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la società italiana / Politiche ambientali e società sostenibile

La politica delle aree protette

Marcello Fedele
p. 5-20

Note dell'autore

Questo lavoro è parte di un più ampio progetto di ricerca finanziato con contributo cnr fondo n. 051601141/1996.

Testo integrale

1. Alcune recenti tendenze

1Negli ultimi anni la problematica legata alla attuazione delle aree protette ha ricevuto una rinnovata attenzione, grazie anche alla approvazione di una apposita legislazione nazionale (L. 394/91), che ha radicalmente mutato il quadro istituzionale al cui interno, nel nostro paese, si sviluppa oggi la politica di tutela del territorio. Agli inizi degli anni novanta esistevano infatti solo cinque parchi generalmente considerati «storici» (Canu, 1994 - Istituto Ambiente Italia (a cura di), 1996), perché nati a cavallo fra il 1922 e il 1935, unitamente al parco della Calabria istituito nel 1968, ma da allora mai diventato operativo. Grazie al forte impulso dato dalla legge 394/91, in questi anni sono stati invece istituiti tredici nuovi parchi, a cui vanno poi aggiunte 507 aree protette, 71 parchi regionali ed alcune riserve marine, mettendo in tal modo «sotto chiave» circa un dieci per cento del territorio nazionale, in miglior sintonia con quelli che sono gli attuali standard europei. La realtà socio-economica dell’«Italia protetta» è però ben diversa, perché alcuni parchi – come quello di Orosei, della Val d’Agri e del Delta del Po – aspettano ancora di decollare; numerosi altri sono istituiti soltanto sulla carta e, nella generalità dei casi, gli stessi hanno significative difficoltà di ordinario funzionamento. Inoltre, le cronache nazionali hanno in diverse occasioni documentato il difficile impatto che sta in alcuni casi caratterizzando il rapporto tra le amministrazioni centrali e le comunità locali, sia allorché le prime cercano di favorire la nascita di nuove aree protette, sia allorché alcune tra le aree protette già costituite cercano di muovere i primi passi verso una maggior funzionalità operativa. Questo lavoro prende in esame le ragioni che nel nostro paese – da sempre identificate in questo settore di policy come l’anello debole della catena – hanno portato alla sostanziale disapplicazione della legislazione preposta alla politica di tutela e valorizzazione. Prescindendo anche da considerazioni di ordine quantitativo, il problema che infatti oggi sta in molte realtà emergendo è dato dal carattere sostanzialmente centralistico della legislazione, la quale esclude dalle decisioni o comunque non offre sufficienti garanzie a tutela della autonomia degli enti locali, oltre che di significative categorie professionali che operano a livello periferico. Tutto ciò spiega perché, lontano dal giudicare la costituzione delle aree protette come una opportunità sotto il profilo socio-economico, numerosi operatori nel corso di questi anni abbiano spesso lamentato i contraccolpi negativi che dalle stesse ne sono derivati, soprattutto a causa dei divieti da cui è caratterizzata l’intera legislazione.

2Anziché creare nuove opportunità di valorizzazione del territorio, la legislazione sulle aree protette sta dunque dando vita a danni economici giudicati non secondari; al moltiplicarsi della attività repressiva esercitata dalle istituzioni di controllo, ogni volta che si configura una violazione dei decreti istitutivi e dei regolamenti di attuazione; ed, infine, alla nascita di veri e propri conflitti territoriali (Corvers Slot, 1995) intorno ai quali si dividono le forze politiche, che in tal modo offrono una cassa di risonanza nazionale a problemi i quali non riescono ad essere risolti sul piano locale.

3Per completare il quadro va poi segnalato come il bilancio non si presenti più favorevole se si guarda all’intera questione sotto il profilo – solo apparentemente più semplice – della politica di tutela. Con l’esclusione di alcune significative ma isolate eccezioni – caratterizzate, non a caso, da minori occasioni di conflitto sociale – i problemi connessi alla implementazione amministrativa hanno infatti favorito soprattutto una sorta di gestione puramente virtuale, che sinora non è servita né a tutelare le aree protette, né a migliorare la qualità di vita delle popolazioni adiacenti (wwf, 1995). Del resto, la tradizione politico-amministrativa italiana si caratterizza da tempo per la grande molteplicità di decisioni legislative, alle quali generalmente non segue una effettiva implementazione delle soluzioni ed un miglioramento delle situazioni problematiche che si vorrebbero regolare. Anche nel caso delle aree protette, una interpretazione possibile sarebbe quella di ricondurre le principali cause di insoddisfazione a inadempienze della pubblica amministrazione. Corrispettivamente, la soluzione potrebbe consistere nella ricerca di prestazioni più efficienti attraverso una nuova regolazione del tipo «legge-comando» sinora tipica delle politiche ambientali (Lewanski, 1997), nell’illusione di ovviare in tal modo a carenze che in realtà non sono dei singoli attori coinvolti, ma della complessiva filosofia di intervento (Signorino, 1996).

4Pur essendo possibile rilevare qui e là ritardi delle amministrazioni o anche indifferenze iniziali dei principali interessi economici coinvolti, questa impostazione non è comunque accettabile nel caso delle aree protette, perché l’esigenza da tutti riconosciuta di una più efficiente regolazione di queste ultime non si risolve all’interno della filosofia che ha sinora animato l’intervento del legislatore, ma richiede piuttosto una diversa ridefinizione del problema. Per poterne meglio evidenziare i limiti, i quali non sono peraltro riconducibili soltanto al tipo di legislazione ma rimandano invece a un diverso e più articolato rapporto con l’amministrazione pubblica, esaminiamo dunque i caratteri di fondo che hanno sinora accompagnato l’attuazione di questa specifica politica ambientale, la quale riassume con grande efficacia la filosofia di intervento sinora adottata nel nostro paese a difesa di una «Italia protetta».

2. Un sistema politico aggregato

5È ormai da tempo che le critiche nei confronti della pubblica amministrazione risultano tanto diffuse da risultare anche alquanto sospette. Gli economisti ne denunciano la inefficienza (Gerelli, 1995), i sociologi la tirano in ballo con frequenza allorché si occupano di corruzione (Cazzola, 1988) e i politologi la considerano responsabile del distacco ormai crescente tra cittadini e istituzioni(Dente, 1995). Nel caso delle aree protette però, il problema nasce dagli stessi caratteri del processo decisionale che, nella sua parcellizzazione, riproduce l’articolazione dei sottosistemi sociali di volta in volta rappresentati. Delle aree protette si occupa infatti una amministrazione diversa da quella che ad esempio governa la pesca, oppure il turismo; così come l’amministrazione che in questo settore svolge un ruolo centrale – il Ministero dell’ambiente – presenta una articolazione interna la quale sembra più il risultato di una stratificazione storica favorita dal legislatore, che non la conseguenza di scelte funzionali.

6Se il processo decisionale a livello nazionale appare frammentato, anche per queste ragioni lo stesso resta comunque troppo distante ed impermeabile per il circuito delle autonomie locali. Ed infatti queste ultime denunciano ormai sistematicamente l’impianto centralizzato e tendenzialmente vincolistico che oggi caratterizza gran parte della legislazione ambientale, da quella sulle aree protette a quella in difesa del territorio.

7Il risultato in termini operativi a cui mette capo questo tipo di policy, può essere considerato tipico di un processo decisionale «aggregato» (March), così caratterizzabile:

  • tutti i soggetti coinvolti – siano essi istituzionali, oppure siano gli stessi attori economico-sociali – si muovono secondo logiche reciprocamente indipendenti, che solo a posteriori ed occasionalmente, soprattutto quando si creano conflitti ed emergenze sociali, vengono coordinate tra loro;

  • la logica che è alla base del risultato finale (output), non necessariamente tiene conto della trasversalità del processo che si intende regolare e che non sempre è governabile attraverso una decisionalità di tipo sequenziale; questa frantuma infatti i problemi da affrontare nei loro singoli aspetti, anche laddove gli stessi richiederebbero, invece, un tipo di decisioni contestuali;

  • non viene rispettata la sostanziale interconnessione esistente tra gli aspetti ambientali, sociali, economici e gestionali presenti nelle aree protette, il cui assetto viene perciò tendenzialmente definito privilegiando solo una o al massimo due dimensioni del problema;

  • l’integrazione di tipo verticale che è alla base del processo decisionale non permette l’apparizione prima e poi il consolidamento di una visione locale dei problemi, che perciò viene sostituita ora da una conflittualità sterile nei confronti del «centro», ora da una indifferenza mortale nei confronti di programmi i quali in realtà non possono poi sopravvivere, senza una effettiva partecipazione delle amministrazioni più direttamente interessate sul piano territoriale.

8Tenuto conto che i risultati sinora ottenuti non sembrano particolarmente confortanti neanche sotto il profilo della tutela ambientale perché le aree protette non vengono in effetti istituite; perché, se sono istituite, il più delle volte in realtà non funzionano; e, infine, perché pur non funzionando creano comunque conflitti per la impostazione vincolistica che le contrassegna, sin d’ora emergono alcune conclusioni così sintetizzabili. Intanto, le pressioni ed i costi sociali legati al processo di implementazione della legislazione in materia, già avvertibili, potrebbero facilmente rivelarsi insostenibili qualora tutte le aree protette previste ma sinora non realizzate, trovassero una loro effettiva attuazione. Inoltre il policy stile attuale (Richardson, 1982), con la sua disarticolazione fra i ruoli degli esperti, dei decisori amministrativi e degli organi politici, in realtà è – sia pure non sempre consapevolmente e qualche volta anche per impossibilità ad agire diversamente – il principale responsabile del deterioramento dell’ambiente e della insoddisfazione presente nella popolazione locale che all’interno dello stesso vive. Infine, il sistema nevralgico di governo delle aree protette, che ne garantisce il successo o meno, non è collocato ove maggiori sono state le attenzioni del legislatore e cioè al centro del sistema amministrativo, ma in quel segmento del processo locale che al momento appare il più trascurato e cioè a livello dell’Ente parco, che ancora oggi viene invece troppo spesso identificato con la pura routine operativa.

9Per valutare delle possibili alternative, ci concentreremo perciò su quella che al momento appare la soluzione del problema e cioè su un diverso modello di gestione delle aree protette. Il passaggio che in questa sede viene prospettato verso una logica decisionale di tipo integrato, prescinde per il momento da considerazioni giuridico-istituzionali e si muove invece lungo un asse operativo identificato con la complessità dei problemi che emergono, allorché si passa dalla semplice identificazione di una area protetta, alla più complessa fase della sua istituzione prima e poi della sua gestione. In termini generali, la principale differenza esistente tra le due logiche decisionali sinora richiamate, potrebbe essere sintetizzata in questi termini. In una prospettiva «aggregativa», gli attori mantengono le loro identità originarie, proponendo delle schede di preferenza che restano ancora di tipo essenzialmente individuale, perché non tengono conto della nuova realtà istituzionale rappresentata dalle aree protette che si intende promuovere. Sul piano operativo, ciò significa che l’eventualità che quest’ultima emerga come una realtà autonoma è praticamente inesistente, perché il processo di costruzione istituzionale ne subordina la affermazione ad una preliminare soddisfazione degli interessi di quegli attori che sono sin dall’inizio coinvolti nella sua costituzione (Eder, 1996).

10Nel processo decisionale di tipo «integrativo» (March - Olsen, 1992), invece, l’oggetto dell’attività non si colloca a valle dell’intero iter di attuazione, bensì si configura come la premessa in nome della quale tutte le successive scelte acquistano poi un adeguato significato. Le schede di preferenza che guidano il processo decisionale non sono cioè di tipo individuale, ma coincidono con le esigenze della nuova realtà territoriale che si intende avviare e con cui è necessario per tutti trovare delle modalità di integrazione. In un caso dunque i diversi attori mantengono le rispettive identità originarie e solo secondariamente si identificano con le ragioni della realtà che ci si propone di favorire. Un esempio? L’Ente Parco! Nell’altro caso, invece, il nuovo ente promosso assume una tale compattezza da dar vita ad un altro tipo di soggettività, la cui logica diventa preordinata a quella che presiede alle scelte ed alle rappresentazioni della situazione dei suoi singoli componenti.

11In termini ancora generali, un sistema di gestione integrato si caratterizza perciò per l’esistenza dei seguenti processi. L’integrazione verticale attraverso la policy non comporta nessun processo di esclusione, perché la sua efficacia è esplicitamente subordinata alla capacità di attirare all’interno dell’iter decisionale tutti gli attori istituzionali, economici e sociali che indirettamente o meno potrebbero esserne coinvolti; l’attività di progettazione e collaborazione assume inoltre un carattere continuativo e la partecipazione non è perciò subordinata all’interesse o meno verso i contenuti delle singole scelte. Le decisioni sono prese sulla base di informazioni condivise da tutti gli attori ed in maniera concertata, perché si esclude la eventualità che alcuni interessi vengano sottovalutati o che scelte importanti possano maturare senza che vi sia una piena conoscenza dei loro termini da parte di tutti i soggetti interessati. Nella individuazione dei diversi problemi le dimensioni ambientali, economiche, sociali ed istituzionali degli stessi vengono prese in esame contestualmente, perché la realtà territoriale sulla quale si interviene effettivamente, presenta un tal livello di interconnessioni da rendere arbitraria qualunque ipotesi di un loro esame disgiunto. Infine, centrale all’interno dell’intero processo diventa il territorio su cui si interviene, perché è solo in un determinato momento ed entro un determinato spazio che le previsioni legislative acquistano una loro effettività; l’importanza generalmente assegnata alla «ratio» del legislatore, viene perciò notevolmente ridimensionata perché vi è la consapevolezza che una sua effettiva attuazione resta comunque subordinata alla capacità di una reinterpretazione, che della stessa viene avanzata a livello locale.

12La possibilità che questa diversa logica decisionale trovi una sua applicazione, non dipende peraltro solo dall’eventualità o meno che la stessa sia stata già prefigurata dal legislatore. Importante è invece la eventualità che la stessa non risulti esplicitamente esclusa. In mancanza di previsioni esplicite che ne prevedono una sua «non applicazione», la struttura di implementazione – non semplicemente da identificarsi con l’amministrazione – può acquistare infatti un’autonomia operativa che inizialmente si consoliderà sul piano informale e la cui efficacia non sarà legata alla aderenza o meno nei confronti del dettato legislativo, quanto all’esistenza di un effettivo consenso tra gli attori coinvolti nell’intero processo (Osti, 1994).

13Si rafforza perciò un’altra idea, secondo la quale le aree protette debbano certo essere regolate dallo stato quanto a finalità e loro utilizzazione. Ma il mantenimento delle stesse dovrà invece essere sempre più spesso affidato ad associazioni, enti o comunità locali che siano in grado di assicurarne una tutela, integrandole per quanto possibile nei processi di sviluppo economico e sociale. È questo, del resto, il senso più profondo che emerge anche dalle tendenze prevalenti a livello europeo, ove la questione ambientale tende ad essere ove possibile assorbita – e non soltanto affiancata – all’interno delle principali politiche di settore.

3. I vincoli istituzionali

14La legislazione italiana in materia di parchi e aree protette attribuisce alla policy delle aree naturali soggette a tutela, una duplice morfologia istituzionale. Da un lato questa presenta infatti elementi di fondo simili a quelli di altri paesi europei del Mediterraneo, come la Spagna e la Francia; dall’altro, la stessa è coerente con lo stile di amministrazione delle politiche pubbliche introdotto nel nostro paese a partire dagli anni sessanta ed istituzionalizzatosi nel decennio successivo. Quest’ultimo è basato sulla programmazione – centralizzata e pluriennale – e su di una complessa sequenza di atti e documenti politico-amministrativi che procede «a cascata», dal centro del sistema politico-amministrativo verso le periferie.

15Un esempio. Perché funzioni una riserva marina è necessario che siano realizzati tutti i segmenti del seguente procedimento decisionale: inclusione dell’area in questione all’interno di un elenco di «aree di reperimento»; studi di fattibilità affidati ad istituti tecnico-scientifici; parere obbligatorio dell’icram (Istituto centrale per la ricerca applicata al mare - Ministero dell’ambiente), nel caso delle riserve marine; consultazione delle regioni e dei comuni interessati; emanazione di un Decreto di istituzione da parte del Ministro dell’ambiente; costituzione degli organi di gestione e formalizzazione di un regolamento che viene approvato dal Ministro dell’ambiente, sentita la consulta tecnica e previo parere degli enti locali interessati; trasferimento degli stanziamenti assegnati con il Programma triennale.

16Per modificare aspetti relativi alla perimetrazione di una area protetta, inoltre, una gran parte del procedimento deve essere seguita nuovamente. Nel caso della riserva delle Isole Egadi, ad esempio, la modificazione dei regimi di tutela ambientale nelle sue diverse zone, ha richiesto l’intervento coordinato di una molteplicità di soggetti: Ministro dell’ambiente, la Commissione territorio e ambiente del Senato, la Consulta tecnica per le aree naturali protette, l’Ispettorato centrale per la difesa del mare, l’icram, la Federazione nazionale delle imprese di pesca.

17La complessità del processo istitutivo di un’area protetta non solo non impedisce ma, in alcuni casi, finisce addirittura con il provocare tentativi di aggiramento della stessa attraverso la presentazione di proposte di legge che propongono non solo l’istituzione di nuovi parchi o riserve, ma anche l’introduzione di configurazioni gestionali differenziate, come del resto è già avvenuto nella xii legislatura. Tutto ciò indica soprattutto una cosa: per una comunità locale o per le associazioni interessate è più facile attivare attraverso i propri legami politici un nuovo processo legislativo – il cui impatto è prevalentemente simbolico – piuttosto che l’iter decisionale di tipo amministrativo.

18La legislazione è inoltre coerente con la tradizionale produzione incrementale e stratificata di norme, che finisce per ampliare i margini di ambiguità nell’interpretazione delle stesse. Ad esempio, nel disciplinare le riserve marine l’art. 20 della L. 394/1991 mantiene in vigore «le disposizioni del titolo V della legge n. 979/1982 non in contrasto con le disposizioni della presente legge». Questo tipo di regolazione legislativa della politica delle aree protette e, in particolare, la modulazione sequenziale dell’azione che la stessa disegna, danno perciò luogo a numerose conseguenze che – sinteticamente – qui di seguito si indicano.

19In primo luogo, l’azione pubblica ed i suoi stessi obiettivi si configurano essenzialmente come produzione di regole ed adozione di decisioni amministrative, mentre restano indifferenti ai risultati, siano questi stati conseguiti o meno. Nelle stesse discussioni e indagini conoscitive maturate in sede parlamentare intorno alla attuazione del programma, gli attori istituzionali non a caso individuano il problema esclusivamente nella mancata o ritardata «istituzione» di parchi e riserve previsti dalle leggi (del 1982 e del 1991). Corrispondentemente, una soluzione soddisfacente viene considerata la semplice adozione degli atti istitutivi, finalizzati allo sblocco dei procedimenti rimasti incompleti. Assai minore, invece, è l’attenzione riservata alla valutazione (Stame, 1990) ex post dell’impatto naturalistico e socio-economico delle azioni svolte.

20In secondo luogo, nella realtà quotidiana della amministrazione i processi decisionali si sono sinora realizzati solo dall’alto verso il basso, visto che il procedimento di proposta di nuove aree protette da parte di associazioni o degli elettori non ha comportato l’inserimento di nuove aree nell’elenco. Gli interventi sostitutivi previsti – che, peraltro, sposterebbero i poteri decisionali verso l’alto in modo ancora più sensibile – comunque non vengono attivati, anche quando ne ricorrono le condizioni, come ad esempio avviene nel caso dell’attuazione del Programma triennale.

21In terzo luogo, il problema del coinvolgimento di diversi attori nel processo decisionale si limita, per evidenti ragioni legate al processo che ha storicamente determinato l’ingresso della questione nell’agenda politico-istituzionale, alle associazioni ambientaliste, agli esperti ed ai rappresentanti istituzionali delle comunità locali (regioni e comuni). La relativa soluzione è individuata da un lato nella cooptazione degli «interessi» all’interno di organismi a composizione mista, riproducendo così anche in questo caso quello stile di «amministrazione per collegi» (Cammelli, 1980) che è ampiamente disseminato sia nella formulazione che nella implementazione di svariate politiche pubbliche italiane. Da un altro lato, invece, viene favorita la procedimentalizzazione della partecipazione, attraverso la consultazione degli attori nel corso del processo decisionale.

22Sotto questo profilo, però, il semplice inserimento degli interessi tradizionalmente considerati estranei od ostili alla protezione delle risorse naturali nella «lista» degli attori legittimati a prendere parte alle decisioni, non appare sufficiente a garantire l’efficacia dei processi negoziali e, tantomeno, ad applicare quelle tecniche di A. D. R. (Alternative dispute resolution) (Bobbio, 1994) generalmente considerate essenziali in questo tipo di conflitti.

23In quarto luogo, la attuale regolazione attiva strumenti prevalentemente di divieto, sanzionatori ed autorizzativi e solo limitatamente, invece, incentivazioni positive. Ciò contribuisce a determinare un impatto negativo nei confronti delle comunità e delle culture locali – particolarmente nelle isole – alimentando sovente aspettative diffidenti e comportamenti improntati alla resistenza. Vengono inoltre attivati strumenti di controllo puramente amministrativi, rinunciando ad introdurre tecniche di misurazione e monitoraggio dell’output e dell’outcome della regolazione.

24In quinto luogo, la attuale regolazione rinuncia di fatto alla incentivazione di logiche imprenditoriali nella gestione delle aree protette, riducendo in tal modo le possibilità di autofinanziamento e di attivazione di processi virtuosi nel rapporto con l’economia locale. Non si realizza così uno start-up dal centro ma viene alimentata, invece, una dipendenza della periferia dal sistema politico-amministrativo statale, riducendo in tal modo le potenzialità di apprendimento e riproducendo inoltre, inevitabilmente, gli oneri finanziari di esercizio in esercizio. Logica conseguenza di tale dinamica è la mancata creazione di responsabilità a livello locale, dal momento che è sempre e comunque più facile rinviare le stesse al livello centrale, lamentando ritardi ed inadempienze «burocratiche», ora nel trasferimento dei fondi, ora nell’adozione di atti amministrativi.

25Infine, la distinzione fra parchi nazionali, parchi regionali, riserve naturali statali, riserve naturali regionali, aree marine protette ai sensi del «protocollo di Barcellona» o ai sensi della L. 979/1982 (Greco, 1996), appare significativa più con riguardo alle forme amministrative che ad un’effettiva caratterizzazione differenziata della natura dei beni da tutelare e delle azioni da adottare. L’analisi che segue segnala infatti l’esistenza di problematiche che attraversano, sia pure con un diverso impatto, l’intero sistema delle aree protette, riducendone la complessiva funzionalità operativa.

4. Le problematiche gestionali

26Le modalità di comunicazione tra i diversi attori coinvolti nelle politica delle aree protette, riassumono la prima delle quattro dimensioni critiche che al momento indeboliscono la possibilità di una loro efficace gestione. Nessuno degli attori interessati presenta infatti una conoscenza sufficientemente completa delle finalità per cui le aree protette sono state istituite e dei benefici eventuali che da una valorizzazione delle stesse potrebbero in futuro emergere. Prevale invece l’idea che il futuro delle aree protette dipenda essenzialmente da decisioni un po’ complesse assunte a livello ministeriale, tra direzioni generali le cui funzioni e i cui ruoli al momento appaiono poco chiari o, quantomeno, in corso di modificazione.

27Un’analisi ravvicinata ( Fedele, 1996) segnala del resto come i diversi attori coinvolti nella policy abbiano tutti una visione limitata e circoscritta degli obiettivi che lo stato si propone di conseguire attraverso la istituzionalizzazione di aree protette. Dagli enti territoriali interessati, a volte le aree protette vengono vissute come uno ostacolo allo sviluppo locale, altre volte le stesse invece servono ad ottenere finanziamenti europei, anche laddove queste sono state sì istituite, ma non risultano assolutamente funzionanti. Gli ambientalisti le interpretano come una modalità attraverso la quale si può in alcuni casi ottenere una migliore conservazione del patrimonio naturale. Per gli operatori turistici le aree protette si configurano come una ulteriore limitazione alle attività operative. Le Capitanerie di Porto, infine, identificano la missione delle riserve marine con la «lettera» delle leggi, magari integrate attraverso decreti di attuazione e regolamenti che sono sostanzialmente non dissimili, anche se i contesti socioeconomici in cui insistono le riserve sono invece molto differenziati.

28Questa mancanza di una visione generale delle finalità della policy si accompagna poi con una bassissima comunicazione orizzontale tra i diversi settori interessati. Ogni attore comunica infatti soprattutto con la organizzazione di interesse che rappresenta o, al massimo, con quei settori dell’amministrazione i quali svolgono un ruolo essenziale nel processo di regolazione. Le opportunità di comunicazione orizzontale dunque, praticamente non esistono ora perché gli organismi di governo delle aree protette operano secondo criteri burocratici, ora perché non tutti gli interessi potenzialmente rilevanti sono poi effettivamente presenti all’interno degli organismi decisionali. Resta efficace invece una sorta di comunicazione verticale tra gli organi dello stato, ma anche questa funziona prevalentemente «a una via» e cioè dall’amministrazione centrale verso quella periferica.

29Poiché tutti i settori riciclano lo stesso tipo di informazioni e si dimostrano tendenzialmente impenetrabili a stimoli che provengono dal loro esterno, comprensibilmente la gestione delle aree protette non mette alla fine capo ad una «coalizione politica» (Sabatier, 1993) sufficientemente compatta. Anziché essere realizzata da una «squadra» al cui interno ognuno svolge uno specifico ruolo, l’implementazione diventa perciò l’esito di iniziative prevalentemente individuali, poste in essere da attori che operano ognuno indipendentemente dall’altro.

30La scarsa disponibilità delle informazioni necessarie ad identificare una visione comune della «missione» assegnata alle aree protette, si configura chiaramente come un handicap per i gruppi di lavoro che dovrebbero poi assicurarne una efficace gestione. Ancora più gravi sono però le conseguenze che discendono da questa impostazione, allorché vengono assunte decisioni come quelle che riguardano la «zonizzazione», lo sviluppo di politiche educative o lo stesso sviluppo di un turismo ecologico, compatibile con le esigenze ambientali. In questi casi ogni decisione viene assunta sulla base dell’opinione avanzata da esperti, i quali operano con linguaggi tecnici e professionali diversi, che spesso non hanno interesse a comunicare tra loro o, quando pure questo interesse lo hanno, non si trovano però nelle condizione di poterlo poi perseguire.

31Queste modalità di utilizzo degli esperti danno perciò vita, a seconda dei casi, ora a spettacolari successi, ora ad altrettanto clamorosi insuccessi. A volte gli scienziati naturali riescono ad esempio a individuare aree da proteggere che presentano un incomparabile valore naturalistico e scientifico. Ciò non impedisce però che la tutela delle stesse venga poi messa in pericolo dalla incapacità delle amministrazioni locali di governare dal punto di vista ambientale i territori che si intende valorizzare. In altri casi un ritrovato ordine ambientale viene pagato al prezzo di un elevato disordine sociale, perché la tutela viene in queste occasioni assicurata senza dimostrare alcuna considerazione per i portatori di interessi diversi, come quelli del turismo, dell’agricoltura o della piccola pesca.

32Tutto ciò naturalmente si riflette nella composizione degli organismi tecnico-scientifici i quali dovrebbero presiedere alla pianificazione delle attività. Le valenti competenze professionali che pure si ritrovano all’interno di questi ultimi, generalmente vengono infatti utilizzate secondo una logica sequenziale in nome della quale prima si affronta ad esempio la dimensione ambientale del problema, poi quella educativa, poi quella economica e magari, da ultimo, quella legata al ruolo delle comunità locali. In tal modo, però, la forza multidisciplinare del gruppo di lavoro di volta in volta costituito non basta ad assicurare una ottimizzazione dei risultati ottenuti. Le mediazioni necessarie al processo decisionale vengono infatti sostituite con accorgimenti procedurali i quali eliminano la possibilità che un conflitto di interessi possa esplodere, ma non per questo escludono che lo stesso possa continuare ad esistere, sia pure in forma latente.

33La tendenza inizialmente segnalata a circoscrivere i processi di comunicazione all’interno delle diverse organizzazioni di interesse o all’interno delle amministrazioni spiega in buona misura le ragioni per le quali, anche a livello scientifico e professionale, le diverse competenze interessate tendano a differenziare – e non a integrare – i rispettivi contributi conoscitivi (Brown, 1996). Questi ultimi del resto si fondano su un sistema di informazioni che assegna assoluta priorità ai dati di tipo ambientale, laddove un effettivo consolidamento delle aree protette potrebbe essere assicurato solo dalla contestuale conoscenza di informazioni gestionali, economiche, sociali e – naturalmente – anche ambientali.

34In realtà questo diverso set di informazioni tradizionalmente vengono raccolte per scopi diversi e poi archiviate secondo modalità reciprocamente indipendenti, come è del resto confermato dalle differenze di significato che un identico oggetto di analisi può assumere nelle diverse prospettive. Uno specchio di acqua oggetto di protezione può infatti essere considerato essenziale alla industria ittica, se valutato in una prospettiva economica; si configura invece come una opportunità ricreativa per quelle comunità locali che tradizionalmente risultano dallo stesso bagnate; ed appare invece come un bene da tutelare per quanti lo valutano all’interno di una strategia di difesa ambientale.

35In tutti questi casi la definizione di cosa sia il problema da affrontare viene a cambiare, cosi come differenti risultano le informazioni necessarie per poterlo inquadrare. Gli obiettivi della gestione, inoltre, inevitabilmente dovranno modificarsi a seconda che risulti prevalente una delle possibili angolature dalle quali guardare al problema.

36Se non esiste però una visione comune di quella che è la «missione» assegnata dalla legge alla politica delle aree protette, inevitabilmente anche il tipo di informazioni raccolte risulteranno di volta in volta orientate ora verso un genere di tematizzazione prevalente, ora verso un altro. Naturalmente oggi sono ormai disponibili una largo spettro di media informatici, i quali potrebbero assicurare una raccolta ed una contestuale diffusione di dati molto diversi per contenuti e relative finalità. Più difficile risulta invece la possibilità di una loro utilizzazione integrata, se nello stesso tempo non vengono superate le barriere al momento esistenti sul piano comunicazionale, professionale e, come abbiamo avuto modo di verificare, anche sul piano informativo.

37La conseguenza di questa impostazione è chiara. Alcune aree protette, ad esempio quella del Parco dell’Abruzzo, potrebbero essere considerate un caso di eccellenza per la quantità e la qualità dei dati scientifici che lì risultano disponibili, oltre che per la attività di tipo educazionale che all’interno delle stesse vengono svolte. In tutte le altre aree protette istituite ma in realtà ancora non funzionanti, le informazioni principali sono invece quelle che consistono prevalentemente in leggi, decreti e circolari le quali disciplinano sul piano giuridico il settore. Dove le modalità di realizzazione dell’area protetta sono ancora in discussione, come nel caso dell’Arcipelago toscano, lì due diversi tipi di community si confrontano, ognuna esibendo dati e informazioni che confermano le ragioni di una parte, senza per questo mettere necessariamente in discussione quelle dell’altra.

38Per le caratteristiche principali che in Italia ha da tempo assunto il rapporto tra centro e periferia (Fedele, 1988), l’implementazione di qualunque politica generalmente tende ad assumere un carattere top-down, perché la periferia il più delle volte non ha autonomia di iniziativa per accelerare i tempi dell’iter decisionale; oppure, se la ha non la usa; o, anche, se la usa, spesso questa non basta a vincere inerzie che si presentano in altri nodi della amministrazione centrale. All’interno di questo quadro, la politica delle are protette presenta inoltre degli ulteriori elementi di marginalizzazione nei confronti delle comunità locali, riconducibili sia alle modalità con le quali la stessa si è inizialmente affermata; sia ai caratteri degli organismi che generalmente sono preposti alla sua gestione.

39Sotto il primo profilo, già il fatto che in sede legislativa siano state predefinite le possibili zone di reperimento delle aree protette e che il successivo processo di attuazione solo nella sua parte conclusiva preveda una consultazione degli organismi di rappresentanza locale, basta per ribadire quella che spesso viene riportata come una opinione prevalente all’interno delle comunità interessate: il più delle volte le aree protette nascono, così si dice, non per una esigenza locale ma per ragioni politiche di volta in volta riconducibili ai gruppi ambientalisti, a lobbies di esperti locali legati con le amministrazioni centrali, a iniziative del ceto politico nazionale e così via.

40Sotto il secondo profilo, poi, il processo di marginalizzazione si configura come più significativo, perché investe diverse dimensioni. A volte questo dipende infatti da una incapacità generale delle amministrazioni di definire delle priorità significative. Altre volte dipende invece dal fatto che, se pure queste priorità esistono, le stesse non possono essere fatte facilmente valere all’interno di un quadro istituzionale fortemente centralistico, come ancora si configura nel caso italiano. In tutti i casi, infine, l’attuale modello di gestione delle aree protette penalizza – piuttosto che valorizzare – gli interessi locali, siano questi costituiti dalle comunità di pescatori o dagli operatori turistici o dagli stessi interessi ambientali, che generalmente non riescono ad affermarsi al di là di pure dichiarazioni ufficiali. E ciò spiega perché qualunque ipotesi di cambiamento, debba necessariamente prender le mosse da una rivitalizzazione del sistema di interessi locali.

5. Alcune ipotesi di cambiamento

41Le aree protette si configurano al momento come il punto di arrivo di un processo decisionale fortemente centralizzato che nell’esistenza delle stesse trova una sua applicazione, piuttosto che una vera e propria giustificazione. Nella prospettiva di una gestione integrata, ogni area protetta dovrebbe invece configurarsi non tanto come la base di un sistema «a piramide», quanto come il centro di una rete la cui dinamica appare funzionale alle esigenze del suo «nodo» principale.

42A differenza dei modelli di organizzazione gerarchici, i sistemi a rete permettono infatti la continua sperimentazione delle soluzioni, che poi vengono implementate sul piano amministrativo. I processi di comunicazione avvengono inoltre in maniera interattiva e non secondo modalità top-down o bottom-up, che procedono lungo canali separati.

43Sul piano operativo un sistema a rete assume comunque che esistano dei legami stabili tra attori individuali e indipendenti, i quali in ogni caso condividono una comune visione dei problemi, oltre che una identità degli obiettivi da realizzare. Questa impostazione favorisce la flessibilità del processo decisionale, la sperimentazione delle soluzioni di volta in volta adottate e la cooperazione tra i diversi interessi in nome degli obiettivi comuni che debbono essere perseguiti.

44Trasferito sull’intero territorio nazionale, questo sistema si configura inoltre come altamente decentrato, con le singole unità di base rappresentate dalle aree protette che sviluppano problemi, decisioni e soluzioni alla luce delle diverse realtà locali. In questo caso gli obiettivi strategici individuati a livello nazionale dovrebbero venire espressi in termini sufficientemente generali, perché in tal modo sarebbe possibile assicurare agli stessi una implementazione differenziata sul piano locale. Ciò che diventa importante non è infatti l’uniformità delle soluzioni di volta in volta adottate, quanto l’esistenza o meno di un sufficiente consenso a livello locale sui parametri che meglio permettono di inserire la pianificazione territoriale delle aree protette, all’interno della strategia nazionale individuata dal legislatore.

45Che una area protetta sviluppi maggiormente la propria vocazione turistica, mentre un’altra rafforzi invece la sua funzione di tutela naturalmente diventa, in questa prospettiva, del tutto secondario. Importante è invece la possibilità che a livello locale esista un effettivo accordo all’interno delle policy community interessate; che questo accordo venga in qualche modo istituzionalizzato attraverso un modello organizzativo che assicura la partecipazione di tutti gli attori al processo decisionale e che la stessa distribuzione delle risorse sia coerente e funzionale a quanto di volta in volta stabilito.

46Importante è che si favorisca poi un processo di apprendimento (D’albergo-Vaselli, 1997) sia in ordine alle esperienze che raccolgono consenso, sia in ordine a quelle che invece creano conflitto. L’empasse in cui attualmente versa la politica delle aree protette non trova infatti origine in una mancanza di interesse verso la stessa, quanto nella difficoltà che da per tutto si trova ad assicurarne una effettiva implementazione.

47Infine, bisognerebbe favorire un processo di partecipazione da parte di tutti gli attori interessati alla policy nella definizione di quella che dovrebbe essere la visione comune dello sviluppo locale. Il contributo di idee e di esperienze che in tal modo confluirebbero nella pianificazione delle attività (Capano, 1955), assicurerebbe infatti una più effettiva integrazione delle aree protette nelle realtà economiche, sociali e ambientali in cui le stesse operano.

48Progettata con le caratteristiche sinora indicate, la pianificazione integrata potrebbe in tal modo favorire un processo di cambiamento nel medio periodo, capace di invertire la tendenza sinora largamente documentata al peggioramento della qualità ambientale, all’indifferenza delle amministrazioni locali verso i problemi delle aree protette ed alla esclusione di interessi fondamentali come quelli legati al turismo e alla economia locale, dalla gestione delle stesse.

49In realtà questa prospettiva è al momento incompatibile con il tipo di organizzazione dei poteri pubblici nazionali e con il ruolo svolto all’interno degli stessi dal Ministero dell’Ambiente. Nella prospettiva ministeriale le problematiche locali sono infatti secondarie, mentre centrale è la capacità del sistema di rafforzarsi soprattutto in termini finanziari e poco importa che poi lo stesso Ministero dell’Ambiente annualmente denunci una delle più alte percentuali di residui passivi, perché i finanziamenti non vengono in effetti trasferititi o perché una volta trasferiti questi non riescono ad essere spesi dai destinatari finali (i parchi), per insufficiente capacità di progettazione operativa.

50Non a caso, il bilancio tracciato a fine 1997 dal Ministro sull’andamento della politica per le aree protette è risultato, come al solito, ottimista. «È proseguita l’attività tesa a consentire l’effettivo e miglior funzionamento dei 18 parchi nazionali esistenti, completando le nomine di presidenti e direttori, completando l’approvazione di quasi tutti gli statuti e delle piante organiche, stipulando un’intesa con il ministero dell’Agricoltura per l’impiego di 1.100 forestali nella sorveglianza. Sempre nel 1997 – ha proseguito il ministro – sono state istituite sei nuove riserve marine: Penisola Sinis – Isola Mal di Ventre, Tavolare – Punta Coda Cavallo, Porto Cesareo, Punta Campanella, Cinque Terre, Isole di Ventotene e S. Stefano».

51A ridosso della prima Conferenza nazionale sui parchi e sulle altre aree protette che si è tenuta a Roma nel settembre 1997, sono poi avvenuti per Ronchi «due fatti positivi, quattro nuovi parchi nazionali votati dal Parlamento e l’aumento degli stanziamenti ordinari nella Finanziaria 92 miliardi per il 1998, e 97 miliardi rispettivi per il 1999 e il 2000». Fondi che si aggiungono «al consistente pacchetto di risorse già disponibili: 95 miliardi per Natour e Pan dal Cipe; 400 dal Ptap e dai contributi ordinari, 45 per il lavori socialmente utili».

52Per supportare l’attività dei parchi «è stata poi integrata di 20 unità la segreteria tecnica del Ministero. Le nuove risorse finanziarie, gli adempimenti organizzativi, i nuovi indirizzi definiti dalla Conferenza nazionale consentiranno perciò un salto di qualità dei parchi italiani», ha promesso il ministro elencando di seguito, fra le voci in attivo sul capitolo parchi, anche i protocolli d’intesa con le centrali cooperative e le confederazioni dell’artigianato oltre che con Abi e Confindustria (ancora in definizione) per lo sviluppo sostenibile nelle aree protette. E per il 1998 Ronchi ha promesso anche «l’istituzione di altri sei nuovi parchi nazionali: Asinara, Gennargentu, Cinque Terre, Appennino tosco-emiliano, Sila e Val d’Agri».

53D’accordo, i «parchi sulla carta» stabiliti dalle leggi sono ormai una infinità. Ma quando arriverà il momento in cui il ministro potrà anche rassicurare i cittadini che i parchi funzionano effettivamente, che gli stessi si configurano come una realtà produttiva di tipo nuovo, che le autorità e le popolazioni locali non li osteggiano e che i finanziamenti stanziati sono stati anche effettivamente erogati?

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Marcello Fedele, « La politica delle aree protette »Quaderni di Sociologia, 16 | 1998, 5-20.

Notizia bibliografica digitale

Marcello Fedele, « La politica delle aree protette »Quaderni di Sociologia [Online], 16 | 1998, online dal 30 novembre 2015, consultato il 30 novembre 2020. URL: http://journals.openedition.org/qds/1499; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.1499

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Autore

Marcello Fedele

Facoltà di Sociologia - Università «La Sapienza», Roma

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