Navigazione – Mappa del sito

HomeNumeri16note criticheCostruire e studiare le politiche...

note critiche

Costruire e studiare le politiche ambientali

Marco Giuliani
p. 105-110

Testo integrale

1L’ambiente – così come la sua difesa, la sua promozione ed il suo studio – soffre di numerosi paradossi. In quanto bene pubblico è senz’altro vittima del paradosso dell’azione collettiva: troppo costosa è la mobilitazione se i medesimi vantaggi – grandi o piccoli che siano – possono essere ottenuti grazie all’attivazione di altri (M. Olson, The logic of collective action). L’ambiente soffre della cosiddetta «tragedia del bene comune», per il divario che caratterizza l’attenzione per ciò che è proprio, e ciò che è di tutti (G. Hardin, The tragedy of the commons; E. Ostrom, Governing the commons). Esso è vittima inoltre dei cosiddetti limiti sociali allo sviluppo, identificati da Hirsch per i beni soggetti a congestione, quelli che lui ha chiamato beni posizionali: ciascuno singolarmente può accedervi per goderne, ma non tutti insieme contemporaneamente, perché se ne annullerebbe il valore (si pensi alla tranquillità di un bel panorama; F. Hirsch, Social limits to growth). Infine, risente del divario fra benefici diffusi e costi concentrati, che gli studiosi di politiche concordemente identificano come una delle configurazioni più problematiche dell’intervento regolativo (J. Wilson, The politics of regulation). Questi e altri paradossi identificati in letteratura si accompagnano e si intersecano con le più tipiche sindromi ambientali: mai sotto casa (nimby - Not In My Back-Yard), non adesso (differimento temporale – se non generazionale – dei costi), troppo rischioso (lulu - Locally Unwanted Land Uses). Per non parlare di concetti quali quello di sostenibilità, chiave dell’ecologia per il 21° secolo e tuttavia declinato nelle accezioni le più diverse: come elemento indissolubilmente legato allo sviluppo (per industriali ed operatori economici); come antagonista dello sviluppo (per chi propone la crescita zero); come fautore di equità (per chi pensa agli equilibri mondiali); come nuovo orizzonte per le prossime generazioni (per chi ragioni in termini di futuro locale); come esigenza di democrazia (per chi propugna processi decisionali più trasparenti); come richiesta di programmazione globale (per chi è più scettico nei confronti degli automatismi allocativi del mercato). Insomma, l’ambiente in sé, per i suoi caratteri intrinseci, è fonte di problemi, paradossi, divergenze, dilemmi.

2E che dire del piano degli interventi di difesa-promozione di questo bene? Anche la politica ambientale soffre di contraddizioni proprie. Contraddizioni che non si risolvono esclusivamente nei paradossi analitici ed ecologici sopra richiamati. Questo è particolarmente evidente nel caso italiano, dove la politics e la policy ambientale si arenano spesso in vicoli ciechi ed in processi incongruenti. Proviamo ad elencarne alcuni. Nel nostro paese l’ambiente è parte integrante delle piattaforme elettorali di tutti i partiti, ma la sua tutela in parlamento è ancora impegno di una minoranza. Esponenti del mondo ecologista e verde raggiungono le poltrone più prestigiose, ma la loro azione non accontenta più di tanto i movimenti di base. La normativa ambientale è spesso ricca a tal punto (quantitativamente), da risultare in pratica farraginosa, contraddittoria e poco concludente. Si danno settori affollati di regole ma privi di un qualsiasi programma-obiettivo. Lo stile decisionale è prevalentemente di tipo reattivo-emergenziale, in perenne rincorsa rispetto agli stimoli e agli obblighi derivanti dalla partecipazione ad organismi internazionali. L’intervento regionale a favore dell’ambiente sembra seguire i più classici cicli politico-elettorali (o quelli altrettanto tipici dell’asfaltatura delle strade): tanti provvedimenti adottati alla vigilia delle elezioni amministrative, immediato calo dell’attenzione il giorno successivo, e tanti processi implementativi trascurati. Le istituzioni preposte in Italia al governo dell’ambiente sono state approntate in ritardo rispetto ad altri paesi industrializzati, ed ancora stentano a funzionare a pieno regime, (tra l’altro) per difetto di organico e di bilancio. L’informazione e il monitoraggio sono ancora considerate attività sussidiarie, al punto che i dati più aggiornati e attendibili sono forniti dalle associazioni ambientaliste e non dal Ministero o dall’Istat. Infine, spesso, vincoli obsoleti impediscono il raggiungimento di obiettivi ambientalmente auspicabili, costringendo gli attori coinvolti ad ignorare o by-passare tali sistemi di regole: così è accaduto, ad esempio, al sistema automatico di rilevazione del traffico del Comune di Bologna (innovativo a livello europeo ma non coerente con le prescrizioni del codice stradale), o alle imprese in attesa di certificazione ambientale europea emas che, mancando ancora l’autorità nazionale preposta, hanno autonomamente deciso di certificarsi rispetto allo standard britannico. Insomma, anche la politica per l’ambiente, l’allocazione autoritativa di valori, la produzione di decisioni collettivizzate, è ricca di dilemmi e contraddizioni.

3Scrivere un libro sull’ambiente e, segnatamente, sulle politiche ambientali, non può che costringere l’autore ad addentrarsi in questa molteplicità di paradossi, oppure difendersi da essi dietro uno schermo più o meno adeguato. Nello specifico, questa alternativa tende a declinarsi lungo due dimensioni: quella del tecnicismo e quella dell’imparzialità. Al cospetto del carattere interdisciplinare delle problematiche ambientali, chi scrive tende talvolta a rifugiarsi nella specificità della propria disciplina, dichiaratamente lasciando ad altri il compito di sciogliere i nodi problematici che esulano dalla sua specifica competenza. Così, i giuristi si occupano della correttezza formale delle norme ed auspicano una loro «razionalizzazione», senza preoccuparsi delle ragioni che hanno prodotto e che riproducono l’ambiguità normativa (ad es. la discrezionalità interpretativa per la burocrazia, l’impatto diversificato prodotto sulle realtà locali, la difficoltà politica di procedere diversamente dalla sedimentazione incrementale, l’effetto delle logiche d’interesse); gli economisti parlano di ottimizzazione ed efficienza disconoscendo l’intrinseca ed inevitabile sub-ottimalità di molti interventi; i politologi chiamano in causa partiti e policy-makers come se si potesse eludere il lato «hard» dei problemi ambientali; mentre chimici, fisici e biologi fanno esattamente l’inverso come se le politiche non fossero (o dovessero essere) altro che la risposta a precise esigenze tecniche. Dall’altro lato, anche se non del tutto indipendentemente da questa prima dimensione, molti lavori non esplicitano quello che potremmo definire il «rapporto ai valori» di quanto stanno facendo, esaltando l’oggettività e l’imparzialità della propria opera. Se questo genere di ambiguità metodologica, per così dire, è comprensibile per gli scienziati della natura, meno abituati forse a porsi interrogativi sulle modalità del proprio conoscere ed argomentare, essa è meno giustificabile per gli scienziati sociali. Esempi di questo modo di procedere sono rintracciabili, ad esempio, laddove non viene problematizzato il criterio della monetarizzazione del danno ambientale, oppure, a contrario, dove la protezione della natura è assolutizzata al punto da non prendere nemmeno in considerazione quelli che gli economisti chiamerebbero i suoi «costi ombra».

4Come si muove in questo panorama la ricerca realizzata dagli Amici della Terra e curata da Mario Signorino, Vent’anni di politica ambientale in Italia. Una ricerca degli Amici della terra (Rimini, Maggioli, 1996)? Il taglio prevalentemente descrittivo di buona parte di questo lavoro permette agli studiosi di evitare la maggior parte dei paradossi sopra delineati, anche se, quando il gruppo di ricerca si addentra nella valutazione delle singole politiche settoriali si trova a dover specificare meglio i propri criteri analitici. Per intenderci, in quanto a struttura, il lavoro si colloca a metà strada fra gli Annuari dell’ambiente che il Docter pubblicò sino alla fine degli anni ’80 e le Relazioni sullo stato dell’ambiente redatti oramai irregolarmente dal relativo Ministero. La metodologia d’indagine è strutturata su tre diversi piani: ad un primo livello è stata fatta una ricognizione della normativa e della letteratura, per verificare lo stato dell’arte in materia. Successivamente sono stati realizzati alcuni approfondimenti macro-settoriali utilizzando lo strumento dell’intervista aperta ad esperti e operatori. Infine sono state condotte alcune ricostruzioni di caso relative sia a specifici processi nazionali, sia a tematiche ambientali di carattere sovra-nazionale. Un taglio prevalentemente giuridico si affianca ad una serie di informazioni raccolte da fonti ufficiali disparate, cercando così di coniugare quadro normativo ed elementi fattuali, elenchi di provvedimenti e indicatori empirici sui livelli di inquinamento, lo stato di esecuzione locale della regolamentazione ed una prima valutazione del suo impatto (va detto che, purtroppo, la cronica assenza e/o obsolescenza dei dati ambientali «hard» non viene sanata da questo lavoro che, affidandosi a fonti ufficiali, non si è voluto spingere fino a proporre un proprio esercizio di misurazione, come invece fanno i rapporti annuali redatti dall’Istituto di Ricerche Ambiente Italia per conto di Legambiente).

5Nello specifico, il volume è organizzato in due parti distinte. La prima parte è dedicata al «Sistema Italia nel contesto internazionale» e consta di sei capitoli apparentemente assai diversi l’uno dall’altro: i primi due capitoli sono infatti dedicati all’ambito internazionale propriamente detto, prendendo in considerazione rispettivamente gli accordi volontari realizzati su scala mondiale (in particolare quelli che hanno seguito gli accordi di Rio de Janeiro in materia di sviluppo sostenibile) e gli obblighi derivanti dalla partecipazione all’Unione europea; il terzo capitolo tratta di tematiche tutte interne, affrontando il tema dello sviluppo del quadro istituzionale italiano relativamente alle competenze ambientali (soprattutto per quanto riguarda la nascita del Ministero dell’ambiente e il trasferimento e/o delega delle competenze alle Regioni); i successivi due capitoli sono anch’essi di taglio diverso, trattando specificatamente problemi di organizzazione dell’amministrazione pubblica rispetto a due particolari processi – quello relativo alle procedure di valutazione di impatto ambientale (via) e quello di istituzione dell’Agenzia nazionale per l’ambiente (anpa); infine, il sesto capitolo si propone un primo bilancio di alcune politiche di settore, ponendosi esplicitamente in un’ottica pre-scrittiva, cioè di definizione di possibili linee di riforma. La disparità di questi sei contributi è abbastanza evidente, tuttavia non manca un filo rosso a tracciare il percorso svolto dal gruppo di ricerca. L’elemento che li accomuna non è tanto l’analisi degli stimoli derivanti dalla partecipazione del nostro paese ad organismi internazionali da cui, spesso, provengono gli stimoli (e i richiami) per l’introduzione di nuovi provvedimenti a tutela dell’ambiente, quanto l’indagine di tematiche che possono trovare nel raffronto comparativo con le esperienze di altri paesi una utile chiave di lettura.

6In questo senso, il primo capitolo è di fatto teso ad individuare le punte più avanzate dell’ecologismo in ambito internazionale, segnalando da un lato le esperienze più interessanti (quali l’incorporazione del valore delle risorse ambientali nei conti pubblici) e rilevando dall’altro la notevole incertezza che regna rispetto all’efficacia degli accordi cooperativi raggiunti in tali sedi. La medesima preoccupazione anima anche il capitolo dedicato all’Unione europea, soprattutto per ciò che concerne la realizzazione del Quinto programma d’azione comunitario, nonché per il timore che un eccesso di intervento regolativo da parte dell’Unione stessa (che è, in pratica, l’unico strumento di politica pubblica a disposizione delle istituzioni di Bruxelles) finisca per ingenerare un caos eccessivo e per tradursi, allo stato pratico, in un difetto di regolamentazione concreta. Il rischio, denunciato anche nei capitoli successivi sotto forme diverse, è che l’eccessiva frammentazione, sia essa di tipo organizzativo o di tipo normativo, risulti uno dei più potenti ostacoli all’effettiva tutela dell’ambiente. Se la nascita del Ministero dell’ambiente nella seconda metà degli anni ‘80 ha senza dubbio fornito un punto di riferimento per l’azione di tutela, colmando una lacuna istituzionale difficilmente giustificabile, la persistenza di una pletora di organismi a vari livelli (consultivi, di controllo, di valutazione, di elaborazione dati, di esperti) ha senz’altro aumentato esponenzialmente i problemi originati dall’azione congiunta di organizzazioni e attori diversi, già delineati teoreticamente nei primissimi lavori sulla messa in opera delle politiche pubbliche (J. Pressman e A. Wildavsky, Implementation). Questo avviene soprattutto se, come accade in Italia, «il sistema di governo dell’ambiente costituisce un insieme complesso e intricato di procedure e soggetti, molti dei quali perseguono missioni confliggenti, con fortissimi poteri di interferenza reciproca» (p. 123). Non risulta quindi casuale che, a fronte di un bilancio per l’ambiente che stenta a crescere sia in termini assoluti che percentualmente, anche i più banali indicatori di utilizzo, quali l’ammontare dei residui passivi, segnalino una efficacia ridotta dell’azione pubblica. Al tempo stesso, a livello di processi di policy quali quello esemplificato dalla ricostruzione della vicenda relativa ai provvedimenti per la valutazione d’impatto ambientale, la frammentazione e provvisorietà dell’intervento produce i medesimi (scarsi) risultati: “si può affermare che l’introduzione in Italia della via rappresenta un ennesimo episodio di sovrapposizione di poteri (…) con effetti gravi di appesantimento e duplicazione degli iter procedurali» (p. 187). Il quinto capitolo mostra al meglio l’intrecciarsi di spunti comparativi impliciti e gli intenti normativi dei ricercatori: esso tratta infatti della vicenda dell’introduzione anche in Italia, sulla scorta delle esperienze di altri paesi (in primis gli Stati Uniti) e della stessa Unione europea, di una Agenzia per l’ambiente, fortemente voluta dalla associazione Amici della Terra (e di cui lo stesso curatore del volume è divenuto presidente). Si tratta di una vicenda complessa, ricostruita con dovizia di particolari, che vive anche inaspettati – e per certi versi «involontari» – momenti di mobilitazione popolare in coincidenza del referendum popolare per l’abolizione delle competenze ambientali delle Unità sanitarie locali (avvenuto insieme ai ben più sentiti referendum elettorali del 1993). Di fatto, quella che è stata, a detta degli stessi autori, una «forzatura» del processo decisionale, avversata in pratica fino all’ultimo da molte associazioni ambientaliste, costituirà la chiave di volta dell’intera vicenda, favorendo poi l’approvazione l’anno successivo della normativa che istituirà l’Agenzia stessa. La sua messa a regime, così come l’istituzione dei suoi corrispettivi regionali, ha poi subito notevoli ritardi, al punto che non è ancora possibile trarre un primo bilancio dell’operazione; secondo gli autori, questi sarebbero dovuti alle resistenze degli stessi apparati amministrativi, incapaci di spendere gli stanziamenti a disposizione, ma «nel contempo, (massimamente determinati) a combattere l’istituzione di quegli organi tecnici di supporto che dovrebbero consentire loro di esercitare realmente i propri poteri» (p. 244). Da quanto esposto nei primi cinque contributi, così come da una rapida esposizione dei limiti principali dell’azione pubblica in svariati settori dell’intervento ambientale, emergono le linee di riforma proposte nel capitolo conclusivo della prima parte: oltre a suggerire un più generale ripensamento pubblico degli stessi obiettivi di politica ambientale, il volume sottolinea l’importanza di un monitoraggio continuo dello stato dell’ambiente, la preferenza da accordarsi per strategie di tipo negoziale rispetto a interventi comando-e-controllo, per la logica del risultato rispetto ad una logica della conformità, per la delegificazione e la semplificazione amministrativa accompagnata da una «cultura della responsabilità».

7La seconda parte del volume è volta all’analisi di politiche settoriali ed è strutturata assai omogeneamente in sei capitoli dedicati rispettivamente alla tutela del mare, alla difesa del suolo e gestione delle acque, al problema dei rifiuti, all’inquinamento atmosferico e acustico, all’utilizzo razionale dell’energia, ed alle aree protette. Ogni capitolo individua gli aspetti maggiormente problematici della questione ambientale affrontata, tratta del quadro normativo italiano (competenze, leggi principali, relazioni con le istituzioni internazionali) e propone una analisi degli esiti della politica considerata. A parte l’indubbio vantaggio di vedere ben sintetizzato il frame giuridico relativo a ciascuna delle tematiche indagate, è forse proprio negli aspetti di valutazione che emergono i pregi maggiori di questa seconda parte. Questo non tanto perché i dati forniti dal gruppo di ricerca siano interessanti in sé – abbiamo già sottolineato come l’aggiornamento e la completezza delle misurazioni d’impatto non siano la qualità maggiore di questo lavoro – né per la (seppur utile) rassegna degli sforzi locali di attuazione delle prescrizioni nazionali, bensì per come gli autori utilizzano implicitamente quali parametri della loro sintesi valutativa i criteri emersi dalle proposte di riforma avanzate al termine della prima parte del volume. Ciascuna politica è infatti ripercorsa analizzando a grandi linee quale è stato l’impegno nella raccolta e rielaborazione dei dati da parte delle autorità pubbliche, quale è stato lo sforzo di informare il pubblico sul reale stato del particolare bene ambientale indagato, quali attori sono stati coinvolti nel processo decisionale sia nella fase di formulazione che in quella di implementazione (policy makers istituzionali, ma anche esperti, movimenti collettivi, mass media, associazioni, ecc.), quali tentativi sono stati fatti per individuare interventi alternativi alla più classica logica regolativa comando-e-controllo, quale è stato il contributo in tal senso da parte delle amministrazioni pubbliche al fine di orientare i processi al risultato piuttosto che alla conformità alle prescrizioni. Benché la tensione prescrittiva che animava le conclusioni della prima sezione del libro non è esplicitamente richiamata in ciascuno dei capitoli che compongono questa seconda parte, va detto che l’intento e la logica sottostante sono abbastanza chiaramente riconoscibili. Se, da un lato, questo intento produce talvolta la sensazione di una eccessiva «finalizzazione» dell’analisi settoriale, l’effetto complessivo è più che lodevole, contribuendo a fornire utili spunti al raffronto comparativo fra politiche e attirando l’attenzione su fattori normalmente meno indagati, quali gli aspetti cognitivi nell’azione dei policy-makers e la possibilità di strategie consensuali di risoluzione dei problemi. È proprio su questi due scogli, dagli autori definiti come formazione culturale della burocrazia e logiche di negoziazione rispetto ad attori non istituzionali, che la politica ambientale italiana si è più volte infranta, ed è ad essi che probabilmente è necessario rivolgere maggiormente l’attenzione, sia da parte degli studiosi che da quella dei riformatori.

Torna su

Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Marco Giuliani, « Costruire e studiare le politiche ambientali »Quaderni di Sociologia, 16 | 1998, 105-110.

Notizia bibliografica digitale

Marco Giuliani, « Costruire e studiare le politiche ambientali »Quaderni di Sociologia [Online], 16 | 1998, online dal 30 novembre 2015, consultato il 30 novembre 2020. URL: http://journals.openedition.org/qds/1529; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.1529

Torna su

Autore

Marco Giuliani

Dipartimento di Sociologia - Università di Milano

Torna su

Diritti d'autore

Licenza Creative Commons
Quaderni di Sociologia è distribuita con Licenza Creative Commons Attribuzione - Non commerciale - Non opere derivate 4.0 Internazionale.

Torna su
  • Logo Rosenberg & Sellier
  • Logo DOAJ - Directory of Open Access Journals
  • OpenEdition Journals
Cerca su OpenEdition Search

Sarai reindirizzato su OpenEdition Search