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il documento / Rapporto del Comitato di studio sulla prevenzione della corruzione

Come combattere la corruzione in Italia?

Alberto Vannucci
p. 121-144

Testo integrale

Ringrazio il dott. Giuseppe Renna per l’aiuto fornitomi nel reperire alcuni atti parlamentari impiegati in questo lavoro.

1. Introduzione

1Il 27 settembre 1996 un provvedimento del Presidente della Camera dei deputati istituiva il Comitato di studio sulla prevenzione della corruzione, o Comitato dei tre saggi, composto da Sabino Cassese, Luigi Arcidiacono ed Alessandro Pizzorno, avente per compito la «elaborazione, nell’ambito dei princìpi fondamentali dell’ordinamento amministrativo italiano, di ipotesi di intervento legislativo per prevenire fenomeni di corruzione, tenendo conto delle caratteristiche del sistema delle imprese e delle principali esperienze straniere» (cspc, p. 3). Il Comitato ha concluso i suoi lavori il 23 ottobre presentando un rapporto finale che avrebbe dovuto rappresentare uno stimolo per i lavori dell’appena costituita Commissione speciale anticorruzione della Camera. Il documento, di 83 pagine, è suddiviso in quattro parti: nella prima sono valutate dimensioni, tipologie e cause della corruzione in Italia; nella seconda sono brevemente esaminati studi, proposte e riforme adottate in alcuni ordinamenti stranieri; nella terza – quella centrale – sono elencati una serie di mezzi atti a prevenire e disincentivare la corruzione; nella quarta vengono infine indicati i tempi per l’attuazione delle diverse proposte. Si tratta, come sarà evidente più avanti, del tentativo di offrire un primo quadro d’insieme degli interventi auspicabili per fronteggiare un fenomeno che in Italia sembra ormai aver assunto un carattere endemico.

2Il rapporto non contiene alcuna indicazione di intervento in termini di ridefinizione, riconfigurazione o modifica dell’intensità degli strumenti di repressione penale della corruzione, tema sul quale si è fin qui in prevalenza concentrato il dibattito pubblico. Il problema che ci si pone è infatti quello di prefigurare misure atte a prevenire il fenomeno: se è vero che interventi di carattere penale – l’inasprimento delle pene, sconti di pena o non punibilità per chi confessa entro un certo termine, etc. – hanno anche carattere deterrente, accrescendo i costi attesi della corruzione, è evidente che la loro funzione essenziale è di carattere repressivo, in relazione al sanzionamento di atti illeciti già commessi. In effetti, la corruzione non può essere combattuta facendo leva soltanto sullo strumento penale: si tratta, al contrario, di uno strumento da impiegare con cautela, poiché può avere conseguenze negative non intenzionali: ad esempio, alzando i costi attesi, può accrescere il prezzo della corruzione, la tangente; può alimentare l’inefficienza amministrativa riducendo l’impegno degli agenti pubblici; può determinare uno spreco sociale, poiché chi la pratica è costretto a spendere più tempo e risorse per tenerla nascosta.

3Avendo collaborato (insieme ad Agatino Cariola e Bernardo Mattarella) ai lavori del Comitato, non intendo dare valutazioni critiche sul rapporto che ne è scaturito: nel secondo e nel terzo paragrafo mi limito a riassumerne i contenuti; nel quarto cerco di porre il evidenza alcune sue implicite premesse teoriche; nel quinto traccio un primo bilancio delle misure legislative proposte dalla Commissione speciale anticorruzione; infine, nel sesto paragrafo, cerco di spiegare in termini generali perché l’esito dei lavori di tale Commissione sia finora stato, a mio avviso, piuttosto deludente.

2. Il rapporto del Comitato di studio: la parte analitico-descrittiva

  • 1 Secondo le tesi funzionaliste, prevalenti fino agli anni ’70, la corruzione può avere effetti benef (...)

4L’introduzione del rapporto fornisce una prima definizione del fenomeno analizzato, che sorge «nel triangolo di rapporti tra potere economico privato, pubblica amministrazione e personale politico»: «La corruzione è, quindi, una forma di accordo fra una minoranza allo scopo di appropriarsi di beni che spettano alla maggioranza della popolazione, considerata questa, o come insieme di consumatori, o come insieme di cittadini elettori. Poiché i danni in termini di consumo, o in termini di domanda politica, si ripartiscono su di un’ampia popolazione (che, inoltre, è poco ascoltata), essi tendono a venir giudicati irrilevanti da coloro che perpetrano atti corrotti» (cspc, p. 3). Di qui le gravi conseguenze negative della corruzione, che si aggravano progressivamente in una dinamica di auto-accrescimento1: creazione di rendite, lievitazione dei costi, selezione negativa delle imprese, incentivi all’opportunismo, crescita della cattiva amministrazione, perdita generalizzata di fiducia nel personale politico, nell’amministrazione e nelle istituzioni politiche.

  • 2 Peraltro questi dati, basati sulla corruzione passata attraverso i filtri «deformanti» della scoper (...)

5Dopo una rassegna di dati tratti dalle statistiche giudiziarie, che mostrano la crescita costante – a cinque anni dall’inizio di «mani pulite» – dei casi denunciati2, il rapporto si sofferma sui settori in cui la corruzione può manifestarsi: a) la spesa dell’amministrazione pubblica per beni e servizi offerti dai privati; b) le prestazioni ed i servizi offerti dall’amministrazione; c) l’esercizio di poteri autoritativi da parte dell’amministrazione. Quello che si osserva è che, «in generale, le decisioni pubbliche risultano più o meno vulnerabili alla corruzione a seconda dell’ammontare di risorse in gioco, del grado di discrezionalità della decisione, della generalità e della prevedibilità dei loro effetti» (cspc, p. 15). I luoghi privilegiati della corruzione sono quelli in cui queste condizioni ricorrono simultaneamente, ma essa in effetti ha trovato terreno fertile in numerosissimi settori «sensibili» dell’amministrazione, dai mercati pubblici agli enti locali, dall’urbanistica alle aree d’intersezione tra pubblico e privato, dalla cooperazione internazionale agli apparati di controllo. Le cause di questa diffusione capillare del fenomeno sono molteplici, ed è spesso difficile valutarne l’importanza relativa. Nel rapporto si cerca di fornire una classificazione dei principali fattori ricorrenti che possono produrre corruzione in un contesto politico-istituzionale come quello del nostro paese:

61) L’ampiezza della sfera pubblica, che «determina ampie e consistenti posizioni di rendita, la cui assegnazione ai privati viene spesso decisa con larghi margini di discrezionalità» (cspc, p. 17).

72) Il disordine normativo e la negoziazione della disciplina da applicare; l’inflazione legislativa infatti «accresce il potere di ricatto del funzionario nei confronti del privato che (...) non può avere certezza del risultato e spesso preferisce pagare», ed al tempo stesso genera un’elevata conflittualità, ovvero dei costi che possono essere scongiurati acquistando con tangenti un’efficace protezione politica (cspc, pp. 16-7).

83) Le modalità di attuazione del decentramento amministrativo che, pur moltiplicando e rafforzando i poteri locali, «non ha dato luogo ad una corrispondente crescita di responsabilità della classe politica locale, non essendo prevista una diretta correlazione tra erogazione di servizi ed esazione fiscale, ed essendo inadeguato l’ammontare delle indennità previste» (cspc, p. 18).

94) Il finanziamento della politica, che può generare corruzione quando si verificano certe condizioni, caratteristiche del caso italiano: se lo Stato ha larghi poteri di nomina a cariche pubbliche e private (e chi deve occuparle ha un incentivo ad acquistare con le tangenti la protezione di cui ha bisogno), quando diminuiscono le fonti interne di finanziamento dei partiti, che devono mantenere con fondi scarsi un apparato costoso; quando si moltiplicano soggetti politici nuovi che non ricevono fondi dagli organi centrali di un partito e devono procurarseli autonomamente; quando mancano automatismi della competizione politica (quali l’alternanza al potere) che inducano alla reciproca denuncia della corruzione; quando mancano precisi limiti di legge ed efficaci sovvenzioni «in natura» da parte dello Stato.

105) La confusione di ruoli tra personale politico e personale burocratico. Quando amministratori elettivi e burocrati, anziché il reciproco controllo, trovano conveniente la collusione, si forma un terreno favorevole per la corruzione, favorito anche dal formarsi di «una classe intermedia tra politica ed amministrazione», dal «modello si amministrazione prevalente in Italia – contrattuale-convenzionale, piuttosto che razionale-legale», e «dall’atteggiamento legalistico e difensivo che porta a privilegiare la non decisione» (cspc, p. 20).

116) L’inefficienza amministrativa, che «attribuisce agli amministratori un potere arbitrario relativo al compimento degli atti d’ufficio, poiché si estende la gamma di risposte alternative che essi possono dare alle domande e agli impulsi provenienti dall’esterno o dai livelli superiori della struttura amministrativa» (cspc, p. 20).

127) L’insoddisfacente disciplina delle procedure amministrative che, ignorando la limitatezza delle risorse disponibili, determina un sovraccarico di mansioni per gli agenti pubblici che «acquisiscono così il potere di decidere quali pratiche far viaggiare per corsie preferenziali, o come amministrare certe risorse. Essi potranno compiere o non compiere un certo atto, farlo speditamente o lasciar riposare la relativa pratica, scegliere l’uno o l’altro beneficiario privato, spendere più o meno risorse pubbliche. In cambio (...), essi possono richiedere un prezzo» (cspc, pp. 21-2).

138) La debolezza dell’amministrazione e l’assenza di corpi tecnici, che per un verso alimentano le condizioni generali d’inefficienza – propizie alla corruzione – sopra descritte, per l’altro creano direttamente, al momento degli affidamenti diretti di incarichi professionali ai privati, occasioni di scambio occulto.

149) L’inefficienza dei controlli, tradizionalmente ispirati alla verifica formale della regolarità e della legittimità di singoli atti, consente agli amministratori di produrre bassi livelli di impegno o prestazioni scadenti senza per questo accrescere il rischio di incorrere in sanzioni: «a seconda delle loro preferenze, amministratori politici e burocrati possono utilizzare questo potere discrezionale – quanto tempo ed energia dedicare ai doveri d’ufficio – per lavorare meno, o per farsi pagare per le loro prestazioni» (cspc, p. 23).

1510) La sfiducia dei cittadini nella garanzia dei loro diritti. Il cattivo funzionamento dell’amministrazione pubblica genera una sfiducia diffusa nell’efficienza e nell’imparzialità delle procedure che regolano l’accesso allo Stato, «ovvero nella possibilità di godere effettivamente dei diritti sanciti dalla legge. La paralisi amministrativa trasforma i diritti in favori». Nascono così incentivi alla ricerca di canali privilegiati di contatto con le strutture pubbliche, soprattutto da parte dei soggetti che hanno con essa rapporti più frequenti ed economicamente rilevanti: «l’aumento della corruzione si riflette, però, in aspettative sempre più pessimistiche sull’arbitrarietà dell’azione amministrativa. Per questo, a mano a mano che la corruzione si diffonde, la sfiducia dei cittadini nell’amministrazione tende ad autoalimentarsi» (cspc, pp. 23-4).

1611) Le distorsioni del sistema economico e le strutture d’impresa. Anche sul versante privato si presentano in Italia condizioni che hanno favorito l’insorgere di relazioni corrotte. In primo luogo, il peso elevato della domanda pubblica in numerosi mercati e la relativa arretratezza tecnologica delle imprese in essi presenti ha reso conveniente (e talora inevitabile) il ricorso alla corruzione per garantire il successo, o almeno la sopravvivenza, di imprese altrimenti condannate ad un ruolo marginale in un mercato concorrenziale. L’accentramento della proprietà e la natura familiare del controllo della media e grande industria hanno impedito un’efficace tutela da abusi dei diritti patrimoniali, facilitando la formazione di fondi neri, e nel contempo hanno incentivato forme d’influenza personalizzate nei confronti del potere politico: «questo ha favorito la creazione di relazioni fiduciarie e cooperative di lungo periodo tra amministratori pubblici ed imprenditori, a fondamento di un sistema di transazioni occulte il cui adempimento era garantito dall’aspettativa di una ripetizione indefinita del processo» (cspc, p. 26). I medesimi fattori hanno determinato anche un’estensiva formazione di intese di cartello tra le imprese, per assicurarsi a rotazione gli appalti, nell’ambito delle quali una quota dei guadagni era spesso destinata come tangente agli amministratori che favorivano o non ostacolavano una simile «regolazione» del mercato.

1712) L’assenza di prestigio e di spirito di corpo dei dipendenti pubblici, ovvero la carenza di senso dello Stato, appaiono legati all’influenza delle protezioni politiche e degli automatismi d’anzianità nella carriera, alle basse retribuzioni per la maggior parte degli incarichi pubblici, alla mole eccessiva e all’irrazionalità delle norme procedurali cui gli agenti pubblici sono soggetti, che tende ad attenuare la percezione soggettiva della gravità di eventuali violazioni. Questi fattori riducono il «costo morale» della corruzione, inducendo una quota maggiore di amministratori a farvi ricorso, mentre al contrario «quanto più la partecipazione ai ruoli pubblici è ambita e socialmente riconosciuta, tanto più la violazione delle regole apparirà indesiderabile» (cspc, p. 27).

18La parte descrittiva del rapporto contiene anche una breve rassegna degli studi, delle proposte e delle riforme in concreto attuate in alcuni ordinamenti stranieri. In Francia si sono avuti nell’ultimo decennio tre importanti interventi legislativi, che hanno previsto dichiarazioni patrimoniali all’inizio e al termine del mandato per un’ampia gamma di amministratori pubblici, disciplinato il finanziamento dei partiti e delle campagne ponendo limiti ai contributi e alla spesa, istituito una commissione nazionale di vigilanza per controllarne il rispetto, creato un Servizio centrale di prevenzione della corruzione. Tale organo, in particolare, «ha funzioni di documentazione ed informazione, di collaborazione con le autorità giudiziarie che indagano su fatti di corruzione, di consulenza per le amministrazioni pubbliche. Esso può denunciare fatti al procuratore della Repubblica, ma il suo ruolo si esaurisce con l’apertura dell’inchiesta giudiziaria. In effetti, peraltro, i risultati finora prodotti da questo organismo si riducono all’elaborazione di approfonditi rapporti, senza una reale incidenza in termini di prevenzione della corruzione» (cspc, p. 33). Nel Regno Unito viene segnalato in particolare il rapporto della commissione Nolan, che insiste su alcune indicazioni di fondo: l’adozione di codici di condotta, la coesistenza di controlli interni alle amministrazioni e controlli esterni affidati ad organi indipendenti, la formazione dei dipendenti pubblici, la disciplina delle consulenze e dei conflitti d’interessi di parlamentari e ministri. Negli Stati Uniti particolarmente avvertito è il problema del conflitto di interessi e dei codici di condotta, visti come strumenti disponibili per individuare comportamenti corrotti, con prescrizioni dettagliate e sanzioni civili ed amministrative. Una disciplina rigorosa è stata prevista per i doni ricevuti (obbligo di dichiarazione e limiti di valore), i vincoli ad attività per conto terzi, il blind trust. Anche in Spagna ed in Portogallo sono state predisposte alcune misure a carattere preventivo, come nuove norme sulla trasparenza dell’attività contrattuale, o l’istituzione di un Alto commissariato contro la corruzione, con ampi poteri inquirenti.

3. Il rapporto del Comitato di studio: la parte prescrittiva

19I mezzi di prevenzione della corruzione indicati nel rapporto riguardano l’assetto normativo, i rapporti tra politica ed amministrazione, il corpo amministrativo, l’attività amministrativa e i controlli, i controlli nell’area privata (società e professioni). In base alla natura degli interventi, essi possono venire attuati tramite linee di politica generale, provvedimenti puntuali riguardanti lo svolgimento di attività politiche, la pubblica amministrazione, le imprese e le professioni. Queste sono le misure proposte:

201) Che si semplifichi e si riordini la normazione. L’eccesso di norme ed il livello troppo elevato delle fonti determinano infatti incertezza sulla disciplina da applicare nelle varie materie, un eccesso di vincoli ed adempimenti alle attività private, rigidità e difficoltà di modifica del tessuto normativo: «Il risultato è uno stato di confusione, in cui gli amministratori possono scegliere quali norme applicare, possono interpretarle in modo da favorire l’una o l’altra parte, possono aggirare i vincoli imposti dalla legge» (cspc, p. 42). Il frequente ricorso a legislazione in deroga non risolve il problema, dal momento che si tratta spesso di deroghe in bianco, che non sostituiscono la disciplina generale con alcuna norma. I rimedi a questa situazione consistono in interventi complessi aventi carattere di politica generale, tramite delegificazione (ad esempio, nelle procedure amministrative o nel recepimento di direttive comunitarie) e codificazione (in particolare, secondo l’esperienza francese di codificazione «a diritto costante»). Inoltre, la legislazione esistente va coordinata, evitando sovrapposizioni e contrasti tra norme.

212) Che si assicuri la trasparenza delle procedure di privatizzazione e delle attività amministrative in forma privatistica, ovvero che si proceda all’effettivo collocamento sul mercato – secondo procedure trasparenti e rendendo pubblici i vari passaggi ed i relativi costi – delle imprese pubbliche.

223) Che si liberino da vincoli pubblici le attività private e si riducano e semplifichino i procedimenti amministrativi di controllo. Si richiede in questo senso la soppressione dei provvedimenti non necessari di carattere concessorio, di licenza, collaudo, ecc., la diminuzione del numero di procedimenti dello stesso tipo, la riduzione delle fasi (così da limitare il numero di uffici che intervengono ed abbreviare i tempi relativi), la sostituzione di procedimenti con dichiarazioni rese da professionisti, la sostituzione dei controlli a tappeto con controlli a campione.

234) Che si disciplini il finanziamento dell’attività politica. Il finanziamento della politica può essere causa di corruzione se i soggetti politici hanno bisogno di spendere più di quanto ricevano dal finanziamento pubblico, o se non vogliono far sapere pubblicamente da quali fonti private vengano finanziati. Da qui i due principi cui dovrebbe ispirarsi la relativa disciplina: «a) mettere un limite alla possibilità di finanziamento e di spesa dei soggetti politici intervenendo contemporaneamente sulla necessità di spesa; b) assicurare la pubblicità sia delle spese che dei finanziamenti» (cspc, p. 47). Il principio della limitazione della spesa per le campagne elettorali, che caratterizza gli ordinamenti britannico, americano e francese, risponde all’esigenza di attenuare gli incentivi a ricorrere alla corruzione per coprire le esigenze finanziarie e di evitare che i costi eccessivi della politica inducano un clima morale di «non resistenza» generalizzata alla corruzione da parte dei cittadini. Si può anche prospettare il pagamento «in natura» di certi costi, ad esempio tramite spazi garantiti nei media (con accesso in condizioni paritaria) e ponendovi rigorosi limiti di uso. Dal primo principio deriva quello di pubblicità delle spese che, sia pure già previsto dalla normativa italiana, si è rivelato sin qui molto poco efficace. «Si potrebbe, allora, prendere in considerazione l’obbligo di pubblicazione in organi di stampa delle liste di donatori ai vari partiti» (cspc, p. 48).

245) Che si consideri l’eventualità di regolare l’attività di pressione (lobbying). La regolazione dei contatti lobbistici, sul modello statunitense, prevede l’obbligo di registrazione per chi esercita tali attività, elencando informazioni su persone, società, clienti e settori d’interesse, l’obbligo di redigere e consegnare rapporti con informazioni dettagliate sulla loro attività, la pubblicità di tali notizie. Tale possibilità viene comunque presa in considerazione in forma dubitativa: «Occorre, tuttavia, considerare che la regolazione dell’attività di pressione comporta vantaggi, ma anche inconvenienti e difficoltà di attuazione (...), relativi a possibili effetti di scoraggiamento dei rapporti tra privati e politici, (...) alla raccolta e alla gestione dei dati necessari, nonché alla loro interpretazione e disciplina dei controlli» (cspc, p. 50).

256) Che si tuteli effettivamente la segretezza del voto, in particolare tramite l’accorpamento di più sezioni elettorali.

267) Che si precisino i limiti all’accesso alle cariche elettive, in caso di soggetti sottoposti a procedimento penale (nonostante le difficoltà connesse al diritto costituzionale all’elettorato passivo), rimettendosi quantomeno all’autoregolamentazione della disciplina delle candidature sostenuta dall’accordo tra tutti i partiti.

278) Che si stabiliscano le incompatibilità degli impieghi pubblici ed i vincoli di avanzamento di carriera. Le norme dell’ordinamento italiano generano una confusione di ruoli politici ed amministrativi, con scambio di ruoli politici di indirizzo e compiti gestionali: a questa situazione si può far fronte con una disciplina più selettiva delle incompatibilità, ovvero tramite «norme più precise di limitazione dell’accesso dei funzionari professionali alle cariche elettive o politiche» e ampliando le disposizioni dell’art. 98 della Costituzione «che vieta le promozioni (salvo quelle per anzianità) ai parlamentari, ad altri titolari di cariche elettive» (cspc, p. 52).

289) Che si disciplinino i conflitti di interessi. Manca infatti in questo settore una disciplina generale, e si possono rilevare in quella esistente alcune gravi lacune. I principi ispiratori di un’ipotetica riforma sono i seguenti: l’aggiornamento delle ipotesi di ineleggibilità, l’estensione delle ipotesi di conflitto d’interessi dal governo nazionale agli organi locali, il divieto di svolgere attività di impiego pubblico o privato incompatibili con la carica, l’obbligo di dichiarazione patrimoniale e di affidamento delle attività economiche rilevanti a gestioni «cieche» (con separazione non solo delle gestioni, ma anche degli interessi, sul modello statunitense), sanzioni rivolte in particolare verso il versante privato del conflitto d’interessi, restrizioni successive alla carica, individuazione dell’autorità di controllo in un organo collegiale apposito.

2910) Che si riformi la disciplina delle nomine politiche. La questione riguarda essenzialmente la nomina alla direzione degli enti pubblici, statali e locali, fin qui regolata in modo da privilegiare l’esecutivo, o, in casi speciali, la decisione di concerto dei presidenti delle assemblee elettive. Le alternative all’attuale sistema sembrano di due tipi: «il controllo potrebbe consistere in un procedimento in forma di contraddittorio improprio davanti ad organi rappresentativi (...), accentuando l’aspetto politico delle carriere»; «in alternativa, la nomina e il controllo potrebbero essere demandati a collegi di garanti, con formule opportune, così da sottolineare il profilo tecnico professionale dei nominati» (cspc, p. 56).

3011) Che si rafforzino i corpi tecnici. La debolezza dell’amministrazione e dei corpi tecnici rende spesso indispensabile il ricorso a soggetti esterni – con interessi talora confliggenti con quelli pubblici – ed alimenta così le occasioni di corruzione. Sono ipotizzati alcuni rimedi: che le amministrazioni si preoccupino della formazione del proprio personale professionale, che tale personale sia organizzato in corpi separati con uno stato giuridico ed una retribuzione tali da attrarre personale di preparazione adeguata; che si limiti conseguentemente il ricorso a collaborazioni esterne da parte delle amministrazioni pubbliche.

3112) Che si sottraggano la selezione e la carriera dei dipendenti pubblici dalla commistione con la politica. I dipendenti pubblici sono coinvolti nella corruzione – attraverso la politica – prendendovi parte attiva d’intesa con gli amministratori elettivi, o consentendo a questi ultimi di commettere reati in cambio di vantaggi indiretti (ad esempio, nella carriera). Per limitare questa causa di corruzione occorre limitare la politicità indotta nell’amministrazione, nei momenti chiave della selezione e della carriera. Per quanto riguarda la prima, essa deve avvenire sempre per concorsi regolati da una disciplina generale ed analitica (in modo da limitare i margini di discrezionalità delle commissioni), tramite organi amministrativi imparziali. In relazione alla seconda, si possono considerare due accorgimenti: promozione in base all’anzianità (che però ha l’inconveniente di costituire un disincentivo alla produttività), o in base allo scrutinio compiuto da commissioni imparziali.

3213) Che si migliorino le condizioni dei dipendenti pubblici e che ci si adoperi per il recupero del prestigio della funzione pubblica. Se il miglioramento del trattamento economico non può colmare il divario tra reddito lecito e reddito illecito, tuttavia esso può difendere da alcune tentazioni e favorire un sentimento di dignità del ruolo. In particolare, il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro può essere conseguito agevolando la concessione di alloggi di servizio ed i trasferimenti, o adeguando con indennità il trattamento economico di chi opera in settori particolari.

3314) Che si promuovano i codici di comportamento. Questi ultimi possono infatti evitare o risolvere le situazioni di involontaria prossimità alla corruzione, consentendo «la diffusione e la condivisione di principi e valori comuni alle relative categorie di personale (...). Inoltre, rappresentando un impegno collettivo di una categoria di lavoratori nei confronti del pubblico, essi consentono un controllo diffuso sul comportamento degli interessati. Si tratta di strumenti facili da adottare in tempi brevi, i cui effetti si producono soprattutto nel lungo periodo» (cspc, p. 61). Nonostante il suo recepimento, in allegato, nei contratti collettivi, il codice di condotta dei dipendenti pubblici non è stato coordinato con la disciplina della responsabilità contrattuale e non ne sono state conseguentemente sfruttate le potenzialità come strumento di individuazione della condotta corretta e di valutazione delle responsabilità. Inoltre, la materia è stata esclusa dalla contrattazione decentrata, imponendo una disciplina omogenea che non tiene conto delle esigenze di adattamento alle diverse categorie di personale. Per valorizzare i codici di comportamento, si propone di «prevedere – accanto al codice menzionato – ulteriori codici più specifici, relativi alle varie amministrazioni o categorie di personale»; «a livello di contrattazione collettiva, prevedere che l’impegno a rispettare i codici sia contenuto necessario dei contratti»; «costituire, per vigilare sul rispetto e sull’applicazione dei codici, una rete di uffici nelle varie amministrazioni, facenti capo ad un organismo centrale, sull’esempio statunitense» (cspc, p. 64).

3415) Che si prevedano dichiarazioni patrimoniali dei dipendenti pubblici. Al fine di disincentivare i reati di corruzione ed il relativo arricchimento illecito, viene proposto un sistema di verifica basato sull’individuazione di indici rivelatori di ricchezza, da tenere aggiornati, e sul sorteggio semestrale di un congruo numero di dipendenti pubblici (scelti in settori particolarmente vulnerabili al fenomeno), con l’obbligo di fornire tutte le informazioni richieste per un certo numero di anni, estendendolo anche ai familiari conviventi. In questo modo si potrebbero superare i limiti dell’attuale disciplina che, prevedendo dichiarazioni poco significative per un numero elevatissimo di soggetti, rende il controllo al tempo stesso inutile ed impraticabile: «senza costituire banche dati scarsamente significative o ripetitive, che impongono ulteriori adempimenti e pesi e sono di difficile e complessa utilizzazione, si potrebbe concentrare l’attenzione su un numero limitato di casi, con verifiche efficaci» (cspc, p. 65).

3516) Che si disciplinino le attività successive al rapporto di impiego. Infatti la titolarità di certe funzioni pubbliche garantisce contatti ed accesso ad informazioni che possono essere utilizzate per concedere trattamenti di favore ad imprese in vista di una futura collaborazione, oppure per intraprendere successivamente un’attività di intermediazione illecita nei confronti del personale rimasto nell’amministrazione. Per fronteggiare questi rischi si possono introdurre previsioni di divieto più specifiche, limitando l’eventuale iscrizione ad albi ed attività di consulenza e procacciamento di affari e prevedendo (per legge, in sede contrattuale o su basi volontarie), in certi settori particolarmente «sensibili» alla corruzione, l’obbligo di non abbandonare il posto (o quantomeno di non svolgere mansioni analoghe nel settore privato) per determinati periodi di tempo.

3617) Che si adegui il procedimento disciplinare alle risultanze del giudizio penale. L’obiettivo è in questo caso quello di rendere effettiva la disciplina esistente, «imponendo ai responsabili delle amministrazioni di applicarne le previsioni e sanzionare le omissioni. A tutela di tutti gli interessi implicati nella vicenda, appare necessario prevedere tempi certi nell’applicazione delle sanzioni. In secondo luogo, la condanna penale non può essere disattesa in sede di procedimento disciplinare e l’amministrazione non può prescindere dall’accertamento compiuto in sede giurisdizionale» (cspc, p. 68).

3718) Che si assicurino trasparenza e controllo nell’attività contrattuale. Il sistema degli appalti pubblici si è dimostrato estremamente vulnerabile alla corruzione in ogni sua fase: nell’ambito dell’individuazione della domanda pubblica, nella procedura di aggiudicazione, nella fase di esecuzione ed in relazione al pagamento del corrispettivo. In particolare, gli interventi proposti mirano a spezzare il circolo vizioso tra corruzione ed inefficienza attraverso una serie di misure: condizionare l’assegnazione dei fondi alla preliminare formulazione di un programma da parte dell’amministrazione e l’avvio della procedura alla presenza di progetti esecutivi precisi ed affidabili; favorire la massima visibilità delle gare e la più ampia partecipazione (con la semplificazione dei bandi e l’adozione di procedure aperte); garantire la massima trasparenza decisionale (facilitando l’accesso alle informazioni, adottando criteri di valutazione che riducano i poteri discrezionali ed eliminando informazioni segrete); operare una chiara separazione tra soggetti che curano la fase di progettazione (da assegnare a corpi tecnici qualificati) e quelli che curano la realizzazione; istituire osservatori dotati di banche dati; istituire e rafforzare controlli sostanziali e non formalistici tanto sull’operato dei pubblici amministratori che dei contraenti privati (per misurare l’efficacia delle prestazioni ed accertare la regolarità dei bilanci); favorire l’adozione di strumenti per una rapida risoluzione delle controversie tra amministrazione e contraente privato. Altre misure sono invece rivolte più specificamente a combattere alcune tra le più diffuse fonti di inefficienza nel settore: riordinare e stabilizzare la normativa; condizionare l’esecuzione della gara alla sussistenza di finanziamenti sufficienti; ridurre il numero di centri decisionali che entrano in gioco nelle procedure contrattuali, definendo più precisamente le competenze reciproche; garantire l’amministrazione e l’aggiudicatario da inadempimenti, da onerosità sopravvenute e da altri imprevisti tramite la stipula di contratti di assicurazione ed il pagamento di cauzioni; disciplinare la qualificazione su basi tecniche ed economico-finanziarie delle imprese che partecipano alle gare; favorire la diffusione pubblica di informazioni su obiettivi, tempi previsti, costi e risultati dell’attività pubblica.

3819) Che si disciplinino i procedimenti ispettivi e di verifica. Questi ultimi, a causa dei molti gradi di libertà nella gestione, si sono prestati ad essere usati come minaccia. Occorre dunque determinare preventivamente i soggetti e le attività da controllare (o i criteri per la loro selezione), fissare tempi massimi di accertamento, stabilire obiettivi e criteri dei controlli, rendere note tali determinazioni: «con questi accorgimenti si può ottenere maggiore chiarezza per le persone e le imprese sottoposte a ispezioni e controlli e minore discrezionalità dell’ufficio vigilante» (cspc, p. 74).

3920) Che si passi dai controlli di processo ai controlli di prodotto. Nell’ordinamento italiano, nonostante le recenti modifiche normative, prevalgono i controlli preventivi di legittimità, che si traducono in una negoziazione o co-decisione e non sono valsi a garantire la legittimità degli atti, né la correttezza delle decisioni. Sono prospettate ulteriori indicazioni di riforma: controlli sui prodotti dell’attività amministrativa, in rapporto alle finalità stabilite ed ai mezzi impiegati; controlli sugli atti più importanti e a campione; parametro di controllo non solo nella legittimità ma anche nella proficuità della spesa; qualificazione dei controllori anche in termini di tecniche di gestione.

4021) Che si rafforzino i controlli interni delle società per azioni. Come osserva il rapporto, «la diffusione della corruzione è stata agevolata dalla relativa facilità con la quale amministratori e dirigenti di società per azioni costituiscono fondi con contabilità separata» (cspc, p. 76). Per modificare tale situazione sembra opportuno favorire la separazione tra un organo di gestione e un organo di sorveglianza (così da introdurre un elemento di conflitto istituzionale tra organi portatori di interessi opposti), collegare organicamente l’organo sindacale con uffici interni di controllo (parzialmente sottratti al vertice aziendale) e con gli azionisti di minoranza, introdurre l’obbligo dell’organo sindacale di riferire le violazioni ad un organo pubblico esterno (sul modello dell’Inspector general statunitense)

4122) Che si promuova la disciplina nelle professioni, in particolare quelle che sono in rapporto con la pubblica amministrazione. Viene prospettata una disciplina uniforme dei vari organi professionali, sanzionando con la radiazione dall’albo la commissione di reati contro la pubblica amministrazione, e l’estensione alle libere professioni della disciplina dei dipendenti pubblici che collega sanzioni disciplinari alla sentenza di condanna. Anche «la disciplina del segreto professionale potrebbe essere oggetto di riforma, salvaguardando il diritto del cliente all’assistenza professionale» (cspc, p. 78).

42Dopo questa ampia rassegna di potenziali interventi contro la corruzione, il rapporto si conclude distinguendo tra le misure proposte quelle che possono produrre effetti nel breve, nel medio o nel lungo periodo. La scansione temporale è particolarmente importante, dal momento che, come si osserva: «le proposte che precedono possono, se applicate male, produrre ulteriori vincoli in un ordinamento iperregolato, determinando ulteriore corruzione. Esse dovrebbero quindi essere introdotte senza creare nuovi pesi e rigidità, eliminando, contemporaneamente, vincoli inefficaci dal punto di vista della gestione pubblica, ma causa o fattore di corruzione» (cspc, p. 81).

4. I fattori che influenzano la corruzione: le premesse teoriche

43Per spiegare le variazioni nella diffusione della corruzione, rilevanti anche nell’ambito di sistemi politici democratici (della Porta e Meny, 1995), occorre formulare delle ipotesi sui fattori che influenzano il fenomeno. Soltanto a questo punto sarà possibile prefigurare misure di intervento volte a contrastarlo. Nel rapporto del Comitato di studio c’è una corrispondenza puntuale tra gli elementi individuati quali potenziali fonti di corruzione – elenco necessariamente non esaustivo – e le misure d’intervento legislativo prospettate. Tanto i fattori di corruzione che i relativi rimedi indicati nel rapporto si possono raggruppare attorno a quattro nuclei tematici: i problemi dei costi e del finanziamento della politica; il rapporto politica – amministrazione; il cattivo funzionamento della pubblica amministrazione; il problema dei controlli nell’area privata (società e professioni). Così, per fare qualche esempio, individuata l’ampiezza della sfera pubblica come concausa di corruzione, si propone conseguentemente di liberare da vincoli pubblici le attività private e di assicurare la trasparenza delle relative procedure di privatizzazione; oppure si suggerisce di ovviare al disordine normativo e alla negoziazione della disciplina da applicare mirando ad una drastica semplificazione e ad un riordino della normazione.

  • 3 Il concetto di «costo morale» è stato impiegato anche da alcuni economisti (tra cui Rose-Ackerman, (...)
  • 4 Il pericolo delle spiegazioni che si basano sui valori culturali, prendendoli come unica variabile (...)

44A quali categorie teoriche si può fare riferimento per interpretare l’analisi del Comitato dei tre saggi? Vi sono tre principali approcci allo studio delle cause di corruzione. Il primo, di natura sociologica, guarda prevalentemente alle differenze nelle tradizioni e nei valori culturali. L’elemento centrale è il cosiddetto «costo morale», che riflette lo «spirito civico», il «senso dello Stato», la cultura politica, l’avversione verso l’illecito degli amministratori pubblici e dei privati, in relazione alle norme culturali ed ai processi di socializzazione prevalenti in quel contesto. Secondo Pizzorno, i costi morali della corruzione dipendono dalle relazioni che gli individui hanno con le loro originarie cerchie di riconoscimento morale e dallo status che gliene deriva in società. Quanto più elevato è lo status sociale della cerchia di identificazione e più basso è il capitale iniziale di risorse (monetarie, intellettuali, tecniche) con cui comincia la propria carriera, tanto minori saranno le barriere morali alla corruzione: «Il costo morale sarà tanto più basso quanto più labili appaiono ormai, agli occhi di un determinato individuo, i contorni delle cerchie di riconoscimento morale che gli avevano fornito criteri di valutazione morale positiva dell’osservanza della legge» (Pizzorno, 1992, p. 46)3. Variazioni nei costi morali, e negli effetti delle diverse fonti di riconoscimento morale degli individui, possono dunque spiegare le differenti risposte individuali ad occasioni simili: semplicemente, «persone in una data società fronteggiano le medesime istituzioni, ma possono avere valori diversi» (Elster, 1989, p. 39)4. In questa prospettiva, le differenze tra paesi diversi, come rileva Pareto, «si hanno nella sostanza, cioè nei sentimenti della popolazione; dove questa è maggiormente (o meno) onesta, trovasi pure un governo maggiormente (o meno) onesto» (Pareto, 1916, p. 625).

  • 5 Alla base vi è la teoria economica del crimine: «un individuo commette un reato quando la sua utili (...)
  • 6 Trattandosi di uno scambio illegale, non è possibile ricorrere all’autorità pubblica per indurre le (...)

45Il secondo approccio, di natura economica, studia i costi ed i benefici attesi dall’intraprendere uno scambio corrotto. L’individuo opta razionalmente per la corruzione quando il sistema istituzionale di incentivi ed opportunità rende questa attività soggettivamente conveniente5. Come in microeconomia si studiano le scelte dei soggetti economici per un certo insieme di preferenze, così in questa prospettiva i costi morali – che riflettono i valori etici e le «preferenze per la legalità» degli individui – sono assunti come un dato. A livello di incentivi alla corruzione entrano in gioco, tra l’altro, il grado di intervento e di regolazione statale delle attività economiche, la discrezionalità delle scelte di allocazione delle rendite politiche, le forme della concorrenza politica ed i costi dell’attività di intermediazione politica, la facilità di accesso di nuovi attori e gruppi nel sistema, le distorsioni causate dall’inefficienza amministrativa. I principali deterrenti alla corruzione sono invece la severità delle sanzioni attese (di natura penale, politica, amministrativa), le probabilità di essere scoperti e condannati, legate all’efficacia dei meccanismi di controllo sociale, oltre al rischio «endogeno» di essere «bidonati» dai partner della transazione corrotta, connesso al funzionamento del mercato della corruzione6. Le variabili che determinano le occasioni di corruzione riflettono aspetti istituzionali e non convinzioni interiorizzate; esse sono quindi più facilmente osservabili dei costi morali, possono essere oggetto di riforma «razionale», ed una loro modifica può produrre effetti anche nel breve periodo.

  • 7 Inoltre, come osserva Hirschman, «la pratica della corruzione ha un ulteriore, potente effetto sull (...)
  • 8 Tra gli altri, Lui (1985), Cadot (1987), Andvig e Moene (1990), che considerano la possibilità di e (...)

46Il terzo approccio si basa su un modello di «razionalità strategica»: «le persone possono avere valori simili, entro una società o tra società diverse, e simili strutture istituzionali, eppure, per ragioni accidentali, trovarsi in differenti situazioni di equilibrio» (Elster, 1989, pp. 40-1). Infatti, la convenienza delle scelte di corruzione dipende non solo dalle preferenze individuali e dall’assetto istituzionale, ma anche da quanti altri soggetti abbiano deciso di pagare o ricevere tangenti. Quanto più la corruzione è praticata, tanto minore l’imbarazzo per chi decide di intraprendere questa attività, e deve scongiurare il pericolo di una denuncia al momento di rivelare le proprie intenzioni; tanto più bassi i rischi successivi, dato il clima di connivenza e le difficoltà degli organi di controllo; tanto più favorevoli le occasioni di socializzazione all’illecito; tanto più alto il prezzo dell’onestà, per la conseguente emarginazione. Gli stessi costi morali possono indebolirsi in presenza di corruzione capillare, per un processo di autogiustificazione del tipo: «tutti lo fanno, perché non dovrei anch’io?» (Myrdal, 1971, p. 945)7. Al contrario, in un contesto in cui la corruzione è un fenomeno marginale, i pericoli di chi cerchi partner disponibili e affidabili sono estremamente elevati, ed ugualmente difficili i passi successivi. Muovendo da ipotesi di questo tipo, diversi modelli di teoria dei giochi hanno mostrato la possibile sussistenza di equilibri multipli nel mercato della corruzione8. Si può dunque prevedere l’esistenza di situazioni opposte di equilibrio, ad alta ed a bassa densità di corruzione, pur entro assetti istituzionali simili, senza per questo presumere differenze sostanziali nei livelli assoluti dei costi morali, ovvero una maggiore o minore «onestà congenita» dell’una o dell’altra popolazione. Allo stesso modo, si può argomentare la scarsa utilità di quegli interventi di riforma del sistema di incentivi alla corruzione che risultino insufficienti a raggiungere la soglia critica di «salto» dall’equilibrio ad alta a quello a bassa corruzione.

  • 9 Questo implica che, in una cornice istituzionale come quella del nostro paese, presumibilmente la c (...)

47Sono state formulate ipotesi diverse sull’importanza relativa della struttura di occasioni e della disponibilità a farsi corrompere, quindi del costo morale, nel determinare la densità di corruzione (Pizzorno, 1992, pp. 42-3). Il livello di corruzione in un certo paese sarà comunque influenzato dai diversi insiemi di variabili considerate: per una certa distribuzione del valore dei costi morali, il sistema di incentivi istituzionali induce un certo numero di soggetti a ricorrere alla corruzione, tenuto conto che da tali scelte interdipendenti possono scaturire più situazioni di equilibrio9. Le proposte del Comitato di studio puntano in prevalenza sulla modifica della struttura di occasioni individuali –costi e benefici attesi – ricavabili dalla corruzione: trattandosi di misure di carattere legislativo, è naturale che in primo piano vi sia la riforma di particolari assetti istituzionali. D’altra parte, alcune ipotesi d’intervento mirano esplicitamente alla creazione di condizioni favorevoli ad una crescita dei costi morali. Si tratta di un obiettivo che può essere perseguito solo nel lungo periodo ed indirettamente, ad esempio attraverso il miglioramento delle condizioni e del prestigio della funzione pubblica – collegato anche ad un trattamento economico meno disagiato – così come con la promozione di codici di comportamento. Si prospetta così non soltanto una modifica degli incentivi economici, ma anche della disponibilità individuale alla corruzione, favorendo sentimenti di dignità del ruolo ed una maggiore consonanza tra i criteri di riconoscimento morale prevalenti nell’organizzazione in cui l’individuo opera e quelli che sostengono l’autorità pubblica. Quanto più la partecipazione ai ruoli pubblici sarà ambita e socialmente riconosciuta, tanto meno desiderabile apparirà la violazione delle regole dello Stato.

48L’impostazione di fondo del rapporto suggerisce implicitamente l’esigenza di attuare un vasto insieme di interventi strutturali di riforma contro la corruzione. Si è quindi ben lontani dalla prospettiva incrementalista, che privilegia un processo di modifica parziale e continua delle condizioni istituzionali e delle conseguenti risposte individuali. L’approccio del Comitato di studio è comprensibile se si considera la possibile presenza di equilibri multipli nel mercato della corruzione: solo interventi radicali possono allora rappresentare l’elemento di discontinuità in grado di determinare un «salto» da un contesto ad alta verso uno a bassa densità di corruzione. Al contrario, riforme di portata limitata e scaglionate nel tempo indurrebbero soltanto aggiustamenti marginali nelle scelte degli individui, che resterebbero comunque «prigionieri» di un equilibrio ad alta corruzione.

5. I lavori della Commissione speciale anticorruzione: un primo bilancio

49Una premessa doverosa: i lavori della Commissione speciale anticorruzione della Camera dei deputati, che in un primo momento avrebbero dovuto concludersi entro il 31 gennaio 1997, sono stati prorogati dapprima al 15 febbraio, quindi al 31 dicembre 1997. Le considerazioni che seguono sono dunque basate su «lavori in corso», che peraltro hanno prodotto testi suscettibili di modifica in sede di (eventuale) approvazione in aula, ed hanno conseguentemente carattere provvisorio. Tuttavia, è già possibile valutare quanto fin d’ora la Commissione ha licenziato, ovvero due proposte di testi unificati di legge, ed individuare alcune linee di tendenza. In che modo la commissione ha tenuto conto degli input del Comitato di studio? I due testi, approvati col consenso unanime di tutte le forze politiche, contengono sostanzialmente quattro iniziative. Ci sono due proposte «pesanti», la creazione di un’autorità garante anti-corruzione e l’introduzione di una regolamentazione dell’attività di lobbying, e due proposte più «leggere», la pubblicizzazione su scala nazionale dell’attività contrattuale pubblica e la disciplina del rapporto tra sentenza penale e giudizio disciplinare per i dipendenti delle pubbliche amministrazioni.

50La proposta più qualificante (e pubblicizzata) è l’istituzione di un Garante della legalità e della trasparenza nella pubblica amministrazione. Composto da un Presidente e sei membri, nominati dal Presidente della Repubblica su proposta dei Presidenti delle due Camere per 5 anni non rinnovabili, esso avrebbe il compito «di acquisire tutte le notizie e gli elementi utili» mediante i quali «svolgere un’efficace azione di vigilanza, controllo e accertamento», nonché di «eseguire accertamenti sull’adempimento degli obblighi di servizio e dei doveri di ufficio dei pubblici dipendenti», di esercitare «poteri di accertamento sulle situazioni patrimoniali dei soggetti che esercitano funzioni pubbliche», anche tramite un’anagrafe patrimoniale appositamente costituita (rcs1, pp. 9-10). Il Garante avrebbe anche il potere di sanzionare eventuali omissioni all’obbligo di disclosure veritiera della situazione patrimoniale, denunciando all’autorità giudiziaria situazioni sospette.

  • 10 Secondo l’art. 11 del testo unificato di proposta, l’obbligo di dichiarazione patrimoniale si appli (...)

51La costituzione di un Garante non è tra le proposte del Comitato di studio, cui pure la Commissione afferma di ispirarsi, mentre l’analoga esperienza francese è richiamata nel rapporto solo per porne in risalto il sostanziale fallimento. I principi ispiratori e le modalità di attuazione della proposta destano poi diverse perplessità. Nel rapporto si mostra come l’eccesso di controlli ed il loro carattere formalistico abbiano favorito la corruzione, ma la Commissione della Camera propone di istituire un ulteriore organo di controllo di regolarità e legittimità di dichiarazioni ed atti. Nel rapporto si sottolinea l’esigenza di un controllo patrimoniale approfondito ed a campione di alcune dichiarazioni patrimoniali (punto 15), ma il testo della Commissione parlamentare prevede la raccolta a tappeto delle dichiarazioni di molte decine di migliaia di soggetti10. Delle due, l’una: o si forniranno al Garante adeguate risorse per gestire questo compito immane, col risultato di sottrarle da altri impieghi per destinarle ad un lavoro defatigante e presumibilmente poco incisivo; oppure si creerà l’ennesima struttura pubblica inefficiente, non in grado di gestire l’ordinaria amministrazione e quindi di rappresentare un deterrente, sia pure remoto, all’illegalità politico-amministrativa. L’aspetto paradossale è che nella relazione della Commissione si richiamano norme già vigenti da molti anni – come l’obbligo di dichiarazione reddituale e patrimoniale per alcuni amministratori pubblici, in base alla legge 5 luglio 1982, n. 441, o la sanzione di decadenza dalla carica già prevista per i parlamentari in caso di violazioni relative alle spese elettorali – e che si sono dimostrate drammaticamente inadeguate a combattere la corruzione, per sottolineare come con la nuova normativa esse si applicherebbero a categorie ancora più estese di soggetti. Non si ha memoria di un solo caso in cui queste regole siano finora valse ad altro che ad alimentare fugaci curiosità giornalistiche: perché allora espanderne l’ambito di validità? Né sembra qualificante l’estensione, per alcuni soggetti, dell’obbligo di dichiarazione a coniuge non separato e figli (rcs1, p. 13). Una elementare ipotesi di razionalità dell’agente pubblico corrotto vuole che questi non si rovini con le sue stesse mani, dichiarando apertamente il proprio personale o familiare arricchimento illecito. Dunque, il problema reale è quello della verifica sostanziale delle manovre finanziarie elusive, ma non è chiaro come questo possa avvenire quando presumibilmente il Garante dovrà dedicare ogni energia al controllo della formale regolarità, nei tempi e nei contenuti, della enorme massa di dichiarazioni via via accumulate (ed annualmente reiterate). Difficoltà implicitamente riconosciuta dallo stesso relatore della Commissione, quando, nello spiegare perché la situazione patrimoniale, pur dichiarata, non sarebbe comunque resa pubblica, afferma che comunque «la vastità della platea degli obbligati – diverse migliaia di persone – renderebbe impossibile l’effettiva pubblicità di tutte le dichiarazioni» (rcs1, p. 14).

  • 11 Peraltro, esistono già strutture di controllo, come i pool di magistrati specializzati nei reati co (...)

52Fin qui le ragioni di probabile inefficacia del Garante. C’è però il rischio che esso produca conseguenze ancora peggiori. Per combattere la corruzione – è il suo principio ispiratore – occorrono norme ulteriori, nuovi adempimenti da parte di chi vi è soggetto, controlli più rigorosi sul loro rispetto. Ma, come emerge dal rapporto, proprio l’eccesso di norme, adempimenti e controlli è precisamente uno tra i fattori che ha alimentato la corruzione italiana. Del resto, come osserva Elster: «Se un’istituzione ha il compito di vigilare su un’altra, dobbiamo domandarci: chi controllerà i controllori? (...) Un individuo che scopra un caso di corruzione potrebbe avvantaggiarsi di più ricattando le parti coinvolte che denunciandole. In generale, ogni meccanismo il cui compito sia scoprire e contrastare la formazione di ruggine nella macchina istituzionale è esso stesso esposto alla ruggine» (Elster, 1993, pp. 187-8). Un nuovo organismo di controllo, con funzioni penetranti che includono la raccolta di informazioni riservate e la possibilità di comminare sanzioni a soggetti politici, può trasformarsi in involontario strumento di corruzione: i suoi poteri possono divenire arma di ricatto per ottenere o procacciare favori illeciti, specie quando il sovraccarico di mansioni renda arbitraria l’individuazione dei casi di indagine patrimoniale più approfondita11.

  • 12 Nel corso dei lavori della Commissione speciale è stato inizialmente previsto di proibire ogni rega (...)

53L’altra proposta «pesante» è la regolamentazione dell’attività di lobbying, con l’istituzione di appositi registri, l’obbligo di pubblicità dei soggetti abilitati e delle attività, la previsione di sanzioni per gli inadempienti (rcs1, pp. 17-8). In questo caso si è recepito l’unico, tra i 22 potenziali campi d’intervento, presentato dal Comitato di studio in forma dubitativa (si veda il punto 5). Il tema è delicato, poiché le attività di lobbying, come riconosce lo stesso relatore della Commissione della Camera, spesso si collocano in una «zona grigia», in cui il condizionamento dell’attività legislativa o amministrativa maschera forme di corruzione (rcs1, p. 16). Per un verso c’è un’esigenza di trasparenza: dato che queste attività esistono, si sostiene, è meglio portarle alla luce, dare loro visibilità. D’altro canto, in un contesto come quello italiano, in cui i meccanismi di scambio corrotto si sono infiltrati in profondità nel sistema politico ed economico, e soprattutto in assenza di una parallela regolazione dei conflitti d’interessi e di efficaci codici di condotta (tanto sul versante pubblico che su quello imprenditoriale), c’è il serio rischio che anche questa misura si traduca in migliori opportunità di allacciare alla luce del sole relazioni di scambio illecito, mantenendo nell’ombra il passaggio delle contropartite. Piuttosto blando, peraltro, appare tanto il previsto regime delle incompatibilità per l’esercizio delle funzioni di lobbista (rcs1, p. 17) che il sistema dei controlli (affidato ancora al già oberato Garante), mentre è stato addirittura cancellato qualsiasi riferimento a limiti di valore dei regali che possono essere donati agli amministratori pubblici12. Viene così importato il principio statunitense di regolazione delle lobbies senza adottare il medesimo rigore nello stabilire quali siano le situazioni di conflitto di interesse ed i comportamenti scorretti, e senza che presumibilmente sussistano controlli e sanzioni politiche efficaci per gli inadempienti, sanzioni che non sono fissate solo dal diritto, ma dipendono dall’atteggiamento dei mezzi di comunicazione e dell’opinione pubblica. In queste condizioni, una simile regolazione delle lobbies rischia di ridurre i costi delle transazioni illecite, facilitare contatti e negoziazioni, dare prestigio a certe funzioni di intermediazione illecita, ridurre il pericolo di sanzioni penali, inducendo così un numero maggiore di soggetti alla corruzione.

54La terza proposta della Commissione riprende un punto molto specifico del rapporto del Comitato di studio, ovvero la pubblicizzazione obbligatoria di tutta l’attività contrattuale pubblica – bandi ed aggiudicazioni – in una serie speciale della Gazzetta ufficiale (rcs1, p. 18). Senza impiegare più agili mezzi di comunicazione di carattere informatico, come suggerito dal rapporto, si è preferito ricorrere ad uno strumento più tradizionale. È auspicabile che questo non si traduca in ulteriore aggravio e fonte di ritardo per gli enti appaltanti, già oberati da una lunga serie di adempimenti, e che possa essere concretamente d’ausilio per i soggetti privati partecipanti alle gare: data l’entità numerica dei bandi, c’è infatti il rischio che questa fonte di pubblicità si riduca ad un «catalogo» di dimensioni tali da risultare di difficile decifrazione e di dubbia utilità. L’ultima proposta della Commissione speciale della Camera riprende integralmente uno dei temi del rapporto (punto 17), eliminando la discrezionalità della decisione disciplinare in relazione ai procedimenti penali in corso. Verrebbe infatti istituito «un sistema graduale di sanzioni e di effetti sul rapporto di impiego. Nel sistema delineato sono previste anche misure di carattere patrimoniale volte a garantire (...) la restituzione del maltolto» (rcs2, p. 2). Tale misura comunque interesserebbe soltanto gli amministratori di carriera, non quelli elettivi.

55Per inciso, la legge n. 2 del 2 gennaio 1997, sulla contribuzione volontaria ai movimenti o partiti politici, è intervenuta in un campo già trattato dal rapporto del Comitato di studio (punto 4), senza peraltro andare incontro ai suoi principali criteri. Nessun limite viene posto infatti alla possibilità di finanziamento della spesa, né tantomeno alle necessità di spesa dei soggetti politici. Oltre a destinare ai partiti – in proporzione ai voti ricevuti – il 4 per mille delle dichiarazioni dei redditi, sono previste detrazioni fiscali per donazioni (fino a 50 milioni) di persone e società (artt. 5 e 6). Riguardo alla pubblicità, è prevista la pubblicazione di un rendiconto di esercizio, sottoposto al controllo formale di un collegio di revisori (art. 8). Anche la precedente legge sul finanziamento pubblico ai partiti, che non è certo valsa ad ostacolare la corruzione, prevedeva oneri analoghi di pubblicazione e di verifica della regolarità contabile dei bilanci dei partiti. Valgono anche qui le considerazioni sopra esposte sulla probabile inefficacia, in assenza di controlli sostanziali, di tali adempimenti.

6. Perché la classe politica (non) deve occuparsi di combattere la corruzione

56Se i politici A sono corrotti ed i politici B ne approfittano per conquistare il potere – osserva Pareto – non per questo ci si debbono attendere mutamenti radicali nella natura del governo:

Si ponga mente invero che, per solito, i B non hanno per niente il disegno di togliere a tutti il potere di compiere i fatti lamentati, bensì di toglierlo solo agli A; essi mirano non tanto a mutare l’ordinamento sociale, quanto a volgerlo a loro pro, scacciando gli A di sede, e sostituendosi ad essi. Perciò giova che i fatti appaiano non già come conseguenza dell’ordinamento sociale, ma conseguenza della perversità degli A (Pareto, 1916, p. 626).

  • 13 La stessa istituzione di una Commissione anticorruzione presso la Camera dei deputati, nonché di un (...)

57La situazione italiana è in parte diversa da quella così descritta. Certamente, «mani pulite» ha prodotto un ampio avvicendamento del personale parlamentare, di uomini e formazioni politiche. I B, per usare la terminologia di Pareto, non hanno però conquistato le attuali posizioni di potere denunciando la corruzione degli A, bensì per «osmosi», occupando posti lasciati vacanti dal progredire di autonome indagini giudiziarie. Tra gli A ed i B, protagonisti della «prima» e della «seconda» repubblica, continuità e contiguità sono evidenti, al punto che non di rado le identità coincidono. È significativo che, anziché la gratitudine, proprio la preoccupazione per «lo strapotere dei giudici» e le «degenerazioni del potere giudiziario» accomuni buona parte del «nuovo» personale politico. Date queste condizioni, ai B forse conviene non calcare troppo la mano sulla «perversità» degli A, bensì puntare il dito anche sui vizi dell’ordinamento sociale13. Questo non significa però che da una simile situazione scaturiscano necessariamente riforme valide, e non piuttosto interventi di facciata.

  • 14 Si tratta comunque di un effetto positivo della competizione politica democratica, poiché permette (...)
  • 15 In assenza di stime sul valore dei loro costi morali, si può comunque osservare che il recente rica (...)

58Quali interessi ha infatti la classe politica nella lotta alla corruzione? L’illegalità politico-amministrativa, come emerge dal rapporto del Comitato di studio, può essere combattuta meglio nella cornice di «un severo minimo di Stato», ovvero con una rinuncia, da parte degli amministratori pubblici, a privilegi, rendite, diritti fin qui acquisiti. La questione può essere posta in termini più generali. Immaginiamo, per semplicità, che vi siano due categorie di amministratori politici: con alti e con bassi costi morali. Se quelli del secondo tipo prevalgono o controbilanciano il peso dei primi, la situazione somiglia a quella descritta da Pareto: possiamo allora prevedere, nella migliore delle ipotesi, un utilizzo strumentale della corruzione come arma di denuncia per scalzare i rivali, senza che ciò influenzi sostanzialmente i livelli di diffusione del fenomeno14. Per i soggetti politici meno avversi all’illecito, una strategia redditizia potrebbe allora consistere nel rendere palese la propria ostilità alla corruzione, così da ottenere consensi dai cittadini sensibili alla «questione morale», senza però combatterla realmente, per non rischiare di alienarsi le simpatie ed i sostegni nascosti dei corruttori. In un simile contesto, le sedi ufficialmente preposte alla lotta alla corruzione presumibilmente rappresentano solo occasioni per attestare ed esibire al pubblico la propria avversione al fenomeno15.

  • 16 Quando un partito dispone di risorse addizionali derivanti dalla corruzione, anche i suoi rappresen (...)

59Se invece, nell’ipotesi più ottimistica, una maggioranza più o meno ampia della classe politica ha costi morali elevati, ciò non vuol dire che essa sia in grado di produrre uno sforzo corrispondente per combattere il fenomeno. L’avversione alla pratica della corruzione non implica affatto la disponibilità o l’interesse ad un’azione efficace di contrasto e di riforma delle condizioni che la favoriscono. Anzi, per alcuni di questi soggetti può essere conveniente evitare di combattere realmente la corruzione, così da poterla impugnare come argomento per suscitare consensi politico-elettorali, o più spregiudicatamente come arma per ricattare od eliminare i concorrenti, o ancora come mezzo per accedere ai benefici indivisibili che ne derivano16. Nel rapporto del Comitato di studio si parla, a riguardo, di un processo di «corruzione della politica non corrotta»: «in presenza di corruzione, anche i politici non corrotti sono portati a non denunciare la corruzione di cui vengono a conoscenza, e ad usare, invece, le loro informazioni a riguardo per ottenere vantaggi ‘politici’ dai loro colleghi di altri partiti» (cspc, p. 5). Inoltre, se anche vi fosse una piena concordia sulla necessità di combattere il fenomeno, non necessariamente gli interventi di riforma che scaturiscono da questo impegno andrebbero nella direzione sperata, né è sempre possibile destinarvi tutte le risorse necessarie, col risultato di renderne più incerti gli esiti. La corruzione è infatti un fenomeno complesso, il che rende talvolta complicato prevedere – specie per i cittadini – quali siano gli effetti risultanti da un provvedimento preso con l’intento dichiarato di combatterla. Di qui l’interesse di tutti i soggetti politici, con alti così come con bassi costi morali, a massimizzare non tanto l’efficacia della lotta alla corruzione, quanto la visibilità al pubblico di tale lotta. Nei lavori della Commissione parlamentare questo si riflette presumibilmente nell’esigenza, avvertita in ben sei delle nove proposte di legge poi confluite nel testo unificato, di costituire un nuovo Organo – variamente denominato – con la funzione catartica di lottare contro l’illegalità e la corruzione, il quale diverrebbe così una sorta di catalizzatore delle «buone intenzioni» della classe politica. Paradossalmente, queste spinte sono accentuate dall’esistenza di un interesse genericamente diffuso – ma poco informato – da parte di un’ampia quota dei potenziali elettori: per beneficiarne occorre rendere palese il proprio impegno, ma l’effettivo successo della lotta alla corruzione e l’allontanamento duraturo del problema dall’agenda politica finirebbero per inaridire questa potenziale fonte di consenso.

60D’altra parte, poiché la corruzione viene alimentata anche dalla sfiducia dei cittadini nello Stato (cspc, p. 23), l’impegno preso dalla Camera formando una Commissione speciale e la stessa potenziale istituzione di un organo come il Garante, indipendentemente da altre valutazioni di merito, hanno certamente una valenza simbolica molto positiva. Simili organi, specie se operanti con rigore, possono infatti contribuire a ricostruire un tessuto minimo di aspettative positive del pubblico nell’onestà, nell’imparzialità, o quantomeno nella non arbitrarietà, dell’azione amministrativa. Si può aggiungere, inoltre, che la corruzione può essere combattuta efficacemente anche come effetto non intenzionale di provvedimenti volti a risolvere altri problemi, quali ad esempio l’efficienza della pubblica amministrazione, la trasparenza dei bilanci delle imprese, l’evasione fiscale. Nuove disillusioni sarebbero però pagate a carissimo prezzo, col rischio di innescare una spirale di sfiducia progressiva nelle nostre istituzioni democratiche e di alimentare una più estesa corruttela. Se non è possibile, né auspicabile, che all’obiettivo di prevenire la corruzione si sacrifichino altri fini ed interessi ugualmente rilevanti, l’ampiezza della sua diffusione e la gravità delle sue conseguenze confermano l’urgenza, pur con le difficoltà ed i rischi qui sottolineati, di efficaci interventi legislativi di riforma. Al tempo stesso, non si può che guardare con preoccupazione al progressivo allontanamento del tema dall’interesse del pubblico e dei mezzi di comunicazione, perché questo incrementa i già molti gradi di libertà di cui godono i soggetti politici che, con le loro decisioni, possono contrastare, lasciare indisturbata o addirittura favorire la sua diffusione.

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Bibliografia

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Fonti parlamentari

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rcs1 Camera dei deputati, Relazione della Commissione speciale per l’esame dei progetti di legge recanti misure per la prevenzione e la repressione dei fenomeni di corruzione sulle proposte di legge N. 244-403-780-1417-1628-2327-2576-2586-2610-A, presentata alla Presidenza il 6 marzo 1997.

rcs2 Camera dei deputati, Relazione della Commissione speciale per l’esame dei progetti di legge recanti misure per la prevenzione e la repressione dei fenomeni di corruzione sulle proposte di legge N. 2602-2607-A, presentata alla Presidenza il 10 marzo 1997

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Note

1 Secondo le tesi funzionaliste, prevalenti fino agli anni ’70, la corruzione può avere effetti benefici in termini di modernizzazione del sistema politico e riduzione delle pulsioni alla violenza (Heidenheimer, 1975), integrazione sociale (Merton, 1970), formazione di capitale economico (Nye, 1967). Si tratta di una posizione che viene implicitamente richiamata nel rapporto, per confutarne i contenuti (cspc, p. 4). Di qui anche il rovesciamento della «prognosi»: se per i funzionalisti la corruzione è destinata ad estinguersi spontaneamente, mano a mano che sono riassorbite le disfunzioni che ne sono all’origine, in questa prospettiva, al contrario, essa tende ad autoalimentarsi in una processo di progressiva diffusione e coinvolgimento allargato.

2 Peraltro questi dati, basati sulla corruzione passata attraverso i filtri «deformanti» della scoperta, della denuncia, del conseguente procedimento penale (Cazzola, 1988, p. 22), non danno che un’immagine parziale e premibilmente distorta delle dimensioni e delle caratteristiche effettive del fenomeno. Forse più significativo è un recente sondaggio della Confesercenti-SWG (28-29 gennaio 1997) su un campione di testimoni attendibili (imprenditori commerciali di piccole e medie dimensioni): per il 50,5 % la corruzione è rimasta invariata rispetto al passato, per il 23,8 è diminuita, per il 18,3 è aumentata.

3 Il concetto di «costo morale» è stato impiegato anche da alcuni economisti (tra cui Rose-Ackerman, 1978; Johnson, 1983; Alam, 1990), i quali, per la verità, si sono preoccupati perlopiù di neutralizzarlo nella loro analisi, considerandolo come un «costo fisso» o come un elemento che riduce il valore soggettivo dei guadagni illeciti di una certa proporzione.

4 Il pericolo delle spiegazioni che si basano sui valori culturali, prendendoli come unica variabile interpretativa, è invece quello dell’auto-referenzialità e della staticità, poiché «tali concetti sono incapaci di interpretare i cambiamenti delle abitudini politiche o dei modelli di comportamento» (Heywood, 1995, p. 9).

5 Alla base vi è la teoria economica del crimine: «un individuo commette un reato quando la sua utilità attesa è maggiore di quella che potrebbe ottenere impiegando il suo tempo e le sue risorse in altre attività» (Becker, 1968, p. 169).

6 Trattandosi di uno scambio illegale, non è possibile ricorrere all’autorità pubblica per indurre le parti all’adempimento degli obblighi nascenti dal contratto illecito. Per un’analisi dei fattori che influenzano il rischio di «bidoni» e dei modi con cui nel mercato della corruzione viene soddisfatta la relativa domanda di protezione cfr. Vannucci (1997).

7 Inoltre, come osserva Hirschman, «la pratica della corruzione ha un ulteriore, potente effetto sulle preferenze tra pubblico e privato. Se agisco in questo modo, il cittadino pubblico che in me dominava cercherà argomenti per giustificare a se stesso la sua corruzione. (...) In tal modo la corruzione (...) diviene la determinante di un’ulteriore, più profonda disaffezione» (Hirshman, 1983, p. 135).

8 Tra gli altri, Lui (1985), Cadot (1987), Andvig e Moene (1990), che considerano la possibilità di equilibri multipli con differenti livelli di diffusione della corruzione e valori di equilibrio della tangente. Un equilibrio di Nash è definito da un insieme di strategie tali che ogni individuo, prendendo come date le strategie degli altri, non può migliorare la propria situazione cambiando strategia.

9 Questo implica che, in una cornice istituzionale come quella del nostro paese, presumibilmente la corruzione dilagante non rappresentava l’unico esito immaginabile. Piuttosto che ad un’evoluzione necessaria ed inesorabile, cui condurrebbero norme e valori culturali, oppure certe condizioni e «parametri» iniziali, si può pensare ad un’insieme di evoluzioni possibili della «storia», legate alla complessa interazione tra fattori istituzionali, valori e decisioni individuali.

10 Secondo l’art. 11 del testo unificato di proposta, l’obbligo di dichiarazione patrimoniale si applicherebbe ai parlamentari, ai membri del governo, ai consiglieri e agli amministratori di regioni, provincie e comuni con più di 25.000 abitanti, ai dirigenti e ai dipendenti pubblici almeno di VIII livello (anche militari), a tutti i magistrati, ai docenti universitari, a presidenti ed amministratori di enti pubblici, imprese a partecipazione pubblica, aziende autonome, etc. (rcs1, pp. 29-30).

11 Peraltro, esistono già strutture di controllo, come i pool di magistrati specializzati nei reati contro la pubblica amministrazione, che hanno dimostrato di poter contrastare efficacemente la corruzione. Perché, invece di potenziare queste strutture, si propone la creazione ex-novo di un altro organo di dubbia utilità? Una possibile risposta sarà tracciata nel sesto paragrafo.

12 Nel corso dei lavori della Commissione speciale è stato inizialmente previsto di proibire ogni regalo (L’Unità, 16 gennaio 1997, p. 9), poi si è fissato un tetto di 50.000 lire di valore, in seguito portato a 250.000, infine si è abolito ogni limite.

13 La stessa istituzione di una Commissione anticorruzione presso la Camera dei deputati, nonché di un Comitato di studio all’opera presso il Ministero della funzione pubblica, rappresentano riconoscimenti impliciti che la corruzione in Italia è, almeno in parte, «conseguenza dell’ordinamento sociale».

14 Si tratta comunque di un effetto positivo della competizione politica democratica, poiché permette agli elettori di avere informazioni su attività altrimenti inconoscibili dell’arena politica nascosta. Peraltro, gli incentivi alla denuncia si riducono drasticamente quando, come nel caso italiano, la reiterazione del «gioco» e le scarse probabilità di cambiamento generano spinte collusive tra parti politiche formalmente contrapposte, inducendo accordi consociativi (Pizzorno, 1993).

15 In assenza di stime sul valore dei loro costi morali, si può comunque osservare che il recente ricambio di personale politico non assicura che vi sia stata una variazione sostanziale nella quota di soggetti relativamente poco avversi alla corruzione, assai elevata nell’Italia pre-«mani pulite». Al contrario, se la composizione dell’elite politica rispecchia almeno in parte le «preferenze per la legalità» dell’elettorato, è difficile pensare che quest’ultimo abbia attraversato mutamenti radicali nell’arco di così pochi anni. Ancora più esigui sono stati i cambiamenti che hanno interessato la composizione del corpo burocratico, se si pensa che la gran parte degli inquisiti tuttora mantiene integralmente funzioni e poteri.

16 Quando un partito dispone di risorse addizionali derivanti dalla corruzione, anche i suoi rappresentanti «onesti» finiscono necessariamente per beneficiarne. Grazie ai fondi delle tangenti anch’essi, senza essere direttamente implicati nelle pratiche illecite, possono sovvenzionare campagne elettorali, pubblicazioni, «centri studi», propaganda. Inoltre, i successi conseguiti dal partito attraverso la disponibilità di tali risorse accrescono l’influenza dei suoi esponenti, inclusi gli «onesti», sul potere pubblico.

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Alberto Vannucci, « Come combattere la corruzione in Italia? »Quaderni di Sociologia, 14 | 1997, 121-144.

Notizia bibliografica digitale

Alberto Vannucci, « Come combattere la corruzione in Italia? »Quaderni di Sociologia [Online], 14 | 1997, online dal 30 novembre 2015, consultato il 25 novembre 2020. URL: http://journals.openedition.org/qds/1539; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.1539

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Autore

Alberto Vannucci

Dipartimento di Scienze della Politica – Università di Pisa

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