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Famiglia, scuola, religione

Le riforme del sistema di governo dell’istruzione (1997)

Luciano Benadusi
p. 377-408

Testo integrale

Premessa

1A partire dall’assunzione della titolarità ad interim dei due rispettivi ministeri da parte dell’on. Luigi Berlinguer, la politica scolastica ed universitaria italiana è entrata in una fase di grande dinamismo, tradottosi nell’ideazione – sebbene non ancora nell’approvazione – di importanti riforme. Ci proponiamo in questo articolo di esaminare alcune di queste riforme per cercare di ricostruire il disegno strategico in cui esse si inseriscono – sempre che di un disegno unitario si possa effettivamente parlare – e per discuterne l’impianto progettuale alla luce di riflessioni maturate nel corso del dibattito in atto nel nostro paese, nonché di indicazioni provenienti da altre esperienze nazionali e di risultati di ricerche sulla educational policy.

2Allo scopo di penetrare meglio nella filosofia che è sottesa ai molti provvedimenti di riforma proposti dal ministro Berlinguer, ci occuperemo di una policy di carattere trasversale, tale cioè da investire l’intero sistema formativo dalla scuola dell’obbligo fino all’università: la modifica della struttura di governo. Si tratta di una politica che ruota essenzialmente attorno al principio dell’autonomia delle strutture di erogazione della formazione – scuole ed università – ed a quello della «parità» fra scuola statale e scuola privata. Queste politiche sono associate alle indicazioni contenute nell’intesa fra il governo e le parti sociali del settembre 1996 (patto per il lavoro). Si tratta nel caso di creare i presupposti istituzionali per una maggiore integrazione fra i tre sottosistemi – scuola, formazione professionale, università – in cui si articola in Italia il sistema formativo, nonché fra questo ed il lavoro organizzato.

1. Le modifiche del sistema di governo

3Come si è detto, l’autonomia delle organizzazioni di erogazione del servizio – le scuole, i centri di formazione professionale, le università – rappresenta forse la principale delle idee-guida che sorreggono il programma di riforme dell’istruzione e della formazione pubbliche promosso dall’attuale governo. Non è del resto un caso che essa sia non da oggi al centro delle retoriche prevalenti nel settore. Gli strumenti normativi nei quali questa direttiva generale si sostanzia sono diversi a seconda del sottosistema interessato: l’art. 21 della legge 59/1997 («delega al governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed agli enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa», la cosiddetta legge Bassanini) per quanto riguarda l’autonomia scolastica; l’art. 17 della legge 196/1997 («norme in materia di promozione dell’occupazione», la cosiddetta legge Treu) per quanto riguarda la formazione professionale; l’art. 17 c. 95 della legge 127/1997 («misure urgenti per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo», la cosiddetta Bassanini bis) per quanto riguarda l’università.

4La prima delle norme ora menzionate prevede:

  • l’attribuzione dell’autonomia agli istituti scolastici di ogni ordine e grado a mano a mano che essi raggiungano i requisiti dimensionali ottimali stabiliti dal ministero della pubblica istruzione e, con l’autonomia, della personalità giuridica a quelle tipologie di istituti che oggi ne sono privi;

  • l’assegnazione ad ogni istituto di una dotazione finanziaria essenziale, suddivisa in una parte ordinaria ed in una parte perequativa, «attribuita senza altro vincolo di destinazione che quello della utilizzazione prioritaria per lo svolgimento delle attività di istruzione, di formazione e di orientamento proprie di ciascuna tipologia e di ciascun indirizzo di scuola»;

  • il conferimento ai capi di istituto della qualifica dirigenziale, cui corrisponderebbero rafforzati compiti di coordinamento e di gestione «con connesse responsabilità in ordine ai risultati», contestualmente all’acquisizione della personalità giuridica e dell’autonomia;

  • l’avvio di un nuovo sistema di reclutamento e di formazione dei capi di istituto.

5L’autonomia concessa agli istituti, oltre che finanziaria, è anche organizzativa, didattica, e di ricerca e sviluppo.

6Sul piano organizzativo gli istituti potranno, ad esempio, gestire autonomamente l’orario delle lezioni, l’articolazione in classi e gruppi di apprendimento, le forme di utilizzazione del personale, fermi restando alcuni vincoli normativi di carattere generale.

7L’autonomia didattica, a sua volta, si estrinseca «nella scelta libera e programmata di metodologie, strumenti, organizzazione e tempi di insegnamento» e «in ogni iniziativa che sia espressione di libertà progettuale, compresa l’eventuale offerta di insegnamenti opzionali, facoltativi o aggiuntivi e nel rispetto delle esigenze formative degli studenti», rimanendo come vincoli di uniformità il «perseguimento degli obiettivi generali del sistema nazionale di istruzione, nel rispetto della libertà di insegnamento, della libertà di scelta educativa da parte delle famiglie e del diritto di apprendere», nonché monti orari complessivi per i vari curricoli e per ciascuna delle discipline ed attività indicate come fondamentali per un dato tipo di corso di insegnamento. È altresì stabilito l’obbligo per ogni istituto di «adottare procedure e strumenti di verifica e di valutazione della produttività scolastica e del raggiungimento degli obiettivi».

8L’autonomia di ricerca e sviluppo – è la prima volta che nella normativa si usa questa espressione a proposito dei compiti degli istituti scolastici – è un corollario dell’autonomia organizzativa e didattica, in quanto l’esercizio di tale autonomia deve potersi tradurre in una facoltà di attivare processi di innovazione.

9La seconda delle norme richiamate, quella relativa alla formazione professionale, è anche la più generica. In questo settore, caratterizzato dalla presenza di molte strutture formative (anche private) convenzionate e in competizione l’una con l’altra per l’acquisizione dei fondi pubblici (regionali, nazionali e comunitari), esisteva già un notevole grado di autonomia delle strutture di erogazione del servizio, con un rischio semmai di eccessiva frammentazione e di perdita di qualità. La legge si limita perciò a prefigurare l’adozione da parte del ministero del lavoro e delle regioni di misure idonee a favorire «la ristrutturazione degli enti di formazione e la trasformazione dei centri in agenzie formative al fine di migliorare l’offerta formativa e facilitare l’integrazione dei sistemi». Trasformare i centri (gli attuali cfp) in agenzie formative significa infatti rafforzare il loro spessore organizzativo e didattico, in maniera che l’autonomia possa poggiare su più solide basi. Si tratta di un’operazione per certi aspetti simile a quella delineata dalla già esaminata normativa sull’autonomia degli istituti scolastici. Essa subordina infatti la concessione dell’autonomia e della personalità giuridica al raggiungimento di certi standard dimensionali, così da superare le condizioni di eccessiva polverizzazione che attualmente caratterizzano una parte della rete scolastica.

10Per quanto concerne infine l’università, la recente disposizione legislativa è diretta a completare il nuovo quadro normativo, che aveva già previsto l’autonomia statutaria con la legge 168/1989 («istituzione del ministero dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica») e l’autonomia finanziaria soprattutto con l’art. 5 della legge 537/1993 («interventi correttivi di finanza pubblica»). Si è così provveduto a rafforzare l’autonomia didattica, rimasta abbastanza limitata anche a seguito della legge 341/1990 («riforma degli ordinamenti didattici universitari») – una legge ancora ispirata ad una visione sostanzialmente centralista. Vi si dispone che «l’ordinamento degli studi dei corsi di diploma universitario, di laurea e di specializzazione ... è disciplinato dagli atenei ... in conformità ai criteri generali definiti, nel rispetto della normativa comunitaria vigente in materia, sentiti il Consiglio universitario nazionale e le Commissioni parlamentari competenti, con uno o più decreti del ministro dell’università e della ricerca scientifica e tecnologica». Tali decreti dovranno determinare innanzitutto «la durata, il numero minimo di annualità e i contenuti minimi qualificanti per ciascun corso di cui al presente comma, con riferimento ai settori scientifico-disciplinari».

11È evidente in questa norma l’intenzione di limitare l’intervento centrale alla fissazione di una serie di standards minimi in termini di processi (la durata, le annualità) e di prodotti (i contenuti scientifico-disciplinari), con una revisione, sia pure parziale, della pratica corrente delle cosiddette «tabelle». Queste ultime continuano spesso a predeterminare dall’alto l’intera struttura disciplinare dei vari curricoli, forzando in senso centralistico le disposizioni, scarsamente innovative, della legge 341/1990. L’effettiva portata della legge 117/1997 non è al momento prevedibile; lo sarà forse in misura maggiore dopo l’emanazione dei decreti ministeriali sui criteri di regolazione. Analoga cautela si impone, del resto, per l’autonomia scolastica, la cui effettiva configurazione è stata demandata ai diversi regolamenti ministeriali attualmente ancora in fase di preparazione.

12Dobbiamo, inoltre, sottolineare fin da ora lo stretto legame che in Italia come in altri paesi si instaura fra l’autonomia delle scuole, delle università, delle strutture della formazione professionale e la valutazione del loro operato. A differenza di molti altri, nel nostro paese i meccanismi di valutazione sono appena in fase di allestimento:

  • per quanto riguarda l’università è stata la già menzionata legge finanziaria del 1993 (legge n. 537) all’art. 5 ad accompagnare la concessione di una maggiore autonomia di spesa per gli atenei (finanziamento mediante lump sums) con l’istituzione di nuclei di valutazione presso ognuno di essi e di un osservatorio nazionale, che è stato di fatto previsto solo con un decreto ministeriale del 1996;

  • per quanto riguarda invece la scuola, già il decreto legislativo n. 297 del 1994 aveva previsto la creazione di un servizio nazionale di valutazione con competenze sia sulla valutazione di sistema sia su quella di istituto. Anche in questo caso si è dovuto attendere una direttiva ministeriale (la n. 307 del 21 maggio 1997) prima che esso fosse effettivamente istituito.

13La descrizione della nuova normativa proposta o fatta approvare dal governo in materia di decentramento di compiti di gestione alle unità operative di base del sistema formativo, ancorché completata con le disposizioni relative all’allestimento di meccanismi di valutazione, non è sufficiente a comprendere il disegno complessivo della riforma della struttura di governo dell’istruzione promossa da questo governo. Essa deve infatti essere integrata dall’analisi di un altro provvedimento di grande rilievo: il disegno di legge sulla parità fra scuole statale e non statali.

14Con questa proposta il ministro della pubblica istruzione intende, dopo molti anni segnati da un paralizzante contrasto politico tra laici e cattolici sul problema della parità e del finanziamento pubblico alla scuola privata, adempiere alla direttiva costituzionale in materia di regolazione per legge ordinaria della questione della «parità». L’indirizzo di fondo che viene prospettato è la creazione di un sistema di istruzione pluralistico – che si designa «pubblico» e non «statale»– all’interno del quale sono legittimate ad operare sia le scuole statali sia quelle gestite da altri enti pubblici (p.e. i comuni e le province) o da enti privati, religiosi o no. Le une e le altre godono sia della facoltà di rilasciare titoli di studio aventi valore legale sia – e questo rappresenta un aspetto molto dubbio dal punto di vista della legittimità costituzionale – della opportunità di attingere a finanziamenti statali. Le condizioni per il riconoscimento di una così intesa «parità» da parte delle scuole non statali sono:

  • il rispetto di alcuni standards relativi alle strutture edilizie ed alle attrezzature didattiche;

  • la qualificazione del personale insegnante;

  • l’accoglienza di «chiunque accetti il progetto educativo dell’istituto, compresi i portatori di handicap»;

  • l’organizzazione interna ispirata a democrazia e partecipazione;

  • la trasparenza e la pubblicità nella gestione del bilancio;

  • la disponibilità all’integrazione dell’offerta formativa sul territorio.

15Oltre ad un accertamento da parte di stato e regioni dell’esistenza dei suddetti requisiti, gli istituti non statali sono sottoposti ai criteri di valutazione dei processi e dei risultati dell’azione formativa, ad opera dello istituendo servizio nazionale per la qualità dell’istruzione, cui saranno sottoposte le scuole statali.

16Sebbene l’ammontare dei finanziamenti pubblici alle scuole parificate resti per ora indeterminato e rinviato alla legge finanziaria, che per il momento – date le attuali ristrettezze di bilancio – non prevede alcun incremento consistente, vengono dalla legge fissati taluni principi (espliciti ed impliciti):

  • destinatari degli interventi saranno i genitori degli alunni;

  • le modalità di erogazione saranno due, cioè sgravi fiscali per le spese sostenute (per libri di testo, altri strumenti didattici e rette) e somme destinate agli alunni ma accreditate presso le singole scuole;

  • l’ammontare dei finanziamenti concessi coprirà solo una parte dei costi diretti ed indiretti dell’istruzione non statale, con proporzioni variabili a seconda delle decisioni assunte di anno in anno in sede di legge finanziaria, ciò che comporterà una non piena equiparazione, da questo punto di vista, alle scuole statali.

17Nell’insieme, non si può parlare di una «parità» totale, quale è rivendicata dai fautori più radicali del principio della libera scelta della scuola da parte dei genitori degli alunni, né di conseguenza di un mercato perfettamente concorrenziale fra i due tipi di scuole. La novità del disegno istituzionale tracciato dalla proposta del governo è tuttavia indubbia, ed è in qualche modo sorprendente che essa non abbia suscitato, come è avvenuto in tante altre circostanze e come sarebbe certamente accaduto in un altro contesto politico, aspre contestazioni da parte del cosiddetto «mondo laico».

18Uno degli effetti significativi dell’approvazione di questa proposta sarebbe l’avvicinamento fra il sottosistema scolastico, cui essa è diretta, e gli altri due sottosistemi (formazione professionale, università), che già registrano condizioni di parziale parificazione tra istituzioni pubbliche e private. Non a caso il disegno di legge governativo contiene qualche significativo accenno alle strutture private di formazione professionale, istituendo una simmetria nei processi di valutazione, che per i centri (le future agenzie) della formazione professionale verranno effettuati nella forma dell’accreditamento da parte di organi pubblici a ciò deputati. Si profila così, anche su questo terreno, una tendenza all’integrazione tra i sottosistemi, secondo una linea che trova nella già menzionata intesa fra il governo e le parti sociali sulla formazione in rapporto al lavoro la sua espressione più compiuta.

19Un altro effetto che si può attendere dall’approvazione di tale legge è una retroazione positiva sullo sviluppo della policy dell’autonomia degli istituti scolastici. Avviatosi un processo di equiparazione, sia pure parziale, fra settore statale e settore non statale, si faranno man mano più forti le pressioni a favore dell’estensione al primo di margini di libertà riconosciuti agli istituti operanti nel secondo: per esempio, come già sostiene la Confindustria, la facoltà di auto-reclutamento dei docenti. Conviene ricordare che il problema dell’auto-reclutamento dei docenti è stato per lungo tempo al centro delle dispute fra i paladini della scuola privata ed i difensori di una concezione «laica» dell’insegnamento. Anche all’interno della commissione di studio istituita dal ministro Berlinguer, nel quadro dei lavori preparatori del disegno di legge sulla «parità», è stata ribadita la tradizionale tesi «laica» sull’estensione alle scuole non statali che facciano richiesta di inserimento nel sistema pubblico di istruzione del principio del reclutamento in base a graduatorie «oggettive» (almeno fra gli insegnanti che dichiarino di accettare il progetto educativo dell’istituto) vigente nella scuola statale, a garanzia di un pluralismo da istituzionalizzare innanzitutto entro la singola scuola e non solo – come sostengono i fautori della «scelta» – fra le diverse scuole. Il disegno di legge conferma invece per gli istituti privati il principio opposto – l’auto–reclutamento – la cui applicazione è peraltro già oggi generalizzata nel sottosistema universitario, dove opera il meccanismo delle «chiamate».

20Ci soffermeremo più avanti su alcuni problemi che le opzioni fatte dal ministro della pubblica istruzione in materia di parità scolastica pongono tanto sul piano ideale quanto su quello pragmatico, mentre vorremmo ora collocare la logica organizzativa soggiacente alle riforme del sistema di governo e di gestione delle istituzioni formative proposte dal governo italiano nel quadro del dibattito scientifico in atto nel nostro come in altri paesi, cominciando dal tema del decentramento.

2. Le logiche organizzative dell’autonomia: il decentramento

21L’Italia è uno dei paesi storicamente caratterizzati da un ordinamento centralistico dell’istruzione scolastica e universitaria, anzi – più esattamente – da un doppio centralismo: dei livelli territoriali di regolazione politica (stato vs. regioni ed enti locali) e dei livelli di regolazione amministrativa del sistema (ministero vs. strutture di erogazione dei servizi, cioè istituti scolastici ed atenei). Solo il primo di tali centralismi è stato in parte scalfito con l’istituzione delle regioni e con l’attribuzione ad esse dei compiti di gestione della formazione professionale. Per l’autonomia universitaria e per quella scolastica si è dovuto invece aspettare rispettivamente la fine degli anni ottanta e la metà degli anni novanta perché si avviasse un processo politico favorevole.

22Fra le ragioni spesso messe in campo a sostegno del centralismo in questo settore ve ne sono tre che ci sembrano particolarmente degne di attenzione:

  • la necessità di assicurare una certa omogeneità e coerenza al sistema – più precisamente a ciascuno dei sottosistemi – anche in considerazione dell’esistenza di un «valore legale» dei titoli di studio;

  • la tutela della qualità dei servizi formativi;

  • l’esigenza di evitare le sperequazioni territoriali.

23Nessuna di queste ragioni, tuttavia, è immune da obiezioni di fondo fondate sia sulla rilettura dell’esperienza storica sia sull’analisi organizzativa.

24La teoria organizzativa ha elaborato proprio a partire dall’analisi delle istituzioni scolastiche ed universitarie nuove categorie concettuali e metafore quali organised anarchies e garbage cans (March, Olsen, 1976; 1986) e loose coupling systems (Weick, 1976) per enfatizzare la presenza di tratti come la ambiguità e vaghezza degli obiettivi, la carenza di interdipendenza fra i diversi segmenti della organizzazione, l’ampia discrezionalità degli attori (in particolare i singoli docenti), la problematicità del coordinamento, la combinazione casuale degli elementi nel processo decisionale. Si è così tracciato un quadro di insieme fortemente divergente dalle rappresentazioni tradizionali delle organizzazioni di impresa e delle burocrazie. È vero che questi costrutti teorici innovativi provengono da indagini empiriche e da riflessioni compiute in un contesto, quello dei sistemi scolastici ed universitari negli Stati Uniti, che si distingue per un grado estremamente elevato di autonomia delle istituzioni erogatrici dei servizi e per una altrettanto elevata frammentazione della struttura di governo, tanto da fare constatare da parte di due studiosi americani che «l’organizzazione dispersa dell’educazione americana ha reso le connessioni tra politica e istruzione incongruenti per la maggior parte della nostra storia» (Cohen, Spillane, 1993). Ed è anche vero che talune di queste metafore, mi riferisco in particolare a quella del garbage can («cestino dei rifiuti»), sono state confutate nella loro applicabilità alle organizzazioni universitarie, eccetto che in casi in qualche modo patologici, da studiosi impegnati nell’analisi organizzativa delle università europee (Musselin, 1990). Ambiguità di scopi e debolezza dei legami di interdipendenza tra le parti – anche tra mezzi e fini – sembrano tuttavia, in misura maggiore o minore, connotati tipici di tutte le organizzazioni in questione, indipendentemente dal grado di accentramento o di decentramento, e ciò per ragioni di ordine strutturale, storico e culturale.

25Se una distinzione può essere fatta tra sistemi accentrati e decentrati, questa deve segnalare più loose coupling nei secondi a livello macro, cioè di sistema, e nei primi a livello micro, cioè di singola unità di erogazione del servizio, scuola o università che sia. Sono infatti i sistemi decentrati quelli che registrano un maggiore addensamento di poteri di gestione in capo alle singole istituzioni scolastiche ed universitarie. Per queste ultime si sono ad esempio confrontati (Clark, 1983) tre distinti modelli istituzionali – americano, inglese, europeo continentale; si è così notato che è l’ultimo di essi, il più accentrato, a distinguersi per una maggiore debolezza del livello intermedio di governo (la singola università) e per una maggiore forza tanto del vertice (gli organi statali) quanto della base (i singoli docenti) della organizzazione. Ne segue che il processo di costruzione dell’autonomia comporta negli ordinamenti accentrati una limitazione sia dei poteri di controllo degli organi governativi preposti alla regolazione dell’intero sistema nazionale (o, per certi stati federali, statale) sia della discrezionalità dei singoli membri della organizzazione (i docenti), quella che viene spesso evocata con la formula un po’ troppo enfatica e generica di «libertà di insegnamento». Può dunque accadere – e che accada o no è materia di ricerca empirica piuttosto che di deduzione – che una forma di controllo «sistemica» più distante sia meno idonea a contrastare le tendenze all’«anarchia organizzativa» di quanto non lo siano forme di controllo «locali» che lavorano a ridosso degli attori organizzativi, che operano di fatto in condizioni di forte discrezionalità e di scarsa visibilità.

26L’esperienza storica della scuola e della università italiana è una dimostrazione di come accentramento nei meccanismi formali di regolazione e di controllo e frammentazione organizzativa, con ampi margini per comportamenti autonomi (a volte di natura opportunistica) da parte dei singoli attori, possano coesistere a lungo, e con effetti spesso non positivi per l’efficacia e l’efficienza dell’organizzazione.

3. Decentramento e assicurazione della qualità

27Quanto alla tutela della qualità, possiamo rilevare che la maggior parte dei sistemi scolastici e universitari ha cercato di realizzarla a livello individuale mediante lo strumento degli esami ed a livello organizzativo attraverso regole e valutazioni afferenti gli input (p. es. la qualificazione del personale docente) ed i processi (p. es. gli insegnamenti da impartire ed il loro specifico contenuto). Conseguentemente le attività di valutazione della qualità delle scuole e delle università o di singoli corsi di insegnamento assumevano un carattere essenzialmente formale, di conformità a regole precostituite, la cui eventuale inosservanza poteva essere sanzionata in maniera altrettanto formale. Si trattava, insomma, di una valutazione che, per riprendere la dicotomia proposta per l’analisi dell’azione delle pubbliche amministrazioni da March e Olsen (1992), possiamo denotare come «rule oriented» e non «goal oriented», cioè di tipo assiomatico e non conseguenzialista. Le regole di conformità su cui si fonda questo modo tradizionale di valutazione della qualità sono stabili nel tempo; sono regole, per così dire, di «ordinaria amministrazione», tanto che essa è stata definita una valutazione «di routine» (Neave, 1997).

28Si può avanzare più di una spiegazione delle ragioni che hanno portato all’affermarsi di questa concezione dei meccanismi di assicurazione della qualità dell’azione delle istituzioni educative e del suo persistere nel tempo, anche oggi quando nelle retoriche diffuse ed in parte anche nelle leggi prevalgono invece concezioni «goal oriented» provenienti dal mondo delle imprese e improntate dalla cultura manageriale. Una spiegazione rinvia alla particolare intensità del bisogno di legittimazione per tutte le istituzioni pubbliche, e quindi anche per quelle di cui ci stiamo ora occupando, che si traduce in un bisogno di conformità a regole sufficientemente certe e stabili nel tempo, quale non può essere interamente soddisfatto da logiche normative di tipo conseguenzialista, per loro natura incerte e volatili.

29Un’altra spiegazione, peraltro non incompatibile con la prima, sposta l’attenzione su alcune caratteristiche tipiche dell’attività educativa, e specificamente sulla difficoltà nel caso dell’istruzione di definire in modo sufficientemente non ambiguo e consensuale i risultati educativi, e più ancora di individuare le relazioni causali fra input, processi di trasformazione e risultati. Alcuni autori, per esempio, hanno sostenuto che i sistemi scolastici (ed universitari) producono una serie di rituali per sostituire «una logica di fiducia» all’evidenza empirica, che è carente, di una relazione funzionale tra risorse e processi da un lato e risultati dall’altro (Scott, Meyer, 1983). Ciò condurrebbe a istituzionalizzare norme e valori orientati a generare legittimazione piuttosto che qualità, nel significato tecnico correntemente attribuito a questo termine (Meyer, Rowan, 1978).

30Sarebbe sbagliato ignorare che il bisogno di legittimazione continua tuttora a distinguere il mondo delle istituzioni dal mondo delle organizzazioni non istituzionalizzate o debolmente istituzionalizzate (Lanzalaco, 1995). Appartenendo scuole ed università tuttora a quel mondo, sarebbe quindi incongruo un puro e semplice trasferimento ad esse di concetti e criteri operativi desunti dal mondo delle imprese. Esiste in ogni caso l’esigenza di un nuovo approccio al tema della qualità, più attento alla dimensione degli esiti dei processi educativi e formativi. D’altronde, a livello individuale i sistemi educativo-formativi hanno, più e prima di altri sistemi istituzionalizzati, praticato forme di valutazione dei risultati attraverso il meccanismo degli scrutini e degli esami, istituendo raccordi fra la regolazione dei processi (i curricoli) e la valutazione dei risultati. Così anche ad assumere il postulato, caro a certi autori neo-istituzionalisti, di una «path dependency» delle organizzazioni istituzionalizzate, si dovrebbe concludere che la cultura del risultato e l’idea di una valutazione centrata sul risultato non sono così estranee al mondo delle scuole e delle università come lo sono rispetto ad altri dei mondi e micro-mondi che popolano il variegato continente delle pubbliche amministrazioni.

31È stato notato (Townshend, 1997) che in passato la valutazione degli studenti innescava responsabilità a carico non della scuola o dell’università – gli organismi «giudicanti» – bensì degli studenti stessi e delle loro famiglie. Erano, in altri termini, gli utenti e non i produttori del servizio formativo a rispondere dei risultati conseguiti. I produttori dovevano dare conto solo della osservanza delle disposizioni normative concernenti risorse e processi, per es. dell’utilizzazione di docenti abilitati, di locali dichiarati agibili, del regolare svolgimento delle lezioni secondo gli orari ed i calendari prescritti, del completamento dei programmi di insegnamento stabiliti dai curricoli nazionali.

32È tale concezione non solo della qualità ma anche della responsabilità per la qualità ad essere rovesciata. Ora sono le strutture di offerta, e non più soltanto gli utenti, a rispondere della qualità dei risultati conseguiti in termini di apprendimenti ed altresì – anche questo ampliamento è molto significativo – in termini di utilità degli apprendimenti per la società, per es. degli effetti sul piano dell’occupazione e della produttività.

33Date queste nuove premesse, una regolazione della qualità imperniata sui risultati e sul rapporto fra risorse, processi e risultati deve propagarsi in tutto il sistema istituzionale della educazione-formazione, investendo le diverse unità organizzative – scuole, università, centri di formazione professionale, specifici corsi di insegnamento, ecc. – nonché le singole policies e programmi promossi ai vari livelli. In un certo senso, la valutazione degli studenti passa in secondo piano rispetto alla valutazione dell’organizzazione e del servizio. Se il compito della scuola e dell’università è innanzitutto formativo, e solo secondariamente valutativo, e se gli studenti sono portatori in qualche modo di un diritto alla formazione, allora la legittimità dell’istituzione formativa a valutare gli studenti ed a fornire le conseguenti certificazioni dipende dalla qualità del servizio formativo che l’istituzione è in grado di erogare. E tale qualità non può essere più assicurata attraverso meccanismi di regolazione e di controllo formale ma si richiedono – o si richiedono anche e sempre più – regolazioni e valutazioni di ordine sostanziale, riferite innanzitutto ai risultati.

34È evidente il nesso fra questo nuovo approccio alla questione della qualità ed il tema della autonomia. Se, infatti, la qualità deve essere innanzitutto misurata dai risultati conseguiti dall’azione formativa (per le università che sono agenzie a scopi multipli non della sola azione formativa), e a loro volta tali risultati debbono essere apprezzati in base a valori ed obiettivi perseguiti e condizioni di contesto, ne segue che il concetto di qualità viene ad assumere un significato fortemente variabile nel tempo e nello spazio. Una variabilità che mal si accorda con il carattere ripetitivo e fondamentalmente statico di una qualità ritualizzata e normativa, quale è quella tradizionalmente predicata, praticata ed esibita dalle istituzioni formative. Questa variabilità, riflesso di una apertura del sistema formativo ad un contesto sociale ed economico fortemente mutevole, non può essere d’altra parte efficacemente gestita a livello sistemico con il metodo delle grandi riforme di ordinamento, precedute o meno da valutazioni a carattere «esplorativo» (Neave, 1997). Riforme del genere determinano per loro natura un cambiamento del tipo «stop and go» (Archer, 1979), con lunghi e spesso travagliati percorsi sia di approvazione sia di realizzazione.

35L’unico modo efficace per governare un sistema esposto a rapidi ed intensi cambiamenti ambientali, e per gestire dinamicamente la qualità dei processi e dei prodotti, è pertanto l’utilizzazione di un meccanismo di regolazione più decentrato e di procedure di valutazione di tipo «strategico», che assumano i connotati della valutazione «esplorativa» rendendola però continuativa ed ordinaria. Il problema diviene allora quello di scegliere fra due diversi tipi di decentramento: l’autonomia locale e l’autonomia delle singole istituzioni formative. Ovvero combinarle fra loro in un mix, come per quanto riguarda la scuola – per l’università prevale in genere la scelta dell’autonomia istituzionale – si è fatto in diversi paesi come ad es. l’Inghilterra e la Svezia. Dal punto di vista della qualità, sembra peraltro sconsigliabile un decentramento che favorisca l’autonomia locale rispetto a quella scolastica. Una misura del genere comporterebbe un eccesso di politicizzazione e una svalutazione della responsabilità professionale di capi di istituto ed insegnanti, requisito indispensabile di una scuola di qualità.

36L’ultima obiezione alla scelta per l’autonomia – il rischio di una crescita degli squilibri – non è più fondata delle due precedenti. La risposta che si è soliti dare è che l’autonomia può rendere più trasparenti le diseguaglianze già oggi esistenti e sarebbe quindi di aiuto ad una politica volta a contrastarle. Né l’argomento delle diseguaglianze né quelli della qualità e del coordinamento possono essere quindi validamente contrapposti alla policy dell’autonomia. È tuttavia opportuno osservare che vi è sicuramente un rapporto tra queste tre issues e i differenti significati che, sul piano istituzionale ed organizzativo, possono essere attribuiti al concetto di autonomia ed alle politiche regolative ad esso connesse. È a questo punto, del resto, che la questione dell’autonomia incrocia la questione della «parità», cioè dello status che in un ordinamento autonomistico dell’istruzione deve essere riconosciuto alla scuola gestita da enti privati. Ed è qui, in questo incrocio, che dobbiamo cercare i contorni del disegno istituzionale che guida le riforme del ministro Berlinguer.

4. L’autonomia finalizzata e lo stato valutativo

37Alcuni anni fa (1983) Burton Clark propose un modello teorico per l’analisi organizzativa dei sistemi di higher education basato sulla distinzione fra tre strumenti alternativi di coordinamento: l’autorità dello stato, l’oligarchia accademica, e la competizione di mercato. Come è stato recentemente notato da Luisa Ribolzi (1997), la tripartizione si può applicare anche al sistema scolastico, sostituendo all’oligarchia professionale dei professori universitari la corporazione, non più oligarchica e non ancora del tutto professionale, degli insegnanti, o – se si vuole – le due distinte ed intrecciate corporazioni degli insegnanti e dei capi di istituto. I diversi significati dell’autonomia istituzionale delle scuole e delle università vanno, a mio avviso, individuati proprio a partire dal modello ora menzionato.

38L’autonomia comporta comunque una riduzione del ruolo giocato dalla prima istanza di coordinamento – l’autorità dello stato o, in una accezione più larga, l’insieme dei luoghi della rappresentanza politica – a favore delle altre due o di una delle altre due. Queste ultime sono infatti incardinate nelle singole istituzioni che sul territorio provvedono all’erogazione del servizio formativo. Più precisamente, esse rappresentano modalità alternative – una più esogena, l’altra più endogena – di regolazione «locale» di tali istituzioni. Tanto è vero che la terza componente della triade di Clark – quella dei professionisti (o quasi-professionisti) della formazione – con l’autonomia tende a decentrarsi localmente, con una perdita di potere e di influenza delle sue istanze nazionali quali le comunità disciplinari (per l’università) ed i sindacati di categoria (per la scuola).

  • 1 Di una terza direzione, l’autonomia locale come autonomia degli enti politici locali, si è già dett (...)

39Quanto avanti si spinge tale processo di localizzazione delle funzioni di coordinamento e in quale delle due possibili direzioni1 prevalentemente si incammina? Qui si delineano i confini tra le differenti concezioni dell’autonomia presenti nel dibattito in Italia e in molti altri paesi.

40A questo proposito vi è da rilevare l’esistenza di un modello prevalente in tutti i sistemi nazionali accentrati come il nostro, verso il quale sembrano contemporaneamente orientarsi, procedendo in senso inverso (cioè verso un maggiore centralismo), anche paesi decentrati quali l’Inghilterra e gli Stati Uniti. Si tratta di un modello che nei paesi accentrati non sopprime le responsabilità statali nell’indirizzo, nel finanziamento e nel controllo dell’istruzione, ma trasferisce a scuole ed università le funzioni di gestione. Per i paesi decentrati, invece, rafforza gli strumenti di regolazione statale, per esempio istituendo – come si è fatto in Inghilterra e si tende a fare negli Stati Uniti – curricoli scolastici nazionali, e per la scuola come per l’università allestendo meccanismi variamente configurati di accountability, diretti a controllare periodicamente il funzionamento delle strutture di erogazione del servizio ed a disporre eventualmente premi o sanzioni.

41L’autonomia delle istituzioni scolastiche ed universitarie predicata da tale modello è dunque da intendersi non come un fine perseguito per se stesso ma come un mezzo per la migliore realizzazione di finalità politiche statali (ed in certi casi anche regionali o locali). Si tratta di finalità quali la soddisfazione della domanda di formazione, la produzione di capitale umano per accrescere la competitività dell’economia nazionale sul mercato globale, la riduzione delle diseguaglianze di varia natura e la crescita della coesione sociale. La politica dell’autonomia, in questa versione oggi prevalente, rientra pertanto nel novero delle politiche pubbliche «di scopo» anziché in quelle «condizionali» (Luhmann, 1995). Lo status autonomo viene riconosciuto non sulla base di alcuni requisiti formali posseduti dalle organizzazioni, ma sulla base del conseguimento di scopi di pubblico interesse o dell’esistenza di requisiti di qualità che fanno presumere probabile il conseguimento di scopi di pubblico interesse. Come si è già detto, l’accento è posto sugli outcomes anche quando i vincoli di qualità riguardano le risorse e le pratiche educative, perché è sempre presupposta una relazione funzionale con i risultati, relazione da non dare per scontata una volta per tutte – facendole così assumere un significato di tipo rituale – ma da sottoporre a continuo controllo empirico. L’insufficienza delle nostre attuali conoscenze sulle funzioni di produzione della formazione, cioè sulle relazioni funzionali fra input (risorse), throughput (processi), e output (prodotti) o outcomes (risultati), è un elemento di debolezza del modello – da cui deriva il rischio di applicazioni tuttora segnate da ritualismo – non un suo elemento di incoerenza. Ciò che andrebbe notato a questo proposito è che la tendenza dello «stato valutativo» – così è stato definito lo stato all’interno del modello istituzionale di cui stiamo parlando (cfr. per es. Neave, 1988; Henkel, 1991) – a fare molta valutazione e poca o nulla ricerca valutativa non può non alimentare il rischio di un nuovo ritualismo rivestito di un linguaggio più moderno e tecnicamente più sofisticato.

42Insomma l’autonomia, questo tipo di autonomia «di scopo», «condizionata» o «finalizzata», comporta una riformulazione dei compiti dello stato e delle istituzioni di rappresentanza politica in genere ma non l’accettazione dell’idea di uno «stato minimo». Ad esempio i teorici americani del movimento per una «systemic reform» dell’istruzione scolastica muovono proprio da una critica della frammentazione esistente per postulare uno stato (governo federale o statale che sia) più forte sebbene non intrusivo. Essi delineano, infatti, un approccio alla politica educativa «che combini una leadership centralizzata sugli outcomes con un processo decisionale decentrato sulle pratiche» (Fuhrman, 1993), e che sia basato su tre principali elementi (Smith, O’Day, 1991): una fissazione di ambiziosi ed impegnativi standards di conoscenza per tutti gli studenti; il coordinamento delle politiche più importanti a supporto del raggiungimento di tali standards così da stabilire un coerente sistema di instructional guidance (Cohen, Spillane, 1993), comprensivo di un curricolo comune, di un meccanismo di valutazione delle prestazioni di studenti e di scuole, e di regole generali sulla qualificazione dei docenti; di un sistema di governo delle singole scuole caratterizzato da maggiore flessibilità nella scelta delle strategie idonee al conseguimento degli obiettivi nazionali. Dopo il fallimento di una prima ondata di riforme dall’alto all’inizio degli anni ottanta e il deludente esito di una seconda ondata di riforme dal basso («school by school») alla fine degli anni ottanta, «ciò di cui vi è bisogno»– scrivono Smith ed O’Day (1991) – «non è né di un approccio alla riforma soltanto di tipo top-down né di uno bottom-up, ma di una coerente strategia sistemica che può combinare l’energia ed il coinvolgimento professionale della seconda ondata di riforme con una nuova e stimolante struttura di direzione statale allo scopo di generalizzare le riforme a tutte le scuole entro lo stato».

43Conformemente a questa visione del policy change i caratteristici «legami deboli» dell’organizzazione scolastica non vanno assunti come qualcosa di strutturalmente necessario, ma o utilizzati per il potenziale di flessibilità che contengono e riequilibrati con elementi di integrazione, in maniera da costruire un sistema connotato da un «simultaneous loose/tight coupling» (Peters, Waterman, 1982). I sostenitori di tale indirizzo propongono dunque una linea di moderato accentramento, che nel contesto di paesi tradizionalmente ad ordinamento amministrativo accentrato come il nostro si tradurrebbe in moderato decentramento. Sulla direzione da imprimere all’autonomia delle scuole essi sembrano confidare più nella capacità di autoregolazione degli insegnanti e dei capi di istituto che non nell’introduzione di meccanismi di mercato o quasi-mercato. Fra «professionalismo» e «consumerismo» essi propendono per il primo, sebbene non escludano un limitato ricorso al secondo, e si distinguono così dai fautori di un riformismo più decisamente orientato a privilegiare nell’ambito del triangolo clarkiano l’angolo della competizione di mercato.

  • 2 Lo stesso giudizio può essere esteso alle riforme riguardanti il sistema di governo dell’istruzione (...)
  • 3 Per alcuni rilievi in questo senso a partire da una analisi valutativa di una di tali policies, lo (...)

44Al contrario, per fare un esempio, le riforme thatcheriane del sistema di governo della università2sono state giudicate (Cave et al., 1997) tali da portare ad un contemporaneo irrobustimento sia del controllo statale sia della competizione di mercato, e tutto ciò a scapito del potere di autoregolazione, nazionale e locale, delle professioni interessate (dell’«oligarchia accademica», nel caso dell’università). Il modello che indirizza le riforme inglesi degli anni ottanta e della prima metà degli anni settanta è quello della «scelta», cioè di una autonomia – sia pure limitata da vincoli nazionali – delle scuole e delle università fondamentalmente regolata in modo esogeno da parte degli utenti del servizio. Anche se non privo di elementi di accentramento – coerenti con la formula dello «stato valutativo» – esso è stato tradotto in modo alquanto confuso in singole policies3.

45Dei modelli della «scelta», alternativi a quello che per comodità anche noi chiameremo dello «stato valutativo», ci occuperemo più diffusamente fra poco. Intendiamo qui sottolineare che un elemento critico di questo ultimo modello risiede nel rischio che standardizzazione e valutazione, due dei suoi tratti caratteristici, si tramutino, non solo – come si è detto – in una nuova forma di ritualismo, ma anche in nuove forme di burocratizzazione (cfr. per es. per la scuola Rowan, 1996; e per l’università Neave, 1997). Sono in effetti le regolazioni inerenti le risorse ed i processi a presentare un aspetto di ambiguità. Per un verso esse rimandano ad un concetto di qualità riferito essenzialmente agli outputs ed agli outcomes e quindi coerente con il principio della «autonomia condizionata», per un altro verso, invece, possono riproporre in modo diverso (più sostanziale ma anche potenzialmente più sistematico) i vecchi meccanismi di controllo centralizzato. Non è un caso che le maggiori preoccupazioni in proposito si manifestino nella letteratura specializzata di un paese – l’Inghilterra – che meno di altri aveva conosciuto nel passato questo tipo di controllo.

46Come è stato osservato con riferimento al sistema universitario – ma lo stesso rilievo si può fare per il sistema scolastico – è decisivo dal punto di vista della creazione di una forma di esercizio dei poteri di supervisione dell’autorità statale (o più genericamente delle istituzioni politiche) che i cosiddetti «controlli procedurali» – ovvero quelli riguardanti finanze, personale e programmi di insegnamento (Berdahl, 1971) – siano meno burocratici dei controlli tradizionale. Ebbene, finora le applicazioni dello Stato valutativo nella higher education non sempre sono state accompagnate da un effettiva attribuzione di poteri alle singole università in materia di gestione di finanze, personale e programmi di insegnamento (Dill, 1997). Anche «la ricerca in questo campo ha prestato un’attenzione insufficiente alla crescente importanza della flessibilità amministrativa in un ambiente in cui sia i governi sia i consumatori sono divenuti più esigenti sul piano della prestazione accademica» (idem). Perfino in un sistema fortemente decentrato come quello americano, il problema della flessibilità nella gestione delle risorse e dei processi da parte degli istituti scolastici è un problema tuttora aperto e al centro delle raccomandazioni di molti dei teorici della «systemic reform» (cfr. per es. Smith, O’Day, 1993). La radicata tradizione centralista di paesi come l’Italia e la Francia fa temere che la realizzazione dell’autonomia delle singole istituzioni, accompagnata dalle nuove e necessarie forme di standardizzazione e valutazione, non basti di per sé a imprimere l’attesa svolta verso la flessibilità operativa, e che resistenze burocratiche da un lato ed abitudini consolidate da parte di capi di istituto e di insegnanti dall’altro (o di rettori, presidi e professori nell’università) concorrano a rendere l’auspicato cambiamento più lento e problematico di quanto la ormai vincente retorica autonomista non faccia presagire.

5. Il modello della «scelta»

47Abbiamo parlato a lungo di questo modello dello «stato valutativo» perché è il modello oggi prevalente anche nel nostro paese, e perché le riforme dei sistemi di governo della scuola e della università proposti o prospettati dal ministro Berlinguer ci sembrano sostanzialmente consonanti con tale modello. Esistono tuttavia delle alternative che, riprendendo il citato triangolo dei meccanismi di coordinamento, si possono polarizzare maggiormente verso i principi della competizione di mercato («consumerismo») o della autoregolazione professionale («professionalismo»). In entrambi i casi si accentuano l’intensità e l’estensione del decentramento, che può però mettere capo a diverse concezioni dell’autonomia, informate a logiche di domanda, di offerta o a logiche miste. In questo momento, peraltro, i progetti di decentramento più accentuato che incontrano maggiori consensi, in Italia come altrove, non sono ispirati al «professionalismo» bensì al «consumerismo» ed all’idea del mercato della formazione, o, al massimo, ad una commistione tra queste due «filosofie». Sembra insomma prevalere una sostanziale sfiducia nella possibilità di migliorare lo stato attuale dell’istruzione senza mettere in moto un meccanismo di differenziazione competitiva e concorrenziale fra le scuole e fra le università, del cui esito siano arbitri gli utenti diretti del servizio formativo: gli studenti, o per certe fasce di età in vece di essi le rispettive famiglie. Vale la pena di osservare in proposito che anche il modello dello «stato valutativo» può essere talora descritto come un meccanismo di mercato. Lo può essere quando la «contrattualizzazione» fra un soggetto regolatore e finanziatore (lo stato) e dei soggetti erogatori del servizio (la scuola o l’università) prende la forma di una competizione fra i secondi in vista di acquisire risorse e legittimazione dal primo. Ma si tratta in questo caso di un mercato con un consumatore unico o almeno collocato in posizione dominante. Nell’ipotesi «consumerista» siamo invece in presenza di un mercato pluralista dal lato dell’offerta e della domanda; quindi una situazione che, pur con i limiti di cui parleremo tra poco, è certamente più vicina a (o meno lontana da) una competizione effettiva.

48Il pluralismo concorrenziale del quale si fanno assertori gli avversari del monopolio statale sull’istruzione può essere limitato alle scuole a gestione pubblica. Questa è la strategia che ha finora incontrato maggiore successo in paesi tradizionalmente legati all’idea di una scuola laica come gli Stati Uniti. Il pluralismo può però essere anche esteso alle scuole a gestione privata, o almeno a quelle che accettino di conformarsi alle «regole del gioco» fissate dallo stato (o dalle sue articolazioni rappresentative regionali e locali), e che per tale motivo possono essere «parificate» alle scuole pubbliche ed in definitiva etichettate anch’esse come sostanzialmente pubbliche. Se è impossibile pensare alla «parità», senza prevedere un finanziamento pubblico generalizzato a tutte le scuole che entrino a far parte del «sistema misto» concorrenziale, egualmente impossibile è immaginare una modalità di finanziamento diversa da quella basata sulle scelte degli utenti. Si può pensare ad esempio a convenzioni tra le singole scuole a gestione privata e lo stato, modalità che se può rientrare in un concetto largo di «privatizzazione» (in proposito cfr. per es. Murphy, 1996) non può, tuttavia, ricollegarsi all’idea di un sistema di governo market-oriented. La soluzione adottata dal progetto di legge sulla «parità» predisposto dall’attuale governo nel nostro paese non è la più esplicita nel senso del finanziamento delle scelte dell’utente – lo sarebbero state maggiormente le soluzioni del voucher e del credito di imposta – ma è nondimeno coerente nella sostanza con il principio che abbiamo designato «consumerista».

49Occorre, peraltro, notare che tra i difensori del modello della «scelta», pur essendovi accordo nel rifiuto del monopolio statale nella gestione delle scuole, esistono opinioni diverse circa il ruolo residuo da riconoscere allo stato sul terreno della regolamentazione, del finanziamento, e del controllo dell’istruzione. Da parte di alcuni (cfr. per es. Ribolzi, 1997) si postula il mantenimento delle sue funzioni di finanziamento e di regolazione complessiva del sistema, in risposta ad esigenze quali l’assicurazione della qualità, l’informazione degli utenti e la lotta contro le diseguaglianze. Si rifiuta tuttavia la pretesa di imporre a tutti una scuola «unica» a base territoriale (come la common school americana), culturalmente ed eticamente neutra, e quindi a composizione eterogenea dal lato degli insegnanti e degli studenti, che è stata storicamente l’archetipo cui si è ispirato il mondo laico. Luisa Ribolzi cita spesso nel suo ultimo libro le analisi e le proposte di due autori americani, Chubb e Moe, che hanno lavorato sui dati emersi da una grande indagine empirica sulle scuole secondarie del loro paese (dal titolo «High School and beyond»), desumendone indicazioni decisamente favorevoli ad un’applicazione di meccanismi di quasi-mercato. Malgrado la netta propensione per la privatizzazione, questi autori precisano che, a loro parere, «la scelta non è un sistema di libero mercato ... i mercati educativi operano all’interno di un contesto istituzionale, ed è compito dello stato di disegnare questo contesto tenendo conto delle proprie esigenze ... Se il contesto è disegnato con attenzione ed intelligenza, i mercati opereranno al suo interno al meglio, con vantaggio di tutti» (Chubb, Moe, 1992).

50Una versione più radicale della tesi «consumerista» punta, invece, a una drastica compressione del ruolo dello stato, e della regolazione politica in generale, e a una sorta di restituzione della scuola alla società civile che la gestisce attraverso lo strumento del libero mercato concorrenziale. Un esempio di tale posizione può essere trovato nella provocatoria proposta di Lieberman (1989) di sgravare lo stato di ogni responsabilità, anche solo di finanziamento, in materia di istruzione. Si rimuoverebbe così non solo il monopolio statale, ma anche la «delega» obbligatoria delle famiglie alla scuola, e perfino – si può asseverare sviluppando le implicazioni dello auspicato load shedding – il vincolo di destinazione delle risorse a suo favore. Il che significa accantonare l’idea, tipica di tutta l’epoca della modernità, dell’istruzione come «bisogno di merito» («merit want»), il cui valore è in qualche modo indipendente dalla stessa percezione da parte del suo potenziale utente. Con tale tesi si individua uno degli estremi di un continuum di soluzioni circa il problema dell’attribuzione allo stato di poteri di regolamentazione, di gestione, di finanziamento e di controllo che vede all’altro estremo la soluzione «statalista», secondo la quale lo stato è il detentore in esclusiva di tutti i menzionati poteri, come accadeva nei paesi comunisti (Cooper, 1989). Vi è, tuttavia, da notare che una così drastica soppressione del ruolo dello stato ha trovato ben pochi consensi anche fra i sostenitori della «scelta», e ciò per ragioni sia di ordine pratico – è impensabile che essa possa trovare accoglienza nell’arena politica – sia di ordine teorico. Il modello del «puro mercato di concorrenza» risulta, infatti, inapplicabile all’istruzione per una serie di fattori, come l’esistenza di forti esternalità, la limitata mobilità di studenti ed insegnanti, le cospicue e difficilmente eliminabili asimmetrie informative fra produttori e consumatori. Un totale «ritiro» dello stato condurrebbe a una crescita delle diseguaglianze, a un indebolimento della coesione sociale, e probabilmente anche a un declino della qualità dell’offerta formativa e a una situazione di undereducation, che nessun paese, quale che sia il suo livello di sviluppo, potrebbe oggi permettersi.

6. Le ragioni a favore della «scelta»

51Quali sono i motivi avanzati dai fautori della «scelta», quali le obiezioni mosse dai critici e in che misura la ricerca socio-pedagogica fornisce elementi di supporto per le une o per le altre?

52Secondo una tipologia suggerita da uno dei curatori di un libro apparso alcuni anni fa (Cibulka, 1989) si possono identificare cinque tipi diversi, ma non incompatibili, di rationales:

  • l’ideologia «libertaria»;

  • il modello della «public choice»;

  • la centralità dei valori religiosi;

  • la lotta contro le diseguaglianze;

  • l’effetto comunità.

53Esaminiamo, sia pure brevemente, il significato e la forza di ciascuna di tali ragioni, con qualche accenno alle obiezioni che possono essere loro rivolte sul piano teorico o sulla base degli esiti della ricerca empirica.

54L’ideologia libertaria applicata alla scuola muove dal presupposto che qualsiasi monopolio statale dell’istruzione – ma si può arguire qualsiasi regolazione statale in materia che non sia di mero e neutrale supporto alle iniziative dei privati – violerebbe il «sacro» principio dell’autonomia dell’individuo, imponendogli fini e modelli che esso non è legittimato a stabilire. Senza addentrarci in una confutazione di tale punto di vista, che ha peraltro dalla sua una importante tradizione filosofica ripresa recentemente da lavori come quelli di Nozick (1981), ci limiteremo a muovere ad essa la consueta obiezione sociologica circa la natura socialmente ed istituzionalmente condizionata – non però «determinata» come vorrebbe il sociologismo – dell’individuo e delle funzioni di preferenza che egli esprime, e sulla non plausibilità quindi di una concezione che presupponga una totale indipendenza dell’individuo dalla società. La stessa scelta del mercato o del quasi-mercato come strumento di regolazione non è altro che una politica pubblica, una delle politiche pubbliche possibili quando si tratta di definire il metodo di governo del sistema educativo-formativo.

55La prospettiva della «public choice» considera il mercato come il meccanismo di allocazione ottimale di risorse scarse, assumendo un soggetto decisore che in una logica di razionalità strumentale massimizza il proprio interesse particolare. Applicato al settore della educazione-formazione, questo modello assicurerebbe meglio di ogni altro l’efficienza e l’efficacia delle scelte individuali e collettive. Senza addentrarci in una discussione generale sui limiti di questo modello insiti nei postulati che esso assume, a partire da quello dello individuo come decisore razionale auto-interessato, basterà qui ricordare quanto abbiamo detto prima a proposito della applicabilità all’istruzione di tutti i requisiti di un mercato puro concorrenziale.

56Quanto alla tesi della centralità dei valori religiosi nella costruzione di un progetto formativo, pensiamo che l’argomento debba oggi essere riformulato tenendo conto di un pluralismo culturale delle nostre società che va oltre la dimensione religiosa ed abbraccia, in modi spesso intrecciati con essa, la dimensione etnica. In un contesto che è già divenuto o tende a divenire multi-culturale ha ancora senso l’ideale della common school o bisogna riconoscere la necessità di un maggiore spazio anche sul piano educativo alla realtà delle differenze, pur mantenendo un minimo di coesione attorno a valori comuni?

57È questo il punto su cui appare più difficile l’intesa: il conflitto tra i fautori della «politica della differenza» ed i difensori della «politica della coesione» o del «dialogo interculturale» è un tipico conflitto ideologico, non risolubile sulla base di evidenze empiriche. E tanto più diviene difficile l’intesa quanto più la «differenza» non è semplicemente quella che passa tra scuole laiche e scuole cattoliche o di altre chiese cristiane, cioè tra scuole le quali comunque condividono una matrice culturale tutta interna alla storia europea ed occidentale, ma si dilata fino ad includere uno «specifico» educativo da riconoscere a tradizioni estranee a tale storia come quelle, ad esempio, dell’islamismo. In un nostro recente articolo (Benadusi, 1996) abbiamo suggerito una linea di riflessione tendente a superare le consuete contrapposizioni fra la visione laica e quella cattolica attraverso un rinvio alle posizioni teoriche dell’ultimo Rawls (1994) sul liberalismo politico. In sintesi, se l’essenza del liberalismo politico consiste, seguendo la proposta rawlsiana, nell’elaborazione di un nucleo di valori condivisi in grado di generare un «consenso per intersezione» tra concezioni del bene «parziali» ma «ragionevoli», la questione fondamentale perché si possa parlare di una educazione «liberale» in senso politico, come «liberale» in questo stesso senso può essere designato lo stato democratico contemporaneo, non attiene tanto al «dove» ha luogo il processo di socializzazione al nucleo di valori condivisi ma al «se» ed al «come» lo svolgimento del processo viene ad essere assicurato attraverso un intervento regolativo dello stato. Di per sé il «dove» può anche essere una scuola che si ispiri esplicitamente ad una delle concezioni «parziali», per esempio alla religione ed all’etica del cattolicesimo, purché la socializzazione ai valori condivisi, cioè al nucleo costitutivo del liberalismo politico, vi si realizzi in un modo che non implichi un riferimento esclusivo o preferenziale alla visione onnicomprensiva dell’uomo e della società della quale quella scuola è portatrice. Il che significa ricercare soluzioni che in qualche maniera consentano la coesistenza in tale tipo di scuola di un progetto culturale e pedagogico omogeneo da un lato e di momenti di socializzazione civica fondati sui valori socialmente condivisi e sul dialogo interculturale dall’altro. E ad esse, o più esattamente anche ad esse – oltre che alle condizioni di cui generalmente si parla ed alle quali si riferisce pure il progetto di legge elaborato dal ministro Berlinguer – subordinare il riconoscimento della piena «parità» con la scuola pubblica.

58Si tratta, peraltro, di una linea di riflessione della quale non è facile delineare gli sbocchi operativi, né è facile farli accettare dai sostenitori di una scuola fondata su una coerente «concezione onnicomprensiva» dell’uomo e della società, e quindi su un’unitarietà del progetto educativo intesa in senso forte. Anche se – è il caso di osservarlo – non poche ricerche, in Italia ed altrove, ci dicono che il motivo della scelta della scuola privata confessionale da parte della maggioranza dei genitori degli alunni non sta tanto nell’adesione ad una concezione religiosa o filosofica quanto piuttosto nella preferenza per alcune caratteristiche pedagogiche e di clima socio-educativo, quali la maggiore disciplina, un metodo di lavoro più ordinato, contatti frequenti tra insegnanti e genitori, ecc. (cfr. per es. Fadiga Zanatta, 1989), mentre hanno un peso importante anche i motivi legati alla maggiore omogeneità in termini di estrazione sociale degli studenti stessi.

59Comunque è nostra opinione che fino a quando il dissenso di fronte al dilemma tra «scuola della differenza» e «scuola del dialogo interculturale» non verrà superato, o quanto meno affievolito, sarà improbabile pervenire ad una piena «parità», e ciò, insieme alle ristrettezze attuali del bilancio statale, spiega il carattere di compromesso delle scelte compiute nel progetto di legge governativo, nel quale trova sì un chiaro riconoscimento il possibile ruolo pubblico della scuola privata ma non si realizza ancora una completa equiparazione di essa alla scuola di stato in termini di diritto al finanziamento pubblico.

  • 4 La discussione, iniziata quindici anni fa negli Stati Uniti a seguito della nota indagine di Colema (...)

60La motivazione «egualitaria» dell’opzione per un sistema concorrenziale pubblico-privato è fra tutte quella che ha suscitato il maggior numero di discussioni e di controversie, spesso alimentate dai discordanti risultati della ricerca empirica4. Benché non manchino indizi di una possibile efficacia della scuola confessionale anche per l’educazione degli svantaggiati, esiste il rischio di una reintroduzione, dietro la retorica della «scelta», di logiche di selezione di classe. Questo è a esempio la valutazione di Ribolzi (1997), che cita in proposito il giudizio di un autore neo-marxista inglese:

61«Nonostante la mia personale convinzione che il modello della autonomia scolastica» – inteso in chiave anche di concorrenza fra pubblico e privato – «tuteli di più di quello attuale il diritto delle famiglie a fruire di un’educazione congruente con i propri orientamenti culturali, e garantisca meglio il rispetto di alcuni standard di qualità oggi disattesi, ritengo che il rischio indicato da Brown sia reale, e che sia necessario prevedere dei correttivi (potenziamento del sistema informativo, finanziamenti differenziati, rigore del sistema di valutazione) per evitare che la scuola autonoma sia contraddistinta non dalla quantità di educazione ricevuta, ma dalle basi sociali su cui può essere basata la scelta della scuola».

62Si incontrano qui tre nodi piuttosto aggrovigliati e non facili da sciogliere. Uno è quello che ha a che vedere non solo con la disponibilità delle informazioni, bensì anche con la disposizione e la capacità a fare uso delle informazioni. In proposito i dati provenienti dalla ricerca empirica sono ancora molto esigui ma già tali da accreditare l’idea di una distribuzione assai selettiva della propensione a subordinare la «scelta» alla percezione della qualità offerta. Ciò risulta vero anche per l’istruzione superiore, che pure sembra essere un mercato più sensibile alle informazioni sulla qualità, tanto più sensibile quanto più si procede verso i segmenti di élite, dove le ricerche effettuate negli Stati Uniti mostrano una variabile «programmi per la qualità» dotata di forte capacità predittiva delle scelte di iscrizione, ma solo per lo strato degli studenti più abili (cfr. per esempio Litten, Hall, 1989).

63Un secondo nodo riguarda il finanziamento, in quanto le scuole con un numero elevato di studenti «a rischio» dovrebbero per ragioni equitative poter disporre di risorse aggiuntive, mentre il meccanismo di mercato, senza correzioni, determinerebbe probabilmente un sovrappiù di risorse per le scuole con un numero elevato di studenti upper-class le cui famiglie sarebbero in grado di versare contributi aggiuntivi rispetto a quelli a carico dei bilanci pubblici.

64Un terzo nodo, infine, ha a che fare direttamente con il problema della composizione del corpo studentesco delle singole scuole: se questa dovesse dipendere semplicemente da una aggregazione delle decisioni individuali delle famiglie, senza correzioni da parte delle politiche pubbliche, tenderebbero inevitabilmente a prodursi fenomeni di polarizzazione in base all’origine sociale e/o al rendimento scolastico con altrettanto inevitabili riflessi di segno negativo sull’eguaglianza delle opportunità dinanzi all’istruzione.

65L’ultima motivazione a favore della «scelta» che resta da esaminare, sia pure brevemente, è quella del «fattore comunità», che sarebbe all’origine di una maggiore efficienza ed efficacia pedagogica delle scuole a base religiosa. La maggiore omogeneità esistente fra le componenti del sistema-scuola, cioè fra insegnanti, studenti e famiglie, il riferimento a valori condivisi e ad un progetto educativo ben visibile, la presenza di un curricolo comune e di elevate aspettative di riuscita per tutti gli studenti, la maggiore attenzione ai rapporti interpersonali in virtù di un’etica della cura, costituirebbero una sorta di «capitale sociale» che influisce significativamente sulla riuscita scolastica, determinando un vantaggio competitivo per le scuole cattoliche nei confronti delle scuole pubbliche e delle stesse scuole private laiche (Coleman, Hoffer, 1987). Tralasciamo qui le critiche rivolte da alcuni studiosi alle conclusioni raggiunte da Coleman e dai suoi collaboratori e successivamente confermate dai più recenti lavori condotti sempre negli Stati Uniti da Chubb e Moe (1990), nonché da Bryk e da altri (Bryk, Driscoll, 1988). Il «fattore comunità», per ammissione dei suoi stessi sostenitori, non è di per se esclusivo della scuola religiosa, perché gli elementi che lo compongono – o almeno molti di essi – potrebbero ben essere introdotti in una scuola pubblica o in una scuola privata laica, solo che se ne accentuasse la coerenza interna e la formazione di un ethos collettivo laico. Esso potrebbe, ad esempio, derivare dall’accettazione di una concezione della giustizia e della cittadinanza come quella di Rawls o di altri filosofi politici contemporanei.

66La crescente avvertenza di una rivalutazione delle funzioni di socializzazione politica, in senso fondativo dei comuni valori della vita democratica di una nazione e non di parte, che dovrebbero essere disimpegnate dalla scuola pubblica – tracce significative di tale avvertenza compaiono, ad esempio, nel recente rapporto di sintesi della commissione «dei saggi» sui contenuti culturali della scuola riformata – e la istituzione del progetto educativo di istituto (pei) sono segnali di un possibile orientamento nella direzione indicata.

Conclusioni

67In definitiva l’esame del dibattito scientifico internazionale sull’autonomia delle scuole e delle università e sul rapporto tra pubblico e privato ci sembra convalidare le scelte compiute, o in procinto di essere compiute, nel nostro paese in sede di definizione delle politiche in materia di riforma dei sistemi di governo dell’istruzione, anche se solleva dei problemi relativi alla loro interpretazione ed attuazione.

68Il modello prescelto è quello della autonomia «di scopo», «condizionata», o «finalizzata», che comporta una riduzione e una revisione ma non un depotenziamento, e tanto meno una soppressione, dei compiti dello stato. Delle due possibili interpretazioni dell’autonomia, che abbiamo designato rispettivamente «professionalista» e «consumerista», per l’università pare prevalere senza dubbio la prima, e lo stesso accade anche per la scuola. In quest’ultima però lo status professionale degli insegnanti e dei capi di istituto è ancora molto debole; il progetto dell’autonomia dovrà quindi essere rafforzato con misure appropriate. È in ogni caso presente sia per la scuola sia per l’università una crescente attenzione ai diritti dell’utente – degli studenti e delle famiglie visti come parti di un contratto pedagogico da stipularsi con la struttura di offerta del servizio – e una apertura, sia pure iniziale, a meccanismi di regolazione di quasi mercato. Di tale apertura è un segno il disegno di legge governativo sulla parità. Lo sono pure, per altro verso, l’abbandono dei criteri di stretta territorialità per l’iscrizione alle scuole e il finanziamento delle scuole e delle università commisurato al numero degli studenti iscritti o diplomati.

69Si andrà probabilmente verso l’adozione contemporanea di due strumenti di differenziazione competitiva fra le strutture di erogazione del servizio. Innanzitutto quella più interna al concetto di «stato valutativo» che consiste nel suscitare una competizione sulla qualità e sull’innovazione per l’accesso ai finanziamenti pubblici. In secondo luogo, quella più vicina ad uno schema effettivo di mercato (o «consumerista», come lo abbiamo designato) che si sostanzia nel rendere in qualche misura l’utente arbitro della distribuzione di tali finanziamenti: o semplicemente con una regola di proporzionalità al numero degli studenti iscritti ovvero mediante ricorso ad altri, e più sofisticati, indici di client satisfaction. Il primo meccanismo di regolazione – quello statale – dovrebbe rimanere prioritario, sia perché qualità ed innovazione in un mercato imperfetto, come è nel caso dell’istruzione, hanno bisogno di dispositivi di garanzia e di supporto a livello di sistema, sia perché occorre mettere in atto interventi diretti a salvaguardare l’equità.

70Per quanto riguarda la differenziazione competitiva derivante dall’introduzione di meccanismi di mercato (o quasi mercato), un’altra tendenza che si va profilando, sebbene non se ne siano concretizzate ancora tutte le condizioni, consiste nella formazione di un sistema di istruzione misto pubblico-privato, operante su basi di parità ed entro una comune cornice di obiettivi e di vincoli stabiliti dallo stato o dagli enti pubblici territoriali. Una tendenza cui si accompagnerà da un lato una dilatazione dei diritti di «scelta» da parte degli utenti e dall’altro un avvicinamento tra il modello istituzionale della scuola pubblica e quello della scuola privata, così da rendere più equa la loro competizione. Rimangono, tuttavia, insoluti una serie di nodi di difficile soluzione sul terreno degli equilibri da costruire fra la «politica della differenza» e le irrinunciabili esigenze della coesione sociale, del dialogo interculturale e dell’educazione alla cittadinanza. Così come restano da individuare le soluzioni, sul piano socio-pedagogico ed organizzativo, per una valorizzazione anche nelle scuole pubbliche di quello che abbiamo chiamato il «fattore comunità», senza però che ciò significhi cadere nelle strettoie dell’ideologia «comunitarista» la quale, come sostiene Touraine, rappresenta nelle nostre società l’antidoto regressivo all’egemonia dell’universalismo astratto dei mercati globali.

71La riforma autonomista dei sistemi di governo della scuola e dell’università è dunque avviata; essa poggia, tuttavia, su tre pilastri fondamentali che sono uno da completare e due ancora da costruire. Il primo, quello da completare, è la deregulation, presupposto indispensabile di una gestione delle organizzazioni educativo-formative che sia non solo più decentrata ma anche più flessibile di quella attuale.

72Il secondo pilastro è un’efficiente ed efficace gestione delle risorse umane, la materia prima essenziale per organizzazioni come queste che elaborano la conoscenza: ci riferiamo agli insegnanti, ai capi di istituto, al personale tecnico ed amministrativo. Gestione delle risorse umane significa utilizzazione congiunta ed integrata di una serie di leve, dalla formazione alla valutazione individuale, dai meccanismi di selezione a quelli di carriera e di retribuzione, il tutto in una prospettiva di crescita professionale e di incentivazione alla qualità ed all’innovazione. Poco si è fatto finora in tale direzione, e molto resta da fare sia mediante leggi sullo stato giuridico, sia mediante la contrattazione collettiva sia, infine, sul piano amministrativo attuando disposizioni legislative già esistenti. Nel formulare delle politiche per la gestione delle risorse umane si dovrà tenere conto della necessità di una coerenza complessiva del sistema di «autonomia finalizzata» che si va configurando, ciò che significa intrecciare elementi di discrezionalità delle strutture erogatrici del servizio con elementi di responsabilizzazione sia delle strutture stesse sia dei singoli operatori. Il disegno di legge sulla riforma del meccanismo dei concorsi universitari, attualmente in discussione in sede parlamentare, rappresenta un passo avanti in tale direzione essendo basato sul principio dell’auto-reclutamento dei docenti da parte delle singole università. La sua approvazione è tuttavia problematica per la presenza di forti conflitti di interesse e di questioni tecniche di non facile soluzione.

73Un ruolo essenziale in un quadro istituzionale di accresciuto decentramento può essere giocato – come mostra, ad esempio, l’esperienza olandese ove gli interventi centrali in materia di formazione bilanciano in qualche modo un’autonomia ed una differenziazione molto spinta delle singole scuole – dalle politiche dirette allo sviluppo dei processi di formazione iniziale e continua delle diverse figure professionali operanti in questo contesto. Tali politiche e, più in generale, le misure rivolte alla valorizzazione delle risorse umane dovrebbero essere al centro del piano triennale per la scuola (perché non anche per le università che soffrono di carenze di finanziamento ancora più gravi?) annunciato recentemente dal governo.

74Un terzo pilastro essenziale è rappresentato dallo insieme delle procedure di standardizzazione e di valutazione fondate principalmente sui risultati dell’azione formativa ai vari livelli istituzionali, che sono da disegnare e da attivare. Come raccomanda il patto per il lavoro del settembre 1996, esse dovrebbero essere il più possibile raccordate fra università, scuola, e formazione professionale, onde pervenire ad un sistema di formazione e di certificazione delle competenze sufficientemente integrato al suo interno e trasparente rispetto al mercato del lavoro.

75Le decisioni finora assunte sul piano politico per l’istituzione di un servizio nazionale di valutazione per le scuole e di un osservatorio nazionale per la valutazione delle università sono appena entrate in fase di attuazione. È quindi prematuro esaminarne gli effetti e testarne la validità. Si può tuttavia rilevare che si tratta di iniziative allo stato nascente, ricche di potenzialità e, al tempo stesso, gracili e dai contorni piuttosto incerti. Non si comprende tuttora quali scelte verranno fatte in merito ad alcune delle questioni essenziali che si pongono nella costruzione di un sistema istituzionalizzato di valutazione: il rapporto tra auto-valutazione ed etero-valutazione, l’enfasi prioritaria sugli scopi di accounting piuttosto che su quelli di improvement o viceversa, il peso da assegnare alle valutazioni di qualità, la creazione o no di autorità indipendenti. Il rischio che attualmente si delinea è di affidarsi esclusivamente all’auto-valutazione, come sta accadendo per le università, ovvero – all’estremo opposto – di concepire la valutazione esterna come una riedizione aggiornata e tecnicizzata del vecchio controllo burocratico ministeriale.

76Abbiamo prima riportato alcuni giudizi da parte di studiosi di altri paesi che fanno notare come non sempre il binomio autonomia/valutazione nell’ambito del sistema pubblico di istruzione si traduca effettivamente in una maggiore flessibilità operativa per scuole ed università, ovvero in una rimozione degli ingombranti vincoli burocratici. La spinta verso la standardizzazione di obiettivi, di risultati, di risorse e di pratiche, può porre sulle spalle dell’autonomia un fardello ancora troppo pesante, se essa non fosse contenuta entro confini ragionevoli. Sommata ad una vischiosità dei precedenti abiti di soggezione a criteri restrittivi di conformità di stampo burocratico, una tendenza del genere finirebbe per indebolire il settore pubblico dell’istruzione nella competizione con quello privato.

77Vi è altresì il rischio che il timore della perdita di controllo sul sistema formativo-educativo, unitamente a talune ingenuità da new comers della valutazione, induca politici e burocrati a sposare una concezione «positivista» o «tecnocratica» della valutazione, ignorando la natura largamente interpretativa delle pratiche valutative, l’utilità di un pluralismo di punti di vista e di sedi istituzionali – tra le quali non dovrebbero mancare le «autorità indipendenti» già sperimentate in diversi paesi –, la necessità di uno sforzo per colmare le macroscopiche carenze conoscitive, specie quelle che riguardano non la mera descrizione delle situazioni ma la comprensione dei processi generativi delle stesse.

78Il significato che assumeranno le politiche della autonomia e della «parità» esaminate in questo articolo sarà perciò decifrabile con chiarezza solo quando verrà definito con maggiore precisione l’impianto istituzionale e metodologico dei meccanismi di valutazione.

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Note

1 Di una terza direzione, l’autonomia locale come autonomia degli enti politici locali, si è già detto: nemmeno per la scuola essa può assorbire al suo interno tutta la pressione verso il decentramento.

2 Lo stesso giudizio può essere esteso alle riforme riguardanti il sistema di governo dell’istruzione pre-universitaria.

3 Per alcuni rilievi in questo senso a partire da una analisi valutativa di una di tali policies, lo Assisted Places Scheme, si veda Edwards, Fitz, Whitty, 1989.

4 La discussione, iniziata quindici anni fa negli Stati Uniti a seguito della nota indagine di Coleman e dei suoi collaboratori (Coleman, Hoffer, Kilgore, 1982), si è particolarmente accesa negli ultimi anni sia negli Stati Uniti sia in Inghilterra. Per le opinioni favorevoli all’esistenza di un effetto equità nelle scuole private, ed in particolare in quelle religiose cfr. Moe, 1994; Bryk, Lee, Holland, 1993; per l’opinione opposta Whitty, 1996; Gewirtz, Ball, Bowe, 1995; per una rassegna del dibattito Ribolzi, 1997, da cui attingiamo alcune delle citazioni precedenti.

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Luciano Benadusi, « Le riforme del sistema di governo dell’istruzione (1997) »Quaderni di Sociologia, 26/27 | 2001, 377-408.

Notizia bibliografica digitale

Luciano Benadusi, « Le riforme del sistema di governo dell’istruzione (1997) »Quaderni di Sociologia [Online], 26/27 | 2001, online dal 30 novembre 2015, consultato il 04 décembre 2020. URL: http://journals.openedition.org/qds/1615; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.1615

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Luciano Benadusi

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