Navigazione – Mappa del sito

HomeNumeri14la società italiana / Nelle città...Che cosa è cambiato con l’elezion...

la società italiana / Nelle città del Sud qualcosa di nuovo?

Che cosa è cambiato con l’elezione diretta del sindaco? Alcune risposte dall’esperienza di Catania

Orazio Lanza e Daniela Timpanaro
p. 43-68

Testo integrale

Desideriamo ringraziare i funzionari del comune di Catania che ci hanno cortesemente fornito i dati richiesti. Un ringraziamento particolare ai Dott. Bonura, Giacalone e Nicotra.

1. Premessa

1Mentre la riforma che ha introdotto regole maggioritarie nella elezione del parlamento nazionale non sembra aver risposto positivamente alle grandi aspettative che venivano in essa riposte, giudizi in genere positivi vengono espressi su quella che ha introdotto l’elezione diretta dei sindaci. Tali giudizi sono giustificati? E se sì, perché? Esiste un sistema elettorale in grado di fornire un rendimento più elevato di un altro? Gli osservatori più avvertiti concordano nel ritenere che non esiste un sistema elettorale ottimale, un sistema intrinsecamente superiore agli altri, che offra rendimenti elevati in qualsiasi contesto. Tutti i sistemi elettorali hanno pregi e difetti. La preferenza per uno piuttosto che per un altro deve essere, quindi, valutata in relazione a numerose variabili. Spesso però questo elemento viene trascurato e gli osservatori più frettolosi dimenticano che le regole elettorali sono solo uno degli anelli di quella complessa catena che è il sistema politico-istituzionale, con il quale esse devono amalgamarsi e non essere in conflitto se si vuole un loro rendimento elevato. Per questo è utile non dimenticare che sia la legge regionale siciliana che ha introdotto in Italia l’elezione diretta del sindaco (la n. 7 del 26 agosto 1992) sia quella nazionale che l’ha seguita sette mesi dopo (la n. 81 del 25 marzo 1993), oltre a modificare il sistema elettorale in senso stretto – struttura del voto, traduzione dei voti in seggi, scelte rese disponibili all’elettore –, intervengono anche sull’insieme delle disposizioni di contorno e, soprattutto, sul rapporto fra sindaco, giunta e consiglio e, quindi, ridisegnano, o tentano di ridisegnare, l’intero assetto del governo locale. Insomma, mentre le regole elettorali prevalentemente maggioritarie introdotte a livello di sistema politico nazionale operano all’interno di un regime politico che rimane inalterato in molte sue componenti, quelle che riguardano il livello locale si preoccupano di ridisegnare un nuovo assetto all’interno del sistema di governo e cercano di essere coerenti con esso. Il risultato positivo di cui generalmente si parla è dovuto solo a questo? Basta un disegno istituzionale coerente ed un sistema elettorale che ben si adatta ad esso per ottenere un rendimento elevato? Nelle analisi in cui prevale una concezione «giuridico-formale» delle istituzioni politiche si ritiene che il loro rendimento prescinda dall’ambiente in cui operano e che esista un legame forte tra le norme giuridico-formali che prescrivono determinati comportamenti ed i comportamenti degli attori sottoposti a quelle regole. In altri termini, si assume che gli attori sociali e politici si conformino automaticamente e meccanicamente alle regole a cui il loro comportamento è sottoposto; si trascura cioè l’idea che il legame tra regole e comportamenti sia invece più problematico e complesso, e che gli attori possano anche non rispettare o non applicare le regole, oppure che le possano interpretare sulla base della loro cultura e dei loro interessi, e quindi collocarsi strategicamente rispetto a esse, manipolandone e ridefinendone il contenuto (Lanzalaco, 1996). Insomma, in accordo con tanti altri autori, vogliamo sostenere che il rendimento delle istituzioni politiche non dipende solo dalla componente «giuridico-formale». Vi sono altre componenti che non sono meno importanti. Ad esempio: le risorse materiali, umane, cognitive e professionali che sono correlate all’istituzione stessa e le permettono di funzionare e di affermarsi sia rispetto al proprio ambiente sia rispetto ai propri membri; l’interpretazione delle regole da parte degli attori e la loro capacità di adattarsi all’ambiente ed ai suoi mutamenti. I mutamenti nelle regole elettorali introducono livelli di incertezza e mettono in crisi le tradizionali routine cognitive e decisionali degli elettori e dei politici. Nelle fasi di introduzione di innovazioni, i nuovi (e magari non ancora perfettamente valutabili) sistemi di vincoli ed opportunità spingono (o costringono) le élites a rinunciare ai loro comportamenti tradizionali e ad elaborare rapidamente nuove strategie di adattamento, le quali possono condurre ad una ridefinizione della struttura della competizione. Insomma, si aprono ampi margini di libertà ed i leaders possono contribuire in modo decisivo a strutturare/ristrutturare il contesto della competizione politica. Nel campo del governo locale, le nuove regole hanno certamente offerto delle opportunità per rendere superata la figura del sindaco-mediatore, individuata da Tarrow (1979) come tipica della realtà italiana, ed in particolare hanno offerto ai nuovi sindaci l’opportunità di emanciparsi dalla tutela partitica. Dato il fenomeno della personalizzazione del potere che ha accompagnato l’elezione diretta del sindaco, dipende molto da quest’ultimo la possibilità di creare una «costituzione materiale» a lui più favorevole ed attivare un circuito virtuoso che, ad esempio, può portare un «partito del sindaco» a sostituire il «partito degli assessori» che dominava in precedenza.

2Bisogna ricordare a tal proposito che di per sé l’elezione diretta e la legittimazione popolare non garantiscono la preminenza sul o nel partito e/o su altre cariche istituzionali. Basti dire che vi sono casi di Presidenti della repubblica che, benché eletti dal popolo e dotati di poteri rilevanti – come in Austria ed in Islanda –, hanno finito per esercitare un ruolo di secondo piano, così come ci sono casi di forte «potere aggiunto» esercitato da un presidente eletto dal popolo (De Gaulle, ad esempio) (Linz - Valenzuela, 1995; Sartori, 1995). La personalità e l’interpretazione del ruolo dell’eletto é, specie in questa fase, molto importante per vincere le resistenze di quegli attori che vedono messo in discussione il loro antico potere. Tra questi vi è certamente il «partito» degli assessori e quello dei consiglieri comunali.

3Nella nuova situazione, tra le figure che devono sforzarsi di dare un’interpretazione nuova al loro ruolo vi sono certamente gli assessori. Non più legittimati dal voto popolare, e revocabili in qualsiasi momento dai sindaci, essi possono vivere con qualche malessere la loro condizione.

4Una necessità di riadattamento esiste anche per i consiglieri comunali. Il passaggio ad una forma di governo a «prevalenza dell’esecutivo» non può che spingerli a modificare radicalmente il loro ruolo, con l’esercizio di funzioni più di controllo che di tipo amministrativo/gestionale, quali quelle che il precedente modello assembleare assegnava loro.

5Un discorso a parte merita la burocrazia. Qui sono diverse le cause delle possibili opposizioni al mutamento. Tra queste la messa in discussione dei margini di potere e di discrezionalità che il precedente sistema assegnava all’alta burocrazia comunale sia per l’esistenza di un corredo di regole interne ed esterne che garantiva privilegi, sia per il fatto che essa rappresentava la continuità in un sistema politico locale caratterizzato da forti instabilità degli esecutivi. Su un versante opposto si possono collocare le resistenze, da parte dei funzionari di livello inferiore, a chi vuole fare della competenza e della responsabilità, e non della fedeltà politica, i principi guida di una amministrazione che deve assecondare un esecutivo di tipo monocratico-presidenziale. Le antiche procedure di reclutamento fondate sull’appartenenza politica e sulla deresponsabilizzazione dei funzionari possono rendere infatti difficile una riconversione.

6La riforma elettorale che ha portato alla elezione diretta dei sindaci deve essere quindi considerata come parte di un processo a molte variabili che non si esaurisce con la sua approvazione. Le novità giuridico-istituzionali che essa introduce possono rivelarsi sterili se i contesti entro cui devono operare non si adeguano.

7In questo articolo si intende verificare quanto, in un singolo caso, gli esiti positivi ed eventualmente quelli negativi siano dovuti alle virtù (od ai vizi) del nuovo assetto istituzionale e della sua integrazione con le nuove regole elettorali e quanto ai comportamenti dei singoli attori, alla loro capacità/incapacità di interpretare le nuove regole del gioco.

8Il caso osservato è quello di Catania. Qui, come in tante altre città italiane, sta per concludersi il primo quadriennio di applicazione della riforma. In tale città, nel giugno 1993, Enzo Bianco, repubblicano, partito nelle vesti di favorito alla luce di una esperienza alla guida della Giunta comunale che aveva lasciato un buon ricordo nell’opinione pubblica catanese, ha vinto il ballottaggio con Claudio Fava (candidato della Rete) ed è diventato sindaco di Catania. Bianco guidava uno schieramento che, in mancanza di termini migliori, possiamo definire di «sinistra moderata» o di «sinistra-centro» (comprendeva Pds, Pri e Verdi ed era apertamente sostenuto dal Patto di Mario Segni, allora orbitante intorno ad Alleanza Democratica; non ne facevano parte i socialisti). Tale risultato aveva indotto alcuni osservatori frettolosi a ritenere che una città che in passato aveva fornito valanghe di voti alla Dc ed a vari partiti di destra, all’improvviso fosse divenuta di sinistra. Bastarono però pochi mesi ad indurre ad una maggiore prudenza tale tipo di osservatori. Nel Febbraio 1994, dopo alterne vicissitudini, l’allora missino Nello Musumeci vinse il ballottaggio per l’elezione del presidente della provincia. Nelle elezioni politiche del marzo 1994 gli elettori catanesi si schierarono in netta maggioranza a favore dello schieramento di centro destra; nei collegi uninominali elessero due deputati ed un senatore e contribuirono, insieme agli elettori di comuni limitrofi, alla elezione di un altro deputato e di un altro senatore. I risultati furono eclatanti: i candidati del Polo delle libertà ottennero larghissimi consensi e vinsero con largo margine contro candidati di prestigio quali l’attuale Ministro Anna Finocchiaro e Claudio Fava, che aveva conteso a Bianco la poltrona di Sindaco (Lanza, 1994).

  • 1 Il governo regionale ha infatti proposto, e l’Assemblea Regionale Siciliana (che ha competenza legi (...)

9Nell’aprile del 1996 il risultato del 1994 è stato sostanzialmente confermato e la stessa cosa si può dire per quanto è avvenuto in occasione delle elezioni regionali del 1996, quando però si è registrata una forte redistribuzione dei voti all’interno dello schieramento di centro destra e FI ha subito una notevole sconfitta (Lanza, Motta, 1997). La vittoria di Bianco resta tutt’oggi, quindi, nel contesto comunale catanese, un fenomeno isolato. Tra l’altro essa non trovò riscontro nella competizione relativa all’arena consiliare, nella quale la Dc si confermò quale primo partito (Lanza, Motta, 1993). Nonostante ciò, Bianco resta il favorito nella competizione per il rinnovo della carica da lui occupata che si terrà in autunno1. Ciò anche alla luce dei risultati positivi della sua amministrazione.

2. L’assetto istituzionale disegnato dalla legge siciliana

10Semplificando molto si può sostenere che l’analisi comparata delle istituzioni politiche europee aiuta a delineare almeno due «tipi-reali» di assetti di governo municipale:

a. Il tipo «presidenziale» o, più genericamente, a preminenza dell’esecutivo

11Tale tipo si caratterizza per la preminenza della figura del sindaco, indipendentemente dal fatto che esso sia eletto direttamente od indirettamente dagli elettori, ed è poco diffuso in Europa. Prima che venisse introdotto in Italia si incontrava solo in Francia, in alcuni Lander tedeschi ed in alcuni paesi di «nuova democrazia» quali la Grecia e la Spagna (Riccamboni, 1992; Di Marco, 1993; Delcamp, 1995).

12Tra i suoi tratti distintivi si possono annoverare:

  1. La preminenza della figura del sindaco ed il ruolo tecnico/esecutivo degli assessori. Il sindaco, infatti, può essere scelto direttamente od indirettamente dagli elettori (é il capo del partito o della coalizione che vince le elezioni e viene eletto dal consiglio comunale), ma in ogni caso è la figura su cui si concentra la responsabilità politica. Egli predomina sugli assessori che sono da lui scelti soprattutto per le loro competenze tecniche;

  2. il ruolo di controllo dell’operato dell’esecutivo, più che di condivisione del potere amministrativo/gestionale, da parte del consiglio e dei consiglieri. In questo caso i poteri amministrativi sono concentrati nell’esecutivo ed il ruolo del consiglio e dei consiglieri è soprattutto di controllo e pedagogico/tribunizio. Vale a dire di stimolo, di denuncia agli elettori delle inadempienze dell’esecutivo, di propaganda dei programmi alternativi;

  3. una elevata responsabilizzazione degli alti burocrati comunali che coadiuvano il sindaco e la giunta nella loro azione;

  4. un debole ruolo dei partiti ed un rapporto diretto tra gruppi di interesse ed esecutivo comunale;

    • 2 Nei comuni francesi, sindaco e assessori sono eletti dal consiglio comunale: a maggioranza assoluta (...)

    un sistema elettorale di tipo prevalentemente maggioritario, ed in taluni casi elezione diretta del sindaco con sistema uninominale/maggioritario. Quest’ultima evenienza non è però quella più ricorrente2.

b. A predominio dell’Assemblea

13Per il momento, in Europa, i casi più numerosi rientrano in questo tipo. In questo caso le principali caratteristiche possono essere così riassunte:

  1. esecutivo debole, indipendentemente dalla sua struttura monocratica (Regno Unito e alcuni Lander tedeschi) o collegiale (alcuni Lander ed alcuni Cantoni svizzeri);

  2. centralità dell’assemblea. Vale a dire che importanti poteri amministrativi sono affidati all’intera assemblea od a sue commissioni interne (come avviene nel Regno Unito ed in Scandinavia). In questo caso ai consiglieri spetta anche un ruolo di tipo amministrativo/gestionale. Ci possono essere anche forme di coinvolgimento dei cittadini in talune decisioni (Delcamp, 1995);

  3. notevole responsabilizzazione dell’alta burocrazia comunale, che garantisce quella continuità che non sempre è assicurata dall’esecutivo;

  4. ruolo importante dei partiti, che mediano il rapporto con gli interessi organizzati e «controllano» l’accesso di questi ultimi al sistema politico. Il sistema può prevedere sia multipolarismo ed esecutivi di ampia coalizione (Belgio, Paesi Bassi, Italia prima della riforma) sia bipolarismo classico ed alternanza (gran parte dei Lander tedeschi, Scandinavia);

  5. sistema elettorale proporzionale, che può prevedere soglie di sbarramento e che, comunque, aiuta i partiti a divenire gli attori centrali del governo locale.

14Come già detto, almeno in Europa, è stato quest’ultimo tipo quello più diffuso fin oggi. La tendenza generale, però, un po’ dappertutto, è quella che porta al rafforzamento dell’esecutivo.

  • 3 In realtà la formazione di una maggioranza di tal genere non è scontata, ma è di gran lunga l’esito (...)
  • 4 Per quanto riguarda il sindaco, in tutti i comuni il sistema è quello uninominale/maggioritario a d (...)

15Il caso italiano pre-riforma era notoriamente ascrivibile al tipo «a prevalenza di assemblea». Dato il suo scarso rendimento, il modello di riferimento dei riformatori non poteva che essere quello «a prevalenza dell’esecutivo». L’obiettivo più importante è così divenuto quello di favorire la formazione di un esecutivo di tipo monocratico che non subisse pesanti condizionamenti da parte dei partiti e del consiglio comunale (Vandelli, 1995). Per ottenere quest’ultimo risultato la legge nazionale ha disegnato un assetto che, accanto all’elezione diretta del sindaco, tende ad incentivare la formazione di una maggioranza consiliare che lo sostenga3 (Di Virgilio 1994). Quella siciliana, invece, disegna un assetto fondato sulla separazione dei poteri che evoca il presidenzialismo degli Stati Uniti e che crea una condizione favorevole all’affermarsi del «governo diviso». Sebbene si voti nello stesso giorno non viene, infatti, previsto alcun raccordo tra il voto per il sindaco e quello per il consiglio4. La scelta per il sindaco e quella per il consiglio si presentano, così, come opzioni del tutto separate, rispetto alle quali l’elettore si pronuncia su due schede distinte. Inoltre, il sistema elettorale utilizzato nell’arena consiliare è di tipo proporzionale con premio di maggioranza alle prime due liste od alle prime due coalizioni. Ancora, nel caso in cui nessun candidato sindaco raccolga la maggioranza assoluta dei voti al primo turno, i seggi in consiglio vengono assegnati quando non si conosce il nome del vincitore nell’arena sindacale. E ciò può avere, al secondo turno, come conseguenza quella di orientare una forza destinata a diventare opposizione condizionante ad agevolare la vittoria del candidato sindaco più debole e favorire la creazione di situazioni di governo (locale) «diviso».

  • 5 Rimangono, tra l’altro, rilevanti «poteri di controllo» del governo regionale ed in particolare del (...)
  • 6 I dati della tab 1 si riferiscono ai comuni siciliani che hanno eletto il consiglio comunale con il (...)

16A questa soluzione avevano cercato di opporsi coloro che ritenevano che non si potesse garantire la governabilità e l’efficacia decisionale senza un collegamento organico tra sindaco e maggioranza consiliare. Tale preoccupazione appariva giustificata allora ed ancor di più appare giustificata oggi alla luce del fatto che la distribuzione delle competenze tra sindaco, giunta e consiglio comunale prevista dalla legge nazionale 142/90 e richiamata in toto dalla legge regionale siciliana 11 dicembre 1991 n. 48, che ne recepisce i contenuti, non ha subito grosse modifiche ad opera della L. n. 7. In sostanza, al Consiglio spetta ancora la titolarità di molti poteri in ambiti qualificanti l’indirizzo politico-amministrativo, ed il sindaco, pur essendo dotato di un’investitura forte, può essere condizionato dai vincoli che l’assemblea può imporgli. Si può quindi dire che la separazione dei poteri non è stata portata a compimento5. E questo in una situazione in cui, anche a causa del sistema elettorale, come si può notare dai dati della tab. 1, l’esistenza di una «maggioranza divisa» più che un’ipotesi di scuola è divenuta la regola. Basti dire che, dopo la prima applicazione della riforma, nei comuni siciliani più popolosi6 solo un sindaco su quattro poteva contare su una sicura maggioranza consiliare, mentre per oltre la metà dei sindaci c’era la certezza di una maggioranza consiliare avversa. Nel 19 % dei casi la situazione era incerta: il sindaco non aveva una sua maggioranza ma non esisteva neanche una opposizione chiara e coesa. Nei 9 comuni siciliani capoluogo di provincia, solo a Palermo si è registrato il caso di un sindaco con una maggioranza consiliare favorevole. Maggioranza favorevole, tra l’altro, che nel tempo si è dissolta (Riolo, 1997).

Tabella 1. Casi di maggioranza «divisa» nelle varie elezioni comunali siciliane.

Elezioni (anno)

maggioranza divisa

1993

1994

1995

Totale

N.

%

N.

%

N.

%

N.

%

no

9

20,0

5

20,0

5

80,0

19

24,7

probabile

11

24,4

4

16,0

15

19,5

si

25

55,6

16

64,0

2

20,0

43

55,8

45

100,0

25

100,0

7

100,0

77

100,0

17Per quanto riguarda la composizione dell’esecutivo la legge siciliana sembra più «previdente»: essa stabilisce che il potere di nomina e di revoca degli assessori spetta al sindaco (art. 9). La legge, inoltre, afferma il principio dell’incompatibilità tra la carica di consigliere comunale e di componente della giunta e pone limiti precisi per quanto riguarda il numero di assessori (art. 24)

18A proposito della rimozione del sindaco e della giunta, la legge siciliana esclude che l’esecutivo possa essere costretto alle dimissioni da un voto di sfiducia del consiglio. L’eventualità prevista dalla legge nazionale n. 81 (art. 18), che stabilisce che il sindaco possa essere rimosso dal consiglio, in caso di contrasti, mediante una mozione di sfiducia sottoscritta dai 2/5 dei consiglieri e votata per appello nominale dalla maggioranza assoluta del consiglio, viene in questo caso esclusa. E tuttavia, nel caso siciliano, il consiglio (art. 18) ha il potere di promuovere, a maggioranza assoluta dei suoi componenti, un referendum riguardante la rimozione del sindaco che si fosse reso responsabile di gravi inadempienze programmatiche. Tale procedura è certamente rischiosa per il consiglio, che decadrebbe se col referendum, valido solo se vi prende parte la maggioranza assoluta degli elettori, questi ultimi confermassero la loro fiducia nel sindaco. Ma in una situazione quale quella riassunta dai dati della tab. 1, in vari casi il referendum è stato utilizzato come strumento di condizionamento da parte dei partiti, ed in particolare da parte dei partiti che si oppongono al sindaco. Tuttavia, fino ad oggi, raramente esso ha avuto gli esiti auspicati dai proponenti. Su 14 referendum solo 2 hanno portato alla rimozione del sindaco (Riolo, 1997).

  • 7 Vedi nota n. 5

19Laddove si arriva alla elezione di sindaci che non hanno una maggioranza consiliare le possibilità del ripristino dei veti di origine partitica ed i rischi di paralisi decisionale sono però fenomeni probabili. Specie se tali paralisi possono attivare le procedure di rimozione del sindaco da parte del governo regionale. In tema di rimozione del sindaco, infatti, un ormai obsoleto Ordinamento degli enti locali della regione siciliana attribuisce rilevanti «poteri di controllo» al governo regionale ed in particolare all’Assessorato regionale degli enti locali7.

 

20Nel complesso si può quindi dire che la riforma in Sicilia ha dato buoni esiti per quanto riguarda la durata dell’esecutivo, molto poco si sa invece a proposito dell’efficacia decisionale. Per quanto poco significativo possa essere, il caso dei comuni siciliani sembra confermare però la tesi di Sartori, secondo il quale «Il primo guaio del presidenzialismo di tipo americano [...] è il fatto che la divisione del potere richiede maggioranze non divise. Noi ormai sappiamo che questa è una condizione rara e difficile da soddisfare» (1995, 197).

3. Il caso di Catania

21È certamente difficile trarre delle conclusioni dopo una sola tornata elettorale, tanto più se si osserva un solo caso. C’è da dire, però, che Catania rappresenta un caso emblematico sia per i suoi precedenti politico-amministrativi sia per i vizi e le virtù che sono emersi in fase di prima applicazione delle nuove regole.

22Per quanto riguarda i precedenti: Catania è una città con forti tradizioni di centro-destra (D’Amico, 1975; Caciagli et al., 1977) (vedi tab. 2) e nell’ultimo quindicennio ha potuto esprimere molti dei vizi che in genere vengono attribuiti al vecchio assetto del potere locale. Tra di essi (vedi tab. 3) quel continuo turn-over di sindaci, assessori, coalizioni che viene ritenuto il migliore indicatore dell’instabilità e del deficit di governabilità di tale assetto (Cazzola, 1991).

Tabella 2. I risultati nelle elezioni per il rinnovo del consiglio comunale a Catania (%)

Tabella 2. I risultati nelle elezioni per il rinnovo del consiglio comunale a Catania (%)

Fonte: S. Stella, L’astensionismo elettorale: trend italiano e studio di un caso, Tesi di Laurea. Università di Catania, Facoltà di Scienze Politiche, A.A. 1995/96.

Tabella 3. Giunte comunali a Catania a partire dagli anni’80

Giunta

Composizione partitica

Data elez. Giunta

Durata (gg.)

2ª Coco (Dc)

Dc-Psi-Psdi-Pri

24/04/79

358

3ª Coco (Dc)

Dc-Psdi

15/04/80

113

4ª Coco (Dc)

Dc

07/08/80

136

5ª Coco (Dc)

Dc-Psi-Psdi-Pri

22/12/80

640

1ª Munzone (Dc)

Dc-Psi-Psdi-Pri

28/09/82

355

2ª Munzone (Dc)

Dc-Pri-Pli

19/09/83

210

Patané/Attaguile (Dc)

Dc-Psdi-Pri-Pli

19/04/84

472

1ª Mirone (Dc)

Dc-Psi-Pli

06/08/85

360

2ª Mirone (Dc)

Dc-Psi-Pli

01/08/86

165

Sangiorgio (Dc)

Dc-Psi-Psdi-Pri-Pli

14/01/87

377

Scialabba (Commissario Straordinario)

27/01/88

242

Bianco (Pri)

Pri-Dc-Pci-Psi-Psdi Civica

23/09/88

438

Ziccone (Dc)

Dc-Psi-Pli-Radic

11/12/89

424

Azzaro (Dc)

Dc -Psi-Pli

13/02/91

282

Giusso (Indip)

Dc-Pli-Pri-Psdi

26/11/91

100

Lo Presti (Psdi)

Psdi-Dc-Pri-Pli-Indip.

09/03/92

172

Migliaccio (Commissario straordinario)

29/08/92

73

Lattaiolo (Commissario straordinario)

12/11/92

60

Sodano (Commissario straordinario)

11/01/93

168

23L’elezione diretta del sindaco ha introdotto innovazioni significative, specie per quanto riguarda l’arena sindacale. In modo particolare per quanto riguarda la qualità degli amministratori, i criteri del loro reclutamento, la morfologia del governo locale, la durata dell’esecutivo, la qualità delle policies, il tipo di attori rilevanti.

3.1 Il reclutamento degli amministratori e la morfologia del governo locale

24Per quanto riguarda le qualità degli amministratori, la personalizzazione della politica tipica dell’arena sindacale ha imposto ai partiti di selezionare personale di qualità, che possa apportare un alto valore aggiunto in termini di voti e quindi spingere i partiti e/o le altre agenzie di reclutamento a moderare le loro pretese in termini di controllo sul sindaco e di nomina degli assessori. Essendo inoltre di livello locale, la competizione si è depoliticizzata ed il tipo di coloritura politica dei competitori ha finito per avere un’importanza minore di altre qualità.

25Spariti, soprattutto a causa di tangentopoli, la Dc ed il Psi, e gli uomini politici appartenenti a tali partiti che avevano saputo ritagliarsi un ruolo di livello nazionale (ad esempio, Drago, Nicolosi ed Andò), e quindi in un vuoto di classe dirigente, Bianco è rimasto sul mercato come uno dei pochi politici catanesi di livello nazionale. Egli aveva dimostrato di possedere rilevanti qualità politico-amministrative e di essere un bravo comunicatore proprio nelle vesti di sindaco, qualche anno prima (vedi tab. 3). In una fase di una carriera politica in crescendo (era stato eletto deputato regionale nel 1991 e nazionale nel 1992) ha scelto di investire nella competizione per il sindaco, che sembrava prefigurarsi come il luogo di legittimazione del nuovo ceto politico nazionale. Era però il leader di un piccolo partito (il Pri prima ed Alleanza Democratica dopo), e se questa era considerata una qualità dagli elettori che manifestavano forti sentimenti antipartitocratici non lo era per le burocrazie partitiche che monopolizzavano ancora le procedure di reclutamento e che avevano difficoltà ad accettare la concorrenza di «estranei». La fase di selezione delle candidature e gli stessi esiti elettorali hanno messo in evidenza una certa difficoltà di apprendimento delle nuove regole da parte dei partiti tradizionali (in particolare della Dc e del Pds), che avevano difficoltà a compattarsi intorno ad un solo candidato; specie se questi non proveniva dalle burocrazie interne. In effetti, tali partiti sono apparsi più adatti ad affrontare la competizione in un sistema di tipo proporzionale, che rendeva paganti le loro divisioni/articolazioni organizzative, anziché in un sistema maggioritario.

26Bianco è partito come favorito nella corsa alla sindacatura, ma, essendo leader di un piccolo partito, ha dovuto faticare non poco prima per farsi accettare, dopo aver vinto le primarie, come candidato unitario di uno schieramento largo e poi per vincere le elezioni e trascinare la sua coalizione. Così è divenuto sindaco ma lo schieramento a suo sostegno (aggregato sotto le insegne del Patto per Catania) non è riuscito ad ottenere la maggioranza in consiglio (dove la Dc si è confermata partito di maggioranza relativa) (vedi tab. 2).

27Il potere contrattuale di Bianco all’interno del suo schieramento è aumentato in seguito ai risultati delle tornate elettorali successive, che hanno visto il centro-sinistra sempre nettamente soccombente nei confronti del centro-destra e che quindi hanno permesso di valorizzare il suo apporto personale nella competizione vinta. Nelle vesti di sindaco, Bianco ha confermato le sue qualità di bravo imprenditore politico, di bravo amministratore e di bravo comunicatore. È divenuto Presidente dell’anci (Associazione Nazionale dei Comuni Italiani), ha contribuito a migliorare e promuovere l’immagine di Catania, è stato il centro propulsore dell’attività del suo esecutivo, è riuscito a mantenere ottimi rapporti con i mass-media.

28Legittimato dal voto popolare, dotato di notevole capacità di iniziativa, il sindaco dunque è diventato l’attore centrale del nuovo assetto istituzionale. Ne è mutata ovviamente la morfologia del governo locale. Il sindaco se non un primus solus ha la possibilità di proporsi come primus sopra ineguali. Anche quando non controlla tutto il processo di nomina degli assessori, ha dalla sua una legittimazione ed una visibilità che questi ultimi non hanno. In passato, il sindaco, frutto di una contrattazione interna ai partiti ed alle correnti di partito, finiva per svolgere soprattutto un ruolo di mediatore e mirava a tenere in piedi un difficile equilibrio tra i partiti della coalizione di maggioranza e i reali amministratori. L’assessorialismo e la feudalizzazione delle giunte, l’impossibilità per il sindaco di ricondurre l’operato degli assessori alla collegialità della giunta erano i tratti distintivi del governo locale (Cazzola, 1991).

  • 8 Sono divenuti assessori un sindacalista, un dirigente dei giovani imprenditori, un dirigente della (...)
  • 9 Dei 10 assessori nominati nel giugno 1993 solo 6 sono ancora in carica.

29Nella nuova situazione, invece, organo monocratico, rappresentante dei cittadini, responsabile dell’amministrazione e ufficiale del governo, il sindaco ha dalla sua un elevato potere di nomina e di revoca. Nel concreto questo potere non è illimitato, ed anche nella nuova situazione il sindaco deve tener conto dei partiti e delle organizzazioni che lo sostengono, ma dal caso catanese emergono indubbiamente elementi di novità. In primo luogo per quanto riguarda le caratteristiche degli assessori: le sole risorse partitiche non sembrano più sufficienti a garantire un posto di assessore. Anche coloro che devono la loro nomina al partito di appartenenza devono possedere altre qualità: ad esempio specifiche competenze tecniche. Inoltre, i partiti non monopolizzano più i curriculum: diversi assessori devono la loro nomina o all’appartenenza ad associazioni (non solo economiche)8 o alla semplice qualifica di esperti od al loro impegno civile. Ancora, nel corso degli anni c’è stato un certo turn-over, che ha sempre più diluito la coloritura partitica della giunta9. La giunta Bianco non ha sempre avuto la stessa composizione, anzi si è rinnovata notevolmente nell’arco di tempo del suo mandato. Le motivazioni del turn-over sono state le più diverse (dalla nomina in altri enti agli impegni professionali), ma è evidente che, almeno in parte, sono venute a mancare le motivazioni che in passato portavano ad impegnarsi per un periodo di tempo in un’attività che implica anche fatica e logoramento. In passato quello di assessore era spesso un passaggio nella costruzione di una carriera che aveva il suo centro nel partito, e l’articolazione della carriera politico-amministrativa pregressa compensava la mancanza di altre risorse personali quali l’elevata istruzione, lo status socio-economico elevato, una professione produttiva di relazioni sociali convertibili in consenso elettorale. Oggi non sembra essere più così. La carriera amministrativa pregressa non è considerata un requisito fondamentale nella nuova situazione, almeno in questa prima fase di applicazione delle nuove norme. Tale problema riguarda anche la figura del sindaco, che non sembra essere un mestiere ben definito nei suoi contorni.

3.2 La stabilità e l’efficacia decisionale

30Per quanto riguarda la stabilità, i dati della tab. 3 sono significativi. Dagli inizi degli anni 80 fino all’avvento della elezione diretta del sindaco, Catania ha potuto contare ben 15 giunte, 11 sindaci, diversi commissari straordinari. Tra sindaci, assessori e commissari straordinari quasi un centinaio di persone si erano alternate nelle vesti di amministratori. In particolare le ultime due legislature comunali si erano concluse con lo scioglimento anticipato del consiglio comunale e con una gestione commissariale.

31Gli esiti sul policy making si possono facilmente intuire: paralisi decisionale e governo spartitorio. L’agenda degli amministratori era dettata dalle varie emergenze e dalla quotidiana ricerca del consenso. Utilizzare la presumibile breve durata in carica per curare e/o rafforzare la propria clientela e/o quella del partito era l’obiettivo prioritario. Difficile se non impossibile risultava l’impostazione e la realizzazione di qualsiasi progetto, di qualsiasi programma di medio periodo.

32Da questo punto di vista, il nuovo assetto ha offerto l’opportunità di introdurre sensibili mutamenti. Indipendentemente dal tipo di programma e dal colore del sindaco e della sua giunta, la possibilità di durare in carica offre la possibilità di superare la logica dell’emergenza, di impostare programmi a medio termine, di non essere quotidianamente tormentati dalla necessità di curare ed allargare il proprio consenso, di non colpire alcun interesse.

  • 10 Tra i punti fondamentali deI programma elettorale del sindaco Bianco e del «Patto per Catania», la (...)

33La giunta Bianco ha certamente saputo utilizzare questa opportunità. I vincoli del passato e quelli di altro tipo hanno certamente inciso ma, indipendentemente dai suoi limiti, il programma elettorale di Bianco10 è stato la guida nell’azione della amministrazione.

34Tra i fattori che hanno pesato maggiormente sull’agenda decisionale vi sono stati certamente i problemi ereditati dalle precedenti amministrazioni, ma la giunta Bianco ha potuto realizzare parti importanti del suo programma, in particolare quelle parti che avevano a che vedere con il ripristino della legalità, il controllo del territorio e la vivibilità del centro storico cittadino, e quindi con la stessa immagine di Catania.

35«Tra i primi provvedimenti che hanno caratterizzato la giunta Bianco ci sono stati anche quelli relativi alla repressione dell’abusivismo commerciale e alla regolamentazione delle aree mercatali. Si trattava da un lato di ripristinare la legalità nel settore dei venditori ambulanti e, dall’altro, di regolamentare giuridicamente i tradizionali mercati di piazza Carlo Alberto (la fera o’ luni) e della Pescheria» (Piazza, 1997, 4). L’operazione, che ha comportato l’abbattimento di diverse costruzioni abusive adibite al commercio, ha trovato fortissime resistenze tra i commercianti interessati ed ha imposto una sorta di militarizzazione di alcune zone del centro storico, in particolare di Piazza Carlo Alberto.

36Un altro ambito che è stato parzialmente regolamentato è stato quello dei parcheggiatori abusivi. Sono stati introdotti dei parcametri ed in alcune zone tale attività è stata regolarmente «appaltata» a cooperative di parcheggiatori.

37Legato al ripristino della legalità ed alla vivibilità della città era anche il problema dell’igiene e della nettezza urbana. Si trattava di rendere pulita una città che non lo era e di rimediare ad una situazione di irregolarità amministrativa nei rapporti tra comune e cooperative che gestivano tali servizi, che si protraeva da oltre un decennio e che si è conclusa con l’espletamento di regolari aste pubbliche, senza giungere ancora, però, alla gestione diretta da parte del comune od alla costituzione di una apposita azienda. Nel complesso la situazione è migliorata: Catania è divenuta una città più pulita.

38Anche le politiche culturali, che avevano come primo obiettivo quello di offrire un’immagine di rinnovata vivacità culturale e di spingere i catanesi ad un rinnovato rapporto con la loro città, sono state al centro dell’agenda della amministrazione. Numerose sono state le iniziative (in particolare concerti musicali, teatro, danza) in tale ambito, ed una parte di esse, oltre che il gradimento del pubblico, ha trovato rilevante spazio sui quotidiani e sulle TV nazionali. In qualche modo collegate alle politiche culturali sono state le iniziative mirate ad una maggiore vivibilità del centro storico: l’iniziativa dei caffè-concerto, e altre similari, hanno contribuito ad un notevole risveglio e ad una maggiore vivibilità in quartieri che prima erano abbandonati alla delinquenza e alla prostituzione

39Anche nel settore delle politiche scolastiche e giovanili l’attività della giunta Bianco è stata intensa. L’attenzione è stata rivolta innanzitutto al miglioramento delle strutture scolastiche, alla eliminazione dei doppi turni, all’attuazione di laboratori didattici che consentono l’orario prolungato a scuola, alla attivazione delle ludoteche e di numerosi altri progetti specifici.

40Un altro settore in cui l’amministrazione si è attivata è stato quello della informatizzazione degli uffici comunali ed in particolare dei servizi demografici e dell’anagrafe. Ciò ha consentito di migliorare il servizio di certificazione e di istituire il Pronto anagrafe, un servizio telefonico gratuito attraverso il quale i cittadini possono richiedere e ricevere a domicilio un certificato.

41Nel corso della sua attività, la giunta ha dovuto prendere atto di alcuni limiti del suo programma. Ad esempio della sottovalutazione del problema del traffico e della viabilità: alcuni provvedimenti in tal senso sono stati adottati, ma nel complesso questo rimane ancora tra i problemi non risolti e di più difficile soluzione, insieme a quelli dell’efficienza della macchina amministrativa, della pianificazione dello sviluppo urbanistico della città, del risanamento dei quartieri periferici degradati e dell’occupazione. Una parte di questi sono problemi per la cui soluzione la giunta deve confrontarsi con il consiglio. In materia di organizzazione del personale, di urbanistica e di impostazione ed approvazione del bilancio, infatti, le decisioni della giunta devono essere adottate dal consiglio comunale, nel quale, come sappiamo, non c’è una maggioranza favorevole al sindaco.

  • 11 Solo nel giugno 1997, quando questo articolo era già stato consegnato, la delibera relativa alla nu (...)

42In materia di riassetto della macchina amministrativa comunale, che funziona poco e male, le novità sono ancora poche, anche perché la giunta Bianco aspetta l’adozione, da parte del consiglio comunale, della nuova pianta organica del personale11. È ancora in vigore quella approvata nel 1980. Neanche il nuovo Piano Regolatore Generale è stato adottato dal consiglio comunale. È prevedibile che la sua adozione non sarà un problema facilmente risolvibile, poiché in materia urbanistica, per motivi facilmente comprensibili, si sono registrati i più forti conflitti tra i sostenitori della giunta e l’opposizione.

43Da parte della Giunta, fino a tempi recentissimi, piuttosto sottovalutato è stato il problema della manutenzione e ristrutturazione nei quartieri periferici degradati. Gli amministratori giustificano questo deficit di interesse anche con il fatto che nel campo dei lavori pubblici un grosso vincolo è stato rappresentato dalla necessità di completare opere pubbliche ereditate dalle amministrazioni precedenti, ma è evidente che c’è stato anche un problema di priorità che non ha certo favorito le periferie.

44Quello dell’occupazione era e resta uno dei problemi più importanti di Catania, forse il problema dei problemi. La città soffre di uno dei più alti tassi di disoccupazione del Mezzogiorno. Alcune iniziative della Giunta, quali quelle intese a stimolare la cultura d’impresa tra i giovani catanesi, od a favorire gli investimenti tramite una semplificazione delle procedure burocratiche, non hanno ancora fornito grandi risultati. Finita l’epoca dei grandi trasferimenti per lavori pubblici e dello sviluppo edilizio disordinato, la situazione è divenuta e resta esplosiva.

45Le politiche realizzate e quelle mancate riassumono il doppio volto della città ed i risultati della giunta Bianco. Da un lato abbiamo un’immagine ed una vivibilità della città molto migliorata. Catania ha adesso un centro storico rivalorizzato, è più pulita, più vivibile, ha tratti da città «europea». Dall’altro, però, un certo malessere cova tra i commercianti, nei quartieri periferici e tra i tanti disoccupati. Il rischio che questo malessere possa sfociare in una di quelle ondate populistico-protestatarie che periodicamente investono Catania è concreto.

3.3 Il tipo di attori politici rilevanti

46La personalizzazione della politica era già un tratto distintivo della cultura politica meridionale, specie nelle elezioni amministrative. Favorita dalle nuove regole e dalla scomparsa della Dc (e del Psi, che però non era autonomamente presente nella competizione elettorale) essa si è tradotta in una sostanziale instabilità del consiglio comunale all’interno del quale si è registrata un’alta volatilità di gruppi e partiti (vedi tab. 4).

Tabella 4. Gruppi in consiglio comunale e numero di seggi

Gruppi in consiglio

Luglio
1993

Luglio
1994

Luglio
1995

Ottobre
1996

Dc

22

-

-

-

Ppi

-

9

8

5

Ccd

-

8

6

6

Cdu

-

-

5

6

Buon governo /Fi

-

-

5

10

Msi-An

4

4

5

6

Rinnov. Ital

-

-

-

3

Patto per la riforma(Segni)

-

5

5

-

Patto per Catania

17

15

10

11

Per l’Ulivo

-

-

-

5

Rete

5

5

4

-

Rete-Rc

-

-

-

3

Progressisti per Ct

4

2

-

-

Riformisti

4

-

-

-

Federalista

-

3

-

-

PSI

-

6

-

-

Misto

4

3

9

5

Misto e laico

-

-

3

-

TOTALE SEGGI

60

60

60

60

Fonte: Riolo, 1997.

47Basti dire che a Catania sono soltanto 16 (su 60) i consiglieri che non hanno mai cambiato gruppo: 10 del Patto per Catania (tra cui 5 del Pds), 2 della Rete e i 4 di An. In 6 hanno cambiato gruppo un volta sola – tra questi 4 ex Dc su 22, 3 del Ppi, 1 del Ccd. In 18 hanno cambiato due volte, 14 tre volte, 5 quattro volte, 1 sette volte (Riolo, 1997). L’esito è in ogni caso una sorta di oblio dei partiti politici, che, privati di gran parte del loro potere di nomina, non risultano essere più gli interlocutori privilegiati dell’amministrazione comunale, la quale si trova spesso a sostenere un rapporto non mediato con la comunità che l’ha scelta e davanti alla quale è responsabile. I partiti politici sembrano aver perduto quel ruolo tradizionale di intermediazione tra istituzioni locali e comunità che li aveva storicamente contraddistinti. Ad essi solo in parte suppliscono le organizzazioni di interessi economici e le varie associazioni presenti sul territorio. Tra i principali interlocutori dell’amministrazione vi sono state, infatti, le organizzazioni sindacali e imprenditoriali in senso lato (industriali, commercianti, artigiani), che hanno inciso nella formazione della agenda, soprattutto sui problemi della occupazione e dello sviluppo economico; ma anche il mondo cattolico organizzato, le parrocchie e le associazioni di volontariato, che nei quartieri popolari rappresentano degli interlocutori diretti della amministrazione. Anche le associazioni animaliste ed ambientaliste hanno instaurato un rapporto continuo con l’ente comunale e ne influenzano la politica.

48Nel contesto catanese, però, il tessuto associativo e la cosiddetta «società civile» sono piuttosto deboli. In tale situazione un ruolo speciale hanno assunto i mass-media, che in diversi casi hanno avuto l’occasione di essere lo strumento di comunicazione tra gli amministratori ed i cittadini elettori (e viceversa). I mezzi di informazione locali che più si contraddistinguono nell’esercizio di tale ruolo sono il quotidiano «la Sicilia» e le emittenti televisive «Teletna» e «Telecolor».

4. Alcuni fattori frenanti

49Gli incentivi alle innovazioni sono stati ovviamente controbilanciati dalle resistenze al mutamento. Anche in questo caso i fattori di carattere istituzionale si sono intrecciati con quelli relativi al comportamento degli attori. Per esempio al comportamento della burocrazia comunale che un po’ dappertutto viene ritenuta tra gli attori che più ostacolano l’introduzione delle innovazioni o che comunque trovano maggiori difficoltà ad adattarsi. Anche nel caso catanese si registrano quelle difficoltà che sono state evidenziate altrove. In particolare quella sorta di crisi di astinenza da «assessorialismo» di funzionari abituati alla tutela del politico e che trovano difficoltà ad assumere le responsabilità inerenti al loro ruolo, quell’ideologia burocratica che privilegia il rispetto della legalità piuttosto che il raggiungimento degli obiettivi, gli eccessivi controlli sugli atti e la farraginosità delle procedure (Dato Giurickovic, 1997). In queste pagine, però, non ci soffermeremo sul comportamento dei burocrati, quanto piuttosto su alcuni fattori di carattere istituzionale. In particolare sul rapporto tra giunta e consiglio comunale e tra giunta e comitati regionali di controllo (Coreco).

4.1 I rapporti giunta-consiglio

50Come abbiamo avuto modo di dire, il fatto che il sindaco venga eletto utilizzando una scheda elettorale diversa da quella con cui viene eletto il consiglio, ha prodotto un primo cittadino con una certa autonomia rispetto al sistema partitico, ma anche molti casi di governo diviso. Eletti con il sistema proporzionale e «separati» dall’arena sindacale, molto spesso i consigli comunali sono diventati il rifugio dei partiti e delle loro dirigenze. Non è un caso che per tutto il 1993 la Dc, che incontrava difficoltà non solo nel far eleggere sindaci propri, ma anche a trovare candidati competitivi per tale carica, sia riuscita a rimanere il primo partito in gran parte dei consigli comunali siciliani (Ferraro, 1995). Uno di questi è stato il consiglio comunale catanese, nel quale la destrutturazione del vecchio sistema partitico ha favorito quelle migrazioni da un gruppo all’altro di cui si è già detto. Migrazioni che non hanno mai modificato la condizione di minoranza delle forze che sostenevano il sindaco. Per cui quest’ultimo ha dovuto confrontarsi da una posizione di debolezza con un consiglio che conserva, come già detto, oltre che rilevanti poteri di controllo, anche poteri di indirizzo, su materie strategicamente fondamentali quali il regolamento organico e lo status giuridico del personale, i bilanci annuali e pluriennali e le relative variazioni, i piani urbanistici, sia normativi (Piano Regolatore Generale), sia attuativi (piani particolareggiati, piani di recupero), nonché i piani finanziari ed i programmi per le opere pubbliche (Virga, 1994, 125)

51Non è dunque un caso che a Catania i provvedimenti relativi a politiche di bilancio, pianta organica del personale, Piano Regolatore Generale abbiano trovato e/o trovino difficoltà di adozione da parte del consiglio. Ed inoltre, che l’opposizione del consiglio sia divenuta sempre meno contenutistica e sempre più politico-ideologica, e quindi pregiudiziale, man mano che il sistema partitico si è andato ristrutturando ed i referenti esterni di una parte consistente dei consiglieri, i partiti di centro destra, sono divenuti più stabili.

Tabella 5. Le delibere di giunta in consiglio comunale

1993

1994

1995

1996*

Delibere proposte dalla Giunta(N.)

191

269

219

164

Delibere adottate dal Consiglio (N.)

66

216

92

94

% di delibere adottate dal Consiglio

4,6

80,3

42,0

57,3

*I dati del 1996 si riferiscono alla situazione esistente al 21 ottobre di tale anno

Fonte: Comune di Catania.

52I dati della tab. 5, specie se letti insieme a quelli della tab. 4, lasciano intravedere il processo. Dopo una fase di incertezza, l’opposizione ha cominciato ad organizzarsi ed a partire dal 1995 le proposte della giunta hanno trovato vita difficile in consiglio. Dopo le elezioni regionali del giugno 1996 che, come già detto, hanno visto la vittoria delle liste di centro destra, e quando è cominciato l’ultimo anno della legislatura comunale, l’opposizione si è fatta ancora più dura ed ha avuto come obiettivo dichiarato quello di portare una giunta inadempiente e debole di fronte agli elettori.

4.2 I rapporti giunta-Coreco

53Uno dei problemi di cui sembrano soffrire i comuni sono gli eccessivi controlli cui è soggetto ogni loro atto ed il prevalere di quella ideologia burocratica che, privilegiando il rispetto della legalità al raggiungimento del risultato, contribuisce all’impasse decisionale; anche perché diventa uno strumento in mano a chi vuole ostacolare l’attuazione delle decisioni. A simbolizzare tale problema sono i non facili rapporti tra giunta catanese e comitato regionale di controllo (Coreco).

  • 12 Il Comitato regionale di controllo nella regione siciliana si articola in una sezione centrale con (...)

54I Coreco siciliani12 sono composti da un Presidente nominato dal Presidente della Regione e da nove esperti eletti dall’Assemblea Regionale Siciliana (ars). È evidente che essi finiscono per rispecchiare gli equilibri partitici esistenti all’ars, che oggi sono favorevoli al centro-destra e che al momento della nomina dei componenti dei Coreco che hanno operato in questi anni ruotavano intorno all’asse Dc-Psi. In ogni caso, si tratta sempre di equilibri non favorevoli a quelli su cui si fonda la Giunta Bianco.

55I Coreco devono obbligatoriamente esercitare il controllo di legittimità sulle delibere riguardanti alcune materie specifiche, ma possono allargare il loro raggio di azione qualora vi sia la richiesta di un quinto dei consiglieri comunali o di un gruppo consiliare, ovvero della stessa giunta che vuole essere confortata sulla regolarità del suo operato. Essi, quindi, possono bloccare o ritardare l’azione di una giunta annullandone le delibere o chiedendo continui chiarimenti.

Tabella 6. Delibere di giunta e controllo del CORECO (N.)

1994

1995

1996

Tot. 1994-96

Delibere adottate dalla Giunta

2985

3711

3134

9830

Delibere inviate al CORECO

2619

3352

2391

8362

Delibere approvate dal CORECO

2487

2908

2306

7701

Delibere annullate dal CORECO

132

444

85

661

N. delibere sulle quali
il CORECO ha richiesto chiarimenti

717

1054

474

2906

Fonte: Comune di Catania.

  • 13 A tal proposito alcuni funzionari comunali che abbiamo intervistato hanno detto che c’è molta discr (...)

56I dati della tab. 6 mostrano che nel triennio 1994-96 il Coreco ha controllato l’85% delle delibere della giunta Bianco e che nello stesso periodo le delibere annullate ammontano al 6,7% e quelle su cui ha richiesto chiarimenti al 29,6%. Da qui le lamentele di un componente della giunta che ritiene che il Coreco «ha costituito e continua a costituire un elemento frenante, [...] chiedendo quasi sempre chiarimenti sulle delibere, provocando mesi di ritardo ed in alcuni casi l’annullamento delle delibere stesse» (Piazza, 1997, 12)13

5. Per concludere

57Catania sembra confermare la fondatezza dei giudizi positivi sul nuovo assetto del potere municipale italiano anche in un una regione, come quella siciliana, che utilizza regole elettorali diverse da quelle vigenti sul restante territorio nazionale. In tale città Enzo Bianco, il sindaco eletto con le nuove regole, ha saputo cogliere alcune delle opportunità offerte da tali regole e guidare la transizione verso una struttura del potere locale che sembra assumere molti dei tratti tipici di un assetto a prevalenza dell’esecutivo. Il sindaco si è imposto come rappresentante di una città piuttosto che di una parte politica, è mutata la morfologia dell’esecutivo, il tradizionale partito degli assessori, già in crisi di per sé, ha subito un notevole arretramento. La legittimazione diretta e la certezza della durata del mandato, hanno poi consentito l’impostazione e la realizzazione di programmi a medio termine che hanno incontrato forti resistenze di gruppi e categorie sociali ma hanno anche contribuito a migliorare l’immagine della città e la sua vivibilità. Insomma, il sindaco ha potuto proporre una «buona amministrazione» che certamente ha lasciato irrisolti molti degli innumerevoli problemi che affliggono Catania (ad esempio, quelli della disoccupazione, della delinquenza minorile, del degrado della periferia) ma che ha contribuito a migliorare il rapporto tra molti catanesi ed il loro municipio, a favorire, insomma, una maggiore identificazione dei cittadini-elettori con l’istituzione municipale.

58Diversi sono stati i vincoli che si sono frapposti e che si frappongono alle innovazioni. Fra questi sono certamente da annoverare un assetto istituzionale che favorisce il «governo diviso», gli eccessivi controlli sugli atti della giunta, la farraginosità delle procedure, una burocrazia che trova difficoltà di adattarsi al nuovo assetto, le limitate risorse economiche, un ambiente politico-sociale disponibile verso le innovazioni ma anche fortemente radicato in antiche e rassicuranti consuetudini. Antiche e rassicuranti consuetudini che, da quello che è possibile prevedere oggi, non dovrebbero impedire una conferma di Bianco nelle vesti di sindaco, ma che molto probabilmente lo condannerebbero alla sconfitta in un ipotetico scontro diretto con un candidato di centro-destra nel caso in cui la posta in gioco fosse un seggio in parlamento ed il governo nazionale, e quindi in una competizione elettorale altamente politicizzata. Anche da qui, le diverse incertezze che potrebbero sfiorare un sindaco che volesse considerare quella di amministratore locale non come una semplice parentesi all’interno di un percorso professionale orientato altrove, bensì come una risorsa spendibile nella costruzione di un carriera politica di livello nazionale. Prima della riforma, l’esperienza acquisita nel governo locale era una risorsa importante in una carriera centrata sul partito. Nella nuova condizione, cosa essa possa rappresentare è meno chiaro, specie per chi, come Bianco, non ha alle spalle un solido partito politico. Sono chiari invece i limiti temporali del mandato (non si può rimanere in carica per più di otto anni), le non entusiasmanti gratifiche finanziarie, l’impossibilità di cumulo di cariche elettive e/o istituzionali, la fatica e lo stress che implica il mestiere di sindaco. Non è fuori luogo ipotizzare che è da qui che bisogna partire se si vuole capire perché Bianco abbia mostrato non pochi dubbi quando si è parlato di una sua ricandidatura. E che tali dubbi siano condivisi da tanti altri sindaci italiani (Dato Giurickovic, 1996).

59Tramontata o quasi l’idea di un improbabile «partito dei sindaci», una delle non molte possibilità che si presentano al sindaco che una volta esaurito il suo mandato volesse sviluppare la sua carriera politica è quella di avvicinarsi sempre più ad un partito di rilievo nazionale, di omologarsi.

  • 14 È il caso, ad esempio, di Jacques Chaban-Delmas a Bordeaux, Gaston Defferre a Marsiglia, Jean Lecan (...)

60Una via d’uscita potrebbe essere un modello di carriera «alla francese» (Mabileau, 1995), vale a dire una figura di sindaco che, potendo rimanere in carica più a lungo e cumulare diverse cariche elettive e/o istituzionali, si proponga come potente notabile locale in grado di essere competitivo anche quando la competizione è politicizzata e non riguarda solo il governo locale. In Francia il cumulo dei mandati e delle cariche ha consentito che buona parte dei sindaci dei comuni con più di 20.000 abitanti divenissero parlamentari e che alcuni di essi fossero anche leader partitici di statura nazionale14.

61Ovviamente, sappiamo benissimo che i modelli istituzionali non si trasferiscono tout court da un paese all’altro e che la forza dei partiti, la storia delle istituzioni e la qualità della burocrazia non sono frutto di improvvisazioni. Abbiamo semplicemente voluto concludere ponendo un problema.

Torna su

Bibliografia

Caciagli M. et al. (1977), Democrazia cristiana e potere nel Mezzogiorno, Firenze, Guaraldi.

Cazzola F. (1991), Periferici integrati, Bologna, il Mulino.

Dato Giurickovic C. (1996), Il sindaco taumaturgo e il governo delle città, Milano, F. Angeli.

D’Amico R. (1975), Catania. Le elezioni del 1972 nella storia elettorale della città nel secondo dopoguerra, in Caciagli M. e Spreafico A., Un sistema politico alla prova, Bologna, il Mulino, pp. 317-378.

Delcamp A. (1995), La democratie municipale chez nos voisins: une typologie, «Pouvoirs», 73, pp. 125-139.

Di Marco L. (1993), Autonomie locali, riforme elettorale e nuove tendenze del sistema politico, Catania, Cuecm.

Di Virgilio A. (1994), Elezioni locali e destrutturazione partitica. La nuova legge alla prova, «Rivista Italiana di Scienza Politica», xxiv, n. 1, pp. 107-165;

Ferraro V. (1995), Attori politici e mutamento del sistema elettorale nei comuni siciliani, Università di Catania, Facoltà di Scienze Politiche, a. a. 1994-95, Tesi di Laurea.

Lanza O. (1994), Catania, per esempio. Torna l’offerta di destra sulla piazza elettorale, «Politica ed economia», 3, pp. 64-68.

Lanza O., Motta R. (1995), Catania, un vincitore senza maggioranza, «il Mulino», xlii, 348, pp. 754-763.

Id. (1997), Dal maggioritario al proporzionale: il caso siciliano, in D’Alimonte R., Nelken D. (a cura di), Politica in Italia. I fatti dell’anno e le interpretazioni. Edizione 1997, Bologna, il Mulino, pp. 109-133.

Lanzalaco L. (1996) Ingegneria o fisiologia istituzionale: riflessioni sulle riforme in Italia, «il Mulino», 368, pp. 1043-1057.

Linz J. J., Valenzuela A. (a cura di) (1995), Il fallimento del presidenzialismo, Bologna, Il Mulino.

Mabileau A. (1995), De la monarchie municipale à la française, «Pouvoirs», 73, pp. 7-17.

Piazza G. (1997), L’amministrazione comunale di Catania, Catania, Rapporto di ricerca non pubblicato.

Riccamboni G. (a cura di) (1992), Cittadini e rappresentanza in Europa, Milano, Angeli.

Riolo C. (1997), I comuni siciliani tra presidenzialismo e neo- trasformismo: i casi di Palermo e Catania, «Amministrare», (in corso di stampa).

Sartori G. (1995), Né presidenzialismo né parlamentarismo, in Linz J. J., Valenzuela A. (a cura di), Il fallimento del presidenzialismo, Bologna, Il Mulino, pp. 181-200.

Tarrow S. (1979),Tra centro e periferia, Il ruolo degli amministratori in Italia e Francia, Bologna, Il Mulino.

Vandelli L. (1995), Sistemi elettorali e forma di governo negli enti locali, in Luciani M., Volpi M. (a cura di), Riforme elettorali, Roma-Bari, Laterza, pp. 253-272.

Virga P. (1994), Diritto amministrativo, 3. Amministrazione locale, Milano, Giuffré.

Torna su

Note

1 Il governo regionale ha infatti proposto, e l’Assemblea Regionale Siciliana (che ha competenza legislativa in materia di elezioni locali) ha approvato, un provvedimento di rinvio delle elezioni amministrative in Sicilia. Esso è stato motivato con la necessità di modificare il sistema elettorale e di accorpare le elezioni.

2 Nei comuni francesi, sindaco e assessori sono eletti dal consiglio comunale: a maggioranza assoluta nelle prime due votazioni, a maggioranza semplice nella terza. Il «Maire», generalmente il capolista del partito che ha vinto le elezioni, resta in carica 6 anni; ha funzioni e responsabilità esecutive, dà la delega agli assessori e li può revocare in qualsiasi momento. Parigi, Marsiglia e Lione hanno i sindaci di quartiere, mentre il sindaco della città è eletto dai rappresentanti delle circoscrizioni. In Germania, i Lander (corrispondenti alle nostre regioni) hanno proprie leggi per l’elezione dei sindaci. Prevale il sistema ad elezione indiretta da parte dei consigli comunali, fatta eccezione per Assia, Baden, Württmberger e Baviera dove è prevista l’elezione diretta.. Per la Spagna è previsto che i consiglieri comunali eleggano sindaco il capolista del partito che ha ottenuto la maggioranza dei seggi. Il sistema è di tipo proporzionale, con la previsione dello sbarramento al 5% dei voti validi. Molto simili a quelli recentemente introdotti in Italia sono i sistemi previsti in Portogallo ed in Grecia. In questi paesi viene eletto sindaco il candidato più votato e viene prevista l’incompatibilità fra la carica di primo cittadino e quella di consigliere (Di Marco, 1993, 35-36, Riccamboni, 1992).

3 In realtà la formazione di una maggioranza di tal genere non è scontata, ma è di gran lunga l’esito più probabile. Per i comuni fino a 15. 000 abitanti la legge 81 prevede che alla lista collegata al candidato sindaco vincente vengano assegnati i due terzi dei seggi in consiglio. Per i comuni con oltre 15.000 abitanti le procedure di assegnazione dei seggi in consiglio sono più complesse, ma anche in questo caso l’arena esecutiva (la scelta del sindaco) e l’arena rappresentativa (la scelta per il consiglio) sono interdipendenti (Di Virgilio, 1994).

4 Per quanto riguarda il sindaco, in tutti i comuni il sistema è quello uninominale/maggioritario a doppio turno, con ballottaggio chiuso ai due candidati più votati qualora nessun aspirante sindaco riesca a raggiungere, al primo turno, la maggioranza assoluta dei voti espressi. Per quanto riguarda il consiglio, la legge prevede che nei comuni con meno di 15.000 abitanti (10.000 fino al settembre 1993 e quindi anche nella tornata elettorale del giugno di quell’anno) la lista col maggior numero di voti ottiene i due terzi dei seggi, mentre alla minoranza più forte è attribuito il restante terzo. Nei comuni con oltre 15.000 abitanti, invece, il 70% dei seggi viene assegnato con metodo proporzionale (divisore d’Hondt), mentre del restante 30% due terzi sono attribuiti alla lista o coalizione di liste collegate (che abbiano cioè sottoscritto una dichiarazione programmatica comune) maggioritaria e un terzo alla lista o coalizione seconda per numero di voti validi (Di Virgilio 1994).

5 Rimangono, tra l’altro, rilevanti «poteri di controllo» del governo regionale ed in particolare dell’Assessorato regionali degli enti locali. Poteri che nel caso di alcune inadempienze, ad esempio in materia urbanistica e di approvazione del piano regolatore, non escludono la rimozione del sindaco e della giunta e la nomina di un commissario straordinario che ne faccia le veci.

6 I dati della tab 1 si riferiscono ai comuni siciliani che hanno eletto il consiglio comunale con il sistema proporzionale ed il premio di maggioranza (vedi nota 4). Essi sono 77 ed hanno rinnovato le loro amministrazioni in diverse tornate elettorali a partire da giugno 1993.

7 Vedi nota n. 5

8 Sono divenuti assessori un sindacalista, un dirigente dei giovani imprenditori, un dirigente della Confcommercio, due membri di associazioni ambientaliste, due rappresentanti di associazioni della cosiddetta «società civile».

9 Dei 10 assessori nominati nel giugno 1993 solo 6 sono ancora in carica.

10 Tra i punti fondamentali deI programma elettorale del sindaco Bianco e del «Patto per Catania», la lista che lo sosteneva, vi erano:
a) Efficienza nell’erogazione dei servizi, la cui qualità sarà controllata periodicamente e resa pubblica. Saranno assicurate imparzialità, pubblicità. partecipazione alle procedure amministrative. Rispetto della legalità e lotta alla mafia sono note dominanti del programma.
b) Riequilibrio del territorio e cura dell’ambiente. Un Grande Piano Regolatore disegnerà la nuova città, attraverso la collaborazione di una personalità di livello internazionale e le qualificate competenze locali. L’attenzione sarà concentrata sui quartieri degradati, dove le condizioni di vita sono insopportabili. il centro storico dovrà rivivere con opportune iniziative culturali e produttive.
c) Vivibilità della città, crescita del trasporto pubblico, parcheggi scambiatori, efficienza del corpo dei Vigili Urbani, riorganizzazione manageriale del servizio di Nettezza Urbana, verde attrezzato; valorizzazione della tradizione culturale e iniziative di sviluppo della «nuova» cultura.
d) Favorire lo sviluppo produttivo eliminando l’inefficienza della macchina burocratica e l’insufficienza delle infrastrutture fondamentali.
e) Priorità al completamento delle scuole, politiche per i giovani e per l’infanzia, interventi per gli anziani, collaborazione con i movimenti del volontariato. (Le notizie relative al policy making sono tratte da Piazza, 1997).

11 Solo nel giugno 1997, quando questo articolo era già stato consegnato, la delibera relativa alla nuova pianta organica è stata approvata dal Consiglio.

12 Il Comitato regionale di controllo nella regione siciliana si articola in una sezione centrale con sede a Palermo ed in nove sezioni provinciali, ciascuna con sede nel capoluogo delle province regionali. Essi sono rinnovati ogni 5 anni. Il loro rinnovo sta avvenendo in questo periodo (Virga, 1994, 402-406).

13 A tal proposito alcuni funzionari comunali che abbiamo intervistato hanno detto che c’è molta discrezionalità nell’azione del Coreco, e che i criteri non sono omogenei. Secondo i nostri intervistati, una delibera dello stesso tipo può essere approvata, respinta o rinviata per chiarimenti a seconda del funzionario che istruisce la pratica o delle pressioni politiche che prevalgono.
Secondo il presidente della sezione catanese del Coreco, invece, quelli dell’organo da lui presieduto sono stati solo atti dovuti e l’annullamento di delibere e/o le richieste di chiarimenti sono in buona parte imputabili alle deficienze di amministratori e di burocrati comunali, che mancherebbero di sufficiente «tecnica legislativa».

14 È il caso, ad esempio, di Jacques Chaban-Delmas a Bordeaux, Gaston Defferre a Marsiglia, Jean Lecanuet a Rouen, Pierre Mauroy a Lille.

Torna su

Indice delle illustrazioni

Titolo Tabella 2. I risultati nelle elezioni per il rinnovo del consiglio comunale a Catania (%)
Credits Fonte: S. Stella, L’astensionismo elettorale: trend italiano e studio di un caso, Tesi di Laurea. Università di Catania, Facoltà di Scienze Politiche, A.A. 1995/96.
URL http://journals.openedition.org/qds/docannexe/image/1511/img-1.jpg
File image/jpeg, 388k
Torna su

Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Orazio Lanza e Daniela Timpanaro, « Che cosa è cambiato con l’elezione diretta del sindaco? Alcune risposte dall’esperienza di Catania »Quaderni di Sociologia, 14 | 1997, 43-68.

Notizia bibliografica digitale

Orazio Lanza e Daniela Timpanaro, « Che cosa è cambiato con l’elezione diretta del sindaco? Alcune risposte dall’esperienza di Catania »Quaderni di Sociologia [Online], 14 | 1997, online dal 30 novembre 2015, consultato il 25 novembre 2020. URL: http://journals.openedition.org/qds/1511; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.1511

Torna su

Autori

Orazio Lanza

dappsi (Dipartimento di Analisi dei Processi Politici, Sociali ed Istituzionali) – Università di Catania

Daniela Timpanaro

dappsi (Dipartimento di Analisi dei Processi Politici, Sociali ed Istituzionali) – Università di Catania

Torna su

Diritti d'autore

Licenza Creative Commons
Quaderni di Sociologia è distribuita con Licenza Creative Commons Attribuzione - Non commerciale - Non opere derivate 4.0 Internazionale.

Torna su
  • Logo Rosenberg & Sellier
  • Logo DOAJ - Directory of Open Access Journals
  • OpenEdition Journals
Cerca su OpenEdition Search

Sarai reindirizzato su OpenEdition Search