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Il sistema politico

Parlamento e ricerca sociologica (1961)

Franco Ferrarotti
p. 433-454

Note della redazione

Questi appunti sono tratti dall’intervento del prof. F. Ferrarotti al «Convegno su sociologia e policy-makers», tenutosi in Ancona il 7-11 novembre 1961. Nel corso del suo intervento il prof. Ferrarotti ebbe modo di sottolineare gli sforzi del Presidente della Camera dei Deputati e degli Uffici della Presidenza per adeguare sempre più efficacemente l’istituto parlamentare ai suoi compiti odierni.

Testo integrale

1In questa breve relazione intendo offrire le prime risultanze di uno studio condotto intorno al rapporto fra Parlamento, più precisamente fra Camera dei Deputati, e ricerca sociologica.

  • 1 Cfr. K. Marx, «Critica del Diritto statuale hegeliano», trad. it. di Galvano della Volpe, in Marx e (...)

2È noto che i rapporti fra Parlamento e sociologi non sono mai stati dei più felici, anche a prescindere dall’ambizione, tipica della sociologia sistematica, di scientificizzare il giudizio politico così da trasformare essenzialmente o rendere semplicemente superflua l’attività parlamentare. Per il Comte l’istituto parlamentare altro non era che l’espressione di una anomalia, ossia dell’insularità inglese, che non solo non può adattarsi ad altri paesi, ma tende a favorire «intrighi e corruzione». La svalutazione del regime politico rispetto al consenso sociale, delle stateways rispetto alle folkways, tocca in Comte un tono di disprezzo che richiama la pesante ironia di Marx, tendente a contrapporre democrazia formale, o borghese, e democrazia sostanziale: «... come i cristiani sono eguali in cielo e ineguali in terra, così i singoli membri del popolo sono eguali nel cielo del loro mondo politico e ineguali nell’esistenza terrestre della società»1.

3L’ambito del nostro studio è assai più circoscritto. Di fronte all’attività dei deputati-legislatori, alle loro prese di posizione favorevoli o contrarie a determinati provvedimenti e alle esigenze cui sono tenuti a soddisfare sul piano della difesa degli interessi e della dinamica dei rapporti di forza, interni ed esterni ai partiti, si tratta per noi di stabilire se esistono o meno strumenti conoscitivi intesi ad aiutare il processo di formazione della legge, in quali modi tali strumenti si articolino sul piano organizzativo, se siano autonomi, e in quale grado, rispetto ai legislatori che ne sollecitano i servizi, e quale potere di incidenza essi abbiano di fatto rispetto al meccanismo dell’adozione delle decisioni.

4In secondo luogo – ma è il punto fondamentale della ricerca – si tratta per noi di determinare quale valutazione diano i parlamentari degli strumenti conoscitivi messi a loro disposizione, che uso ne facciano, come li percepiscano soggettivamente e inoltre a quali altri strumenti o metodi facciano ricorso in talune circostanze.

 

51. Per quanto riguarda il processo di formazione della legge, la Camera dei Deputati non dispone di uffici studi specializzati facenti parte dell’organico. Esistono soltanto i segretariati delle commissioni permanenti e l’ufficio studi legislativi. I segretariati delle commissioni permanenti dipendono da una direzione generale, i cui compiti formali sono descritti nei seguenti termini: convocazione delle commissioni, preparazione dei loro lavori e stampa dei disegni di legge, delle proposte di legge e delle relazioni; assistenza ai Presidenti durante le sedute; preparazione dei testi legislativi approvati dalle commissioni; compilazione dei verbali; revisione e pubblicazione dei resoconti stenografici delle Commissioni in sede legislativa e redazione dei comunicati alla stampa e del bollettino delle commissioni. Le commissioni permanenti della Camera dei Deputati sono 14. I loro uffici di segreteria dovrebbero assicurare tutta la documentazione, vale a dire i precedenti legislativi e l’informazione generale e specifica, occorrente per illuminare il legislatore a proposito dei vari disegni o proposte di legge. Il ruolo delle commissioni è dunque cruciale.

6A riprova di ciò, basti citare un dato: nei cinque anni della prima legislatura (1948-1953), su 1996 disegni di legge approvati 500 furono deliberati dalle assemblee e ben 1496 dalle commissioni. Per le proposte di legge di iniziativa parlamentare la proporzione è analoga. La proporzione, poi, cresce a favore delle commissioni nella seconda e nella terza legislatura, con effetti non del tutto positivi, in quanto affiorano i sintomi di una certa stasi dell’esecutivo e nel contempo emerge come plausibile l’ipotesi che il Parlamento tenda a corporativizzarsi attraverso la netta prevalenza di una attività legislativa centrata sui problemi sezionali. Siffatto sintomo della disfunzione del sistema può essere interpretato o come fenomeno di inerzia governativa o come eccesso di demagogia da parte dei singoli parlamentari. In realtà, esso rimanda ad una crisi radicale dello Stato democratico rappresentativo e si manifesta nel processo di formazione della legge sotto un triplice aspetto, riguardante rispettivamente il contenuto, la forma e la procedura di tale formazione. Sotto il profilo contenutistico, la ricerca ha rilevato come una notevole percentuale delle leggi proposte ed approvate abbia riferimento a proroghe di provvedimenti già adottati; a modifiche parziali di determinate disposizioni precedenti; all’interpretazione autentica di sporadici articoli di leggi vigenti, a risoluzioni di casi particolari e di problemi limitati, attinenti ad interessi elettoralistici o locali in senso deteriore; a contributi richiesti allo Stato e che questo sia tenuto a concedere. Sotto il profilo formale, si riscontra la scarsa chiarezza della dizione (sono lontani i tempi di Ferdinando Martini), gli intricati richiami a disposizioni precedenti insieme con l’omissione della citazione degli articoli o dei comuni modificati e con inesattezze nei riscontri e nei rinvii dell’articolato. Sotto l’aspetto procedurale, è ormai invalso un sistema laborioso, per non dire macchinoso, il quale appare determinato da deficienze di impostazione, per cui l’iniziativa legislativa parlamentare viene a caratterizzarsi per l’assenza di coordinamento organico, per il suo procedere indiscriminato in ogni direzione di intervento legislativo e per il preminente influsso di interessi sezionali. Non vi può essere dubbio che il danno più grave derivante dalla presente situazione consiste nella mancanza di sistematicità, che viene a caratterizzare l’attività legislativa al punto da pregiudicare la certezza stessa del diritto e da rendere assai difficile, con riguardo ai precedenti legislativi, la ricostruzione della volontà del legislatore.

7Il ruolo cruciale delle commissioni emerge in tutta chiarezza nella fase consultiva del processo di formazione della legge, ossia in quella fase in cui la proposte e i disegni di legge sono discussi dai parlamentari nelle varie commissioni in sede referente. Le commissioni, come è noto, sono composte proporzionalmente secondo i gruppi parlamentari e pongono un duplice delicato problema di procedura e insieme di coordinamento. Con riguardo alla procedura, la Costituzione ha innovato sensibilmente sul sistema previsto dallo Statuto Albertino. Attraverso le commissioni, oggi abbiamo due tipi di procedura: a) la procedura normale; b) la procedura decentrata. Secondo la procedura normale, la commissione svolge una funzione preparatoria per la successiva discussione plenaria delle Camere; secondo la procedura decentrata, le commissioni stesse deliberano. La procedura normale può inoltre essere ordinaria, e d’urgenza, ma la differenza riguarda solo il vario decorso dei termini. Dopo la discussione in commissione i progetti di legge vengono portati alle camere per la discussione plenaria, che passa attraverso tre momenti. Il primo momento è quello in cui la legge proposta viene discussa nel suo insieme, ossia nella sua motivazione generale, negli orientamenti di fondo e nelle scelte politiche che implica. Esso si conclude con un voto della Camera la quale può approvare o non approvare il passaggio alla discussione per articolo. Il secondo momento è dato dalla discussione dei singoli articoli e infine il terzo momento è dato dal voto finale, che per il regolamento della Camera deve essere sempre a scrutinio segreto.

8La procedura decentrata o speciale è delineata nell’articolo 72 della Costituzione ed è fonte di qualche perplessità sotto il profilo strettamente giuridico. Se è vero infatti che con questo sistema le assemblee si vedono alleggerite di una mole notevole di lavoro, che altrimenti finirebbe per inceppare la loro attività, è altrettanto vero che con la procedura speciale non vengono osservate quelle esigenze di pubblicità che sono caratteristiche della discussione in aula. Va tuttavia ricordato che la Costituzione pone dei limiti precisi alla procedura decentrata o speciale, disponendo che su richiesta di un quinto dei componenti della commissione o di un decimo dei membri della camera oppure del governo la discussione venga trasferita in aula. Le ragioni tecniche che si fanno valere a difesa della procedura decentrata, ossia a favore delle delibere in commissione, hanno indubbiamente un peso, soprattutto tenendo conto del carattere necessariamente meno tecnico della discussione in aula. Ma la questione vera consiste nell’accertare se le commissioni stesse, sia in funzione preparatoria che in funzione legislativa o deliberante, siano tecnicamente adeguate. La loro importanza, sia come organi di mediazione fra proponenti e corpo deliberante che come organo legislativo vero e proprio, è evidente. Di fatto, però, il loro funzionamento non va esente da deficienze.

9Mediante interviste non direttive, amministrate a membri della segreteria generale e delle direzioni generali della Camera dei Deputati, la ricerca ha fissato a questo proposito alcuni dati significativi, che illuminano lo scarto fra norma prescritta, o schema funzionale formale, e situazione di fatto. La direzione generale delle Commissioni è l’ultima venuta, essendo stata costituita solo in questo dopoguerra. Le commissioni della Camera dei Deputati sono 14, ma i segretari sono a tutt’oggi solo 12. Il segretario della Commissione Lavoro e Previdenza sociale è a mezzadria con la Commissione della Sanità. Un funzionamento normale delle Commissioni esigerebbe, come personale minimo, un segretario addetto alla preparazione dell’attività legislativa e referente della Commissione e un segretario amministrativo. In realtà, la stessa direzione generale lamenta la mancanza di personale qualificato, mentre anche il personale d’ordine è valutato come «inadeguato» perché assunto su segnalazioni politiche invece che in base al merito. L’organogramma della direzione generale delle Commissioni prevede il direttore generale, assistito da due vice-direttori (un giurista e un economista), otto archivisti (in realtà dispone solo di quattro), 10 dattilografe (ma non a pieno tempo, ossia volanti, mentre ne occorrerebbero venti). La inadeguatezza strumentale della direzione generale si riflette, come abbiamo già notato, nelle singole commissioni con riguardo alla loro duplice attività, legislativa e referente.

10Per quanto concerne l’attività legislativa l’inadeguatezza è meno appariscente, anche perché si tratta quasi sempre, nella proporzione del 70%, di «leggine», o private bills. L’inadeguatezza e, anzi, la crisi funzionale del sistema delle commissioni così come oggi lo conosciamo sono assai più evidenti con riguardo all’attività in sede referente, in particolare per ciò che attiene alla discussione dei bilanci. Il deputato cui viene affidata la relazione comincia con il fare appello alla propria esperienza, chiede dati ai colleghi di gruppo e agli amici e finisce, nella maggioranza dei casi, per rivolgersi agli uffici ministeriali, ossia al governo (sulla cui attività si suppone che i parlamentari debbano vigilare) per avere quelle informazioni essenziali, che nessuno strumento conoscitivo della Camera è in grado di fornirgli. È da questo corto circuito che deriva una attività parlamentare sempre più «notarile», ossia sempre più di mera ratifica e sempre meno di controllo effettivo. In sede referente, le commissioni chiedono continuamente dati, «supplementi di istruttoria». Accade che si rivolgano al rappresentante del governo con una modestia che ne rivela crudamente tutta l’impotenza: «chiediamo solo di sapere per che cosa votiamo». Per questa via, i discorsi sui bilanci, in commissione e in aula, stanno diventando delle interrogazioni al ministro.

 

112. A sanare alcune di queste deficienze funzionali, che si ripercuotono pesantemente su tutto il sistema parlamentare alterandone la natura, contribuisce indubbiamente quell’importante strumento conoscitivo che è l’ufficio studi legislativi. La sua attività riguarda specificamente tre temi: la legislazione italiana; la legislazione comparata; la preparazione dell’annuario parlamentare. Con riguardo alla legislazione italiana, l’ufficio studi legislativi cura a) l’illustrazione e la classificazione delle leggi e dei decreti pubblicati nella Gazzetta Ufficiale e nei bollettini dei singoli ministeri; b) la ricerca di precedenti legislativi e parlamentari; c) l’annotazione dei disegni e delle proposte di legge di iniziativa del Parlamento, seguendo le varie fasi del loro esame e dell’approvaziorie in sede parlamentare; d) la pubblicazione, per ciascun periodo di sedute, del resoconto dei lavori legislativi: e) la pubblicazione di elenchi dei progetti di legge, delle leggi e dei decreti legge, delle interrogazioni, interpellanze e mozioni, degli ordini del giorno, ordinati cronologicamente, numericamente e per materia, con le indicazioni dei relativi documenti parlamentari; f) la compilazione degli indici analitici dell’attività del parlamento e del governo. Con riguardo alla legislazione comparata, l’ufficio studi legislativi cura la raccolta e l’aggiornamento delle documentazioni relative alle assemblee legislative e agli altri organi costituzionali, alle rappresentanze politiche e ai regolamenti parlamentari e conduce infine ricerche sulla legislazione estera.

12Questa è la descrizione formale dei compiti dell’ufficio studi legislativi per quanto riguarda i due campi fondamentali della sua attività. Per quanto riguarda l’annuario parlamentare, si è notato come i responsabili dell’ufficio studi legislativi non lo ritengano di loro stretta competenza. Il funzionamento pratico dell’ufficio non è tale da poter pienamente assolvere i suoi compiti, in tutte le loro implicanze, e insieme far fronte alle molteplici esigenze di documentazione dei legislatori. L’organogramma dell’Ufficio studi legislativi contempla un direttore generale, due vice-direttori, cinque funzionari, dodici dattilografe. Va però notato che, secondo le risultanze delle interviste già amministrate, uno dei vice-direttori si dedica esclusivamente alla preparazione dell’annuario parlamentare, delle dodici dattilografe non più di tre risultano efficienti, dei funzionari solo due, impiegati di gruppo C, svolgono un’attività continuativa per l’ufficio. Da queste carenze deriva che tutta l’attività riguardante la legislazione comparata è in sospeso. Ma anche per quanto riguarda i precedenti legislativi la situazione non è soddisfacente. È accaduto, nella seconda legislatura, che due parlamentari, uno democratico e uno comunista, abbiano presentato la stessa proposta di legge, con articoli e relazioni letteralmente identiche, senza che alcuno se ne sia accorto se non a pubblicazione avvenuta. L’attività dell’ufficio studi legislativi è certamente benemerita, ma i suoi limiti sono assai precisi. Essa riguarda infatti essenzialmente i precedenti legislativi, ossia il già fatto, dando corso a studi di classificazione e in generale di statistica parlamentare notevoli, ma non è in grado di aiutare il deputato nella fase di documentazione e di reperimento dei dati che precede la elaborazione in articoli e la presentazione della proposta di legge. Va inoltre notato che anche i precedenti legislativi sono considerati secondo un angolo prospettico restrittivo, ossia essenzialmente cronologico e giuridico. Manca la considerazione della dimensione propriamente sociologica, capace di dirci gli effetti pratici sortiti da una determinata legge, le modifiche da essa apportate alla situazione di fatto, i nuovi problemi cui può aver dato origine, le ragioni obbiettive della sua inosservanza o inefficacia pratica. È interessante osservare che neppure il governo sembra darsi pensiero con riguardo alla verifica degli effetti sociali accertabili delle leggi in vigore. Dalle interviste si rileva che il ministro per i contatti con il Parlamento «non fa altro che sollecitare l’approvazione di certi disegni di legge».

 

133. Uno strumento di conoscenza e di documentazione per i deputati è la biblioteca della Camera dei Deputati, il cui organogramma contempla un direttore,
quattro funzionari, con il compito di a) coadiuvare il direttore; b) riassumere articoli; c) stendere il bollettino,
sei dipendenti (con i compiti di a) segreteria; b) amministrazione; c) economia e logistica sistemazione dei volumi, spostamenti, ecc; d) registrazione delle collane; e) legatoria e affini),
due impiegati (uno per la registrazione degli atti parlamentari, l’altro per la registrazione delle riviste),
due impiegati per il prestito e la distribuzione dei volumi,
otto dattilografe, ma a mezzadria con l’aula (solo tre risultano in servizio effettivo). Il personale subalterno comprende due assistenti e due commessi, addetti alle pulizie, che peraltro vengono addetti anche a mansioni superiori, come schedatura di volumi e ricerche.

14Dal 1956, inoltre, è in servizio presso la biblioteca un gruppo di schedatori, che lavorano alla compilazione del nuovo catalogo secondo il sistema internazionale a) soggetto; b) autore; c) rimandi interni; d) riferimenti incrociati.

15I compiti formali della biblioteca sono indicati come segue: spoglio dei cataloghi; ricerche bibliografiche e di scritti biografici e critici; compilazione e stampa dei cataloghi alfabetici e metodici e dei bollettini bibliografici; schedatura e catalogazione per autore e per materia, delle opere e degli arti-coli di rivista e di pubblicazioni italiane e straniere; abbonamento a riviste, periodici, giornali e loro raccolta; registrazione di opere in corso e di pubblicazioni periodiche; inventario dei libri; verifica dei conti dei libri e dei rilegatori.

16La biblioteca ha condotto pregevoli ricerche specifiche su temi riguardanti l’attività legislativa. Vanno citate in particolare la blbliografia ragionata sui monopoli e le ricerche intorno alla legislazione sul cinema.

17La biblioteca della Camera non dispone però di una sala di consultazione. I fondi non mancano: 35 milioni all’anno solo per acquisti di libri. Ma la ricerca ha rilevato come, a giudizio dei responsabili della biblioteca, manchi la comprensione della funzione di questo strumento. L’uso della biblioteca non toccherebbe più del 10% dei deputati: «sono sempre gli stessi». Il bollettino, che un tempo era mensile, è stato ora trasformato in bollettino annuale: inutile dire che si perde così il grande vantaggio dell’informazione tempestiva. Ciò sarebbe avvenuto per una imposizione dall’alto, giustificato da tre motivi: a) perché «costa troppo»; b) perché «non serve a niente»; c) perché «tiene occupate troppe persone».

18Appare comprovato dalla ricerca che la biblioteca, negli ambienti parlamentari, non è ritenuta uno strumento di grande importanza. Il riflesso di siffatta valutazione trova anche riscontro nel fatto che il direttore della biblioteca continua ad essere solo un vice direttore facente funzione di direttore. È stata rilevata inoltre una ambivalenza tipica: scarso interesse per la biblioteca come tale, ossia come servizio per tutti i deputati, ma nel contempo, ai fini personali, si esigono da essa l’efficienza e la completezza.

19Sulla base delle risposte ottenute la ricerca ha potuto concludere che l’ostacolo principale all’efficiente funzionamento della biblioteca è dato dalla scarsità di personale qualificato. Tale mancanza rende impossibili certi servizi, in particolare la tempestiva documentazione intorno alla legislazione straniera. La mancanza di tale documentazione contribuisce d’altro canto a diffondere tra i deputati la convinzione che la biblioteca rappresenti una «cosa buona» ma sostanzialmente inutile dal punto di vista della concreta iniziativa politica.

 

204. Insieme con le commissioni permanenti, l’ufficio studi legislativi e la biblioteca, resterebbero da esaminare gli uffici connessi con i gruppi parlamentari dei vari partiti, che hanno sede al palazzo di Montecitorio e che conducono, per taluni problemi, ricerche specifiche. Tali ricerche sono peraltro determinate in maniera pressoché assoluta dalle segreterie dei diversi partiti e corrispondono alle esigenze delle iniziative partitiche assai più che alle necessità dell’attività parlamentare come tale. Gli uffici studi dei gruppi parlamentari vanno pertanto esaminati in relazione alla vita e agli orientamenti dei diversi partiti mediante una apposita ricerca. Sembra invece opportuno far cenno in questa sede ad altri strumenti conoscitivi, cui la Camera dei Deputati ha fatto straordinariamente ricorso. Ci soffermeremo brevemente su due strumenti: gli interrogatori in commissione e le inchieste parlamentari.

21Per quanto riguarda gli interrogatori, ci limiteremo a pochi cenni descrittivi e a qualche considerazione. Per quanto riguarda le inchieste parlamentari, la ricerca ha mirato a stabilire, in via di prima approvazione, quale sia la valutazione che ne dànno i deputati e quali ne siano gli effetti pratici, con riferimento alle misure legislative adottate.

22Gli interrogatori in commissione sono una pratica piuttosto recente per il Parlamento italiano; essi tendono a introdurre anche da noi il costume nord-americano degli hearings. Tale costume consiste nell’invitare a deporre davanti alle diverse commissioni gli esponenti dei grandi settori della vita economica, industriale, scientifica, ecc. del paese mentre normalmente tali settori, con i loro particolari problemi, sono rappresentati e parlano, sia in parlamento che in commissione, per bocca dei vari ministri o dei rappresentanti politici.

23A parte i lavori preparatori per l’Assemblea Costituente, il merito di questa iniziativa va all’on. Roselli, già presidente della Commissione Industria della Camera, che verso la metà del 1959 convocò davanti alla Commissione i presidenti dell’IRI, dell’ANIDEL, dell’ENI, della Confcommercio e della Confindustria, assistiti dai loro più diretti collaboratori. Le commissioni, mediante tale prassi, sono poste direttamente in contatto con i maggiori responsabili di importanti settori della vita del paese e possono trarre da tali discussioni nuovi dati, informazioni fresche, esperienze di prima mano. Naturalmente si tratta di udienze che non hanno alcun carattere di ufficialità o di regolarità. Il Regolamento della Camera, che ripete uno dei regolamenti parlamentari più antichi, per non dire arcaici, quello belga, non prevede iniziative di questo genere, ma neppure le vieta. Il presidente della Camera ha consentito a tale innovazione, chiarendo come si tratti di un ampliamento di orizzonti e di metodi di lavoro da contenersi nella stretta misura in cui può risultare utile allo svolgimento della funzione legislativa. In questa prospettiva, un contributo essenziale ad una maggiore qualificazione del lavoro delle commissioni potrebbe essere dato dal Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro. Fra le difficoltà da superare per un ammodernamento del lavoro delle commissioni, ne citiamo due: la prima è data dalla dicotomia fra Camera e Senato della funzione legislativa, aggravata da un procedere a paratia stagna, che fa delle due Camere un mero doppione l’una dell’altra; la seconda difficoltà è data non da un fattore istituzionale, ma da una situazione di fatto, per cui il lavoro parlamentare viene concentrato fra martedì pomeriggio e venerdì mattina così che le commissioni si vedono costrette a tenere anche tre riunioni al giorno avendo a disposizione un tempo insufficiente per l’analisi rigorosa dei problemi e un numero di presenze generalmente scarso.

24Lo scarso numero di deputati presenti, in aula e in commissione, ha trovato comprensione presso il presidente on. Leone anche recentemente.

25Da resoconto sommario del 10 ottobre 1961 apprendiamo che l’on. Gagliardi, relatore di maggioranza per il bilancio del Ministero del Turismo e dello Spettacolo, rivolto un sentito ringraziamento ai colleghi intervenuti nella discussione, accenna alle perplessità emerse in qualche intervento circa il problema di organizzazione della discussione sui bilanci. La scarsa affluenza in aula, a suo avviso non dipende dal fatto che la seduta sia in fine o in principio di settimana, ma da ragioni profonde, sulle quali varrebbe una buona volta la pena di soffermarsi. Interviene, interrompendo, il Presidente, per rilevare che è invalsa tra i deputati una certa abitudine di assistere, quando vengono esaminati i bilanci, solo alle discussioni che più li interessano. Deve inoltre ripetere ancora una volta che l’attività parlamentare non si esaurisce in aula, poiché molteplici e pressanti sono gli impegni dei deputati nelle commissioni, nelle sottocommissioni, nei comitati ristretti, nei gruppi e loro organi; vi sono inoltre molti inderogabili impegni verso gli elettori, poiché il deputato non può sottrarsi alle invocazioni specie della povera gente, per ottenere un posto, per sollecitare una pensione o una pratica amministrativa, ecc. Quando gli era possibile, egli faceva tutto ciò con entusiasmo. E non si tratta soltanto di assecondare legittime aspirazioni di cittadini: in questa attività presso i pubblici uffici il deputato esplica anche un controllo sul loro funzionamento, controllo che rientra nel sindacato politico del Governo.

26La direzione generale delle commissioni suggerisce la costituzione di un ufficio studi economico-sociali, che dovrebbe funzionare come un vero e proprio ufficio di documentazione pre-legislativo, capace di fornire ai deputati tutto il materiale occorrente per la preparazione delle proposte di legge non solo dal punto di vista dei precedenti legislativi o della statistica parlamentare, ma anche, e in primo luogo, dal punto di vista economico, sociologico e comparativo, rispetto alla legislazione straniera e alla concreta esperienza già registrata. Un progetto in questo senso è stato approntato, con la previsione di un costo aggirante intorno ai 45 milioni di lire annui, corrispondente all’1% del bilancio della Camera. Il progetto non è stato approvato.

 

275. Veniamo ora a considerare quello strumento conoscitivo, l’inchiesta parlamentare, che costituisce il punto centrale della nostra ricerca. Per la ricerca si tratta di stabilire se in generale le inchieste parlamentari siano state concepite e condotte come meri strumenti, politici prima ancora che conoscitivi in senso proprio nelle mani dei legislatori o se invece le inchieste abbiano assunto, di fronte ai legislatori, una loro autonomia, in accordo con le esigenze del metodo scientifico cui erano particolamente tenute. Allo scopo di accertare questo punto, la ricerca ha, per un verso, tentato una descrizione dell’iter legislativo e delle caratteristiche particolari di alcune fra le grandi inchieste decise e attuate dal Parlamento italiano; per altro verso, la ricerca ha proceduto ad amministrare una intervista non direttiva, basata peraltro su una tematica omogenea, a 140 deputati, scelti casualmente, ossia a circa il 25% dell’universo in questione.

28In via preliminare, è pressoché inutile sottolineare la utilità che lo strumento dell’inchiesta rappresenta per il Parlamento, utilità che è del resto solennemente riconosciuta dall’articolo 82, comma 1 della Costituzione della Repubblica. Ma è evidente che fra riconoscimenti formali, anche solenni, e reale utilizzazione di determinati strumenti si possono verificare scarti e sfasature anche gravi. Fin dal tempo dell’inchiesta agraria Jacini, ma soprattutto a partire da questo dopoguerra, il Parlamento ha fatto più volte ricorso all’inchiesta (inchiesta sulla disoccupazione, sulla miseria, sulle condizioni dei lavoratori nelle aziende, sui monopoli e la libertà di concorrenza) e numerose proposte di inchiesta giacciono presso la presidenza della Camera (proposta Camangi per una inchiesta sulla industrializzazione nel Mezzogiorno; proposta Bozzi per una inchiesta sullo stato della scuola, ecc.).

29Ma solo eccezionalmente tali inchieste appaiono metodologicamente provvedute. Esse rispondono per lo più a problemi acuti, che hanno raggiunto una attualità tale da colpire in profondità l’opinione pubblica. Il loro iter legislativo mette in luce preoccupazioni di orientamento e di dosaggio politico nelle motivazioni, ma non appare consapevole delle difficoltà di ordine metodologico e propriamente scientifico. La stessa unanimità, che sovente è raggiunta in aula quando si giunge al voto intorno alla proposta di inchiesta, indica semplicemente, più che una diffusa consapevolezza intorno alla utilità di tale strumento di accertamento scientifico, la concezione dell’inchiesta come valvola di sicurezza, o soddisfazione sostitutiva, per determinate esigenze. Diamo qui di seguito alcune esemplificazioni.

30Con riguardo all’inchiesta agraria, è noto che si tratta di una vasta indagine monografica su tutta l’Italia, i cui risultati videro la luce in quindici volumi. Stefano Jacini, in un discorso alla Commissione d’inchiesta, così presentava il programma di lavoro: «Ricerche di fatti, in qualunque modo eseguite; discussione sui risultati, sulle ricerche fatte, e viaggi di informazione, di verifica e di controllo; discussione sui rimedi da proporre: relazione finale» (S. Jacini, Un conservatore rurale della nuova Italia, Laterza, Bari, 1956, vol. II, p. 141). In una lettera ai commissari ribadiva ancora: un programma che ci servisse di guida ed infondesse unità ai nostri studi; due ordini paralleli di indagini, che si completassero e si controllassero; l’uno affidato ai commissari delle Province loro native, l’altro richiesto dalla opera indipendente degli studiosi ed incoraggiata con premi; poscia, raccolte che fossero le notizie di fatto, e confrontatele, viaggi sui luoghi per chiarire i punti oscuri e controversi; finalmente la relazione del frutto dei nostri studi documentata con tutti i materiali raccolti (op. cit., vol. II, p. 142).

31A questo scopo, su proposta del Jacini, l’Italia fu divisa in 12 circoscrizioni. Di ciascuna di queste circoscrizioni, i commissari dovevano raccogliere tutte le opere pubblicate in precedenza sulle condizioni agrarie di ciascuna, così come notizie di autorità locali, di comizi agrari, di semplici coltivatori, recarsi di persona sul posto, radunare appositi comitati, esperti, e così via.

32Fu stabilito che l’inchiesta dovesse compiersi in quattro stadi: Primo stadio - istruttoria del processo dell’economia rurale italiana e relativo inventario; secondo stadio - visite collegiali in luogo della giunta per giudicare dei punti più controversi ed indicare i punti di importanza vitale; terzo stadio - discussione collegiale dei rimedi appropriati; quarto stadio - compilazione della relazione finale.

33La prima fase del programma dei lavori consisteva nella compilazione di un programma di studi sotto forma di questionario inteso a «infondere unità all’insieme dell’opera» (p. 115). Le precedenti ricerche governative non rispondevano allo scopo di offrire un quadro esauriente dell’insieme in base ai dati raccolti dal Ministero delle Finanze per uso della Commissione parlamentare per la riforma della legge elettorale. Fin dalle prime sedute il Jacini aveva avuto l’idea di monografie circondariali a premio, stese da tecnici e a questo proposito i quesiti da presentarsi agli autori delle monografie erano stati ben precisati: essi riguardano le condizioni della proprietà, quelle economiche dei coltivatori, le cause che influissero sullo une e sulle altre. Così, sotto l’impulso del suo presidente, la Giunta andava svolgendo sia pure lentamente e faticosamente, il proprio lavoro, si venivano compilando monografie su ogni singola regione d’Italia e ad inchiesta conclusa esse superavano il mezzo migliaio.

34Il Jacini per conto suo si era preso l’incarico di redigere personalmente la relazione sulla Lombardia, che usciva infatti, nel giugno del 1882. Egli si valse molto del lavoro fatto anni prima sulla medesima Regione, edito con il titolo di La proprietà fondiaria e le popolazioni agricole in Lombardia. Intanto tra l’82 e l’83 venivano pubblicate tutte le relazioni corredate delle monografie e degli allegati. L’8 marzo 1884 venivano poste in discussione le conclusioni finali, secondo un elenco predisposto dal Presidente, che era il relatore ufficiale; il Presidente medesimo, infine, dettava le 110 pagine della relazione conclusiva. Le monografie, assai particolareggiate, non andavano oltre un approccio genericamente descrittivo. Per esempio, offrivano dati intorno al terreno, clima, idrografia, terreni a pascolo, terreni coltivabili, zone di montagna, livello delle precipitazioni atmosferiche, bestiame, mangime, condizioni dei contadini, abitazioni dei contadini, vie di comunicazione, ponti, ecc. L’inchiesta si valse anche di questionari preparati in precedenza, come quello elaborato dal dottor Agostino Bertani, e dell’intervista diretta.

35Proposta il 28 novembre 1950, l’inchiesta sulla disoccupazione è la prima grande inchiesta parlamentare di questo dopoguerra. Essa fu approvata a grande maggioranza: al Parlamento non si registrarono prese di posizione esplicite contro la proposta Tremelloni. Tuttavia, furono avanzate riserve intorno ai limiti dell’indagine, considerati troppo ampi da alcuni e troppo angusti da altri.

36La posizione delle sinistre (compresi i proponenti Tremelloni e Rapelli) fu quella di rivendicare alla Commissione parlamentare il compito di fornire indicazioni e proposte per affrontare radicalmente la disoccupazione. Il gruppo liberale si astenne dalla discussione e dalla dichiarazione di voto. I monarchici si dichiararono favorevoli senza riserve. I rappresentanti della maggioranza sottolinearono la necessità che la Commissione si limitasse a «raccogliere gli studi dispersi in materia» e ad analizzare il problema della disoccupazione fornendo dati raccolti con criteri scientifici, senza «inserirsi attivamente nella vita parlamentare», «rifiutandosi a inopportuni sindacati nella vita amministrativa degli enti governativi e di altri enti».

37Riserve esplicite furono formulate intorno all’art. 1 che prevedeva la facoltà della Commissione di «suggerire concrete possibilità, le condizioni e i mezzi per l’avviamento a un’alta e regolare occupazione» (v. Intervento on. Roselli, Atti Parl., Camera dei Deputati, seduta 29 novembre 1951, pp. 33619-33620). Una posizione singolare fu assunta dallo on. Sabatini, della CISL, il quale affermò che l’utilità dell’inchiesta era dubbia perché avrebbe voluto «qualcosa di più», cioè che lo Stato avesse già in atto gli strumenti capaci di rilevare continuamente questa necessità e di produrre precise proposte di risanamento (v. Atti Parl., cit., p. 33621). Aggiungeva poi che ad affidarsi a una Commissione del genere, ci si sarebbe forse trovati nella condizione di dire: «Allora tanto vale che affidiamo la funzione di governo agli uomini di questa Commissione»! L’on. Sabatini esternò la preoccupazione di speculazioni politiche, insistendo su tesi massimalistiche: combattere la disoccupazione (senza indagare), educare gli imprenditori. È da citare una enunciazione secondo la quale si fa più presto a fare l’inchiesta che a educare gli imprenditori (cfr. Atti Parl., cit., pp. 33620-21-22-23-24). Anche il Ministro del Lavoro di allora, Rubinacci, nel suo intervento a chiusura della discussione ribadì il concetto esposto dai Deputati della maggioranza: «(l’inchiesta) ... ha un carattere conoscitivo, non tutti gli iscritti al collocamento sono disoccupati», occorre indagare sulla «occupazione plurima».

38Dal dibattito parlamentare si possono ricavare le seguenti considerazioni: di fronte all’inchiesta, anzi, alla esigenza di svolgere indagini sulla realtà sociale del Paese, nessun gruppo osa opporsi, per non rischiare l’impopolarità. Ma esistono forti riserve che si manifestano, innanzi tutto, nella tendenza ad imporre alle inchieste limiti gravi, con riguardo ai suoi compiti e ai mezzi per assolverli adeguatamente (v. in proposito gli stretti limiti di tempo concessi alla Commissione per la disoccupazione). Si nota anche la riluttanza (specie da parte della maggioranza) ad affidare le indagini al potere legislativo e, comunque, ad organi diversi o comunque sicuramente sottratti alla presa del potere esecutivo.

39Fra taluni di coloro che al Parlamento hanno approvata la inchiesta con risposte più o meno esplicite, vi è poi un atteggiamento mentale assai grave: quello di considerare l’inchiesta parlamentare come un mezzo per soddisfare momentaneamente l’opinione pubblica, e per rinviare la soluzione dei problemi. Questo è avvenuto, in particolare, per l’inchiesta sulle condizioni dei lavoratori nelle fabbriche, la quale per la particolare delicatezza dell’oggetto di studio, ebbe un iter legislativo assai interessante, tale da costringere i vari gruppi parlamentari a nascondersi dietro falsi scopi. Essa fu presentata dagli onorevoli Buttè e Calvi nel momento in cui clamorose denunce degli abusi degli imprenditori si levavano da più parti – da parte cattolica, per esempio, con il «libro bianco» dal titolo: La classe lavoratrice si difende, pubblicato a cura delle ACLI della provincia di Milano. I temi e i problemi dibattuti nel «libro bianco» furono ripresi e sviluppati nel Congresso nazionale delle ACLI a Napoli nel 1954. Le Camere del lavoro nel «triangolo industriale» (aderenti alle CGIL) pubblicarono, a loro volta, un documento. Infine la Società Umanitaria, di Milano, indisse un convegno, negli ultimi mesi del 1954, da cui emerse l’esigenza di un’inchiesta parlamentare.

40Gli episodi e in generale l’attività sindacale di quel periodo denunciavano una situazione tesa e grave nelle fabbriche. I fatti che più impressionarono furono le tragedie nelle miniere di Mugnano e di Ribolla, insieme con le condanne di alcuni dirigenti della miniera di Lecara Prissi per violenze e soprusi a danno dei lavoratori.

41L’inchiesta si proponeva di indagare sull’osservanza delle leggi da parte degli imprenditori; sull’osservanza dei contratti di lavoro; sulle condizioni morali dei lavoratori nelle aziende. La Commissione si proponeva poi di definire il problema delle «relazioni umane» e di avanzare proposte di intervento in proposito.

42La proposta dell’inchiesta trovò forte opposizione benché in sede di dichiarazione di voto e di discussione nessuno l’abbia avversata esplicitamente. Il dibattito si svolse sulla stampa. I giornali della Confindustria, quelli della destra, alcuni fogli «indipendenti» sostennero questa tesi: che l’inchiesta si sarebbe risolta in una critica all’operato degli organi esecutivi e che sarebbe bastato aumentare i fondi destinati a questi ultimi per risolvere il problema. Si ironizzò inoltre sulla stessa inchiesta, dicendo che le due precedenti (sulla miseria e sulla disoccupazione), erano già troppo. A chiusura del dibattito parlamentare (v. Atti Parlamentari, Camera dei Deputati, seduta pomeridiana del 28 gennaio 1955) la proposta di inchiesta fu approvata con 380 voti favorevoli e 35 contrari. Il gruppo liberale si astenne dalla dichiarazione di voto. Per l’inchiesta nelle fabbriche si può assumere, circa l’atteggiamento dei gruppi parlamentari, quanto è stato detto per l’indagine sulla disoccupazione. L’intervento del Parlamento fu sollecitato quando la situazione era maturata attraverso un acceso dibattito politico, svoltosi nel Paese, e allorché le lotte sindacali e le denunce andavano crescendo. Nessun parlamentare, quindi, osò opporsi all’inchiesta, ma taluno tentò di impedire che dall’inchiesta scaturissero provvedimenti troppo avanzati.

43Vi è un’osservazione grave da fare: il Parlamento è intervenuto nelle questioni sociali quasi sempre in ritardo, quando già i problemi erano stati dibattuti nell’ambito dei partiti, e dopo che questi avevano preso le loro decisioni. Tuttavia, l’azione del Parlamento ha avuto risultati anche positivi. Per esempio, l’inchiesta nelle fabbriche ha contribuito alla emanazione della nota legge sulla validità obbligatoria dei contratti collettivi di lavoro. La legge che istituiva la Commissione per l’inchiesta sulle condizioni dei lavoratori nelle fabbriche fu pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 27 aprile 1955, n. 96. Nel mese di gennaio 1956 ebbero inizio i lavori della Commissione. Le aziende visitate furono circa 215; 195 dei settori industriali, esclusa l’edilizia, così suddivise: 65 tra 51 e 100 dipendenti, 75 tra 101 e 500, 55 con oltre 500 dipendenti.

44È assai difficile poter dare un giudizio sui risultati dell’indagine, per la sua stessa natura, per l’impossibilità, o quasi, di valutare una materia così nuova e di aspetti tanto diversi. I colloqui con i lavoratori, con gli imprenditori, più che ridotti in cifre, avrebbero dovuto essere riassunti in una sintesi. Ciò non è avvenuto, per motivi soggettivi e per esigenze di partito. Gli intervistatori, anche se scelti fra coloro che avevano maggiore familiarità con i problemi sociali, avevano un diverso orientamento ideologico, che prevalendo, ha soffocato l’autonomia della ricerca, scontandone i risultati. Non è stato poi possibile raggiungere alcun accordo sulla valutazione dei risultati delle indagini. Lo stesso Presidente della Commissione, on. Rubinacci, avendo constatata tale impossibilità, propose, ed ottenne, di pubblicare negli Atti gli interventi di tutti i componenti al termine dei lavori. Ed è, questa, una constatazione abbastanza grave, perché l’inchiesta non ha veramente «informato» l’opinione pubblica e il Parlamento. Ciascun gruppo, ciascun partito ha dato una sua interpretazione dei risultati; e tali interpretazioni sono addirittura opposte (v. in proposito il vol. VI parte seconda). Si ha l’impressione che il vasto materiale raccolto sia come disperso in una analisi della quale la Commissione non è riuscita a delineare una situazione. È venuto meno alla ricerca l’orientamento, ossia l’impostazione rigorosa. Del copioso materiale pubblicato una gran parte è costituita dalle leggi e dai contratti in vigore e da esami, sotto il profilo giuridico, degli istituti contrattuali, esami interessanti, ma che non toccano la realtà sociale effettiva del fenomeno studiato.

45Altrettanto istruttive riescono le dichiarazioni di voto intorno alla recente proposta di legge Tremelloni sui limiti alla concorrenza. Tale proposta di legge è stata approvata dalla Camera il 19 aprile 1961 con 323 voti favorevoli e 14 contrari. Anche in questo caso, la discussione della proposta rivelava, almeno in superficie, una sostanziale identità di vedute da parte dei principali gruppi politici intorno ai fini e ai limiti dell’inchiesta. Il deputato Riccardo Lombardi, premesso che l’iniziale interpretazione dei fini dell’inchiesta l’avrebbe fatta degenerare, «per cui si sarebbe arrivati ad una vera e propria inchiesta di carattere generalissimo, la quale avrebbe probabilmente soddisfatto determinate preoccupazioni di carattere accademico, ma avrebbe di fatto portato la Commissione ad affrontare un programma del tutto incongruo», concludeva affermando che il compito dell’inchiesta, così come definito dalla Commissione, «assumeva un’efficacia e un mordente proporzionati ai bisogni di conoscenza che la Camera ritiene di avere e che sono stati espressi politicamente dall’iniziativa dell’on. Tremelloni» (Resoc. sten. Cam. Dep., 19 aprile 1961, pag. 20765).

46Il deputato De Cocci notava come la Commissione, preferendo alla lettera a) dell’articolo 2 la dizione: «vari settori delle attività economiche del Paese» alla dizione «unità produttive del Paese», ha inteso eliminare ogni dubbio circa le restrizioni dell’attività della Commissione stessa ad un singolo settore dell’economia del Paese. Inoltre, non si è voluto ridurre l’inchiesta ad una elencazione e registrazione delle intese, degli accordi, dei contratti cartellistici, tra le varie aziende. La dizione originaria della proposta di legge sembrava riferirsi ad una specie di elenco di tutto ciò che si fa da parte delle aziende nell’attuale momento storico italiano».

47Concludeva quindi affermando:

Mi auguro che la inchiesta, cosi come è prevista dal testo della Commissione, possa bene operare nell’interno del Paese. Formulo a questo proposito un voto, e cioè che nel corso dell’inchiesta possano essere utilizzate le forze, la cui collaborazione è indispensabile, del mondo universitario e scientifico, in modo che la inchiesta possa costituire un’ottima occasione per stringere sempre di più gli indispensabili rapporti tra i legislatori e il mondo della scienza.
(Res. sten. Cam. Dep. 19 aprile 1961, pag. 20767)

48Il Deputato Tognoni osservava che la contemporaneità dei lavori della Commissione d’inchiesta doveva spiegarsi:

anche e soprattutto con il fatto che mentre la Commissione speciale deve fare un certo tipo di provvedimento che incide sulle pratiche monopolistiche, dalla indagine che la Commissione parlamentare di inchiesta farà, possono venir fuori anche proposte e iniziative di politica economica.
(Res. sten. Cam. Dep. 19 aprile 1961, pag. 20769)

49Il deputato Di Marzio esprimeva infine il favore del suo gruppo alla proposta d’inchiesta, dichiarando:

Siamo sicuri che questa Commissione servirà a stabilire fino a che punto queste intese rispondano ad esigenze economiche, anzi, per essere più precisi, ad esigenze di sviluppo economico. Siamo anche ormai sicuri che i risultati del lavoro di questa Commissione, se non potranno influire sulla regolamentazione in corso in quanto non si farà a tempo, serviranno a far correggere eventuali errori di questa regolamentazione.
(Res. sten. Cam. Dep. 19 aprile 1961, pag. 20770)

50Di particolare interesse risultano le dichiarazioni conclusive del Ministro dell’Industria e del Commercio On. Colombo, il quale si è posto esplicitamente il problema della definizione dell’inchiesta e dei suoi scopi:

Qualcuno ha potuto trovare assurdo che si legiferi in questa materia mentre si conduce un’inchiesta. Non credo che si possa accusare di assurdità il comportamento della Commissione e quello della Camera, se ci si regolerà in tal senso. Infatti, in materia di leggi anti-trust, non si tratta di definire cosa siano le intese o le posizioni dominanti, che l’esperienza economica ha ormai già largamente sperimentato e ha già definito anche in sede scientifica. Pertanto, poiché la legge anti-trust non è che un aspetto della politica antimonopolistica, si può continuare l’esame della legge anti-trust mentre si esegue l’inchiesta.
A che serve allora l’inchiesta? Essa serve per poter vedere nella realtà della vita economica italiana i fenomeni limitativi della concorrenza e quali forme essi assumano (indubbiamente assumono anche forme diverse da quelle tipiche e ormai acquisite delle intese e delle posizioni dominanti).
Anche a questo riguardo, vi è un problema da risolvere. Non sarebbe infatti opportuno che l’inchiesta dovesse ritornare alla definizione di questi fenomeni e avere quindi un carattere accademico.
D’altra parte, ci si poneva il problema se la Commissione parlamentare avesse dovuto condurre una inchiesta tra le attività economiche del Paese nel senso di acquisire i singoli casi di limitazione alla libertà di concorrenza e soprattutto se avesse dovuto portare all’elaborazione di un elenco delle intese e delle posizioni dominanti. Abbiamo risposto che non era possibile che l’inchiesta si assumesse tale compito, e che esso è di competenza della Commissione che dispone i provvedimenti per l’applicazione della legge anti-trust mentre si esegue l’inchiesta.
Si tratta allora di una larga indagine nella vita economica italiana, per vedere quali sono le forme che, nell’evolversi della situazione economica, vanno assumendo pratiche limitative della concorrenza, in modo che una tale indagine possa essere utile non solo per l’applicazione della legge, quando sarà stata approvata, ma anche per tutta la politica antimonopolistica, la quale non si esaurisce nella legge anti-trust, ma investe tutta intera la politica economica del Paese.
(Res. sten. Cam. Dep. 19 aprile 1961, pag. 20771)

51Riassumendo, è possibile dire che le inchieste parlamentari hanno in comune uno schema, che ne indica le grandi fasi. Queste fasi sono tre: a) la fase che accerta i fatti; b) la fase che tende a interpretarli; c) la fase che cerca di trarne i suggerimenti e le proposte per l’azione politica futura. Ciò che in definitiva garantisce le inchieste parlamentari rispetto alla gratuità e all’irrilevanza è che nascono da problemi reali. Chiedendo, il 5 ottobre 1961, che venisse avviata un’inchiesta parlamentare sulla scuola, l’on. Bozzi dichiarava che la richiesta era giustificata dal fatto che questo settore era giunto, a suo parere, ad «un punto veramente cruciale». Il 31 maggio 1961, presentando la proposta di inchiesta sulla industrializzazione del Mezzogiorno, l’on. Camangi affermava: «Questa mia proposta di inchiesta parlamentare sulla industrializzazione del Mezzogiorno non nasce soltanto dal generico riconoscimento della utilità di tal genere di indagini, ma anche, – e in questo caso particolare direi soprattutto – dalla necessità di vedere quali sono stati i criteri che hanno guidato gli organi competenti nell’applicazione della relativa legislazione ed accertare se, in qual misura, per quali fini e per colpa di chi, le previste provvidenze siano state concesse non in conformità dello spirito e degli scopi della legge, ma per fini diversi, illeciti eventualmente sotto il profilo legale, oppure comunque censurabili dal punto di vista morale».

52Le inchieste parlamentari indicano ricerche cui non manca mai la consapevolezza del problema; ciò che manca è un approccio metodologico adeguato. Raramente esse vanno al di là di resoconti puramente descrittivi. Si notano in particolare la mancanza di rigorosità di linguaggio, l’assenza di ipotesi di lavoro ben definite, di criteri e di strumenti auto-valutativi per i ricercatori, di gruppi di controllo. Ma il punto di maggior debolezza metodologico delle inchieste parlamentari è dato, a nostro avviso, dalla insufficiente distinzione fra il momento dell’accertamento sociologico scientifico e il momento del giudizio politico e dell’intervento pratico. Tale insufficiente distinzione rende assai difficile, se non impossibile, l’esatta definizione dei termini del problema da indagare e rischia continuamente di far scadere il procedimento della ricerca scientifica in un astratto e approssimativo discorso, nel quale il moralismo dottrinario sostituisce la constatazione e la comprensione della realtà. La necessità di tale distinzione è certamente intuita dai deputati. Chiarendo il significato dell’inchiesta sulle condizioni dei lavoratori nelle aziende, l’on. Rubinacci affermava che «i fini dell’inchiesta sono ad un tempo tecnici e politici. Sono tecnici perché l’inchiesta si propone di compiere una ricognizione obbiettiva di elementi di fatto o di diritto, non sufficientemente noti attraverso le fonti di informazioni normali, e di coordinare dati e fatti in modo da ottenere un quadro rappresentativo della posizione che hanno i lavoratori nella struttura, economica del paese, nelle diverse categorie e nelle diverse Regioni. Sono politici perché, offrendo adeguate informazioni su un fenomeno di così alta importanza sociale, si porta il dibattito sui problemi ad esso afferenti su un livello più elevato, si eliminano faziosità e preconcetti, si pongono le basi per una legislazione non episodica né improvvisata, in armonia con le condizioni, i bisogni, le tendenze della società».

53In sede teorica, la distinzione può apparire netta, ma di fatto noi possiamo valutarne la portata solo cercando di rilevare le diverse concezioni dell’inchiesta parlamentare, che si registrano fra i deputati.

 

546. Dalle risposte ottenute da 140 deputati alla domanda: «Che cosa pensi e come valuti le inchieste parlamentari?

55«Le ritieni uno strumento, ai fini dell’attività legislativa:

  • indispensabile;

  • utile;

  • moderatamente utile:

  • superfluo;

  • dannoso»;

ho potuto ricavare una tipologia delle concezioni prevalenti fra i deputati a proposito dell’inchiesta parlamentare e, più in generale, della ricerca sociologica.

56In base alla valutazione che dànno dell’inchiesta parlamentare e in generale della ricerca sociologica i deputati si suddividono in quattro tipi fondamentali, che sono rispettivamente caratterizzati

  1. dalla concezione ideologica, o dottrinaria;

  2. dalla concezione strumentale;

  3. dalla concezione pragmatica;

  4. dalla concezione scientifica.

a) La concezione ideologica è tipica di quei deputati che tendono a considerare l’inchiesta come un’arma ideologica, per l’avanzamente delle proprie idee e dei propri convincimenti, anziché come uno strumento di accertamento obbiettivo di determinate situazioni. (Qui i dati scientificamente rilevanti non contano; tutto è scontato prima che la ricerca abbia luogo, indipendentemente dai risultati. Per esempio, l’inchiesta sulle condizioni dei lavoratori nelle aziende, è, presentata dai dottrinari di sinistra come «il grande processo alla borghesia e ai datori di lavoro», dai dottrinari di destra come la sommaria sanatoria di una serie di pratiche paternalistiche da parte delle direzioni aziendali che, nei luoghi di lavoro, violano i diritti costituzionali dei lavoratori.)

b) la concezione strumentale è caratteristica di quei deputati, i quali vedono nell’inchiesta un mezzo tattico per «guadagnare tempo» e per «lasciar sbollire i problemi». I risultati dell’inchiesta, secondo questa concezione, non hanno alcun peso e del resto non è neppur necessario che l’inchiesta arrivi a conclusioni precise e documentate. Quello che importa è che l’opinione pubblica sappia che intorno ad un determinato problema, diventato pericolosamente acuto, si indaga. Dopo qualche tempo, il problema diventa naturalmente meno acuto, l’opinione pubblica si interessa ad altro, e l’inchiesta ha esaurito il suo compito.

c) la concezione pragmatica è caratteristica di quei deputati per i quali l’inchiesta è valida solo e nella misura in cui offre modi e tecniche operativi. Questa concezione è insensibile alla ricerca come tale, ossia tende a confondere il momento analitico dell’accertamento con la fase dell’intervento politico-pratico e pertanto subordina il rigore della ricerca alle esigenze pratiche immediate. I deputati caratterizzati dalla concezione pragmatica dell’inchiesta non si limitano a dire: «questo è quanto noi vorremmo sapere», per quindi, in un secondo tempo, intervenire con la norma di legge. Essi, mentre chiedono dati, interferiscono nel processo stesso di raccolta sistematica dei dati con i loro bisogni e con le loro predilezioni e idiosincrasie, distorcendo in taluni casi il senso dell’inchiesta, se non addirittura paralizzandola.

d) la concezione scientifica è caratteristica di quella minoranza di deputati (secondo una stima attendibile, non più del 15% del totale), i quali ritengono che in Italia si viva non solo in una situazione per certi aspetti di sottosviluppo, ma anche di sotto-conoscenza dei problemi. Questi deputati considerano la ricerca come un prius assolutamente necessario, appaiono insoddisfatti della situazione attuale delle strutture parlamentari, ne avvertono tutta la inadeguatezza, sono scettici intorno alla possibilità di legiferare efficacemente intorno a problemi di cui ignoriamo i termini essenziali o intorno ai quali abbiamo dati anche in abbondanza, ma non pertinenti o scarsamente significativi.

57L’ipotesi di fondo, che la mia ricerca suggerisce, è che l’istituto parlamentare sia in crisi non per ragioni teoriche, o dottrinarie, ossia per un venir meno della sua ragione concettuale, bensì per ragioni tecniche. La sfasatura fra funzioni formalmente assegnate al parlamento e sua prestazione istituzionale effettiva, che il ritardo tecnico determina, va creando fra i deputati e l’opinione pubblica una situazione di insoddisfazione generica, che è compito della ricerca sociologica di tradurre in una posizione riflessa e coerente. Da parte di alcuni parlamentari, fra i più aperti verso la ricerca, si teme che le critiche al parlamento favoriscano i disegni politici della destra, cui si lascia pertanto il monopolio dell’anti-parlamentarismo, o possano venir scambiate per espressioni di qualunquismo, nullismo morale, scarso rispetto per la democrazia, e così via.

58Sulla base dei dati raccolti in questa «ricerca di sfondo» intorno al rapporto fra Parlamento e ricerca, è possibile affermare che la maggioranza dei deputati non crede nel principio dell’autonomia della ricerca. La ricerca sociologica, da condursi in via preliminare, prima di deliberare, è ancora considerata dalla maggioranza una spesa non strettamente necessaria se non un lusso. Il problema della autonomia della ricerca e dei ricercatori è considerato un problema ozioso, accademico. Si dice: «La politica è azione, non commento». L’attività legislativa rischia così di risolversi in una passeggiata al buio, affidata per il buon esito alle «felici intuizioni».

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Note

1 Cfr. K. Marx, «Critica del Diritto statuale hegeliano», trad. it. di Galvano della Volpe, in Marx e lo Stato moderno rappresentativo, Bologna, 1947, p. 91.

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Franco Ferrarotti, « Parlamento e ricerca sociologica (1961) »Quaderni di Sociologia, 26/27 | 2001, 433-454.

Notizia bibliografica digitale

Franco Ferrarotti, « Parlamento e ricerca sociologica (1961) »Quaderni di Sociologia [Online], 26/27 | 2001, online dal 30 novembre 2015, consultato il 30 novembre 2020. URL: http://journals.openedition.org/qds/1618; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.1618

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Franco Ferrarotti

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