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la società italiana / la politica della scienza e della tecnologia tra università, industria e stato

Globalizzazione, competizione e regimi politici della s&t

Vittorio Ancarani
p. 95-118

Testo integrale

«Governments in the industrialized countries saw that high technology could alter comparative advantage and generate new sources of wealth. Thus, nations compete technologically, on both security and economic realms, and nationalism has colored efforts to nurture and exploit high technology» (Wayne Sandholtz, High Tech Europe, 1992).

  • 1 Per una rassegna degli effetti dello sviluppo tecnologico sulla politica internazionale vedi Ancara (...)

1Più di venti anni fa Kehoane e Nye (1977) cominciavano ad analizzare l’impatto degli sviluppi della tecnologia e dell’espansione dell’interdipendenza economica come un fenomeno che avrebbe modificato le politiche degli stati nazionali nelle aree fondamentali delle relazioni monetarie, del commercio internazionale e dell’ambiente. Questo fenomeno, secondo la prospettiva da essi tracciata, era destinato a dar luogo a conseguenze profonde sulle istituzioni e sulle opzioni strategiche lasciate aperte agli stati. Per quanto cauti nel generalizzare il fenomeno e nel delinearne le conseguenze sulle istituzioni, i due autori avevano chiaro che le condizioni di «interdipendenza complessa» o di «globalizzazione» avrebbero trasformato i parametri della politica internazionale degli stati1.

  • 2 Gli autori distinguono tre distinti processi, generalmente inclusi sotto il termine di «globalizzaz (...)

2Oggi la globalizzazione dei mercati e l’espansione delle relazioni transnazionali, rese possibili dagli sviluppi della scienza e della tecnologia, stanno modificando in modo altrettanto efficace la maniera con la quale la tecnologia è prodotta e diffusa internazionalmente. In un articolo recente, che riassume una rilevante letteratura economica sull’argomento, la tendenza verso la globalizzazione della tecnologia (tecnoglobalismo) – misurata in termini di crescita dei flussi del commercio internazionale high-tech e delle patenti, e di estensione delle collaborazioni internazionali tra istituzioni pubbliche e private, delle co-authorship scientifiche, ecc. – viene considerato un dato non più controvertibile (Archibugi e Michie, 1997)2. In particolare le imprese multinazionali hanno accresciuto la loro capacità di sfruttare globalmente le loro tecnologie e di accedere a nuove tecnologie su scala altrettanto globale. La crescita vertiginosa dei costi della ricerca e sviluppo (r&s) e la necessità delle imprese di monitorare l’evoluzione tecnologica secondo uno spettro di opzioni più ampio del passato, hanno favorito l’emergere di una varietà di alleanze strategiche, internazionali e non, fra imprese, ma anche con centri di ricerca universitari e governativi. Questi sviluppi, emersi in maniera marcata negli anni ’80 – il termine di tecnoglobalismo non a caso emerge in quegli anni (Ostry e Nelson, 1995) – sono più frequenti in aree ad elevato contenuto scientifico e tecnologico – come le biotecnologie, le tecnologie dell’informazione e i nuovi materiali. Tuttavia, poiché gli investimenti in queste aree tecnologiche sono più veloci che nei settori tradizionali, il loro impatto è destinato a crescere ancor più rapidamente.

3Non c’è da stupirsi che il fenomeno della globalizzazione della tecnologia e dei suoi flussi transnazionali trasformi le politiche della scienza e tecnologia (s&t), e più in generale dell’innovazione, ed induca a considerare l’importanza relativa dei fattori internazionali e di quelli domestici nel delineare un quadro di riferimento per analizzare i cambiamenti del ruolo degli stati e delle politiche in questo settore. Questo tema è al centro di questo articolo. Nella primo paragrafo vengono delineati brevemente gli aspetti di convergenza delle politiche della s&t nei paesi maggiormente industrializzati. Poiché queste politiche sono per diversi aspetti simili e paiono convergere nelle loro linee evolutive, nel paragrafo successivo si considerano quei fattori, di origine internazionale, che sembrano aver avuto un ruolo determinante nel modellare le risposte degli stati. Questi fattori sono di natura strutturale, fanno riferimento cioè a determinanti che riguardano il contesto internazionale entro cui sono state formulate le politiche e che presumibilmente hanno influenzato le loro scelte. Sono anche di natura cognitiva, in quanto riflettono processi di apprendimento e adattamento da parte dei governi nella percezione e formulazione dei problemi e nella anticipazione delle soluzioni. Qui la convergenza emerge attraverso processi di imitazione delle politiche fra stati o attraverso l’esercizio di quello che Kehoene e Nye (1997) chiamano il soft power delle idee, esercitato da comunità e organizzazioni di esperti in grado di modellare l’agenda mediante la produzione di conoscenze ed il controllo di istituzioni in grado di utilizzarle per influenzare le decisioni politiche.

4Tuttavia, l’enfasi sulle determinanti internazionali rischia di sottolineare più del dovuto le convergenze delle politiche dei governi dei paesi più industrializzati. Sebbene le priorità in agenda siano molto più simili che in un passato anche vicino, e nonostante l’indubbia somiglianza nei formati di certe politiche (oltre che nella comune retorica), queste, e le strategie che le sottendono, differiscono sotto molti importanti profili. Isolarne gli aspetti ed intercettarne le cause è probabilmente il problema più importante che ci troviamo di fronte. Contano indubbiamente le differenze nella storia dei diversi sistemi nazionali di innovazione e, come vedremo, una rilevante letteratura si sta accumulando su questo punto. Tuttavia un orientamento centrato esclusivamente sui sistemi di innovazione non è soddisfacente. Una recente letteratura nel campo della politica economica internazionale e della analisi politica comparata dei rapporti fra governi e settori industriali, suggerisce che le caratteristiche delle istituzioni politiche e delle ideologie in esse incorporate spiegano meglio queste differenze. Le istituzioni politiche nazionali connettono e mediano in maniera differente i legami tra stati e settori industriali nei diversi sistemi (Vogel, 1996; Pauly e Reich, 1997). I due approcci non sono incompatibili ed entrambi spostano sul versante domestico la spiegazione delle modalità che influenzano le politiche della s&t. Il secondo approccio, tuttavia, risulta più inclusivo, ed appare indispensabile se si vogliono integrare nell’analisi delle politiche della s&t le caratteristiche dei diversi sistemi di innovazione.

5Il problema, comunque, non è spostare il livello di analisi da fattori internazionali a fattori domestici, è piuttosto come meglio combinare i due tipi di spiegazione. Nell’ultima parte di questo saggio è introdotta un’ipotesi di analisi comparata di differenti approcci nazionali, che combina l’attenzione per le diverse strutture istituzionali di Europa, usa e Giappone con il quadro strategico derivato dall’impatto della globalizzazione sulle politiche dell’innovazione della s&t di questi paesi.

1. Le politiche della s&t fra convergenza e interazione strategica

6I fenomeni di convergenza delle politiche della tecnologia e dell’innovazione dei maggiori paesi industrializzati, iniziati a partire dagli anni ’80, sembrano essersi accentuati nell’ultimo decennio. In un ventennio, con sviluppi e velocità differenti, si è verificato un progressivo orientamento al mercato delle politiche della s&t in quasi tutti i paesi oecd e, soprattutto se si considera la componente europea, un crescente abbandono dei grandi progetti tecnologici e delle politiche del national champion, che avevano marcato le politiche della tecnologia degli anni ’70 e persino ’80. L’approccio di picking winners tende a essere sostituito da politiche intese a favorire i processi innovativi in senso lato. Lo scopo diventa quello di rafforzare le infrastrutture o i sistemi nazionali di innovazione nel loro complesso, piuttosto che di favorire direttamente un settore tecnologico rispetto ad altri. Nell’agenda politica diventano prioritarie misure orientate a rafforzare i legami e le sinergie fra le differenti componenti ed istituzioni coinvolte nel processo di innovazione (industrie, università, agenzie governative). Il metodo di finanziamento si sposta da diretto a prevalentemente indiretto. Con sistemi di incentivi che tendono a favorire le organizzazioni ponte, come i science park o i centri di eccellenza, ed i programmi di collaborazione, i policy-maker intendono facilitare le interconnessioni fra discipline e fra differenti produttori di conoscenze. Ne risulta una nuova mentalità, che fa riferimento a parole chiave come cooperazione e rete. Dal nuovo approccio ci si attende un incremento della dinamica del sistema della ricerca. Per i policy-maker nordamericani, poi, il nuovo approccio al finanziamento della ricerca scientifica e tecnologica nella forma indiretta degli incentivi e dell’orientamento al mercato, ha il merito di ammorbidire le critiche dei neo-liberisti nel Congresso, difensori degli interessi del tax-payer desideroso, dopo la fine della Guerra Fredda prima e della stessa Unione Sovietica dopo, di cogliere i benefici del peace dividend.

7La convergenza sulle politiche della s&t in questo ultimo decennio si sostanzia in almeno tre punti:

  • nel sistema di finanziamento: incentivi vs finanziamenti diretti;

  • nella creazione di ambienti «amichevoli» science park, reti, interdisciplinarità;

  • nella creazione di cooperazione fra istituzioni diverse, anche in concorrenza.

8Questi tre punti, seppure articolati secondo stili nazionali o continentali, sembrano nella sostanza giustificare una diffusa vocazione alla creazione di regimi pro-cooperativi a livello nazionale e anche internazionale. Ne sono prova la creazione a livello nazionale di agende comuni tra governi, industrie ed istituzioni di ricerca, e di una crescente partecipazione di ricercatori e organizzazioni a reti transnazionali, favorita anche dalla diffusione dell’informatica.

9A livello internazionale si registra un’accresciuta spinta a creare arene di cooperazione fra governi e istituzioni non-governative anche in settori cosiddetti «sensitivi» come ad esempio lo Human Genome Project.

10In realtà, dietro evidenti convergenze e somiglianze, si è andato costruendo un rimodellamento delle risposte politiche sull’archetipo originario degli stili di governo, che necessita di essere apprezzato non solo per la sua rilevanza comparativa. Un’analisi della letteratura sulle politiche della s&t sembra suggerire una classificazione in cui sono inclusi almeno tre policy patterna) reattivo, b) anticipatorio, c) proattivo – ai quali corrispondono le tre maggiori aree dell’economia internazionale, ovvero: Stati Uniti, Unione Europea e Giappone.

11Questo contributo intende valorizzare la dimensione strategica di queste differenze. Dimensione che spesso la letteratura comparativistica attribuisce al perdurare di differenze nazionali originarie, anziché al posizionamento strategico che i tre modelli – come vedremo – incorporano deliberatamente nel loro disegno. Il § 2 analizza gli aspetti strutturali che fanno da sfondo alle politiche della s&t e discute l’ipotesi della convergenza. Una ipotesi che una parte rilevante della letteratura attribuisce alla crescita dell’interdipendenza dell’economia e della scienza (globalizzazione) e alla diffusione di fattori cognitivi (formazione di «comunità epistemiche»). Questa letteratura si sforza di dar conto dell’emergere di risposte comuni da parte dei governi di fronte a pressioni simili di carattere internazionale, che – a loro volta – sarebbero alla base di un consistente riallineamento delle politiche nazionali. Nel § 3 viene esaminata la letteratura che sottolinea il permanere delle differenze nazionali.

12Il contributo di questo saggio consiste nel bilanciare i risultai di queste letterature e nel sottolineare come le somiglianze e le differenze dei tre modelli sono meglio interpretati in una prospettiva di policy-making a forte carattere strategico, dove l’obiettivo centrale è di conservare o creare i vantaggi competitivi delle tre are politiche ed economiche.

2. Convergenza delle politiche della s&t: pressioni strutturali e fattori cognitivi

2.1. Mutamenti nel contesto delle politiche scientifiche e tecnologiche

  • 3 Per avere una idea del rilievo della ricerca militare nei momenti acuti della Guerra Fredda, nel 19 (...)
  • 4 Nel 1981 gli Stati Uniti, la Francia ed il Regno Unito destinavano dal 49 al 62% dell’intero finanz (...)
  • 5 aaas Report 22: Research and Development fy 1998, March 24, 1997. Citato in Brown (1998).

13Un primo elemento di convergenza del quadro in cui vengono prese le decisioni di politica della scienza e tecnologia è rappresentato dal tramonto della cosiddetta guerra fredda e del confronto militare Est-Ovest. Il collasso del regime sovietico nel 1989 ha ridotto l’urgenza del problema della sicurezza militare come motivazione preminente nelle politiche della scienza e tecnologia e ha attenuato una delle principali fonti di divergenza nella destinazione della spesa per ricerca e sviluppo fra i paesi più industrializzati. Il rilievo della ricerca militare sulle spese pubbliche in r&s ha riguardato specialmente, ma non solo, gli Stati Uniti, paese leader dell’alleanza occidentale3. Anche in paesi come la Francia e la Gran Bretagna, che hanno mantenuto ambizioni di una autonoma politica militare ed un consistente livello di spese di ricerca in questo settore, le politiche tecnologiche ed industriali sono state, fino a tempi recenti, modellate da questa prospettiva4. In proporzione al pil questi tre paesi hanno speso sistematicamente meno nella ricerca orientata a scopi civili delle altre due maggiori potenze scientifico-tecnologiche: Germania e Giappone. Nel 1988, anno che precede il crollo del regime sovietico, la spesa totale (pubblica e privata) per r&s degli Stati Uniti era all’incirca eguale, in relazione al pil (2,7%) a quella del Giappone (2,6%) e della Germania Occidentale (2,8%). Ma gli Stati Uniti spendevano solo 1,9% del gdp in ricerca civile, vale a dire circa lo 0,7% in meno dei suoi due principali competitori sul piano economico (Branscomb, 1993:66). Dalla fine della Guerra Fredda, tuttavia, le spese per la difesa sono in rapida discesa negli Stati Uniti. Secondo una analisi dell’American Society for the Advancement of Science, la spesa federale per r&s in questo settore è diminuita del 2,1% dal 1994 al 1997 e si stima debba scendere di un altro 17,8% dal 1997 al 20025. Al di fuori dal quadro strategico della Guerra Fredda, anche episodi come la Guerra del Golfo o il recente scontro con la Jugoslavia – che pure evidenziano l’importanza della superiorità tecnologica nelle guerre moderne – non sembrano in grado di riportare la ricerca orientata a scopi di difesa al centro dell’agenda delle politiche pubbliche della ricerca dei governi e dei circoli politici.

  • 6 Secondo Guerrieri e Milana (1991), le esportazioni high-tech che rappresentavano il 12,2% delle esp (...)

14Un secondo elemento di convergenza è rappresentato dalla cosiddetta «convergenza tecnologica», trascinata dalla dinamica della globalizzazione dell’economia e dalla crescita della competizione internazionale, soprattutto nei settori a tecnologia avanzata. L’aumento della componente dei beni a tecnologia avanzata nel commercio internazionale6, dei flussi finanziari e degli investimenti diretti all’estero, hanno rappresentato i fattori più dinamici dei processi attuali della globalizzazione (Ostry e Nelson, 1995). Questa evoluzione ha enormemente facilitato la rapida diffusione internazionale delle tecnologie. Nelson e Wright (1992), hanno sostenuto che l’enorme divario tecnologico fra Stati Uniti e resto del mondo industrializzato, che aveva caratterizzato il periodo post-bellico, è stato eroso progressivamente da questi processi. La convergenza tecnologica delle maggiori economie ha accresciuto la concorrenza tra sistemi nazionali ed aree macro-regionali. Questi sviluppi hanno spinto i governi dei paesi industrializzati ad indirizzare in maniera più esplicita il focus delle scelte di politica scientifica e tecnologica in vista di un contributo maggiore della ricerca alla innovazione tecnologica ed alla competitività delle singole economie nazionali nella concorrenza internazionale. La globalizzazione del commercio, degli investimenti, e dei flussi delle conoscenze, d’altro canto, costituiscono anche una sfida crescente alla capacità dei sistemi nazionali di catturare lo spillover generato dall’innovazione tecnologica entro i confini domestici. La rapidità della disseminazione internazionale delle conoscenze fa sì che il nesso tra produzione di conoscenze ed uso di queste entro confini domestici diventi problematico. Di conseguenza cresce il timore che benefici generati da investimenti, soprattutto in ricerca di base, finanziati con denaro pubblico dal paese x possano essere catturati dal paese concorrente y, in grado di trasformarli più rapidamente in tecnologie pronte per il mercato. Una conseguenza di ciò può essere un progressivo allontanamento di imprese a tecnologia avanzata e di governi dalla ricerca di base o a lungo termine, verso campi che possono garantire più immediati vantaggi commerciali e minori rischi di spillover. Tutti questi elementi evidenziano elementi di natura «strategica», e sono accompagnati dal pericolo dell’emergere di tensioni tecno-nazionaliste nelle relazioni internazionali, in particolare quando politiche tecnologiche e industriali sono espressamente indirizzate all’ottenimento di vantaggi competitivi per accrescere il welfare nazionale a scapito del welfare globale.

  • 7 Questa teoria critica come non realistiche le assunzioni della teoria tradizionale dei vantaggi com (...)
  • 8 Krugman (1990:8).
  • 9 A metà degli anni ’90 gli Stati Uniti rappresentavano ancora circa il 43% della spesa per r&s del m (...)

15Questo punto è sottolineato dagli economisti della scuola del strategic trade theory per i quali i governi possono esercitare un ruolo cruciale nell’alterare i termini della competizione internazionale nei settori ad alta tecnologia attraverso una gamma di attive politiche commerciali, tecnologiche ed industriali7. Nel nuovo modello del commercio internazionale, è stato osservato, la tecnologia ha preso il posto dei fattori statici nel determinare i vantaggi competitivi: «In molte industrie il vantaggio competitivo non sembra essere determinato né da sottostanti caratteristiche nazionali né dai vantaggi statici della produzione di massa, ma piuttosto dalla conoscenza generata dalle imprese attraverso la r&s e dall’esperienza»8. Sebbene il timore di comportamenti opportunistici sia diffuso in tutti i paesi industrializzati, la sensitività per questo problema è più evidente nei paesi che sono maggiori produttori di conoscenze scientifiche e tecnologiche, e sono all’origine di un consistente spillover internazionale di r&s. Ciò vale in special modo per gli Stati Uniti9.

16In terzo luogo, andamenti di sviluppo più lenti nelle maggiori economie (Giappone e Germania), e le accresciute pressioni per un più energico contenimento del deficit dei bilanci pubblici, sostenute negli Stati Uniti dai rappresentanti del partito repubblicano e in Europa dalla disciplina dei bilanci pubblici inserita nel Trattato di Maastricht (1991) e rafforzata nel Patto di Stabilità (1997), concorrono ad un ripensamento delle politiche di intervento. A partire dal 1994, la nuova leadership Repubblicana, memore della esperienza delle Reaganomics degli anni ’80 caratterizzate da una incoerente politica di riduzione della tassazione e di crescita della spesa militare, e dal timore di una ripresa delle politiche sociali da parte del partito democratico al governo, ha impegnato il Congresso americano ad una politica di balancing budget. In Europa, la politica dell’aggiustamento di bilancio è divenuta uno dei cinque criteri di ammissione al terzo stadio della Unione Monetaria Europea. In sintonia con quanto avviene negli usa, il Patto di Stabilità stabilisce l’obiettivo della parità di bilancio entro il 2003 per tutti i paesi aderenti alla moneta unica. Queste pressioni di bilancio hanno determinato ovunque limiti alla spesa pubblica ed in particolare a quella diretta a sostenere la r&s.

2.2.L’oecd e l’approccio sistemico alla politica della tecnologia e dell’innovazione

  • 10 Citato in Elzinga (1993:141).

17Un altro fattore internazionale che sembra avere spinto alla convergenza, in termini di problemi e di approccio alle politiche della s&t nei due decenni passati, è di natura epistemica. Esso fa riferimento all’importanza che portatori di idee e di expertise possono esercitare, individualmente o come gruppo, nell’orientare e nel modellare le decisioni ed i comportamenti dei policy-maker, ed in definitiva degli stati, in quelle politiche che sono caratterizzate da un alto grado di contenuto tecnico. Il ruolo di gruppi o di organizzazioni di esperti nelle decisioni politiche è stato sottolineata dai proponenti della cosiddetta epistemic community analysis (eca). Nel loro originale contributo, Holzner e Marx qualificano in questo modo quelle comunità per le quali criteri epistemici, strettamente collegati alla produzione di conoscenze, prevalgono su altri interessi od altri aspetti di orientamento. Essi aggiungono che «queste comunità possono essere organizzate come associazioni formali – anche se il coesistere di una associazione formale con una comunità epistemica non è senz’altro la norma – oppure possono essere strutturati come gruppi informali o comunità di riferimento» (1979:107)10. Le comunità epistemiche possono avere carattere disciplinare, come avviene per le comunità scientifico-accademiche, ma possono avere una natura più ibrida come nel caso di quelle organizzazioni che hanno ricevuto uno specifico mandato politico e sono esplicitamente orientate al processo di decisioni politica (Elzinga, 1993:141). Ernest Haas ha analizzato l’evoluzione degli aspetti cognitivi ed il ruolo delle comunità epistemiche in seno alle organizzazioni internazionali nel modificare il comportamento degli stati. Egli osserva che, se tutte le organizzazioni utilizzano informazione per ridurre l’incertezza intrinseca ad ogni decisione, il tipo di informazione che è fornita da comunità epistemiche, si caratterizza a) per un livello più elaborato delle conoscenze prodotte, adeguatamente sostenute da evidenze strutturate ed articolate in conformità a qualche principio teorico e di connessione causa-effetto e, b) per essere in grado di esercitare un sufficiente consenso fra gli attori interessati in modo tale da servire come guida per le politiche pubbliche (Haas, 1990:73-4). Secondo i sostenitori dell’eca, governare i fattori di crescente interdipendenza internazionale comporta per gli stati sforzi più ambiziosi nel ridefinire la natura dei problemi, nel maneggiare complesse connessioni fra trend, eventi e conseguenze connesse con quei problemi, e nel ridisegnare specifici interessi e valutazioni in risposta a nuove sfide. Qui intervengono le comunità epistemiche. Esse possono fornire studi e analisi che accrescono il grado della conoscenza consensuale disponibile per gli attori politici. Molti aspetti della convergenza nella percezione degli stati e nei comportamenti degli attori internazionali, possono essere spiegati in riferimento all’influenza esercitata dall’emergere di conoscenze positive e valutazioni normative condivise da una comunità di esperti radicati nei meccanismi del policy-making domestici ed internazionali.

18L’oecd (Organization for Economic Cooperation and Development), il più importante centro internazionale di ricerca e monitoraggio dello sviluppo economico dei paesi industrializzati, è senza dubbio un soggetto qualificato di studio per valutare l’influenza che fattori epistemici possono esercitare nel modificare gli approcci di politica della scienza degli stati. In pratica questa organizzazione internazionale sembra rivestire le caratteristiche di una comunità epistemica. Gli analisti che si sono soffermati sui cambiamenti avvenuti, in questi ultimi anni, nell’agenda politica della scienza e tecnologia dei paesi più sviluppati hanno osservato che le «dottrine» sviluppate dall’oecd «hanno lasciato il loro imprinting negli approcci di politica della scienza seguiti dai governi» e che «prima della costituzione dell’oecd nel 1961 c’era meno uniformità nelle politiche della scienza, dal momento che le differenti élite nazionali tendevano ad avere le loro proprie agende politiche» (Elzinga e Jamison, 1995:573).

19Le dottrine di politica della scienza sviluppate in questa sede hanno reso considerevolmente più uniformi le politiche nazionali degli stati. In quanto organismo di coordinamento intergovernativo fra i ministri della scienza dei maggiori paesi occidentali, come forum di discussione, e come fonte di raccomandazioni per i governi, l’oecd si trova in una posizione privilegiata nell’esercitare influenza in un campo tecnico quale quello rappresentato dalle politiche della s&t. La sua autorità cognitiva deriva dalla qualità degli esperti interni, ma anche dalla collaborazione con economisti, professionisti o accademici esterni ma collegati all’oecd in quanto consulenti, membri di comitati tecnici e di advisory panel, e come partecipanti in una varietà di conferenze scientifiche promosse dall’organizzazione. In questo senso la comunità epistemica dell’oecd è più estesa dei suoi stretti confini istituzionali. Come organizzazione intergovernativa la sua influenza si esercita attraverso la capacità di determinare l’agenda e di modellare la percezione degli ambienti politici su problemi ed approcci di politica della s&t, ma anche attraverso l’influenza diretta su punti nodali del policy-making degli stati attraverso canali consolidati con le burocrazie che, a livello nazionale, accompagnano il lavoro dei decisori politici.

20Negli anni ’70 i paesi membri dell’oecd, nel ridefinire gli scopi originari dell’organizzazione, le attribuirono la funzione di think tank per lo studio dell’impatto del cambiamento tecnologico e per la valutazione delle politiche della s&t. A partire da questo momento, l’oecd inizia a pubblicare con regolarità i suoi influenti rapporti nazionali sui «sistemi della ricerca»; in pratica una valutazione dello stato della scienza e della tecnologia dei paesi membri, sebbene, come osservano due commentatori, senza una esplicita concettualizzazione di cosa sia un «sistema della ricerca» (Rip e van der Mulen 1996:343). È nei primi anni ’80, tuttavia, che gli analisti collocano una svolta nel pensiero politico che sottende gli indirizzi della politica della s&t (Brooks 1986; Freeman 1987). Questa svolta segna l’avvento delle cosiddette «politiche dell’innovazione» e l’oecd se ne fa promotrice. Appare ormai chiaro che la nuova competizione internazionale non si gioca solo fra singole imprese, ma coinvolge sempre più le prestazioni di interi sistemi nazionali, l’attenzione dei policy-maker è volta pertanto a riorientare l’impresa scientifica, in tutti i suoi diversi settori, verso gli obiettivi dell’innovazione tecnologica e della competitività a sostegno delle industrie nazionali, (Gibbons et al., 1994:158). La nuova visione, che incorpora la sfida del Giappone sui mercati mondiali delle alte tecnologie, è tracciata in un rapporto oecd (1981) intitolato Science and Technology for the 1980s. Secondo la nuova dottrina oecd si tratta di «stimolare la crescita di nuove tecnologie attraverso attive politiche industriali ed incoraggiare relazioni più intense ed una più attiva partnership fra università e industria» (Elzinga e Jamison, 1995:592). La ricerca di base è incoraggiata, seppure limitatamente a campi nei quali vi sono aspettative di risultati tecnologici, come le biotecnologie, le tecnologie dell’informazione, la microelettronica o le scienze dei materiali. Collaborazione inter-istituzionale e previsione tecnologica rappresentano, insomma, le parole chiave della nuova politica dell’innovazione.

21Negli anni ’80 anche la teoria economica affina la prospettiva di analisi sistemica. Le critiche del «modello lineare» del processo di innovazione indirizzano la ricerca economica verso i sistemi istituzionali che supportano l’innovazione e la diffusione tecnologica Nel 1987 Chris Freeman introduce la nozione di un national system of innovation per analizzare le capacità tecnologiche di un paese come elemento chiave della sua competitività e del suo successo economico. Nei primi anni ’90 i lavori collettivi diretti rispettivamente da Bengt-Ake Lundvall (1992) e da Richard Nelson (1993), indicano che l’approccio dei sistemi nazionali allo studio dell’innovazione tecnologica è ormai diventato un campo di ricerca importante, che si colloca al centro dell’economia dell’innovazione.

  • 11 Freeman (1994) e Dosi et al. (1988), offrono un panorama di questa letteratura.

22Questi filoni di ricerca economica si intrecciano strettamente con l’evoluzione della visione dell’oecd del processo innovativo e degli obiettivi che le politiche della tecnologia e dell’innovazione devono raggiungere. Se si scorrono gli indici della sti Review o la lista dei partecipanti alle principali conferenza promosse da questa organizzazione, si ha l’immediata percezione dell’importanza che ha rivestito l’innesto nella cultura dell’oecd dei filoni della ricerca economica (dei quali l’analisi dei sistemi nazionali di innovazione è una provincia) genericamente etichettati come evoluzionisti-strutturalisti11. Il modello di analisi dei sistemi nazionali di innovazione è fatto proprio dall’oecd con programmi specifici volti a operazionalizzare la prospettiva sistemica mediante la creazione e la raccolta di indicatori appropriati (Archibugi e Michie, 1997).

23La visione «sistemica» del processo di innovazione e di diffusione tecnologica, veicolata dall’oecd, ha indubbiamente marcato un mutamento qualitativo del ruolo dello stato e delle politiche pubbliche nel settore della s&t. Sebbene il quadro delle pressioni internazionali, ed in particolare la logica di mercati tecnologici sempre più integrati, costringano i principali attori internazionali a definire le proprie strategie in un contesto globale, il ruolo degli stati (o di entità sovranazionali come l’Unione – in precedenza: Comunità – Europea) non sembra diminuito. Per fare un esempio, l’accelerazione della mobilità di tecnologie e capitali rende problematica la capacità degli stati di controllare i risultati della propria ricerca tecnologica entro i confini nazionali. Tuttavia, accelerare i ritmi della diffusione tecnologica all’interno di una economia nazionale, rendendoli più veloci di quelli di nazioni concorrenti, può mantenere al sistema domestico i vantaggi competitivi derivati dai propri investimenti diretti nella ricerca e perfino da tecnologie provenienti dall’estero.

24Per questo motivo, pur nel quadro della crescente globalizzazione tecnologica, gli analisti politici rivolgono una crescente attenzione alle caratteristiche dei singoli sistemi di innovazione individuati come principali punti di riferimento per la valutazione delle politiche dell’innovazione. Tuttavia concentrare l’attenzione esclusivamente sui sistemi nazionali di innovazione produce anche le sue failure. Il nuovo approccio sistemico assegna alle politiche della scienza compiti nuovi, orientati a modificare le condizioni strutturali entro le quali avviene il processo di innovazione. Sebbene prescrizioni e nuovi compiti convergano nelle linee generali, raramente si riconosce che aggiustamenti e nuove policy hanno luogo entro particolari strutture e sistemi politici. Si riconosce a volte che nuove policy richiedono adattamenti delle strutture politiche. Queste ultime, tuttavia, sono considerate fonti di resistenza al cambiamento (policy failure), o di inadeguata implementazione, non fattori attivi in grado di modellare autonomamente gli esiti di queste politiche (Lipsey e Fraser, 1998).

3. Le politiche della s&t negli usa, in Europa e in Giappone

  • 12 Pauly and Reich (1997:2).

25Anche se l’impatto della globalizzazione appare diffuso e le economie più aperte, nella letteratura recente di politica economica internazionale si sta rafforzando l’idea che i processi di integrazione economica e tecnologica hanno apportato solo marginali cambiamenti nelle politiche economiche delle imprese multinazionali. In un filone di letteratura, originato dagli studi di Alfred Chandler (1964, 1977, 1990) che fa risalire a prima degli anni ’40 la formazione di tre modelli di impresa industriale in Gran Bretagna, Germania e Stati Uniti, Pauly e Reich (1997) sollevano dubbi sulla convergenza che si sarebbe materializzata nelle politiche economiche delle corporazioni multinazionali nella presente fase di economia globale. In realtà, essi affermano esservi evidenze che ancora oggi le imprese multinazionali in Germania, Giappone e Stati Uniti conservano precipui caratteri «nazionali». Il dato è tanto più rilevante, sostengono gli autori, in quanto a manifestare questi perduranti caratteri nazionali sono proprio le multinazionali che operano nei settori industriali più coinvolti nell’integrazione globale. Cioè le imprese più impegnate a ridefinire i loro interessi in modo sempre più chiaro nel contesto globale e che sono maggiormente sottoposte alle pressioni di integrazione nel mercato globale12.

26Inoltre, quando le multinazionali esercitano pressioni sulle istituzioni domestiche, queste pressioni non vanno necessariamente – osservano Pauly e Reich – nella direzione «liberale». Considerando dati recenti, essi concludono che le imprese multinazionali, protagoniste per eccellenza dei processi di globalizzazione, mostrano scarsa propensione a perdere le proprie connotazioni nazionali e che l’ipotesi di convergenza verso un modello globale unico appare piuttosto evanescente. Le multinazionali tedesche, americane e giapponesi divergono per lo stile di corporate governance, per le strategie di r&s, per gli investimenti esteri diretti, per le forme di finanziamento, e per i modelli di commercio «intra-aziendale». Secondo i due autori, ciò che influenza strategie e strutture di comando delle multinazionali è rappresentato da perduranti differenze cristallizzate nelle istituzioni domestiche (politiche ed economiche) e in modelli ideologici nazionali.

27Questa tesi contrasta con quella dei sostenitori della scuola «liberale» di Harvard, secondo la quale il ruolo degli stati nazionali sarebbe da considerare in declino o, quanto meno, incalzato dalla dinamica dei processi di integrazione dei mercati, dal proliferare di alleanze strategiche internazionali, e da logiche globali. La tesi di Pauly e di Reich, al contrario, rafforza la prospettiva della scuola «realista», che ha insistito sul ruolo degli stati sulla scena internazionale, e ne mantiene senza dubbio la priorità analitica, anche se la tesi in questione è lontana dalla prospettiva classicamente realista degli stati come attori unitari del sistema internazionale. Sulla linea di uno studio di Stephen Krasner (1996), che sostiene che le strutture istituzionali delle multinazionali possono essere influenzate, e perfino determinate, dalle caratteristiche degli stati, questi ultimi vengono considerati nelle loro specifiche strutture politico istituzionali (o polity). «In questa prospettiva – scrive Krasner – le strutture istituzionali, non gli attori, sono le unità di analisi». In maniera più articolata, Pauly e Reich (1997) suggeriscono che nello studio delle politiche microeconomiche non solo le istituzioni politiche, ma anche le istituzioni economiche (sistema delle banche, organizzazione dei mercati ad esempio) e l’ideologia dominante (il liberalismo americano, il partenariato sociale in Germania, o il tecno-nazionalismo giapponese) devono essere inclusi nell’insieme di fattori che modellano le politiche «strategiche» delle multinazionali.

  • 13 Si veda ad esempio Vogel (1996) e Berger e Dore (1996).

28Fra gli studiosi delle politiche e delle regolazioni economiche dei paesi industriali, la diversità dei modelli di policy-making è un dato sufficientemente acquisito. Studi recenti hanno sottolineato le persistenti divergenze fra i modelli di policy-making negli usa, in Europa e Giappone13, e la famiglia di tipologie riscontrabile nella letteratura sembra poter sfidare con successo l’idea che la globalizzazione spinge i governi a ricorrere a modelli sostanzialmente omogenei di risposta. In questi modelli le strutture domestiche (politiche, economiche, ideologiche) forniscono le basi analitiche per analizzare la varietà delle risposte alle pressioni internazionali della globalizzazione. Nella prospettiva da noi scelta, seppure in forma molto stilizzata, abbiamo cercato di combinare un approccio domestico derivato da modelli di ricerca comparativa, con un approccio che incorpora nei tre modelli di risposta nazionale la componente strategica dell’aggiustamento degli obiettivi sulla base della percezione dei propri vantaggi competitivi.

29Vantaggi competitivi che sono diversi a secondo che si tratti degli Stati Uniti, del Giappone o della Unione Europea. Nel primo caso, la centralità del mercato e la dinamica del settore privato crea una forte preferenza verso la creazione ed estensione a livello internazionale di un level playing field favorevole alla competizione. Nel caso giapponese, il forte sentimento di appartenenza alla comunità nazionale e la politica di «sicurezza economica» formano un solido retroterra per la conquista dei mercati esteri, anche a costo di manipolare le regole anti-dumping del mercato e delle istituzioni multilaterali, e di assicurare la protezione del mercato interno attraverso restrizioni agli investimenti diretti, regolazioni protettive, ed altre barriere non tariffarie. Infine, il modello Europeo che con un mercato debole e frammentato, nonostante le politiche del «mercato unico», cerca di usare il vantage point delle sue istituzioni sovranazionali – la Commissione Europea – per puntare alla creazione di politiche «intelligenti» dall’alto.

30Per gli Stati Uniti – favoriti da una forte dominanza del mercato e da una supremazia tecnologica ininterrotta dal dopoguerra, e con istituzioni pubbliche disposte a «limitare» il proprio ruolo a quello di regulator e di arbitro del mercato – il modello reattivo appare il meno invasivo e più adatto a conservare il vantaggio competitivo di un mercato flessibile. Il Giappone offre un esempio di politiche della s&t in cui il «sistema paese» si prepara ad una difesa «estrema» adottando un modello preventivo anticipatorio. L’Unione Europea, e specialmente le direzioni generali (dg xii e xiii) della Commissione Europea, propende per un modello proattivo, che premia e legittima il ruolo «sovranazionale» della Commissione. Nel delineare questi modelli, preferiamo qualificarli con il termine di «regimi nazionali» della s&t e dell’innovazione, piuttosto che con il termine più convenzionale di «sistemi nazionali». Infatti, come abbiamo visto, l’approccio dei «sistemi nazionali» di innovazione si limita alla analisi delle organizzazioni più propriamente scientifico-tecnologiche ed alle loro relazioni, mentre trascura del tutto – o tratta in maniera residuale – gli orientamenti ideologici e le istituzioni di governance politica della s&t, che sono centrali per il nostro approccio. Come è stato osservato, il rapporto tra s&t e le istituzioni di governo in senso lato, rappresenta una questione analitica centrale per intendere come è fatta la scienza politica e come essa è legittimata (Bimber e Guston, 1995). Nelle sezioni che seguono i tre modelli sono analizzati con ulteriori dettagli.

3.1. Stati Uniti: free market, failure di mercato e modello reattivo

31Il regime della s&t degli Stati Uniti riflette, in parte, le caratteristiche generali di quel sistema politico, caratterizzato dal liberalismo e da una tradizione di governo limitato. Dal punto di vista organizzativo le strutture istituzionali di governo sono segmentate e decentrate in una varietà di agenzie che, come per altri settori del governo dell’economia, non hanno stretti legami con le industrie private (Vogel, 1996). Ciò rende difficile, se non impossibile, esperienze di partnership stato-industria con le imprese che operano nei settori ad alta tecnologia del tipo di quelle riscontrabili in Europa o Giappone. L’intervento statale, in economia o in ambito industriale, non è di per sé considerato legittimo, ma richiede una specifica giustificazione. La ricerca finanziata dal governo federale è legittimata sulla base delle caratteristiche di «bene pubblico» e di «fallimenti di mercato» ad esso associati. Perciò la ricerca finanziata dalla mano pubblica è limitata alla prospettiva di benefici estesi, non altrimenti ottenibili in assenza del suo sostegno. Per quanto questo principio sia abbastanza elastico, il sistema è molto sensibile a ché finanziamenti pubblici alla ricerca industriale non introducano incentivi perversi e distorsioni di mercato. Ciò significa che, in genere, la politica tecnologica non è utilizzata per creare nuove basi di crescita all’industria nazionale o per ristrutturare settori industriali in crisi.

32Alla fine degli anni ’70 le politiche federali hanno cominciato ad incoraggiare la collaborazione tra diversi attori istituzionali del sistema della r&s, per esempio attraverso i programmi di Ricerca Cooperativa Università-Industria, parzialmente finanziati dalla National Science Fundation (nsf). Queste collaborazioni sono state sostenute negli anni ’80 con politiche che hanno gradualmente modificato il regime dei diritti di proprietà intellettuale e con una revisione delle regole anti-trust per facilitare la cooperazione nella r&s fra imprese. Il Bayh-Dole Act del 1980 (modificato nel 1986) ha consentito alle università di patentare i risultati di ricerca finanziata con denaro pubblico. Più di 200 università americane (praticamente tutte le principali università di ricerca), hanno oggi uffici appositi per seguire questa attività e per facilitare il trasferimento delle tecnologie all’industria mediante licenza. Altre disposizioni legislative come lo Stevenson-Wydler Act del 1980 e il Tecnology Transfer Act del 1986, hanno consentito ad agenzie e laboratori federali di avviare accordi di ricerca cooperativa con le imprese attraverso gli schemi crada (Cooperative Research and Development Agreements) con la facoltà di attribuire a queste ultime i diritti di proprietà intellettuale scaturiti dalla collaborazione. Questo schema è stato rafforzato nel 1996. Sono migliaia gli accordi crada firmati finora. Il solo Department of Energy (doe) attraverso i suoi laboratori ne ha attivati più di 1000 dal 1989 al 1995 (Movery 1998; Movery e Ziedonis, 1998).

33Nello stesso periodo la revisione delle regole anti-trust contenute nel National Cooperative Research Act (1984) ha creato le condizioni giuridiche per l’espansione degli accordi di collaborazione industriale nella r&s. Accordi di questo tipo sono particolarmente numerosi nei settori delle tecnologie dell’informazione e nel campo delle biotecnologie (Movery 1999). Essi hanno accelerato il declino di alcuni grandi laboratori industriali (General Electric, at&t, DuPont), ma hanno facilitato il sorgere di reti di collaborazioni con piccole industrie ad alta tecnologia in grado di fornire ricerca e tecnologia avanzata nei settori dei semiconduttori, del software e dell’industria farmaceutica. Infine, anche l’apertura del mercato americano al commercio internazionale, la deregulation in settori strategici come l’industria delle telecomunicazioni e la presenza di un efficiente mercato per i capitali di rischio, sono stati fattori influenti di questa politica della tecnologia e dell’innovazione.

  • 14 Su questo punto vedi Movery e Ziedonis (1998).

34Tutti gli ingredienti che abbiamo brevemente indicato (le politiche dei diritti di proprietà intellettuale, antitrust, deregolazione, apertura dei mercati) disegnano un mix di politiche rivolte al mercato che non ha riscontri in altri regimi di politica scientifico-tecnologica. Per rispondere alle sfide dell’accresciuta competizione internazionale, le autorità americane si sono impegnate in una ri-regolazione pro-cooperativa del sistema della r&s che ha favorito lo sviluppo di nuove tecnologie ed una loro più effettiva diffusione ed assorbimento nel sistema economico. Tuttavia il successo delle alleanze fra università, industria e laboratori governativi è stato il risultato spontaneo della percezione di vantaggi competitivi da parte dei partner coinvolti, favorito, nonostante la perplessità di molti economisti14, dall’estensione dei mercati della proprietà intellettuale dei primi anni ’80. In contrasto con le politiche «strategiche» europee, che associano cooperazione industriale e uso di ingenti risorse pubbliche, i sussidi pubblici a programmi collaborativi di questo tipo in usa sono l’eccezione piuttosto che la regola, e ricevono fondi limitati ed irregolari dal Congresso. Il consorzio sematech nel settore dell’industria dei semiconduttori, nato sull’onda della «sfida giapponese» nel 1987, e l’Advanced Technology Program rimangono incerte eccezioni.

35Politiche pro-cooperative sono state invocate universalmente quali potenti mezzi per migliorare l’effettività della spesa in r&s, per promuovere l’innovazione e per accrescere la competitività dei sistemi nazionali di fronte alle durezze della nuova competizione globale. Tuttavia queste politiche possono implicare maggiore o minore controllo del governo e maggiore o minore spazio alle operazioni del mercato. Negli usa l’ampiezza del mercato di beni, capitali, e tecnologie ha senza dubbio consentito di mantenere, o riconquistare, vantaggi competitivi attraverso processi di adattamento reattivo sulla base di incentivi di mercato. Questo approccio è risultato consistente con gli orientamenti ideologici prevalenti e con la struttura segmentata e decentrata del governo americano. Esso ha anche permesso un governo «a distanza» dell’economia e ha consentito di intraprendere un processo di aggiustamento del sistema della r&s, senza estendere la guida amministrativa e le scelte discrezionali del governo. Sebbene questo modello «reattivo» abbia oscillato con il cambio delle amministrazioni e con gli umori del Congresso, esso poggia su un consistente sostegno da parte di entrambi i partiti e, d’altra parte, l’attuale brillante performance economica lo mettono al riparo da sostanziali cambiamenti.

3.2. Giappone: un modello anticipatorio preventivo

36In una prospettiva comparativa Vogel (1996) caratterizza le riforme introdotte dal governo giapponese negli anni ’80 come un esempio di strategic reinforcement. Nello stesso periodo in cui in Gran Bretagna la ventata liberista tatcheriana determina la fuoriuscita della mano pubblica dal mercato, e introduce regolazioni pro-competitive attraverso la devoluzione del potere regolativo ad agenzie indipendenti dal governo, le autorità politiche giapponesi rinforzano i meccanismi critici del controllo in modo tale da conservare nelle mani delle autorità centrali la capacità di «guidare o promuovere l’industria» (Vogel, 1996). Le riforme regolative degli anni ’80 non fanno che riconfermare la continuità delle politiche di r&s in Giappone secondo un modello che, in accordo a Okimoto (1989), definiamo «reattivo ex-ante» o risposta anticipatoria-preventiva. Il suo funzionamento si esplicita nel modo seguente:

  • nell’anticipazione delle failure di mercato, mettendo a punto ampie strategie di coordinamento;

  • nell’estendere la dimensione di failure di mercato, includendo interessi non-economici generalmente ricondotti all’interesse nazionale.

  • 15 Secondo Okimoto (1990), un esempio di «doppiezza» giapponese è l’applicazione della legislazione an (...)

37Il Giappone, nonostante il proclamato impegno sottoscritto alla fine della Second Guerra Mondiale a conformarsi alla logica dell’economia di mercato15, ha interpretato questo impegno secondo una logica politica di difesa dall’esterno (Vogel,1996; Okimoto, 1989). Il modello «anticipatorio preventivo» attiva la struttura istituzionale (come vedremo il miti) con l’obiettivo di coordinare piani di intervento anche in presenza ad un «normale» funzionamento del mercato. L’anticipazione di un risultato che indichi che il mercato, nel funzionamento in condizioni di «pura» competizione, possa produrre effetti non desiderati sul piano politico dell’interesse nazionale, attiva il meccanismo di un intervento politico correttivo. Se la «pura» competizione promette risultati indesiderati come subordinazione commerciale ed economica a paesi stranieri, questa anticipazione legittima l’intervento «anticipatorio» alla failure di mercato (Okimoto, 1989).

  • 16 De Woot (1990:192 Appendix 13).
  • 17 De Woot (1990:40-41).
  • 18 De Woot (1990:41).

38Il modello si attaglia principalmente al funzionamento del miti (Ministry of International Trade and Industry) che, tuttavia, a ragione delle sue estese competenze di policy e di definizione dell’interesse nazionale, e in autonomia dalle autorità politiche, svolge un ruolo centrale nelle politiche della r&s. Nella tradizione di una burocrazia centralizzata e potente, il miti è stato capace di conservare, nonostante la retorica liberista dei rappresentanti politici negli anni ’80, il decennio della ventata liberista, autonomia dai partiti politici e dalle coalizioni (frammentate) di governo e di intrattenere legami forti con il settore privato dell’economia, condizioni che rendono effettive le politiche decise in sede ministeriale. Il miti ha condotto sin dagli anni ’50 una vera e propria strategia di conquista dei mercati internazionali a partire dai tessili, poi dall’acciaio, dalla tv a colori, e dalle costruzioni navali, e seguita dall’industria automobilistica e, più recentemente, con l’alta tecnologia16. L’influenza del miti, tuttavia, non è affatto quella di un’autorità centrale di piano. Essa consiste piuttosto nell’attirare l’attenzione dei poteri esecutivi (governo) su «future aree chiave», e di creare consenso sulle priorità. Il risultato di questi studi e discussioni è racchiuso in documenti come quello intitolato miti Vision for the 1990s. Una volta che sono stabilite le priorità, un intero spettro di incentivi, aiuti, contratti è organizzato attorno ad esse per coadiuvare gli sforzi delle imprese impegnate a perseguire le strategie in linea con le scelte17. L’iniziativa del miti viene segnalata al sistema del credito, e alle autorità politiche, ovvero ai ministeri del tesoro, delle finanze e persino dell’ambiente. In altre parole: al sistema delle banche per l’erogazione di prestiti a tassi pressoché zero, e al sistema delle autorità centrali per l’approvazione di contratti ad hoc con le imprese coordinate nell’iniziativa, per riduzioni di tasse, e persino di deroghe alle regolazioni di impatto ambientale18. Attraverso questo sistema di distribuzione di compiti e di rischi, il miti esercita un’influenza considerevole nella definizione e sviluppo dei programmi nazionali. De Woot (1990) calcola che nelle reti digitali il Giappone ha investito dagli 80 ai 120 miliardi di dollari, e che si prevede che almeno altri 250 miliardi saranno investiti dal settore privato nell’industria del pbx-type equipment e nei computer a rete.

  • 19 L’effettività del miti nel modernizzare l’industria elettronica di consumo (tv, hi-fi, video, ecc.) (...)
  • 20 La differenza in output pro capite fra il settore più moderno e quello meno efficiente è un fattore (...)

39Nel processo di «distruzione creativa» di tipo schumpeteriano, il miti esercita un ruolo altrettanto decisivo. Incoraggia le imprese ad abbandonare i settori meno profittevoli per i settori «emergenti», ed impedisce interventi difensivi che possano prolungare la vita dei settori declinanti19. In Giappone, la r&s è appannaggio delle grandi multinazionali. Le molte piccole e medie imprese (smes) tendono a collocarsi nel settore artigianale o nel sub-contratto, e in nessun modo svolgono il ruolo innovativo delle loro controparti americane. La vera forza trainante dell’industria e della innovazione tecnologica giapponese risiede nei grandi keiretsu. È qui che originano le strategie tecnologiche, di conquista delle quote di mercato mondiale, e di creazione dei network mondiali della distribuzione commerciale20. La capacità delle imprese industriali e commerciali giapponesi di sfruttare, nel quadro della administrative guidance del miti, l’ambiente domestico al servizio delle strategie internazionali è forse il tratto più peculiare del modello «anticipatorio» giapponese.

3.3. Il modello proattivo: le politiche europee della s&t

40Scegliendo di considerare le politiche europee della s&t è opportuno chiarire che per europee intendiamo le politiche che fanno capo alla Commissione Europea. Questo nuovo soggetto politico-istituzionale sovranazionale ha innovato profondamente il formato e le finalità delle politiche della s&t. Da politiche competitive e nazionali, quali erano state sino a tutti gli anni ’70, le politiche della s&t nell’Europa occidentale si strutturano ora sotto la guida della Commissione Europea, in progetti a valenza inter-europea. Nell’Atto Unico Europeo (1984), questo ruolo è esplicitamente riconosciuto nell’art. 130f nel quale alla Commissione è attribuito il compito di sollecitare il processo di liberalizzazione delle telecomunicazioni e di porre fine alla politica del national champion. La delega alla Commissione (dg xii e xiii) di un ruolo nelle politiche della s&t, è il risultato del riconoscimento dei paesi membri del fallimento delle loro politiche unilaterali di sostegno ai national champion e della ricerca di risposte alternative per superare il gap tecnologico e la perdita di competitività dell’economia europea nei confronti di Stati Uniti e Giappone. Una peculiarità che non sfugge a Sandholtz (1992), che non a caso ha riconosciuto alle politiche europee della s&t una forte connotazione di regime cooperativo sovranazionale, tratto che le differenzia rispetto alle omologhe politiche di Stati Uniti e Giappone. La Commissione Europea si presenta così come un attore proattivo. Il modello delle sue politiche si colloca entro un quadro di riferimento in cui prevalgono almeno quattro elementi fondamentali.

1) Struttura istituzionale della Commissione:

  • Riguardo all’attore: le politiche europee della s&t, a differenza dei primi due casi, sono generate da istituzioni politiche sovranazionali, ovvero la Commissione Europea.

  • In quanto organizzazione sovranazionale, la Commissione Europea, a differenza di altre oi, gode di capacità autonome (per esempio nelle politiche competitive), ed è scarsamente sottoposta alla valutazione e controllo di organi politici eletti.

2) Expertise e comando delle conoscenze:

  • Queste caratteristiche dell’attore proattivo sono rafforzate con una ulteriore «dotazione» in termini di conoscenze che, per l’alto contenuto tecnico e di expertise e per il potere di «modellamento» del dibattito e dei risultati finali, definiamo strategiche.

  • Le politiche della s&t della Commissione Europea si trovano configurate in programmi come esprit, race e framework, in cui la Commissione ha agito come «partecipante informato» influenzando la direzione delle discussioni e costruendo il consenso.

3) Attivismo e leadership politica:

In quanto soggetto sovranazionale la Commissione Europea svolge la funzione di agenda-setter delle politiche su cui il Consiglio dei Ministri dell’Unione Europea esprime il proprio gradimento. Questa posizione è particolarmente rilevante nel modello proattivo.

  • I rappresentanti della Commissione tendono a sviluppare carisma, conoscenze esperte, capacità di negoziazione, successo personale. Ovvero capacità di leadership, in cui sono combinate comando delle informazioni e affermazione personale, che consente ai rappresentanti l’iniziativa nel decidere l’azione e nella risoluzione dei conflitti.

4) Crisis management e creazione di alternative:

Infine, la Commissione Europea ha avuto un impatto sulle politiche degli stati membri nel modificare il formato stesso di queste politiche da unilaterali (nazionali) a cooperative (sovranazionali).

  • Le politiche europee delle alte tecnolgie sono il risultato del fallimento delle politiche unilaterali degli stati membri (politiche dei national champion) e dell’incapacità di colmare il divario tecnologico con i competitori.

  • 21 Per una analisi dei singoli programmi della Commissione si veda : Margareth Sharp (1991) e (1993), (...)
  • 22 J. S. Metcalfe and L. Georghiou (1998).

41Se queste quattro caratteristiche sono fondamentali per la definizione del modello proattivo, l’obiettivo di queste politiche necessita di essere meglio compreso. L’obiettivo delle politiche proattive, dai progetti di alta tecnologia (esprit, race, ed eureka)21 al programma framework22, è di colmare il divario tecnologico che si è aperto fra l’Europa e Stati Uniti e Giappone a partire dagli anni ’60 e che evidenzia la debolezza della competitività delle imprese multinazionali europee sul mercato mondiale. Il declino della competitività europea nei settori chiave dell’alta tecnologia è specialmente forte nel settore dell’elettronica. Agli inizi degli anni ’80, i dati sulle patenti sono particolarmente significativi. Secondo una stima di de Woot, il 97% delle patenti usate nei computer in Europa sono Americane o Giapponesi. Sono Americani o Giapponesi il 67% dei circuiti integrati o degli equipaggiamenti assistiti da computer, il 75% delle macchine che fanno componenti, il 100% dei computer potenti, il 95% dei microprocessori. Questa evidente «colonizzazione» tecnologica diventa evidente se si considera il grado di penetrazione commerciale: l’Europa importa il 29% delle forniture elettroniche, gli Stati Uniti il 20%, il Giappone solo uno scarso 9%.

42Alla dipendenza tecnologica da usa e Giappone, connessa alla scarsa capacità di commercializzazione delle tecnologie, e alla crisi dell’occupazione, la Commissione ha tentato di porre riparo mettendo a punto non solo programmi tecnologici ma addirittura un sistema di imprese nelle alte tecnologie e il loro finanziamento attraverso l’easdaq su imitazione del nasdaq nordamericano, quest’ultimo nato dalle forze di mercato. In sintesi, l’incapacità di commercializzare la scienza di base nelle tecnologie di punta è all’origine della politica proattiva della Commissione. Secondo Sanholtz, questo «bisogno sentito» giustifica e legittima l’azione della Commissione in modo sostitutivo al fallimento delle politiche dei national champion degli anni ’70 e ’80. Il nuovo attivismo della Commissione, tuttavia, non si propone solo di risolvere un problema del passato. È molto più ambizioso. Si propone di superare l’ostacolo rappresentato dall’«impossibilità» politica di una vera deregolazione dei mercati, che negli Stati Uniti ha costituito la premessa al successo delle imprese ad alta tecnologia, in termini di out-put, di occupazione e, non da ultimo, in termini di investimento finanziario. In conclusione il modello proattivo di policy-making della Commissione incorpora tre obiettivi:

431. Mettere insieme coalizioni strategiche composte da attori pubblici e privati; 2. Accrescere, grazie a queste coalizioni, la sua indipendenza ed autonomia istituzionale (Lind, 1992). 3. Modellare, attraverso la propria attività di legislazione, regolamentazione e di armonizzazione a livello nazionale, un ambiente legale e politico entro il quale queste politiche diventano possibili.

4. Conclusioni

44Dallo studio e valutazione di alcune sezioni della letteratura delle politiche della s&t nell’area oecd emergono tre modelli principali di regimi di politica della s&t che abbiamo definito come reattivo, anticipatorio preventivo, e proattivo. Questi modelli sembrano dare credito alla tesi secondo la quale la globalizzazione sollecita risposte differenziate conseguenti alle caratteristiche delle tre principali aree dell’economia internazionale, ovvero Stati Uniti, Giappone ed Unione Europea. Rimane da vedere se queste caratteristiche sono da considerare come residui del passato da leggere in una ottica all’indietro (backward), o sono piuttosto da considerare come il risulato di un posizionamento strategico, cioè come messa a punto di vantaggi competitivi, che richiedono una ottica di prospettiva (forward). Ciò richiede che sia portato a termine un ulteriore sviluppo della ricerca sulla politiche dei regimi scientifico-tecnologici, ovvero che sia sviluppata una adeguata analisi della performance di queste politiche.

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Note

1 Per una rassegna degli effetti dello sviluppo tecnologico sulla politica internazionale vedi Ancarani (1995).

2 Gli autori distinguono tre distinti processi, generalmente inclusi sotto il termine di «globalizzazione» della tecnologia. Lo sfruttamento internazionale delle capacità tecnologiche nazionali, la collaborazione internazionale fra istituzioni pubbliche e industriali per sviluppare e scambiare know-how, ed infine la generazione di innovazione attraverso l’attività di imprese multinazionali. Solo la dimensione di quest’ultimo processo risulta controversa e più limitata.

3 Per avere una idea del rilievo della ricerca militare nei momenti acuti della Guerra Fredda, nel 1960 gli Stati Uniti spendevano in questo tipo di ricerca un terzo di tutte le spese, pubbliche e private, destinate alla ricerca in tutti i paesi oecd (Alic et al., 1992:88-89).

4 Nel 1981 gli Stati Uniti, la Francia ed il Regno Unito destinavano dal 49 al 62% dell’intero finanziamento pubblico alla ricerca militare contro il 9% della Germania ed il 2% del Giappone (nsb, 1985).

5 aaas Report 22: Research and Development fy 1998, March 24, 1997. Citato in Brown (1998).

6 Secondo Guerrieri e Milana (1991), le esportazioni high-tech che rappresentavano il 12,2% delle esportazioni manifatturiere nel 1970, sono passate al 20,5% nel 1989. Vedi in Archibugi e Michie (1997:178).

7 Questa teoria critica come non realistiche le assunzioni della teoria tradizionale dei vantaggi comparativi: concorrenza perfetta, assenza di economie di scala e di esternalità. Ciò è particolarmente vero nel commercio dei beni ad elevata tecnologia. Vedi: Paul Krugman (1990:7).

8 Krugman (1990:8).

9 A metà degli anni ’90 gli Stati Uniti rappresentavano ancora circa il 43% della spesa per r&s del mondo industrializzato. Più di quella degli altri quattro maggiori produttori di ricerca messi insieme: Giappone, Germania, Francia e Regno Unito (Brown, 1998:109).

10 Citato in Elzinga (1993:141).

11 Freeman (1994) e Dosi et al. (1988), offrono un panorama di questa letteratura.

12 Pauly and Reich (1997:2).

13 Si veda ad esempio Vogel (1996) e Berger e Dore (1996).

14 Su questo punto vedi Movery e Ziedonis (1998).

15 Secondo Okimoto (1990), un esempio di «doppiezza» giapponese è l’applicazione della legislazione anti-trust. Questa legislazione esteriormente è simile a quella americana ed è stata voluta dagli americani durante il periodo dell’occupazione militare del Giappone dopo la Seconda Guerra Mondiale. Ci sono, tuttavia, significative differenze nel modo in cui essa è interpretata e applicata. Come scrive Okimoto «il governo giapponese ha adottato un approccio pragmatico all’enforcement della legislazione anti-trust; un atteggiamento che fa ampie concessioni a obiettivi nazionali quali l’industrial catch-up. Esso dà spazio ad altri valori collettivi, ed estenuanti procedure intervengono nel dosare le decisioni di enforcement contro la lettera e lo spirito delle leggi anti-trust. Sono, ad esempio, incluse valutazioni che riguardano le economie di scala, il miglioramento dell’efficienza e della produttività, l’uso ottimale di risorse scarse, la stabilizzazione del ciclo economico, la competitività internazionale, la stabilizzazione dei prezzi, e la sicurezza economica» (p. 12-13). Insomma: l’anti-trust non è visto come uno scopo in sé, ma come un mezzo per controllare qualsiasi cosa possa danneggiare il «benessere collettivo» del Giappone.

16 De Woot (1990:192 Appendix 13).

17 De Woot (1990:40-41).

18 De Woot (1990:41).

19 L’effettività del miti nel modernizzare l’industria elettronica di consumo (tv, hi-fi, video, ecc.) è documentata nella politica dei microchip. Per «disseminare» questa tecnologia vitale al più ampio raggio di attività industriali, il miti ha promosso la produzione domestica di vlsi (Very Large Scale Integrated Circuit) designandoli quali «chiave del futuro» e come «una condizione della sopravvivenza industriale del paese». Questa politica si è basata innanzitutto sulla «protezione» del mercato domestico, e ciò ha consentito al miti di persuadere le imprese a prendere parte ai grandi progetti di ricerca del governo volti a sviluppare la produzione nazionale dei circuiti. I due progetti sono entrambi governativi, uno diretto dal ntt (il servizio giapponese delle poste e del telegrafo), e l’altro dallo stesso miti. Cfr: De Woot (1990:42).

20 La differenza in output pro capite fra il settore più moderno e quello meno efficiente è un fattore di 88 in Giappone, in Germania 41, e negli Stati Uniti 14. Cfr. De Woot (1990:41).

21 Per una analisi dei singoli programmi della Commissione si veda : Margareth Sharp (1991) e (1993), Waine Sandholtz (1992), Philip de Woot (1990).

22 J. S. Metcalfe and L. Georghiou (1998).

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Vittorio Ancarani, « Globalizzazione, competizione e regimi politici della s&t »Quaderni di Sociologia, 20 | 1999, 95-118.

Notizia bibliografica digitale

Vittorio Ancarani, « Globalizzazione, competizione e regimi politici della s&t »Quaderni di Sociologia [Online], 20 | 1999, online dal 30 novembre 2015, consultato il 24 novembre 2020. URL: http://journals.openedition.org/qds/1420; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.1420

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Autore

Vittorio Ancarani

Dipartimento di Scienze Sociali – Università di Torino

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