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teoria e ricerca

Per un sistema integrato degli accessi al mercato del lavoro

Luciano Gallino
p. 67-78

Note della redazione

Questo testo, riveduto e aggiornato, riproduce la relazione presentata dall’autore, su invito del Ministro Cesare Salvi, alla I Conferenza Nazionale del Lavoro, Roma, 30 gennaio 2001.

Testo integrale

1. Gli accessi al mercato del lavoro: un complesso sistema intermediario tra economia e società

1Il mercato del lavoro è per definizione lo spazio dove si incontrano, o dove uno vorrebbe che s’incontrassero, la domanda di forza lavoro proveniente dal sistema economico, e l’offerta di forza lavoro proveniente da persone, famiglie, gruppi, che formano nell’insieme il sistema socio-demografico. Pertanto il sistema degli accessi al mercato del lavoro può esser definito come l’insieme delle azioni volte a informare, orientare, motivare coloro che offrono forza lavoro affinché possano presentarsi sul mercato del lavoro con buone probabilità di trovare in tempi brevi un’occupazione retribuita, corrispondente il più possibile alle loro capacità e motivazioni. Esso si configura, in questa prospettiva, come un complesso sistema intermediario tra economia e società.

2Codesto sistema si presenta oggi all’osservatore come un insieme di elementi sparsi, di peso ed efficacia assai variabile, quanto ancora scarsamente correlati tra loro. Diremo, nel lessico sociologico, che siamo dinanzi a un sistema il quale esiste, per ora, soprattutto dal punto di vista analitico. Occorrerebbe trasformarlo in un sistema concreto, dotato di un grado più elevato di strutturazione e di visibilità sociale. Una sua strutturazione più concreta e visibile è un pre-requisito per poter accrescere efficienza ed efficacia di tutto l’articolato e composito sistema degli accessi al mercato del lavoro, di fronte al rapido mutamento dell’economia e del sistema socio-demografico. La possibilità di raggiungere tale scopo a medio termine – che in questo lavoro vorrei proporre in modo esplicito – appare oggi meno remota grazie a diversi provvedimenti normativi, progetti istituzionali e accordi tra attori pubblici e privati che si sono succeduti negli ultimi tempi. Li ricorderò per sommi capi nella parte finale. Il compito cui ci troviamo di fronte consiste nel raccogliere, coordinare, raccordare gli interventi compiuti o in essere, cercando di capire come si possano far confluire in una visione integrata del sistema degli accessi al mercato del lavoro.

3Ove si volesse realmente procedere ad una miglior strutturazione del sistema degli accessi al lavoro, si dovrebbe infatti allargare in primo luogo la visione che di esso solitamente abbiamo. Sulla base di tale visione allargata si potrebbe allora pensare di estendere la portata delle azioni del sistema; approfondire la comprensione della tipologia di attori che in esso operano o a cui si rivolge; ampliare la conoscenza del mercato del lavoro e del sistema economico cui le predette azioni si dirigono; per stabilire infine come tutti questi elementi possono venire in qualche misura integrati tra loro mediante gli strumenti normativi ed operativi disponibili.

4Un primo passo in tale direzione consiste nel tentare un esame complessivo della configurazione analitica e delle funzioni del sistema degli accessi al lavoro, nonché delle interdipendenze osservabili tra di esso ed i sistemi economico e socio-demografico. Il punto d’arrivo pratico di questo insieme di operazioni cognitive e pratiche dovrebbe essere un sistema policentrico, in cui ciascun soggetto mantiene la sua autonomia, nel mentre si impegna in una rete di accordi e raccordi variabili tra sé e gli altri. In un sistema così ripensato e strutturato verrebbero via via integrate funzioni che in vario modo incidono sugli accessi al lavoro, ma che nella situazione attuale operano di fatto con un grado ancora insufficiente di coordinamento.

5Cominciamo, in tema di configurazione analitica, con il chiederci tra quali attori individuali e collettivi si distribuiscono, al presente, le azioni intese a far accedere le persone al mercato del lavoro. Persone che non è detto siano tutte o inoccupate o disoccupate: una quota significativa di esse vorrebbero piuttosto cambiare azienda o località di impiego, o posizione lavorativa. Altre sono in cerca di un’occupazione regolare al posto di quella irregolare che svolgono. Altre ancora sarebbero disposte a lavorare ma non cercano lavoro, perché scoraggiate o per altri motivi.

2. La molteplicità di attori individuali e collettivi che intervengono negli accessi al lavoro

6Gli attori principali degli accessi al lavoro comprendono:

  • le persone stesse, le quali compiono azioni individuali di ricerca d’una occupazione inviando domande alle aziende, pubblicando inserzioni sui giornali, bussando di porta in porta e, in misura crescente, navigando in Internet;

  • le reti di relazioni sociali che operano in tutte le comunità e collegano direttamente le famiglie alle organizzazioni produttive, sia private che pubbliche;

  • i concorsi della Pubblica Amministrazione, degli enti locali ecc.;

  • i tirocini e gli stages attivati sia per obbligo statutario, sia per autonoma iniziativa, da scuole superiori e da corsi di laurea universitari;

  • le agenzie private specializzate in attività di ricerca, selezione e ricollocamento di personale;

  • le società del lavoro interinale;

  • i servizi pubblici per l’impiego, che tra l’altro svolgono essi pure attività di ricollocamento.

7Vari indicatori lasciano intendere che lo spazio per un aumento dell’efficacia dell’intero sistema degli accessi al mercato del lavoro, tramite una sua più adeguata strutturazione, sia piuttosto ampio. L’incisività dei nuovi servizi per l’impiego sta sicuramente crescendo, con la graduale attuazione della riforma del 1997; ciononostante si stima, al presente, che attraverso questi si realizzino non più del 10%, come media azionale, dei 4,4 milioni di avviamenti al lavoro di persone dianzi inoccupate o disoccupate, od occupate in altra azienda e quindi ricollocate, che il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale registra in un anno. Le agenzie private di ricollocamento rappresentano nuove realtà promettenti, però il contributo da esse fornito in totale ai nuovi accessi al lavoro non supera probabilmente, per ora, 1 punto percentuale. Dagli stages e dai tirocini scolastici e universitari nascono abbastanza spesso rapporti di lavoro quanto meno temporaneo, ma gli studenti che compiono regolarmente tirocini sono forse il 5% del totale a livello universitario, e meno ancora nelle superiori.

8Infine le società del lavoro interinale, con i loro 472.000 contratti registrati nel 2000 e riferentisi a missioni della durata media di 4,5 mesi, coinvolgenti 300.000 soggetti, per la maggior parte – si noti – operai, sono un canale di accesso al mercato del lavoro il cui peso, va riconosciuto, sta diventando sensibile. Non da ultimo, perché una certa quota – invero non agevolmente calcolabile – dei soggetti in questione finisce per venire assunta stabilmente, con vari tipi di contratto – a tempo determinato, indeterminato, e/o parziale – dalle aziende in cui hanno svolto una o più missioni temporanee. Va peraltro notato che, sia che vengano contate come se ciascuna equivalesse a un avviamento al lavoro, sia che vengano tradotte in unità di lavoro equivalenti a tempo pieno, questa pur ragguardevole quantità di missioni non rappresenta anch’essa che un po’ più o un po’ meno del 10% del totale annuo degli avviamenti al lavoro. In ogni caso appare alquanto paradossale che agenzie nate per svolgere una certa precisa funzione – fornire forza lavoro in affitto ad aziende che ne hanno temporaneamente bisogno – finiscano per svolgere una funzione assai diversa – aprire la strada ad assunzioni dirette a tempo determinato o indeterminato – tanto in una misura, quanto con un’efficienza, che in talune situazioni locali, o per determinate classi di figure professionali, appare, al momento, pari o superiore a quelle degli stessi servizi per l’impiego.

3. La preponderanza attuale dei canali informali negli accessi al lavoro richiede un forte sviluppo dei canali formali

9In sintesi, le stime correnti indicano in oltre l’80% la percentuale di soggetti che accedono al mercato del lavoro tramite canali informali, come le reti di relazioni sociali, e le azioni intraprese con mezzi strettamente personali, oppure tramite canali creati per altri fini, come l’interinale. Una simile cifra è di per sé un indicatore significativo della blanda strutturazione, cui consegue una limitata incisività, del sistema degli accessi al mercato del lavoro. Si noti che tale proporzione sarebbe ancora superiore ove si volesse tener conto che gli accessi al mercato del lavoro irregolare, e tramite questo all’economia sommersa, avvengono esclusivamente attraverso canali informali.

10I suddetti canali informali sono e saranno importanti, e sempre esisteranno, anche in presenza di un sistema degli accessi più razionalmente organizzato. Tuttavia il fatto che ben quattro quinti degli accessi – per limitarci a quelli regolari – passino attraverso tali canali informali riflette il basso grado di efficacia del sistema complessivo degli accessi al mercato del lavoro. Diversi indicatori concorrono a metterlo in evidenza: gli squilibri territoriali della domanda e dell’offerta di forza lavoro, di cui di recente si sono occupate anche le cronache; i lunghi periodi di attesa per trovare una prima o una nuova occupazione; la dispersione scolastica a livello di superiori e di università. Occorre qui notare che a parte i fattori frenanti endogeni al sistema universitario, ai quali la riforma in atto degli ordinamenti didattici vorrebbe porre rimedio, il fatto che il 65% degli iscritti all’università per decenni non sia mai arrivato alla laurea configura di per sé un severo giudizio negativo su tutto il sistema degli accessi al mercato del lavoro.

11Non è tutto. Se si volesse disporre di un quadro realistico del sistema complessivo degli accessi al mercato del lavoro, e degli interventi che in prospettiva occorrerebbe compiere su di esso per migliorarne efficienza ed efficacia, bisognerebbe tener conto che, oltre alle persone attivamente in cerca di occupazione – le sole cui spetta la qualifica di inoccupato o disoccupato –, esistono altri gruppi che trarrebbero vantaggio dalla presenza di canali d’accesso più efficaci di quelli attuali al mercato del lavoro regolare. Si tratta innanzitutto delle persone che:

  1. cercano lavoro non attivamente, ma si dichiarano immediatamente disponibili se venisse loro offerto;

  2. cercano lavoro attivamente, ma non sono immediatamente disponibili;

  3. non cercano lavoro, perché sono scoraggiate o per altri motivi, ma sono disponibili a lavorare.

12Nell’insieme si tratta di una cifra consistente, superiore alla cifra dei disoccupati e degli inoccupati dichiarati. Infatti, sulla base della rilevazione campionaria della partecipazione al mercato del lavoro dell’ottobre 2000, l’Istat calcola che esse ammontino in totale a 3,4 milioni. In realtà è questa, grosso modo, la cifra che separa il modesto tasso di popolazione attiva dell’Italia da quello assai più elevato degli altri paesi europei. Occorre quindi chiedersi se un moderno sistema degli accessi al mercato del lavoro non dovrebbe farsi carico anche di codesta quota di popolazione, promuovendone la partecipazione al mercato del lavoro.

13Un’altra quota ancora di popolazione va considerata. Le imprese del sommerso vengono ora giustamente sollecitate e incentivate da vari provvedimenti legislativi a passare dall’economia irregolare a quella regolare. Meno evidenti, in verità, sono gli incentivi e le sollecitazioni rivolte ai singoli lavoratori irregolari. Siamo di fronte, ricordiamolo, ad una massa imponente di forza lavoro, valutabile in 5 milioni di unità di lavoro equivalenti a tempo pieno, ovvero in circa 11 milioni di posizioni lavorative irregolari; nonché nel 25-28% del pil. Bisogna qui intendersi: il lavoro irregolare è sempre esistito, ed esisterà anche in futuro, non foss’altro perché la globalizzazione dell’economia esercita forti pressioni a favore di un suo ulteriore accrescimento. Su queste ultime ritornerò più avanti.

14Resta il fatto che ogni anno, sebbene centinaia di migliaia di persone accedano ex novo all’economia irregolare, altre centinaia di migliaia potrebbero esser motivate ad uscirne, contribuendo in tal modo a mantenere entrate e uscite in relativo equilibrio. Ma quali sono, realisticamente, le vie di accesso all’economia regolare aperte a chi proviene da quella irregolare? Come si motiva, come si sostiene una persona cui il passaggio da una posizione irregolare ad una regolare comporta a volte una diminuzione secca del reddito disponibile, a volte la perdita di rapporti sociali significativi, a volte l’emigrazione, e talora tutte queste cose insieme? Un sistema integrato di accessi al mercato del lavoro dovrebbe esser capace di dar risposta anche a a queste domande.

4. L’orientamento scolastico e universitario come elemento integrale del sistema degli accessi al lavoro

15Viene poi il problema scuola. Scegliere un determinato tipo o indirizzo di scuola superiore, o, una volta conseguito il diploma, un determinato corso di laurea, è una delle decisioni più critiche che un giovane possa prendere per quanto attiene al proprio futuro lavorativo. Di questa realtà sono ben consapevoli gli esperti di orientamento scolastico e universitario. Due difficoltà sono qui da superare. La prima va vista nella separazione pressocché totale che è esistita praticamente fino ad oggi tra le attività di orientamento nelle scuole e nell’università, e il sistema formale degli accessi al mercato del lavoro, a partire dai servizi per l’impiego. La seconda, sia detto con il maggior rispetto per i docenti che se ne occupano, consiste nella sporadicità, frammentazione, minima presenza nel tempo, e quasi nessuna attenzione ai singoli soggetti, che hanno finora contraddistinto le attività di orientamento nelle scuole e nell’università. Si può stimare – per toccare solo due delle più praticate di queste attività – che non più di 2 studenti su 10 assistano per qualche ora alle presentazioni dei diversi corsi di laurea organizzate dalle facoltà prima che si aprano le iscrizioni, ovvero si aggirino tra i banchi dei «saloni dell’orientamento». Gli altri otto studenti decidono in base alle pressioni – o alle inerzie – familiari, alle suggestioni dei media, qunado non al parere del compagno o della compagna nel mentre fanno la coda dinanzi allo sportello delle iscrizioni. Per prendere una decisione in cui ci si gioca il proprio destino, sembra davvero un metodo scarsamente razionale. Allo scopo di superare simili inconvenienti, l’orientamento scolastico e universitario dovrebbe essere considerato parte integrante e organica del sistema nazionale degli accessi al mercato del lavoro. Il che comporta che le risorse da investire in esso dovrebbero venir accresciute di parecchi ordini di grandezza.

5. Il sistema degli accessi dinanzi alle sfide poste dai mutamenti in corso del sistema economico

16I mutamenti del sistema economico pongono, accanto a quelle che provengono dal passato, sfide di nuovo genere al sistema degli accessi al mercato del lavoro. Vediamone alcune. I lavori temporanei, sia tempo pieno che a tempo parziale, si stanno moltiplicando. Nell’ottobre 2000, secondo le stime campionarie dell’Istat, erano 1,6 milioni. Aumentano i lavori a tempo parziale, sia permanenti che temporanei: 1,3 milioni alla stessa data. Poiché i lavori temporanei, anche quelli non classificabili come interinali, sono mediamente di breve durata – alcuni mesi – ciò implica che il sistema degli accessi dovrebbe quanto prima esser posto in condizione di far fronte a flussi di persone che chiedono un nuovo lavoro assai più corposi e ricorrenti che non per il passato, quando la disoccupazione o la non-occupazione poteva capitare, ai più, un paio di volte nella vita. Allo stesso tempo si accentua il fenomeno dei lavori atipici che non vengono liberamente scelti in base ai propri bisogni personali e familiari, bensì vengono accettati per necessità. Fenomeno particolarmente sentito per quanto riguarda il tempo parziale, del quale si sa che molti i quali lo vorrebbero non lo trovano, mentre molti che vorrebbero un tempo pieno sono forzati a ripiegare su un parziale.

17Vi sono poi i processi che alimentano, in tutte le zone del paese, la diffusione del lavoro parzialmente o totalmente irregolare. In primo piano va qui collocata la cosiddetta «terzizzazione». Essa consiste, come noto, nell’appaltare ad aziende terze uno o più segmenti del processo produttivo: i quali terzi non operano all’esterno dell’azienda committente – in questo caso si parla di esternalizzazione – bensì entrano nelle fabbriche e negli uffici di essa, sostituendosi ai lavoratori dell’azienda predetta. Accade però che le aziende appaltatrici sub-appaltino alla lor volta parti del processo produttivo ad altre aziende di minori dimensioni, che a livelli successivi, a scendere, operano secondo lo stesso modello organizzativo. In tal modo danno origine ad una filiera di appalti, sub-appalti e sub-sub-appalti, al fondo della quale si trovano quasi infallibilmente consistenti elementi di lavoro nero. È possibile che ciò avvenga a volte all’insaputa dell’azienda committente, sebbene il sistema degli appalti a scatole cinesi, dove è praticamente impossibile stabilire che cosa realmente contengano le ultime della serie, è ben noto ad ogni imprenditore o dirigente.

18Altre pressioni per la riduzione dei costi, in particolare del costo del lavoro, derivanti ancor sempre dall’accrescimento delle interdipendenze tra sistemi economici denominato globalizzazione, contribuiscono anch’esse poderosamente ad alimentare l’economia sommersa, non da ultimo grazie all’impiego diffuso di lavoratori stranieri in posizione irregolare (circa 700.000 secondo varie stime).

6. Innovazioni concettuali e interventi pratici da attuare per migliorare efficienza ed efficacia del sistema degli accessi al mercato del lavoro

19A questo punto l’argomento si può così riassumere. Il miglioramento a lungo termine dell’efficienza e dell’efficacia del sistema degli accessi al mercato del lavoro passa attraverso una serie di innovazioni concettuali, e di riforme normative, volte a integrare – o anche semplicemente a collegare – varie funzioni ora isolate; innovazioni da combinare con diversi interventi pratici. Le innovazioni concettuali consistono principalmente in:

  1. Concepire le attività di orientamento, in specie post-diploma e pre-università, come parte integrante del sistema degli accessi; problema che investe tutti i livelli di formazione, dal secondo ciclo alle lauree specialistiche.

  2. Ripensare il sistema degli accessi come un sistema che, oltre a costruire canali per l’accesso rapido al mercato del lavoro di inoccupati e disoccupati, deve concorrere a rendere attivi pure 1) coloro che sono disponibili a lavorare pur non cercando lavoro, ed a favorire la transizione di 2) coloro che potrebbero essere tentati di uscire da situazioni di lavoro irregolari.

  3. Superare l’idea che l’incontro tra domanda e offerta di forza lavoro sia facilitato da schede informative, per quanto complicate e informatizzate. Occorre invece far luogo all’idea che al loro posto debbono venire elaborate descrizioni in gran parte «narrative», da rendere opportunamente comparabili, delle competenze, motivazioni e progetti professionali di ciascun soggetto. Queste tre caratteristiche del soggetto sono quelle che si rilevano con il cosiddetto «bilancio delle competenze» – con i problemi operativi e il fabbisogno addizionale di risorse che ne seguono. Ricorderemo che in Francia, dove è ampiamente usato, la redazione di un bilancio di competenze può prendere fino a tre giorni di colloqui tra l’interessato e diversi esperti.

  4. Occorre altresì attivare dispositivi di rilevazione delle esigenze aziendali latenti in tema di lavori da fare, più che di figure professionali, esigenze alle quali ci si riferisce spesso con l’espressione di «mercato nascosto» del lavoro e dell’occupazione. Il mercato nascosto dell’occupazione (che, si noti, non ha nulla a che fare con il lavoro nero o l’economia sommersa) è formato da tutti quei lavori che non risultano ufficialmente o pubblicamente disponibili. Essi non compaiono né nelle inserzioni sui giornali, nè nelle richieste che le aziende rivolgono ai servizi per l’impiego od alle agenzie del lavoro interinale. Lo spazio per questa occupazione nascosta si forma nelle aziende a causa di mutamenti organizzativi; dell’avvio di nuovi prodotti; di innovazioni tecnologiche; dell’ingresso in nuovi mercati; dell’attuazione di fusioni o acquisizioni. In molti di codesti casi le direzioni aziendali si rendono conto che ci vorrebbe qualcuno che si occupasse di certi problemi che stanno emergendo, ma nessuno capisce ancora bene a quali problemi ci si trova davvero di fronte. Meno che mai l’azienda, ovvero i suoi dirigenti, sanno dire di quale figura professionale ci sarebbe esattamente bisogno. Va ricordato al riguardo che tutte le stime del mercato nascosto dell’occupazione (o del lavoro, o dell’impiego) gli attribuiscono dimensioni enormi. Nell’insieme esse ne valutano l’ordine di grandezza tra il 60 e l’80% dell’intero mercato del lavoro. Per converso, si stima che il 90% dei giovani non abbia alcuna idea della esistenza di un mercato del lavoro nascosto.

  5. Contabilizzare la quantità di lavoro che occorrerebbe impiegare allo scopo di fornire sia (x) un orientamento efficace a tutti gli studenti delle superiori, sia più (y) efficaci canali di accesso al mercato del lavoro per: (y1) gli inoccupati e i disoccupati; (y2) i non attivi disponibili a lavorare; (y3) chi intende cambiare lavoro passando da un’azienda all’altra; (y4) coloro che potrebbero essere interessati a passare dall’economia irregolare a quella regolare, compresi gli immigrati extracomunitari. Non v’è dubbio, prima ancora di procedere a calcoli non improvvisati, che a livello nazionale si tratta d’una quantità di lavoro enorme, dell’ordine di milioni di anni/persona, a paragone delle poche migliaia di anni/persona che oggi sono spesi dai principali attori formali del sistema degli accessi. Abbiamo ricordato sopra che in Francia il bilancio delle competenze di un singolo lavoratore può richiedere 3 giornate di colloqui. Ora un colloquio presso un nostro centro per l’impiego dura oggi raramente più di mezz’ora – né si vede come potrebbe essere più lungo, o più complesso, date le scarse risorse disponibili.

20Quanto agli interventi pratici, essi dovrebbero comprendere:

  1. Forte estensione dei tirocini nelle scuole superiori e nelle università. Anche qui, per farsi un’idea degli spazi disponibili, basti pensare che in molti Atenei i quali contano dozzine di corsi di laurea di primo livello, i corsi che prevedono un tirocinio obbligatorio sino ad oggi non erano più di 4 o 5.

  2. Sviluppo opportunamente raccordato delle attività individuali di orientamento nelle scuole e nelle università.

  3. Diffusione dei tirocini aventi una esplicita funzione di orientamento.

  4. Forte sviluppo delle agenzie di ricollocamento, private, pubbliche o miste, mediante supporti normativi e fiscali.

  5. Accelerata attuazione della riforma dei servizi per l’impiego e delle loro funzioni – che comprendono come noto anche il ricollocamento – con particolare attenzione alla loro distribuzione sul territorio ed alla loro specializzazione in rapporto al mercato del lavoro locale.

21Laddove si realizzassero simili espansioni e integrazioni, si può ipotizzare che il sistema nazionale degli accessi acquisirebbe una dimensione e un livello di integrazione e strutturazione ben superiori alle attuali.

7. Iniziative, progetti, provvedimenti normativi in essere da sviluppare e coordinare al fine di accrescere l’integrazione e strutturazione del sistema degli accessi al mercato del lavoro

22Sebbene le innovazioni concettuali e gli interventi pratici sopra ricordati compongano un elenco piuttosto intimidente, va detto che la situazione attuale è migliore di quanto non sembri. Infatti è possibile contare al presente su una varietà di iniziative, progetti, provvedimenti normativi, introdotti dal governo e da diversi ministeri dal 1997 in poi, che si collocano precisamente lungo tale asse. Non intendo certo effettuare un censimento esaustivo di essi. Ma vorrei sottolineare che rispetto a pochi anni fa il loro numero e la loro qualità rendono assai più realistica la prospettiva di pervenire, quanto meno a medio periodo, a un sistema degli accessi al lavoro relativamente meglio integrato di quanto oggi non sia. Mi limiterò a ricordarne alcuni.

23Il dettagliato «Masterplan» dei Servizi per l’Impiego (spi): linee di organizzazione, di recente predisposto dalla Direzione Generale per l’Impiego del Ministero del Lavoro, costituisce il quadro di riferimento da tempo atteso, entro il quale dovrà essere sviluppata la riforma dei spi a livello regionale e provinciale. Ancora nel campo dei spi, molte provincie stanno predisponendo una revisione radicale delle liste di disoccupati sulla base del Decreto Legislativo n. 181 del 21 aprile 2000, che individua con rigore i soggetti destinatari delle misure di promozione all’inserimento nel mercato del lavoro, e ridefinisce altresì lo stato di disoccupazione. Da tale revisione dovrebbero scaturire liste che riflettono in modo più realistico le condizioni del mercato del lavoro locale, anche perché depurate da coloro che si iscrivevano in esse per motivi non affatto legati alla ricerca di un’occupazione. La stessa Direzione si è impegnata da tempo nella diffusione dei tirocini di orientamento al lavoro, previsti dal «pacchetto Treu» del 1997. Nel biennio 1998-1999 questi tirocini sono stati 116.000 in oltre 4.700 imprese, secondo un’indagine Isfol, e costituiscono ormai un nuovo promettente canale di accesso al mercato del lavoro. Va infine ricordata l’attività di agenzie nazionali come Italia Lavoro a favore delle fasce deboli di disoccupati e inoccupati.

24Nel campo della scuola e dell’università, molte sono le innovazioni che vanno in direzione d’un allargamento e consolidamento del sistema degli accessi. Anzitutto vanno citati le centinaia di corsi di studio volti a conseguire la laurea di I livello (triennale), che in base alle tabelle ministeriali nelle quali si compendia la riforma degli ordinamenti didattici gli Atenei italiani vanno programmando (e alcuni anzi, tra cui l’Università di Torino, hanno già attivato). Infatti essi prevedono in numero assai maggiore dei vecchi corsi di laurea la possibilità o l’obbligo per lo studente di effettuare tirocini, anche se più brevi rispetto al passato: 250-300 ore al massimo in luogo di 400. E i tirocini si sono rivelati negli ultimi anni canali di orientamento e di accesso al lavoro notevolmente efficaci.

25Per quanto riguarda il coordinamento dei rapporti fra scuola e università, orientato ad una strategia globale dei complessi problemi dell’orientamento, ci si può attendere che le linee d’azione sintetizzate nel documento 1997 del gruppo consultivo murst-mpi, adducano a breve termine a iniziative concrete. Tale documento riprende e sviluppa varie indicazioni della Conferenza dei Rettori del 1995 e di un altro importante testo approvato lo stesso anno da un’apposita Commissione Interministeriale. Nel frattempo stanno decollando i progetti pilota del percorso formativo post-secondario, ma non universitario, denominato Istruzione e Formazione Tecnica Superiore, i cui contorni sono fissati da un documento approvato nel luglio 1998 dalla Conferenza Stato-Regioni. È un’iniziativa che di fatto apre ai giovani possibilità inedite di inserirsi nel mondo produttivo, configurando un canale finora inesistente di accesso al mercato del lavoro.

26In questo quadro vanno anche menzionati i provvedimenti per l’emersione del sommerso. Essi, come si è già notato, paiono per ora indirizzarsi più alle aziende che ai lavoratori irregolari, ma per la prima volta aprono a questi opportunità reali, non punitive, di accedere al mercato del lavoro regolare.

27Allo scopo di ottenere che la predetta molteplicità di innovazioni normative e organizzative confluisca gradualmente in un sistema integrato degli accessi al mercato del lavoro, nell’ambito del quale i diversi soggetti conservano tutte le loro autonomie, e però, non meno liberamente, si rendono disponibili ad attuare forme di coordinamento reciproco, vari nodi dovranno essere affrontati.

28In primo luogo, quando fossero visti come elementi di un sistema in via di progressiva integrazione, è ovvio che molti dei provvedimenti sopra menzionati, insieme con altri che in questa sede è stato giocoforza omettere, dovrebbero essere sottoposti a qualche forma di revisione. A titolo meramente indicativo, si prenda l’art. 2 del dl n. 181/2000. Esso stabilisce che la condizione di disoccupato o di inoccupato «dev’essere comprovata dalla presentazione dell’interessato presso il servizio competente… accompagnata da una dichiarazione ai sensi della legge ecc. che attesti l’eventuale attività lavorativa precedentemente svolta, nonché l’immediata disponibilità allo svolgimento di attività lavorativa» (enfasi nostra). Questo dispositivo intende svolgere la meritoria funzione di distinguere i non occupati veri da quelli fittizi, di rendere più attendibili le liste dei disoccupati, e di sollecitare la partecipazione al mercato del lavoro. Tuttavia, se un lavoratore volesse passare da un lavoro nero o irregolare ad un lavoro regolare, avvalendosi dei spi, non è chiaro quale tipo di dichiarazione potrebbe mai presentare circa l’attività lavorativa precedentemente svolta. Né il dl n. 181/2000, né le norme per l’emersione del sommerso, così come sono, paiono essere in grado di dirglielo. Occorrerebbe, in sostanza, molto lavorare sulle cerniere dell’emergente sistema integrato degli accessi al lavoro.

29In secondo luogo v’è la questione delle risorse. Per toccare anche qui un solo caso, va riconosciuto che sul piano normativo la riforma dei spi ha fatto dal 1997 un lungo cammino. Anche se molto resta da fare, la macchina organizzativa è quasi pronta. Tuttavia per metterla in moto è dubbio che le risorse necessarie siano sufficienti, quand’anche si riuscisse a sfruttare appieno le possibilità di cofinanziamento offerte dal Fondo Sociale Europeo. Soprattutto a livello locale, rappresentato in concreto dalle Provincie e dai loro Assessorati al Lavoro, risultano essere tuttora carenti personale, fondi per la formazione, infrastrutture tecnologiche.

30Il deficit di risorse per attuare rapidamente la riforma dei spi apparirebbe ancora maggiore una volta che si procedesse a contabilizzare, come si è proposto sopra, la quantità e qualità di forza lavoro che sarebbe necessaria per rendere più efficace il dialogo tra gli operatori dei spi e coloro che ad essi si rivolgono. Volendo ricordare un unico dato, nel caso che la rilevazione delle competenze, delle motivazioni e dei progetti professionali di un singolo soggetto, in luogo della mezz’ora impiegata per compilare i questionari tradizionali, venisse estesa ed approfondita sino ad occupare un’intera giornata (che sarebbe pur sempre un terzo solamente del tempo previsto in Francia dalle Agences pour l’’Emploi) il fabbisogno di operatori in un qualsiasi Centro di Servizi aumenterebbe di sedici volte. Inoltre quegli operatori dovrebbero essere stati adeguatamente formati per affrontare un colloquio molto più lungo e impegnativo dell’attuale, mentre i materiali raccolti in un giorno richiederebbero molto più lavoro per essere elaborati in modo utile.

31Infine – ultimo nodo che vorrei ricordare – bisognerà dar risposta a una duplice domanda: chi provvede a sollecitare ed a coordinare lo sviluppo strutturale di un simile macro-sistema, operazione tanto più necessaria quanto più le iniziative da prendere sono affidate a soggetti del tutto autonomi? E una volta che il sistema prendesse a crescere, sotto il profilo strutturale ed organizzativo, chi meglio si presterebbe a governarlo? Diciamo subito che un simile sistema non richiede, e probabilmente non tollererebbe affatto, un vero e proprio ente di governo. Però avrebbe bisogno di governance, ovvero di regole; di accordi tra enti locali, ministeri, agenzie, centri di servizio, associazioni imprenditoriali e sindacali; di progetti a partecipazione variabile. Dovrebbe perciò essere individuato un ente che, senza pretendere di governarlo, abbia una visione complessiva del sistema, e funga da prima da sollecitatore, quindi da coordinatore di un gran numero di iniziative decentrate. Così come stanno oggi le cose, pare evidente che tale ente non possa essere altri che il Ministero del Lavoro. Ma per il futuro prossimo la riforma del governo prevede sia la fusione di una parte delle funzioni di tale ministero in un super-ministero dell’Economia, sia il passaggio di altre sue funzioni a ministeri diversi. In questo scenario la figura di un ente che sappia promuovere e gestire l’integrazione del sistema nazionale degli accessi al mercato del lavoro appare meno chiaramente collocabile.

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Luciano Gallino, «Per un sistema integrato degli accessi al mercato del lavoro»Quaderni di Sociologia, 24 | 2000, 67-78.

Notizia bibliografica digitale

Luciano Gallino, «Per un sistema integrato degli accessi al mercato del lavoro»Quaderni di Sociologia [Online], 24 | 2000, online dal 30 novembre 2015, consultato il 28 mars 2024. URL: http://journals.openedition.org/qds/1435; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.1435

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Autore

Luciano Gallino

Dipartimento di Scienze dell’Educazione e della Formazione – Università di Torino

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