Navigazione – Mappa del sito

HomeNumeri16il documento / Ambiente Italia 1997Opere grandi e grandi opere. Oper...

il documento / Ambiente Italia 1997

Opere grandi e grandi opere. Opere pubbliche e di pubblica utilità

Franco Chiarello
p. 96-103

Testo integrale

11. Giunto alla sua nona edizione, Ambiente Italia 1997, il rapporto annuale di Legambiente curato dall’Istituto di Ricerche Ambiente Italia, si propone anche quest’anno come un utilissimo strumento di riflessione e di consultazione. A stimolare la prima contribuiscono soprattutto i contributi contenuti nella prima parte del rapporto, che lo scorso anno aveva analizzato portata e limiti della cosiddetta «de-materializzazione» dei processi produttivi, mentre nella presente edizione approfondisce il problema delle infrastrutture. Queste ultime costituiscono un nervo scoperto del nostro paese e al tempo stesso un tema rovente da molteplici punti di vista: dalle strategie di politica economica alla trasparenza delle regole, dagli effetti sull’occupazione all’impatto sull’ambiente naturale. Nella seconda parte del volume vengono invece presentati, in forma commentata, dati statistici sui principali aspetti della tematica delle infrastrutture e dell’ambiente.

2Il rapporto conferma con dovizia di particolari una cosa già nota, e cioè che, rispetto agli altri paesi europei, l’Italia presenta un gap infrastrutturale assai elevato. Tuttavia, una simile situazione non deriva dalla scarsità di risorse finanziarie immesse in questo settore. Al contrario, in passato le infrastrutture hanno assorbito ingenti volumi di spesa pubblica, ma spesso di pubblico le opere realizzate hanno avuto solo i finanziamenti, non certo l’utilità (Donati, pp. 16-19). Senza dire che in diversi casi la loro costruzione non è stata mai portata a termine, oppure è avvenuta in tempi biblici (e, invariabilmente, con le relative revisioni di spesa a carico dell’erario). O ancora che, nei casi in cui tali opere sono state completate, altro tempo è passato prima della loro effettiva utilizzazione. O, infine, che la loro gestione è stata spesso assai lontana dal raggiungere ragionevoli standard di efficienza ed efficacia.

3Per contro, il nostro paese si colloca agli ultimi posti nella classifica europea degli interventi di tutela ambientale. Per un verso, infatti, la quantità di risorse finanziarie impegnate in questo settore è stata del tutto insufficiente rispetto alle necessità e, per altro verso, la gran parte degli interventi infrastrutturali non solo è stata indirizzata verso settori diversi da quello ambientale, ma spesso ha procurato a questo settore danni rilevantissimi.

4Così, alla fine degli anni Ottanta, la spesa italiana per la prevenzione e il controllo dell’inquinamento rappresentava un misero 0,2 per cento del pil, una quota nettamente inferiore a quella dei Paesi con i quali il nostro usa confrontarsi (Germania, Regno Unito, Francia), ma inferiore anche a quella di paesi considerati meno «avanzati» del nostro, come la Spagna e il Portogallo (tav. A.3, p. 73). Né le cose sembrano essere granché migliorate nel corso degli anni Novanta: infatti, come si apprende dall’ultima «Relazione sullo stato dell’ambiente» redatta dal Ministero competente, l’impegno finanziario dello Stato per l’ambiente ha registrato un forte calo in quanto gli impegni di competenza (a prezzi correnti) sono passati da 3.791 miliardi di lire nel 1991 a 1997 miliardi nel 1994 (-47 per cento), con una leggera ripresa nell’anno successivo (2.443 miliardi).

5In rapporto all’estensione del suo territorio, il nostro paese dispone di una rete stradale superiore a quella di Gran Bretagna, Germania, Francia e Spagna, ma al contempo è nettamente carente per quanto riguarda la rete ferroviaria (appena 2,8 km per abitante contro i 5,6 della Francia, i 5,1 della Germania e i 3,2 della Spagna) (tav. B.14, p. 88). Infatti, nell’ultimo trentennio l’estensione della rete delle Ferrovie dello Stato è rimasta inalterata, mentre le ferrovie in concessione e le tranvie locali hanno segnato una sensibile contrazione. Per contro, nello stesso periodo la rete stradale è cresciuta mediamente del 15 per cento, mentre quella autostradale è addirittura triplicata (tav. B.6, p. 84). L’investimento dello Stato in strutture al servizio della mobilità privata a discapito di quelle funzionali alla mobilità collettiva ha avuto come effetto il quintuplicarsi del parco veicoli nazionale (tav. B.7, p. 84) e il fatto che oggi, in rapporto agli abitanti, abbiamo più auto di qualsiasi altro Paese dell’Unione Europea, con l’eccezione del Lussemburgo: 518 su 1000 abitanti contro i 488 della Germania, 433 dell’Austria, 430 della Francia e 373 della Gran Bretagna. Di conseguenza, oltre l’80 per cento del traffico passeggeri si svolge su strada e il 72 per cento delle nostre merci viaggia su gomma, mentre alle FS, che nel 1960 servivano un terzo della mobilità delle persone e il 27 per cento del traffico delle merci, non resta rispettivamente che un esiguo 7 e 10 per cento (tavv. B.8 e B.9, p. 85).

6Ma le carenze italiane in tema di infrastrutture e ambiente non si fermano qui: l’85 per cento dei nostri rifiuti finisce ancora in discarica (in Europa fanno peggio soltanto Irlanda e Grecia) (tav. 5.8, p. 137); il consumo dei pesticidi ci vede al terzo posto (dietro Belgio e Olanda) (tav. 4.1, p. 126): il settore dei trasporti assorbe circa il 60 per cento dei nostri consumi energetici derivanti dal petrolio (soltanto Lussemburgo e Gran Bretagna consumano di più) (tav. 3.11, p. 121); il nostro prelievo idrico sfiora i mille metri cubi per abitante contro i 742 della Germania, i 665 della Francia ed i 343 della Svezia, mentre più di un terzo della popolazione italiana non è allacciata a impianti di depurazione di acque reflue, un quinto dei quali, a loro volta, non sono funzionanti (tav. 8.11, p. 172). È pur vero che per altri importanti aspetti le cose vanno un po’ meglio, come, ad esempio, le emissioni pro capite di CO2 (tav. 1.7, p. 96), l’intensità energetica, cioè il rapporto tra quantità di energia utilizzata e unità di valore prodotto (tav. 1.15, p. 100), ma nella sostanza questi risultati non migliorano di molto il quadro complessivo di arretratezza del nostro paese rispetto alla media europea.

 

72. La distanza che separa l’Italia dall’Europa si riproduce amplificata all’interno del territorio nazionale, tra il Sud e il Centro-Nord. I termini dello squilibrio tra le due aree emergono con nettezza sia da diversi contributi contenuti nella prima parte del rapporto, sia dai dati statistici riportati nella seconda parte.

8Le caratteristiche degenerative assunte nel recente passato dalla spesa pubblica nel Mezzogiorno sono troppo note per richiedere ulteriori commenti in queste pagine: gigantismo dei progetti di infrastrutture, ma assenza di qualsiasi progettualità; continua rincorsa delle emergenze (dalla ricostruzione delle aree terremotate ai Mondiali di calcio); potenza di un «partito delle infrastrutture» composto da imprenditori molto più abili a instaurare legami con il ceto politico in grado di controllare il flusso di risorse pubbliche che a collocarsi in un’economia concorrenziale; attenzione concentrata al momento dell’aggiudicazione dell’appalto piuttosto che alla realizzazione dell’opera e, meno che mai, alla sua corretta gestione; uso politico-clientelare delle opere pubbliche, illegalità e corruzione diffuse; partecipazione della criminalità organizzata al ricco banchetto dello scambio tra ceto politico ed imprenditoria. Molte di queste distorsioni della politica delle infrastrutture hanno caratterizzato anche altre aree del paese, ma è nel Mezzogiorno che esse hanno assunto un carattere endemico, con un notevolissimo spreco di risorse, una bassissima efficienza e un danno in molti casi irreversibile al patrimonio naturale, storico e artistico che rappresenta una delle maggiori ricchezze del Sud.

9Basti dire che, sebbene nel ventennio 1970-90 la quota meridionale di spesa in opere pubbliche rispetto al totale nazionale abbia registrato valori decisamente superiori al peso percentuale della popolazione residente in quest’area (circa il 48 per cento negli anni Settanta e il 38 per cento negli anni Ottanta), e nonostante che alla fine dello scorso decennio più dell’8 per cento del valore aggiunto meridionale fosse generato dal settore delle costruzioni (notoriamente quello maggiormente beneficiato dall’intervento pubblico nel Mezzogiorno) contro un valore corrispondente del 5,5 per cento nel Centro-Nord, i risultati di questa spesa sono stati del tutto deludenti. Infatti, questo flusso di spesa non solo non è riuscito a colmare il deficit infrastrutturale del Mezzogiorno, ma non ha neppure impedito che lo stock di infrastrutture crescesse in quest’area ad un tasso inferiore alla media nazionale.

10Ne consegue che – secondo i primi risultati di una recentissima indagine Confindustria-Ecoter (si veda Il Sole 24 ore del 23.12.97) – il Mezzogiorno presenta attualmente una dotazione infrastrutturale, in termini pro capite, pari a circa due terzi rispetto al valore nazionale e a poco più della metà rispetto al Centro-Nord, una percentuale ancora minore del pur penalizzante rapporto relativo al pil (il cui indicatore è pari rispettivamente al 70 e al 59 per cento). Peraltro, tale rapporto è rimasto sostanzialmente invariato nell’ultimo decennio ed è addirittura peggiorato di due punti percentuali se si calcola separatamente l’indice delle infrastrutture economiche e quello delle infrastrutture sociali. Infine, nell’ultimo decennio, su 34 province meridionali soltanto 3 hanno migliorato la loro posizione relativa, mentre 13 (38 per cento) hanno registrato un sensibile arretramento e 18 sono rimaste nella stessa classe di dotazione.

11L’interesse a realizzare grandi opere pubbliche indipendentemente dalla loro effettiva utilità ha fatto sì che oggi nel Mezzogiorno si addensino maggiormente anche le opere iniziate e mai terminate, quelle terminate, ma non – o mal – funzionanti, nonché quelle prive del corredo di opere minori necessarie ad una loro efficiente utilizzazione. A chiunque viaggi nel Mezzogiorno accade con grande facilità di imbattersi in opere pubbliche di questo tipo. A questo proposito, G. Viesti, in un saggio di fresca pubblicazione scritto con G. Bodo (La grande svolta. Il Mezzogiorno nell’Italia degli anni novanta, Donzelli, Roma, 1997) riporta i risultati di un recente censimento del Ministero della Sanità dal quale risulta che in Italia vi sono 62 ospedali incompiuti, l’85 per cento dei quali si trovano al Sud.

12Il rapporto di Legambiente rivela inoltre che il Mezzogiorno colleziona quasi la metà dei depuratori che non funzionano (tav. 8.11, p. 172), mentre un’altra indagine sulle risorse idriche svolta dalla stessa associazione indica che il servizio di acqua potabile non funziona o funziona male per una quota di popolazione più che doppia rispetto alla media nazionale (78 per cento contro il 35 per cento) e che dai controlli dei carabinieri dei Nas risulta che sette depuratori su dieci non sono in regola e che la criminalità organizzata è molto attiva nel business dell’acqua. Una situazione analoga si ripresenta nel settore della raccolta e dello smaltimento dei rifiuti e nelle politiche di gestione del territorio. Infatti, forme non episodiche di trattamento e smaltimento dei rifiuti alternative alla discarica (raccolta differenziata, selezione, trattamenti termici, recupero) si registrano solo in alcune regioni del Centro-Nord (Al, pp. 137-139), mentre il degrado del sistema costiero assume proporzioni allarmanti soprattutto nelle regioni meridionali (tavv. 9.27 e 9.28, pp. 190-191), le quali sono anche quelle (con l’eccezione della Basilicata) che non hanno ancora provveduto a istituire né le autorità di bacino previste dalla legge per la difesa del suolo del 1989 (tav. 9.24, p. 189), né le Agenzie regionali per l’ambiente (arpa). Una conferma dell’inefficienza delle infrastrutture nel Mezzogiorno viene infine dal fatto che in quest’area gli utenti manifestano un grado di insoddisfazione assai più elevato della media nazionale nei confronti dei servizi che tali infrastrutture dovrebbero fornire (tavv. B20 e B.21, p. 91).

13Il dissesto del territorio meridionale che emerge dal rapporto di Legambiente richiama alla memoria un divertente volumetto pubblicato qualche anno fa (L. Rufolo, I grandi progetti per la trasformazione del Mezzogiorno, Leonardo, Milano 1989), nel quale la proposizione di una serie di strampalati progetti di grandi opere pubbliche, necessarie – si sostiene ironicamente – per avviare finalmente una rapida modernizzazione delle aree meridionali, compone un affresco satirico, insieme raggelante e irresistibile, della politica «meridionalistica» delle infrastrutture degli ultimi decenni. I nomi dei progetti illustrati sono esilaranti e alcuni di essi non del tutto immaginifici: si va dall’Autoparco Nazionale d’Abruzzo all’intercity dell’Osso, dalla «trullificazione» di un grande insediamento urbano pugliese alla «fiordizzazione» della costiera Amalfitana, alla ruota panoramica sullo Stretto di Messina.

14Di fronte a questo quadro, pesantemente inquinato dalla presenza della criminalità organizzata, la necessità di ridisegnare la mappa degli interventi infrastrutturali nel Mezzogiorno appare non ulteriormente rinviabile. Legambiente ha provato a farlo attraverso una serie di proposte molto sensate (Fontana, p. 46). Esse riguardano in particolare le opere idriche e i trasporti, due settori cruciali che nel Sud appaiono particolarmente disastrati, e si muovono lungo cinque assi fondamentali: la verifica dei progetti di opere pubbliche non ancora appaltate o cantierizzate; l’azzeramento o la riconversione dei progetti inutili o dannosi; la rinegoziazione delle opere già avviate ma non completate; il ridimensionamento e il completamento di alcune grandi opere incompiute; il risanamento e la corretta gestione di quelle realizzate e mal funzionanti. In aggiunta, resterebbe solo da sottolineare per il Mezzogiorno la necessità di investire in nuove infrastrutture «leggere» (recupero e risanamento dei centri urbani, riqualificazione del territorio, difesa dell’ambiente), nonché di riqualificare e potenziare anche le infrastrutture immateriali (scuola e università, centri di ricerca, parchi tecnologici, cultura, formazione professionale), posto che, oltre ad essere indiscutibilmente utili sotto il profilo sociale e a costituire un prerequisito fondamentale per uno sviluppo moderno, queste possono anche generare occupazione più qualificata e più stabile di quella prodotta dai cantieri e dal cemento.

 

153. Il filo rosso che lega i diversi contributi presenti nella sezione monografica del rapporto annuale di Legambiente (e che emerge anche dai dati presentati nella seconda parte) si può sintetizzare in un giudizio di sostanziale continuità tra la politica delle infrastrutture adottata dai vari governi nel secondo dopoguerra, in particolare dai governi di centro-sinistra negli anni Ottanta, e quella degli anni Novanta, che pure ha visto succedersi alla guida del paese compagini governative assai diverse tra loro: dal governo Ciampi (estate 1993), al governo Berlusconi (estate 1994), fino al governo Dini (agosto 1995) e a quello attuale dell’Ulivo presieduto, a partire dall’estate 1996, da Romano Prodi.

16Gli elementi sui quali si costituisce questa continuità sono in larga misura quelli già evidenziati in riferimento al Mezzogiorno, ma è comunque utile richiamarli:

  1. mancanza di una cultura ecologica capace di integrare in maniera accettabile la dimensione ambientale nei programmi di sviluppo economico, e in particolare nei programmi dì infrastrutturazione del territorio che di quello sviluppo sono considerati un prerequisito essenziale. Si tratta di un approccio assai lontano dall’idea che al giorno d’oggi qualsiasi seria ipotesi di sviluppo dovrebbe considerare l’ambiente quale prima grande infrastruttura naturale, dalla quale le altre infrastrutture non dovrebbero prescindere, ma con la quale dovrebbero invece armonizzarsi. In altri termini, ad ispirare le politiche governative è sostanzialmente una cultura per la quale la sostenibilità ambientale viene conteggiata (spesso obtorto collo) sempre e soltanto dal lato dei costi e dei vincoli che essa contempla (via, sia, ecc.) e non come una risorsa strategica che, oltre ad una migliore qualità della vita, può offrire benefici consistenti anche sul terreno più strettamente economico e del benessere materiale (se non addirittura superiori e più diffusi di quelli resi possibili dai modelli convenzionali di crescita economica);

  2. presenza di una inossidabile filosofia delle infrastrutture secondo la quale solo le «opere grandi» sono «grandi opere»;

  3. enfasi sulla quantità di opere da realizzare e scarsa attenzione alla gestione, e quindi alla qualità dei servizi che esse devono garantire ai cittadini. Ciò significa che finora l’offerta di infrastrutture è stata nettamente privilegiata rispetto alla domanda oppure, come rileva Mattioli nel suo intervento (p. 63), che si è data maggiore attenzione alla domanda di infrastrutture (genericamente agitate come fattore di sviluppo) che alla domanda del servizio specifico che in una data area quelle infrastrutture sono chiamate ad attivare;

  4. netta prevalenza di logiche dell’emergenza – vera (terremoti, frane, alluvioni) o inventata (Mondiali di calcio, Colombiadi, prossimamente il Giubileo) – su quelle della programmazione secondo chiare e definite priorità.

17È difficile non essere d’accordo con queste posizioni. Più in generale, dal rapporto emerge chiaramente come nel settore delle infrastrutture le ragioni più prosaiche della politica abbiano in passato prevalso su quelle dell’economia e del servizio pubblico, mentre, negli anni più recenti, una maggiore attenzione alle ricadute che le grandi opere pubbliche possono avere sia direttamente, in termini di sostegno dell’occupazione, sia indirettamente, in termini di supporto agli investimenti produttivi (le cosiddette «economie esterne»), ha in molti casi oscurato le ragioni concernenti la loro qualità sociale e ambientale. Da questo punto di vista, non appare dunque una forzatura rilevare l’esistenza di molti elementi di continuità nella filosofia dell’intervento pubblico tra l’attuale governo e quelli che lo hanno immediatamente preceduto.

18Peraltro, questa continuità è chiaramente rivelata dal fatto che, se è vero che gli stanziamenti di competenza per lavori pubblici previsti nel bilancio statale del 1997 risultano drasticamente ridotti rispetto a quelli individuati due anni prima dal «Libro Bianco sui rilancio delle grandi opere infrastrutturali per lo sviluppo e l’occupazione» del governo Dini (da 61 mila a 22 mila miliardi di lire), è altrettanto vero che nei due documenti la quota più consistente di tali stanziamenti continua ad essere destinata alle infrastrutture di trasporto (ancora strade e Alta Velocità ferroviaria), mentre gli interventi di tutela ambientale ricevono una percentuale irrisoria di risorse finanziarie.

19Insomma, il bicchiere della politica dei lavori pubblici del governo Prodi è certamente mezzo vuoto ed è quindi legittimo osservarne la parte mancante. Tuttavia, il confronto tra i dati del documento di bilancio del governo Prodi e quelli del Libro Bianco del governo Dini permette anche di vedere che il bicchiere del primo è meno vuoto del bicchiere del secondo e che tra i due le differenze non sono del tutto marginali. Infatti, mentre nel Libro Bianco ben due terzi degli stanziamenti per opere pubbliche (circa 40 mila miliardi) erano destinati alle infrastrutture di trasporto, il 70 per cento dei quali all’Alta Velocità ferroviaria e alla viabilità autostradale, contro appena lo 0,5 per cento degli investimenti per la tutela dell’ambiente, nel bilancio del governo Prodi al potenziamento di strade, ferrovie e aeroporti è indirizzata soltanto la metà degli investimenti pubblici e alla tutela ambientale viene destinato il 2,2 per cento del totale di competenza, che sale al 3,7 per cento se si considerano anche gli stanziamenti per il patrimonio storico e artistico (M. Zambrini, pp. 7-15).

20Certo, Ciampi, Dini, Prodi e molti altri esponenti del governo attuale sono, per cultura e formazione, legati a concezioni dello sviluppo assai lontane dai canoni della sostenibilità ambientale. Certo, il «partito delle infrastrutture» è duro a morire: potenti lobbies economiche continuano a premere con insistenza per far «riaprire i cantieri», a questo mosse non certo da una particolare sensibilità sociale, quanto piuttosto dall’obiettivo di far fare buoni affari alle imprese che rappresentano senza sviare dalla consolidata tradizione degli appalti e senza la fatica di doversi riconvertire ad attività di manutenzione e di riqualificazione del nostro patrimonio infrastrutturale: ad interventi, cioè, forse meno lucrosi per le imprese, ma che, oltre a dare senso strategico alla spesa pubblica nazionale, sarebbero anche sostenibili sul piano ambientale e in grado di offrire migliori opportunità di lavoro.

21Tuttavia, se non si può parlare di discontinuità tra la politica dell’attuale governo e quella dei governi precedenti, non ci sembra neppure giusto ritenere che nulla sia cambiato. Intanto, non è del tutto irrilevante che dell’attuale compagine governativa facciano parte anche un ministro e alcuni sottosegretari di provata cultura ambientalista, ai quali si devono posizioni decise e combattive su alcuni grandi questioni infrastrutturali (dalla variante di valico dell’autostrada Bologna-Firenze, al progetto Alta Velocità, al ponte sullo Stretto di Messina) e un’azione costante volta a mitigare concezioni governative della politica delle opere pubbliche poco attente alla loro effettiva utilità sociale e alla loro sostenibilità ambientale. Se a questo si aggiunge l’impegno di tanti nuovi amministratori locali sparsi in tutto il paese, il quadro che ne emerge appare più frastagliato di quello drasticamente sintetizzato nella categoria del continuismo.

22Ne sono prova alcune innovazioni non marginali introdotte di recente nelle politiche per le infrastrutture e l’ambiente sia a livello nazionale che a livello locale. Si pensi, ad esempio, al nuovo sistema di gestione dei rifiuti disegnato dal cosiddetto «Decreto Ronchi» (Bianchi pp. 32-34), al piano straordinario di raccolta e depurazione delle acque, al programma operativo per la «Carta della Natura» approvato dal Comitato Interministeriale nel dicembre 1996, all’allargamento delle aree naturali protette che, dopo anni di immobilismo, oggi coprono più del 7 per cento del territorio nazionale e che entro breve tempo dovrebbero arrivare a coprirne il 10 per cento, allineandosi così alla media dell’Unione europea (si veda la Relazione introduttiva del Ministro dell’Ambiente alla Prima Conferenza Nazionale sulle Aree Naturali Protette «Parchi, ricchezza italiana», Roma, 25-28 settembre 1997). Ma si pensi anche alla nuova vitalità di molte amministrazioni locali che, anche in mezzo a notevoli ristrettezze finanziarie, hanno prodotto interventi efficaci nella riqualificazione dei centri urbani e nella gestione delle infrastrutture che già esistono. Questo è avvenuto anche nel Mezzogiorno, come dimostrano i casi di Napoli, Palermo, dell’aeroporto di Capodichino, del porto di Gioia Tauro e altri ancora. Si tratta di novità che, se non costituiscono una inversione di tendenza consolidata, sarebbe tuttavia un errore non considerare con attenzione. Non è tutto oro quel che luccica, ma non è neppure tutto da buttar via.

Torna su

Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Franco Chiarello, « Opere grandi e grandi opere. Opere pubbliche e di pubblica utilità »Quaderni di Sociologia, 16 | 1998, 96-103.

Notizia bibliografica digitale

Franco Chiarello, « Opere grandi e grandi opere. Opere pubbliche e di pubblica utilità »Quaderni di Sociologia [Online], 16 | 1998, online dal 30 novembre 2015, consultato il 03 décembre 2020. URL: http://journals.openedition.org/qds/1527; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.1527

Torna su

Autore

Franco Chiarello

Dipartimento di Scienze Storiche e Sociali - Università di Bari

Articoli dello stesso autore

Torna su

Diritti d'autore

Licenza Creative Commons
Quaderni di Sociologia è distribuita con Licenza Creative Commons Attribuzione - Non commerciale - Non opere derivate 4.0 Internazionale.

Torna su
  • Logo Rosenberg & Sellier
  • Logo DOAJ - Directory of Open Access Journals
  • OpenEdition Journals
Cerca su OpenEdition Search

Sarai reindirizzato su OpenEdition Search