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teoria e ricerca

Cambiamento globale, sviluppo sostenibile e funzioni di governo. Riflessioni sull’Unione Europea come governance sovranazionale funzionale

Angela Liberatore
p. 74-85

Editor's notes

A. Liberatore lavora presso la Commissione Europea, Direzione Scienza, Ricerca e Sviluppo, Programma di Ricerche «Ambiente e Clima», aspetti socio-economici. Le opinioni espresse sono dell’autrice e non rappresentano necessariamente il punto di vista della Commissione.

Full text

1. Sfide

1I processi di globalizzazione economica e di cambiamento ambientale globale sfidano le attuali capacità di governo. Tra le sfide da affrontare, la rivisitazione del concetto di sovranità alla luce di processi di interdipendenza economica ed ambientale su scala transnazionale. Le politiche intese a trasformare l’attuale modello di crescita economica in «sviluppo sostenibile» pongono ulteriori sfide, in particolare la riforma dei sistemi democratici e della nozione di cittadinanza per poter tener conto dei diritti delle generazioni future e dei cittadini di altri paesi.

2Le complesse relazioni tra cambiamento ambientale globale e sviluppo sostenibile necessitano analisi approfondite per identificare le forme specifiche di tali sfide in una prospettiva di lungo termine. La diversità di condizioni locali e la connessa ricerca di percorsi differenziati verso lo sviluppo sostenibile possono trovarsi in contrasto con la formulazione di accordi internazionali per la protezione dell’ambiente globale (per esempio se le azioni previste da questi ultimi non riflettono le diversità di risorse economiche e tecnologiche tra paesi industrializzati ed in via di sviluppo). Oppure i processi di cooperazione ambientale a livello globale e le politiche di sviluppo sostenibile possono rafforzarsi reciprocamente se gli aspetti distributivi riguardanti l’accesso alle risorse naturali ed i costi per la protezione ambientale sono affrontati in maniera equa tra diversi gruppi sociali e tenendo conto delle generazioni future.

3Questo articolo cerca di collegare alcune riflessioni sul futuro del governare (governance), in particolare le condizioni e barriere relative ad un «governare sostenibile» in condizioni di cambiamento ambientale globale, con alcune illustrazioni empiriche riguardanti il caso dell’Unione Europea. In altre parole, l’emergere di forme di governo transnazionale basato su caratteristiche funzionali piuttosto che spaziali/territoriali viene analizzato nel contesto concreto dell’evoluzione delle politiche e competenze ambientali dell’Unione Europea. Quattro funzioni di governo vengono identificate nelle pagine che seguono: mediazione di accordi tra gli stati membri; definizione dell’agenda nella formulazione di politiche pubbliche; catalizzare – con strumenti economici, tecnologici, ecc. – i paesi vicini; fornire una leadership in alcuni processi di negoziazione internazionale.

2. Processi globali, prospettive locali: evitando i rischi di presbiopia e miopia

4Nella nostra vita quotidiana non vediamo il cambiamento globale ambientale, e alcuni sospettano che la stessa nozione di «cambiamento globale» venga usata per distogliere l’attenzione da problemi più concreti. Dobbiamo davvero preoccuparci per il cambiamento climatico o la perdita di biodiversità? Dovremmo preoccuparci per cambiamenti di lungo termine dato che altri (generazioni future) subiranno più di noi le conseguenze avverse di tali cambiamenti? Queste domande, piuttosto ciniche ma realistiche e largamente diffuse, hanno importanti implicazioni per l’analisi del cambiamento istituzionale e del governare/governance. Se si risponde positivamente a tali domande, si deve intraprendere l’analisi delle tensioni tra sovranità nazionale e protezione dell’ambiente globale. Ciò include l’identificazione dei limiti e del potenziale per riformare le correnti istituzioni o svilupparne di nuove, e la capacità di rivisitare la nozione di «sicurezza» per tener conto degli impatti negativi del cambiamento ambientale globale in comunità e paesi vulnerabili dal punto di vista ecologico e/o socio-economico. Anche se si risponde negativamente alle due domande (punto di vista non condiviso in questo contributo), non si può semplicemente voltare le spalle al problema; ci si deve infatti confrontare col fatto che ci sono trattati e politiche internazionali volte a cercare di prevenire o mitigare gli impatti negativi di cambiamenti relativi al clima, la biodiversità, l’ozono stratosferico, le risorse idriche e così via.

  • 1 Secondo il rapporto della Commissione Brundtland -dal nome della statista norvegese Gro Brundtland (...)

5Anche la nozione di sviluppo sostenibile è piuttosto controversa. Nonostante la diffusione di definizioni, a cominciare da quella offerta dalla Commissione Brundtland1, e di tentativi di «operazionalizzare» tali definizioni (per esempio attraverso indicatori di sostenibilità e sistemi di contabilità verde), è molto difficile discernere chiari segni di progresso verso uno sviluppo sostenibile. Inoltre, la questione del verificare cosa sia «sostenibile per chi, ed in quali condizioni» pone un’imprescindibile sfida a funzioni di governo di carattere distributivo che sono già molto controverse. Ogni attività economica e sociale (dalle attività industriali ed agricole ai sistemi di trasporto e l’uso delle risorse energetiche) dovrebbe infatti essere esaminata in relazione ai processi, comunità ed ecosistemi che le «sostengono», siano essi le comunità locali entro od oltre i confini nazionali, i processi di innovazione tecnologica o l’atmosfera del pianeta. Tale esame comporta inoltre l’identificazione di forme di autorità capaci di gestire rivendicazioni contrastanti riguardo l’uso delle risorse naturali senza promettere di accontentare tutti tramite un impossibile aumento delle risorse stesse o «spostando» il problema alle generazioni future.

  • 2 Le complesse relazioni tra sviluppo sostenibile e cambiamento ambientale globale sono trattate, per (...)

6Il simultaneo perseguimento di sviluppo sostenibile e protezione dell’ambiente globale2 deve misurarsi con rischi sia di miopia che di presbiopia. A volte prospettive locali contrastano con prospettive intese a «pensare globalmente» la gestione di risorse ambientali comuni. Allo stesso tempo, la soluzione a problemi globali non può prescindere non solo dalla capacità di attuare forme di cooperazione internazionale ma anche dalla possibilità di «agire localmente» («think globally, act locally» – pensare globalmente, agire localmente: è un motto ambientalista noto da molti anni). Si pone quindi il problema di evitare sia la miopia del non considerare ciò che è, o sembra, lontano in termini spaziali e/o temporali, sia la presbiopia del sottovalutare «dettagli» relativi a diverse condizioni sociali, economiche ed ecologiche.

7L’esperienza storica ha dimostrato che qualsiasi tentativo di creare istituzioni che possano esercitare un controllo totale su società ed economia produce molti più danni che benefici; aggiungere anche un controllo totale sull’ambiente è quindi fuori discussione. Tenendo in mente questa semplice considerazione, cerchiamo di capire quale sistema di governo possa essere in grado di affrontare le sfide poste dal mettere in atto una transizione verso lo sviluppo sostenibile in condizioni di cambiamento globale.

3. Tra un’obsoleta sovranità nazionale ed un impossibile governo mondiale?

8Nell’esaminare il futuro della corrente nozione, e pratica, di sovranità e le prospettive di forme di governo non nazionali si possono sottolineare due diversi processi e trarre, su tale base, conclusioni apparentemente opposte.

9Da un lato si possono sottolineare i processi di globalizzazione dell’economia e lo sviluppo di un «villaggio globale» (ma non omogeneo) attraverso la diffusione di telecomunicazioni, satelliti e mass media, compagnie multinazionali, trattati globali sul commercio e molti altri campi; e su tale base si può giungere alla conclusione che la sovranità nazionale è un concetto obsoleto in termini pratici. Si può poi continuare sostenendo che oltre ad essere obsoleta in pratica, la corrente nozione di sovranità nazionale pare logicamente contraddittoria rispetto alla necessità di proteggere risorse ambientali globali indivisibili quali gli oceani o l’atmosfera. Infine si può notare che la nozione di sicurezza usualmente collegata con la sovranità nazionale è a dir poco inadeguata (come dimostrato dalle molte guerre tra nazioni per l’accesso e uso – che spesso si vuole esclusivo – di risorse naturali) ad incorporare l’ambiente globale tra le ricchezze da rendere «sicure». Questa linea di ragionamento porta a concludere che è necessario riconoscere che lo stato sovrano è finito e che stiamo osservando la nascita di un governare non-nazionale, o addirittura mondiale.

10Dall’altro lato si può sostenere che la sovranità nazionale è lontana dall’essere obsoleta e che gli stati sono ancora i veri decisori, anche in campo internazionale. Uno stato può negare ai propri cittadini la libertà di parola o movimento, o perseguitare donne «colpevoli» di non velarsi; può dichiarare guerre, o iniziare guerre senza nemmeno dichiararle; e nessun trattato internazionale può essere concluso – su temi ambientali o altri – senza il consenso di stati (alcuni più «sovrani» di altri) che possono usare il potere di veto, per esempio nel Consiglio di Sicurezza dell’onu. Da una prospettiva più positiva, i proponenti di una visione «stato-centrica» possono osservare che la sovranità nazionale non solo non è obsoleta ma è anche una garanzia; per esempio, una garanzia verso elites non elette che influenzano e prendono decisioni in organismi internazionali. La conclusione che discende da questa seconda linea di argomentazione è che è sia realistico che desiderabile conservare o anche rafforzare la sovranità nazionale.

11Per quanto l’antico detto «in medium veritas» sia spesso fuorviante, pare che esso si applichi al nostro caso. Ci sono infatti elementi credibili ed empiricamente fondati in entrambe le linee di ragionamento brevemente ricostruite sopra. Qualsiasi analisi di sistemi e funzioni di governo deve tener conto sia dei processi di globalizzazione che del ruolo ancora molto importante degli stati; la difficoltà consiste nell’identificare il peso di ciascuno di questi due aspetti e le relazioni tra essi. I confini nazionali sono sempre più «porosi» a causa della crescente interdipendenza economica, tecnologica e ambientale. La sovranità nazionale esiste ancora, ma è molto diversa e più limitata a seguito della diffusione di tecnologie informatiche, di fenomeni di inquinamento (chimico, radioattivo, ecc. ) transfrontaliero, dell’emergere delle multinazionali, e dell’entrata in vigore di trattati internazionali. È assai improbabile che gli stati si «dissolvano» nel breve-medio periodo (tutto sommato sono un artifatto umano piuttosto recente) per dar luogo a forme di governo mondiali.

12Si deve quindi tener conto di una parzialmente obsoleta, o almeno «porosa», sovranità nazionale, ed allo stesso tempo dei processi di globalizzazione che hanno già portato allo svilupparsi di strumenti (per esempio, legislazione ed organizzazioni internazionali) di governo non-nazionale, ma che non vanno confusi con un governo mondiale. In questo contesto, come affrontare la questione del cambiamento ambientale globale e di differenziati percorsi verso lo sviluppo sostenibile? Alcuni assetti istituzionali stanno emergendo nei quali forme di governo trans-nazionale o addirittura sovra-nazionale si coniugano ad una ridefinizione, piuttosto che abolizione, della sovranità nazionale. Il caso probabilmente più «maturo», per quanto ancora vulnerabile, è l’Unione Europea.

4. Governare oltre le frontiere: l’esperienza dell’Unione Europea

  • 3 Sulle istituzioni e processi decisionali dell’ue si veda, Wallace-Wallace, 1996.

13La Comunità Economica Europea fu fondata dopo la Seconda Guerra Mondiale da stati che intendevano rafforzare la crescita economica e la stabilità politica nella regione. A cominciare dalla sua fondazione nel 1957, la Comunità Economica Europea si è dotata di istituzioni specifiche (Consiglio dei Ministri, Commissione Europea – l’esecutivo della Comunità –, l’unico Parlamento non nazionale del mondo, la Corte di Giustizia, la Corte dei Conti e, più recentemente, varie Agenzie specializzate). Inoltre ha sviluppato le proprie politiche (alcune di esclusiva competenza Comunitaria, per esempio il commercio, e molte altre – tra cui l’ambiente – di competenza «mista» tra Comunità e stati membri), ed una legislazione vincolante che, in caso di contrasto, prevale sulle legislazioni nazionali (uno dei motivi per cui è comunemente accettata la definizione della Comunità come entità non meramente internazionale ma sovranazionale)3.

14Il Trattato di Maastricht, che ha dato luogo all’Unione Europea (che include, non sostituisce, la Comunità), ha continuato questo processo di sviluppo istituzionale sovranazionale aggiungendo alla lista di competenze europee (per quanto con funzioni più che altro di «coordinamento» delle politiche nazionali) settori molto delicati – in termini di sovranià nazionale – quali giustizia e sicurezza; ha inoltre stabilito la cittadinanza europea ed ha rafforzato il ruolo del Parlamento Europeo. Il Trattato di Amsterdam ha riconfermato tale espansione di competenze europee ed ha sancito l’interesse europeo (per quanto non la diretta operatività) in un altro ambito importante, quello dell’occupazione. Nella prospettiva dell’allargamento a paesi dell’est europeo e Cipro, un’altra Conferenza Intergovernativa dovrà probabilmente occuparsi di ulteriori rafforzamenti, o almeno modifiche, dell’assetto istituzionale dell’Unione.

15L’Unione Europea (da ora, ue) svolge varie funzioni di governo sovranazionale nelle molte aree di sua competenza, tra cui la politica ambientale su cui si concentra questo articolo. Quattro funzioni principali possono essere distinte. Una è quella di fornire arene e procedure per la mediazione di accordi tra gli stati membri, e tra gruppi di interesse, nell’adozione di politiche e regolamentazione Comunitarie. La seconda riguarda la definizione dell’agenda politica; per esempio attraverso i programmi d’azione e la legislazione ambientale Comunitari, l’ue ha fortemente influenzato le politiche ambientali degli stati membri. La terza funzione è quella di catalizzare (soprattutto tramite l’uso di risorse economiche e tecniche) gli sforzi di cooperazione regionale ambientale oltre i confini dell’ue, in particolare coi paesi del centro ed est Europa e dell’area Meditarranea. Una quarta funzione riguarda il fornire – o cercare di fornire – una leadership di tipo sovranazionale nei processi di negoziazione internazionali/globali.

16Cominciando con la prima delle quattro funzioni appena menzionate, le istituzioni dell’ue forniscono arene e procedure di mediazione degli accordi tra stati membri. Gli stati continuano ad avere un ruolo fondamentale nel processo decisionale dell’ue, in particolare nel Consiglio dei Ministri. Tuttavia tale ruolo è stato parzialmente rivisto attribuendo potere di «co-decisione» al Parlamento Europeo in varie sfere. Inoltre, nonostante la manifesta influenza degli stati membri – e soprattutto alcuni fra essi – nelle scelte operate a livello europeo, resta il fatto che un paese può decidere di porre il veto nei casi di votazione all’unanimità nel Consiglio, ma nessun paese (o gruppo di interesse attraverso un paese) può imporre una decisione. Secondo le procedure di votazione a maggioranza qualificata attualmente esistenti, è difficile anche per una coalizione tra stati membri più potenti e con più voti imporre una decisione con cui altri paesi non concordano. Il raggiungimento ed i contenuti specifici di ogni decisione sono quindi il risultato di complessi negoziati nei quali le arene istituzionali, le «regole del gioco» e le risorse (per esempio, finanziamenti attraverso i Fondi Strutturali) fornite dall’ue svolgono una funzione importante. Varie Direttive ambientali sono state formulate grazie alla mediazione fornita dalle arene e regole del gioco Comunitari. Per esempio, l’accordo che ha portanto – dopo cinque anni di difficili negoziati – all’adozione della Direttiva sui grandi impianti di combustione del 1988 è stato raggiunto grazie alla possibilità di discutere in ambito europeo sia la natura del problema (i processi di acidificazione su scala internazionale dovuti alle emissioni di SO2 prodotte dai processi di combustione ed altri processi) sia gli strumenti da mettere in atto ed i relativi aspetti distributivi. L’adozione di un obiettivo europeo di riduzione delle emissioni dagli impianti di combustione, con la possibilità di differenziare gli obiettivi nazionali tenendo conto dell’entità delle emissioni e delle condizioni economiche dei vari paesi, ha fornito la soluzione comune (per quanto non ottimale, motivo per cui la Direttiva è correntemente in corso di revisione) ad un problema comune ma con implicazioni diverse per i vari paesi europei.

  • 4 Si veda, per esempio, Tonn-Feldman, 1995.

17Per quanto riguarda la funzione di definizione dell’agenda politica, la legislazione e i programmi Comunitari hanno contribuito a cambiamenti importanti nelle politiche degli stati membri. L’efficacia dell’azione Comunitaria è spesso limitata, quando non vanificata, da problemi di attuazione/implementazione negli stati membri. Tuttavia l’introduzione di strumenti regolativi Comunitari e la formulazione di documenti strategici/programmatici in materia ambientale – tra cui il Quinto Programma d’Azione per l’Ambiente «Verso lo sviluppo sostenibile» attualmente in corso – influenzano le scelte operate a livello di stati membri. Tale influenza è più forte nei casi di stati membri che tendono ad avere uno stile più reattivo che propositivo in campo ambientale4. I negoziati riguardanti l’adesione di altri paesi offrono all’ue un’occasione particolarmente importante nella definizione dell’agenda con/di tali stati. Essi devono infatti accettare la definizione di competenze e procedure stabilita nel Trattato e conformarsi alla legislazione e politiche sviluppate dall’ue come base per poter negoziare possibilità, tempi e modi di adesione. L’approssimazione della legislazione in campo ambientale è uno dei campi in cui gli aspiranti paesi membri devono mostrare la propria volontà e capacità di conformarsi al cosiddetto acquis communautaire non solo dal punto di vista normativo ma anche tecnico ed amministrativo.

18La funzione di «catalizzatrice» viene esercitata in modo visibile dall’ue per quanto riguarda il perseguimento di accordi e politiche di cooperazione con paesi vicini (in particolare est europeo e area mediterranea). Attraverso l’uso di risorse tecniche, finanziarie e diplomatiche, l’ue ha stimolato la cooperazione «pan-europea» ed «euro-mediterranea» su temi economici, scientifici ed ambientali. Come organizzazione regionale di un gruppo di paesi industrializzati che procedono sulla strada dell’integrazione economica e politica, hanno politiche comuni, sono vincolati da un trattato e mettono in comune ingenti risorse finanziarie e tecniche, l’ue gioca un ruolo importante nel catalizzare altri paesi europei e non europei. Programmi quali phare e tacis (l’uno dedicato alla cooperazione coi paesi del centro ed est europeo, l’altro dedicato alla cooperazione con Nuovi Stati Indipendenti, ex-urss e Mongolia) sono la maggiore fonte di finanziamento e collaborazione nell’europa orientale, ed includono aspetti ambientali e di sicurezza nucleare (alla quale è stata data priorità a seguito dell’incidente alla centrale nucleare di Chernobyl, Ucraina, del 1986). Guardando verso sud, l’ue è la maggior partner commerciale dei paesi del Magreb ed ha sviluppato specifiche iniziative di cooperazione economica, tecnica e (anche se meno forte delle altre due) ambientale. Quest’ultima risale alla Convenzione di Barcellona sulla protezione del mare Mediterraneo del 1976, di cui la Comunità Europea fa parte come (unica) organizzazione regionale assieme agli stati membri. La cooperazione ambientale nel Mediterraneo include sia elementi di cooperazione tecnico-scientifica (per esempio, dal 1990 la Commissione Europea collabora con le Nazioni Unite e la Banca Mondiale al programma di cooperazione tecnica ambientale nel Mediterraneo – metap – ed ha sviluppato propri programmi di ricerca sull’ambiente marino mediterraneo – mast), sia di cooperazione politico-amministrativa (quali le conferenze intergovernative dei Ministri dell’Ambiente dei paesi mediterranei che hanno dato luogo alla Carta per la cooperazione euro-mediterranea per l’ambiente).

19Infine, l’ue è da tempo una riconosciuta entità nella formulazione ed attuazione di trattati internazionali su problemi ambientali regionali e globali. La Comunità partecipa a vari trattati internazionali su problemi ambientali regionali (quale la Convenzione di Barcellona sulla protezione del Mediterraneo menzionata precedentemente) e globali (per esempio Convenzione di Vienna sulla protezione della fascia d’ozono del 1985, Convenzione quadro sul clima del 1992, Convenzione sulla biodiversità del 1992). Tale riconoscimento è però accompagnato da questioni controverse concernenti la necessità per l’Unione di rappresentare gli stati membri -ed agire sulla base di un «minimo denominatore comune» tra essi – ed allo stesso tempo la tendenza ad affermare un ruolo di leadership Europea che sia più della somma degli stati membri. La questione della leadership ambientale Europea è stata posta in varie occasioni; tra queste, la Dichiarazione di Dublino formulata dal Consiglio dei Ministri del 1990 nella quale si sostiene che la Comunità deve usare efficacemente la propria posizione di autorità morale, economica e politica per far avanzare gli sforzi internazionali miranti a risolvere problemi globali, promuovere lo sviluppo sostenibile ed il rispetto per i beni ambientali comuni. L’ue si è posta e continua a porsi come leader nei negoziati sulla Convenzione sul clima proponendo – dopo lunghi e faticosi negoziati tra gli stati membri e tra essi e la Commissione Europea – obiettivi di riduzione dei gas di serra e misure per il loro raggiungimento. L’ue ha sfidato in questo caso il tradizionale ruolo leader degli Stati Uniti che nel caso del clima si sono mostrati – diversamente rispetto a casi quali la protezione dell’ozono – restii all’adozione di obiettivi e misure per combattere le emissioni di CO2 ed altri gas di serra (questo sia durante i negoziati che hanno portato all’adozione della Convenzione sul clima del 1992, sia in occasione dell’adozione del Protocollo di Kyoto del 1997 nel quale – per la prima volta – i paesi industrializzati si sono impegnati a ridurre le emissioni dei gas di serra).

5. Forme di governo transnazionale e funzionale: implicazioni per il governo dell’ambiente

20L’ue fornisce un’arena politica distinta, per quanto collegata, a quelle degli stati membri da un lato e del più ampio contesto globale dall’altro. Essa esercita funzioni di governo che vanno dal mediare accordi e definire l’agenda politica (dalla politica economica a quella ambientale) al catalizzare le azioni di altri stati e fornire un ruolo guida/leadership nel contesto di negoziati globali. Si può quindi concludere che l’esperienza dell’ue offre alcune indicazioni per superare la dicotomia tra sovranità obsoleta ed impossibile governo mondiale.

21Nell’Unione assistiamo all’esperienza di paesi sovrani che mettono in comune risorse finanziarie, tecnico-scientifiche, umane e diplomatiche e che hanno volontariamente trasferito importanti competenze (dall’agricoltura e commercio ad ambiente e, più recentemente, giustizia e sicurezza) ad un sistema di governo sovranazionale. Sistema di governo che, a sua volta fa da ponte rispetto al contesto globale (dal gatt alla Convenzione sul clima). Tale processo non significa ovviamente che non ci siano resistenze e conflitti, spesso proprio in nome della sovranità nazionale. Inoltre il processo di allargamento a nuovi stati membri dell’est europeo mostra la vulnerabilità della complessa architettura istituzionale e decisionale dell’Unione e la persistente centralità dei problemi distributivi tra stati membri, e tra essi ed i paesi che aspirano all’adesione.

  • 5 Sulle tre cconcern, contractual environment, capacity building – si veda il lavoro di Haas-Keoha (...)

22Una forma di governo transnazionale (nel caso specifico addirittura sovranazionale) e funzionale emerge quindi come diversa, ed in parte alternativa, a governi definiti in termini di spazio (territorio nazionale). Le funzioni di governo menzionate precedentemente corrispondono parzialmente ad alcune funzioni identificate nella letteratura su governance definita in termini non-spaziali5.

23Essa distingue le più importanti funzioni di governo in termini di «affinità» (sviluppo di politiche e strategie comuni), infrastrutture (programmi nel settore pubblico) e coordinamento ed attuazione della legislazione. Per esempio, lo sviluppo di politiche e strategie, così come l’attività legislativa, sono funzioni esercitate dalle istituzioni europee e possono essere considerate parte della sua funzione di definizione dell’agenda politica. Attività di coordinamento – esercitate fornendo arene di dibattito e «regole del gioco» – possono essere considerate parte della funzione di mediazione tra interessi diversi. Inoltre l’ue programma e finanzia grossi interventi nel campo delle infrastrutture (si pensi alle reti trans-europee di trasporti, energia e telecomunicazioni) sulla base della messa in comune di risorse.

24Ma cosa ci dice quest’analisi delle funzioni di governo rispetto alle presenti e future capacità istituzionali di gestire una transizione verso lo sviluppo sostenibile e di fronteggiare il cambiamento ambientale globale? L’emergere di forme di governo transnazionale (o sovranazionale nel caso dell’Unione) comporta un potenziale di rilievo per quanto riguarda la risposta ai cambiamenti globali. Attraverso il mettere risorse in comune ed il fornire arene di discussione e regole per la presa di decisioni comuni, un governare transnazionale può gestire più efficacemente processi volti al monitoraggio ambientale su scala internazionale, al discernimento di «segnali di allarme» ambientale, ed alla cooperazione in tema di mitigazione degli impatti negativi del cambiamento ambientale globale su economia e società. Queste stesse caratteristiche possono aiutare, almeno in via di principio, a gestire problemi distributivi tra paesi diversi, problemi che sono una componente sostanziale dei percorsi di transizione verso lo sviluppo sostenibile.

  • 6 Illuminanti riflessioni sul tema della cittadinanza sono proposte, per esempio, in Weiler, 1995.

25È importante sottolineare che le funzioni di governo transnazionale identificate sopra vanno oltre il coordinamento tra posizioni e politiche di diversi paesi. Esse rappresentano una base necessaria per sviluppare tre condizioni essenziali per un’azione ambientale efficace, e cioè aumentare il grado di attenzione e preoccupazione dei governi rispetto ai problemi ambientali, fornire un «ambiente contrattuale» ospitale, e favorire lo sviluppo di capacità tecniche, amministrative ed economiche nei vari paesi6. Esse vanno però oltre queste tre condizioni. Dal momento in cui lo sviluppo di regole, comprese le regole costituzionali (come nel caso dei Trattati della cee e poi dell’ue), non sono più prerogativa di governi nazionali, e che ingenti risorse economiche e tecniche sono gestite e distribuite a livello trans/sovra-nazionale, la struttura profonda del governare cambia da struttura stato-centrica a struttura multilivello. Paradossalmente ciò potrebbe facilitare anche il riconoscimento di multipli livelli, non solo oltre ma anche entro i confini nazionali (il che è ovviamente diverso da ipotesi di disintegrazione politica miranti ad eliminare alcuni livelli, per esempio quello nazionale, invece di elaborare forme di interazione tra multipli livelli). Tale governare a multipli livelli comporta sia sfide che opportunità per azioni intese a promuovere lo sviluppo sostenibile in condizioni di cambiamento globale. Per esempio, nello sviluppo di politiche per la gestione integrata di zone costiere, aree montane o bacini di fiumi che oltrepassano confini nazionali, la presenza di regole, arene, istituzioni e risorse transnazionali pone dei vincoli ad attori che intendano avanzare diritti esclusivi sull’uso o controllo di tali ecosistemi e forniscono strumenti che vanno oltre la definizione di accordi ad hoc per ogni specifico caso.

26Governo funzionale transnazionale non significa «governo mondiale» e non implica (almeno non necessariamente) una minore attenzione per la diversità di condizioni locali. Al contrario esso può facilitare lo sviluppo di reti di comunità locali ed organizzazioni non governative a livello Europeo ed internazionale (com’è già il caso di vari networks di città ed associazioni). A proprosito di governo transnazionale, è corretto rilevare che ci possono essere rischi associati allo sviluppo di processi internazionali in cui giochino un ruolo determinante delle elites non elette. È però importante tener presente che la democrazia non è solo una questione di votare rappresentanti e, reciprocamente, rappresentare gli elettori (nel caso gli eletti non «scordino» gli elettori). La nozione di democrazia include infatti la definizione di chi è cittadina/o di quale comunità politica, e con quali diritti e doveri, compresi diritti e doveri in materia di ambiente. A questo riguardo, un sistema di governo a multipli livelli può aprire interessanti prospettive rispetto alla ri-definizione ed espansione della nozione di cittadinanza. Per esempio, l’aver stabilito una «cittadinanza europea» implica una definizione di cittadini come membri di una comunità politica non nazionale, ed in quanto tale contrasta con tendenze (nefaste) a definire la cittadinanza in termini etnici. Ciò rappresenta un passo ulteriore rispetto ai già diffusi casi di doppia nazionalità. Lo stabilire un livello di cittadinanza diverso, ma non alternativo, a quello nazionale potrebbe rendere meno difficile il riconoscimento di una cittadinanza universale («cittadini del pianeta») e di cittadini futuri. Ciò a sua volta rappresentarebbe un riconoscimento dei principi di sviluppo sostenibile e della necessità di condividere la responsabilità – tra diversi paesi e generazioni – del prendersi cura dell’ambiente globale. Ovviamente il fatto che sia possibile concettualizzare tali potenzialità non significa che esse verranno realizzate; è comunque utile notare che certi sviluppi sono per lo meno pensabili sulla base di cambiamenti già attuati o in corso.

27Le riflessioni proposte in queste pagine non intendono fornire una «ricetta universale» per la formulazione ed attuazione di forme di governo capaci di porsi in una prospettiva transnazionale e di lungo termine per quanto riguarda la gestione delle risorse ambientali. Tali riflessioni intendono piuttosto, sulla base di una lettura in chiave di governance dell’esperienza dell’Unione Europea, fornire elementi di ulteriore analisi e discussione per oltrepassare l’apparente «Scilla e Cariddi» di una sovranità nazionale obsoleta ed un impossibile governo mondiale nell’affrontare le sfide poste da cambiamento globale e sviluppo sostenibile.

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Bibliography

Haas P., R. Keohane, M. Levy (1993), Institutions for the Earth, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts.

Jäger J., Liberatore A., Grundlach K., a cura di (1995), Global Environmental Change and Sustainable Development in Europe, European Commission, DG XII, Office for Official Publications, Luxemburg.

Lewanski R. (1997), Governare l’ambiente, Il Mulino, Bologna.

Tonn B., Feldmann D. (1995), Non-spatial government, «Futures», vol. 27, n. 1, pp. 11-36.

Wallace H., Wallace W., a cura di (1996), Policy-Making in the European Union, Oxford University Press, Oxford.

WCED-World Commission on Environment and Development (1997), Our Commom Future, Oxford University Press, Oxford.

Weiler J. con Haltern U. e Mayer F. (1995), European Democracy and its Critique. Five uneasy Pieces, Working Paper, Istituto Universitario Europeo, Firenze.

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Notes

1 Secondo il rapporto della Commissione Brundtland -dal nome della statista norvegese Gro Brundtland che la presiedeva- si considera sostenibile quello sviluppo che permette di soddisfare le necessità delle generazioni presenti senza danneggiare le generazioni future (wcsd, 1987). Tale definizione è fortemente basata su (ed ha dato diffusione a) una nozione di equità inter-generazionale nella gestione delle risorse naturali .

2 Le complesse relazioni tra sviluppo sostenibile e cambiamento ambientale globale sono trattate, per esempio, in Jäger-Liberatore-Grundlach, 1995.

3 Sulle istituzioni e processi decisionali dell’ue si veda, Wallace-Wallace, 1996.

4 Si veda, per esempio, Tonn-Feldman, 1995.

5 Sulle tre cconcern, contractual environment, capacity building – si veda il lavoro di Haas-Keohane-Levy, 1993.

6 Illuminanti riflessioni sul tema della cittadinanza sono proposte, per esempio, in Weiler, 1995.

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References

Bibliographical reference

Angela Liberatore, Cambiamento globale, sviluppo sostenibile e funzioni di governo. Riflessioni sull’Unione Europea come governance sovranazionale funzionaleQuaderni di Sociologia, 16 | 1998, 74-85.

Electronic reference

Angela Liberatore, Cambiamento globale, sviluppo sostenibile e funzioni di governo. Riflessioni sull’Unione Europea come governance sovranazionale funzionaleQuaderni di Sociologia [Online], 16 | 1998, Online since 30 November 2015, connection on 10 August 2022. URL: http://journals.openedition.org/qds/1523; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.1523

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