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la società contemporanea / Clientelismo e privatizzazione del pubblico

Ma la politica italiana può ancora definirsi clientelare?

Can Italian politics still be considered clientelistic?
Simona Piattoni
p. 61-75

Abstract

Italian politics is often accused of catering to the restricted interests of small-scale clienteles, which makes it particularly chaotic and prone to suboptimal decision-making. The literature has conventionally insufficiently distinguished between clientelism, corruption and patronage and often equated particularism with the pursuit of the personal vote. We know from the comparative literature, however, that there are completely legitimate forms of particularism which bank on the personal and policy record of the candidate and that attract to parties large shares of votes. Balancing the quest for the personal vote with alignment with party lines is a puzzle that all party leaders need to solve. Instrumental in striking this balance is the electoral system, which in varying degrees can favor the pursuit of the personal vote and, more specifically, a programmatic or rather a particularistic strategy for obtaining it. By referring to the theorization of particularism by Carey and Shugart (1995) and Seddon-Wallack et al (2003), the article offers conjectures on the relative space afforded to particularism by the various electoral systems that have characterized the “First Republic” – a proportional system with multiple preferences (1948-1993) – the “Second Republic” – a mainly majoritarian mixed system (Mattarellum, 1993-2005) and a proportional system with various coalition-forming incentives (Porcellum, 2005-2013) – and the “Third Republic” – a mainly proportional system with fewer coalition-forming incentives (Rosatellum bis, 2017-). It suggests that the space for clientelism-prone particularism has shrunk in time, that for the more conventional personal vote has known a brief season but has never been given a chance to get institutionalized, and that lately the space for particularism has shrunk again perhaps giving rise to populistic clientelism.

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Testo integrale

1. Introduzione

1Spesso la politica italiana viene accusata di essere clientelare, cioè di fare ampio uso di distribuzione di benefici selettivi a individui o gruppi ristretti in cambio di voti. Ho discusso altrove se questa debba essere considerata una patologia o non piuttosto una caratteristica abbastanza comune dello scambio politico (Piattoni, 1996; 2001) e ho argomentato che richiedere e promettere misure anche molto mirate e selettive in cambio del supporto elettorale da parte di individui e gruppi ristretti è pratica diffusa in molti sistemi politici, da quello americano a quello britannico, e in molti altri ancora (Piattoni, 2001). Ciò che fa la differenza fra una legittima richiesta da parte di gruppi di cittadini affinché il governo si occupi (anche) dei loro problemi specifici e una patologica rincorsa di richieste e promesse, spesso poi mai veramente mantenute (Chubb, 1982), sono sia la dimensione del gruppo e la specificità delle richieste, sia le modalità attraverso le quali tali richieste vengono o non vengono soddisfatte (Piattoni, 2005). Vi sono però altri fattori intervenienti che predispongono il sistema politico a scambi clientelari di tipo patologico o piuttosto fisiologico quali lo status della pubblica amministrazione (Shefter, 1994) e il sistema elettorale. Il presente contributo intende proseguire questa riflessione mettendo in particolare risalto proprio quest’ultimo fattore interveniente ed aggiornarla ad alcuni dei più significativi cambiamenti intervenuti dall’inizio degli anni Novanta e ancora in tempi recentissimi.

2Il sistema politico italiano è spesso caratterizzato, fra gli addetti ai lavori, come inficiato da storture e patologie specifiche ed incurabili, spesso risalenti al periodo dell’unificazione, che ne caratterizzerebbero lo sviluppo politico in maniera deterministica (Arrighi, 1985). Fattori strutturali – quali l’arretratezza economica e sociale del Mezzogiorno che renderebbe in molte zone del paese il voto mezzo di scambio invece che espressione della libera volontà dei cittadini di governarsi autonomamente (Banfield, 1958) – oppure culturali – derivanti dall’assenza di reti di reciprocità che indurrebbe i cittadini a restringere il loro orizzonte temporale al breve periodo e quello solidaristico alla famiglia nucleare, rifuggendo pertanto da ogni impegno a lungo termine e maggiormente “civico” (Putnam, 1993) – renderebbero il sistema politico italiano resistente a qualsiasi tentativo di normalizzazione. Il clientelismo infatti tenderebbe a validare le scelte più miopi e a scoraggiare quelle più lungimiranti, frustrando così ogni tentativo di cambiamento (Tarrow, 1978; Graziano, 1974) e condannerebbe l’Italia a un dualismo politico, oltre che economico e culturale, che finirebbe con l’inficiare il funzionamento dell’intero sistema. Simili diagnosi riferite all’intero paese vengono poi usate per spiegare le difficoltà economiche dell’Italia in tempi di crisi (Vail, 2018).

  • 1 Sono esempi “classici” di clientelismo populista quelli del Brasile e del Messico, dove ampi progr (...)

3È mia opinione invece che, pur caratterizzato da tratti innegabilmente specifici, il sistema politico italiano sia del tutto paragonabile ad altri sistemi politici spesso anche molto diversi per dimensioni, collocazione geografica e storia: tutto sta, ovviamente, nel saper comparare (Sartori, 1984; Dogan e Pelassy, 1990). Ne consegue anche che, poiché il sistema politico italiano ha attraversato periodi di cambiamento anche molto drammatici e incisivi, la natura dello scambio politico è a sua volta cambiato in conseguenza delle riforme istituzionali intervenute, prime fra tutti quelle dei sistemi elettorali. In particolare, è mia convinzione che gli eventi drammatici avvenuti a cavallo degli anni Ottanta e Novanta abbiano trasformato potentemente la natura dello scambio politico in Italia, il che spiegherebbe perché il clientelismo sia stato sostituito dalla corruzione quale fenomeno politico patologico oggetto delle analisi più ricorrenti fra gli studiosi (ad esempio, Bull e Newell, 2003; Della Porta e Mény, 1997; Kawata, 2006). Mutazioni altrettanto significative, anche se meno drammatiche, sono poi intercorse in tempi recentissimi, accompagnate ancora una volta da una riforma nella legge elettorale, che hanno finito per favorire l’emergere di un fenomeno relativamente nuovo che potremmo denotare come “clientelismo populista”1.

  • 2 È importante sottolineare come la maggior parte della fenomenologia clientelare è di tipo patologi (...)
  • 3 Con l’espressione “Terza Repubblica” indico qui il nuovo mutamento del sistema elettorale che è st (...)

4In questo contributo intendo soffermarmi brevemente, nel primo paragrafo, sulla definizione di clientelismo in modo da differenziarlo da fenomeni contigui ma non identici quali corruzione e patronage e da distinguere fra clientelismo “virtuoso” – riprendendo un termine discusso da me coniato (Piattoni, 1996) – e clientelismo patologico2. Passerò poi, nel secondo paragrafo, a esaminare sia i tratti di continuità che quelli di discontinuità fra il sistema politico della Prima Repubblica e quello della Seconda attribuendo alle leggi elettorali il restringimento degli spazi per l’intermediazione clientelare ma nel contempo sottolineando come le dinamiche interpartitiche abbiano invece ampliato quelli per la corruzione. Elemento comune a entrambi i periodi è invece il patronage, cioè la distribuzione di cariche pubbliche non elettive a membri, simpatizzanti e sostenitori di partito, strumento e precondizione sia dello scambio clientelare sia dello scambio corrotto. Nel terzo paragrafo suggerirò inoltre che la Terza Repubblica3 è caratterizzata da un’ulteriore trasformazione dello scambio clientelare, quello associato a fenomeni di populismo di stampo sudamericano, ancora una volta accompagnata da un cambiamento del sistema partitico ed elettorale. Infine, nelle conclusioni, evidenzierò quello che rimane una costante in tutte queste trasformazioni, e cioè la debolezza dello stato italiano, in particolare la penetrabilità della pubblica amministrazione da logiche partitiche, troppo spesso utilizzata come serbatoio di posti di lavoro, e quindi di voti, invece che come strumento di governo e di trasformazione sociale.

2. Clientelismo e corruzione

5Clientelismo e corruzione sono usati spesso come sinonimi, ma indicano fenomeni collegati seppure non identici. Districare le loro relazioni e definire con precisione ciascuno di essi è pertanto il primo passo per poter cogliere come l’evoluzione del sistema politico italiano abbia influenzato i loro pesi relativi e le loro caratteristiche.

  • 4 Particolarmente divertente il caso della signora inglese che era andata nell’ufficio del proprio r (...)

6Per clientelismo intendo la raccolta del consenso elettorale attraverso lo scambio di beni e servizi selettivi a individui o gruppi ristretti in cambio del voto. Mentre la richiesta di interventi particolaristici caratterizza anche altri sistemi politici molto diversi dal nostro, ciò che rende questo scambio clientelare è che beni e servizi teoricamente universalistici – cioè che andrebbero distribuiti in base a criteri impersonali di bisogno, di merito o di precedenza – vengono piegati a criteri di convenienza individuale sia dell’elettore che dell’eletto. Questo configura una privatizzazione di beni e servizi pubblici e quindi costituisce una patologia democratica. Esempi sono il rilascio di permessi di vario tipo, la facilitazione dell’assunzione in qualche amministrazione locale o la fornitura di una prestazione medica specialistica in cambio del voto. Anche nel sistema politico americano e britannico individui o gruppi di elettori chiedono ai propri rappresentanti di occuparsi dei loro problemi specifici, che possono benissimo non coincidere con quelli della comunità politica nel suo insieme, e persino avanzare richieste ridicolmente particolaristiche ai propri rappresentanti4. Anche in questo caso oggetto della richiesta possono essere l’accelerazione di pratiche incagliate in qualche ufficio amministrativo o la fornitura di un servizio particolare in nome del dovere, riconosciuto da entrambi, che il rappresentante faccia gli interessi del rappresentato (“What did you do for me today?”).

7Ciò che differenzia questo “servizio” (constituency service) dallo scambio clientelare è che il rappresentante americano o inglese non ha modo di influire effettivamente sulle decisioni della pubblica amministrazione di rilasciare il permesso o di velocizzare la pratica perché essa è insensibile alle pressioni politiche. Ovviamente, nella misura in cui ciò invece dovesse accadere, come infatti è ampiamente accaduto nel xix secolo nelle città americane in cui imperavano le political machines (Gosnell, 1937; Banfield e Wilson, 1963; Lowi, 1964) e nelle quali i posti nei corpi dei vigili del fuoco o della polizia venivano distribuiti su base politica, si tratterebbe anche in questo caso di scambio clientelare. Limitandoci però agli Stati Uniti e alla Gran Bretagna dal xx secolo in poi, possiamo affermare che tali pressioni ancorché effettivamente esercitate, non sortirebbero alcun effetto e quindi lo scambio clientelare non potrebbe perfezionarsi: ciò che spezza lo scambio clientelare è l’indisponibilità della pubblica amministrazione (Shefter, 1977; Piattoni, 2001). Al rappresentato rimarrebbe comunque la soddisfazione di aver fatto presente al proprio rappresentante le proprie esigenze nella speranza che esse verranno poi affrontate con strumenti più universalistici. Anche il clientelismo nostrano ha in taluni casi avuto una funzione simile ed è pertanto stato da me denotato come “virtuoso” proprio perché permetteva a suo modo quel dialogo continuo fra rappresentante e rappresentato che è alla base della democrazia (Piattoni, 2007a).

8La corruzione ha spesso per oggetto gli stessi beni e servizi dello cambio clientelare ma il mezzo di scambio è il denaro e non il voto. Infatti potremmo dire che il clientelismo è la corruzione dei poveri e che, quando finisce per distorcere la distribuzione di beni e servizi pubblici a individui o gruppi non meritevoli o bisognosi, è anch’esso una “corruzione” (nel senso comune del termine) dello scambio politico. La corruzione inoltre spesso si inserisce nei circuiti clientelari e sfrutta le reti di relazioni informali che originariamente sostenevano gli scambi clientelari. Della Porta e Yves Mény (1997, 51) affermano che il clientelismo, almeno in Italia, ha dato origine e facilitato la corruzione attraverso meccanismi che sono forse stati inizialmente culturali ma sono poi diventati più razionali. “In primo luogo, la diffusione del voto di scambio – collegata alla presenza del clientelismo – aumenta i costi della politica, spingendo i politici a cercare risorse materiali da investire nella ricerca del potere. Clientelismo e voto di scambio aumentano la propensione a cercare denaro illegalmente, cioè a farsi corrompere. Inoltre essi rendono più competitivi i politici corrotti, che possono infatti reinvestire le tangenti nell’acquisto, più o meno diretto, dei voti. Aumenta, quindi, il numero di politici disponibili a “comprare” voti e consenso attraverso strategie di rapporti individualistici. Insomma dal clientelismo alla corruzione il passo può essere breve ma non insignificante e, questa la mia tesi, richiede la trasformazione delle condizioni di contesto sia economiche che istituzionali.

  • 5 Si pensi al caso famoso di Achille Lauro che, nel dopoguerra, distribuiva ai suoi elettori una sca (...)

9Tradizionalmente, il clientelismo è stato associato, come già ricordato, a fattori strutturali o culturali mentre la corruzione è più direttamente attribuita a un calcolo costi-benefici di tipo razionale-strategico. Eppure anche il clientelismo risponde a una logica di fidelizzazione reciproca, sia da parte del patrono rappresentante che da parte del cliente rappresentato, volta ad estrarre il massimo beneficio possibile da questa relazione, seppure spesso squilibrata a favore del primo e inserita in un contesto di relazioni tradizionali di deferenza dell’uno nei confronti dell’altro5. Con la “modernizzazione” dei rapporti interpersonali e il cambiamento del contesto socio-economico, l’aspetto più razionale-strategico del clientelismo è emerso con maggiore chiarezza e una volta mutata anche la modalità di raccolta del voto – da quello basato sulle relazioni interpersonali a quella facilitata dai mezzi di comunicazione di massa – è cambiato anche il medium dello scambio. Non è pertanto la logica dello scambio che differenzia clientelismo e corruzione, ma i mezzi con cui viene realizzato e il contesto in cui avviene. È pertanto su questi fattori di contesto che il mio contributo si concentrerà.

3. La Seconda Repubblica: dal clientelismo alla corruzione

10Il passaggio dalla Prima alla Seconda Repubblica è stato segnato dall’emersione di un vasto e sistematico sistema corruttivo legato soprattutto agli appalti pubblici. Episodi anche gravi erano stati registrati anche in precedenza – basti pensare allo scandalo delle “lenzuola d’oro” delle Ferrovie dello Stato scoppiato nel 1988 che portò nel 1993 alla condanna dell’ex direttore generale di FS Giovanni Coletti e a quella dell’imprenditore Elio Graziano ma all’assoluzione dei personaggi più vicini ai partiti politici e, ancor prima, allo scandalo scoppiato nel 1983 e legato al nome dell’esponente socialista Alberto Teardo, Presidente della Regione Liguria a capo di un vasto sistema di tangenti (Della Porta, 1992) – ma avevano al massimo evidenziato l’esistenza di sistemi locali di corruzione. La realizzazione che tutti i partiti, chi più chi meno, erano coinvolti in giri di corruzione a livello locale e nazionale avvenne nel 1992, ancora una volta partendo dal caso di un amministratore locale legato al Partito Socialista, e prese il nome di Tangentopoli proprio per segnalare che tutti erano coinvolti nel giro delle tangenti. Le investigazioni dei magistrati di Mani Pulite operarono come una sorta di domino, scoperchiando un caso di corruzione dopo l’altro e rivelando la natura sistemica del fenomeno (per un’analisi critica si vedano Della Porta e Vannucci, 1999; 2007).

11Questa diffusione del sistema corruttivo è probabilmente da collegare alla crisi dei partiti scatenata dalla fine della Guerra Fredda e dalla difficoltà sempre maggiore di reperire risorse per finanziare le campagne elettorali e mantenere le strutture di partito presso i finanziatori abituali, Stati Uniti e Unione Sovietica, e fra i tesserati costantemente in calo. Con la fine della Guerra Fredda, queste fonti di finanziamento si sono inaridite proprio mentre le campagne elettorali diventavano via via più costose per l’utilizzo sempre più massiccio dei mezzi di comunicazione di massa.

12Il sistema dei partiti della Prima Repubblica, imperniato su un sistema elettorale altamente proporzionale con preferenze multiple, incentivava la competizione non tanto fra partiti quanto all’interno dei partiti fra correnti in competizione fra loro. Le posizioni di potere nelle strutture di comando di partito erano infatti allocate in base all’entità del seguito elettorale di questa o quella corrente e influenzavano a loro volta le probabilità di ottenere posizioni governative all’interno delle coalizioni assai frastagliate necessarie a formare i governi (Piattoni, 2005, 129). Questo sistema, regolato dal famoso “manuale Cencelli”, creava quindi dei fortissimi incentivi a raccogliere un voto quanto più personale possibile a livello circoscrizionale e a legarsi a una corrente che potesse ambire poi a partecipare alla divisione delle spoglie governative. Le modalità di raccolta del voto rimanevano però, durante la Prima Repubblica, tradizionali essendo per lo più basate sull’esistenza di strutture di penetrazione capillare dei partiti nel territorio, sulla pubblicazione di giornali di partito, sul mantenimento di centri studi e quindi sull’esistenza di strutture amministrative di partito di una certa entità.

13Il “voto personale” – definito da Cain, Ferejohn e Fiorina (1987) come quella parte del voto che viene ottenuta grazie alla prestazione (record) personale del candidato – non è fenomeno di per se deteriore e non indica necessariamente rapporti clientelari patologici. Se associato a un sistema elettorale di tipo uninominale può anzi segnalare la particolare efficacia comunicativa del candidato oppure consolidare una forte preferenza da parte di tutto un territorio nei confronti di un rappresentante e un’efficace presa in carico da parte del rappresentante dei problemi e dei desideri del territorio. L’interesse a coltivare il voto personale è diffuso in tutti i sistemi politici e in tutti i sistemi elettorali, ma lo spazio per la sua raccolta e il modo in cui viene sollecitato e ottenuto varia a seconda del sistema elettorale. È questa la tesi dello studio di Carey e Shugart (1995) che classificano tutti i sistemi elettorali in base a quattro indicatori (vedi infra) e generano una classificazione ordinale di tali sistemi in base alla loro maggiore o minore predisposizione a incentivare il voto personale. Seddon-Wallack, Gaviria, Panizza e Stein (2003), attribuendo misure specifiche ai quattro indicatori, danno poi la possibilità di trasformare questa classificazione ordinale in un ranking numerico.

  • 6 Questo termine ha due significati. Da un lato, indica che i politici vivono sempre di più di polit (...)

14Con la progressiva professionalizzazione della politica6 che ha caratterizzato il secondo dopoguerra, i rappresentanti hanno un crescente interesse a garantirsi una lunga carriera istituzionale e pertanto a coltivare un seguito personale nella propria circoscrizione che permetta loro di essere rieletti per più mandati di seguito. Non potendo però fare affidamento unicamente su una continua rielezione nelle istituzioni rappresentative, i rappresentanti dovranno anche costruire le basi per una carriera istituzionale in istituzioni non elettive (il che conferma la continua rilevanza del patronage nella politica italiana). Questo li porterà pertanto a mantenere buoni rapporti con la leadership del partito al fine di essere nominati nelle posizioni amministrative che sono a disposizione degli esecutivi. Insomma, la coltivazione del voto personale può certamente consolidare la presa di un partito in un dato territorio grazie alle capacità e qualità individuali del candidato, ma può anche indebolire la coerenza del partito se porta all’elaborazione di posizioni e all’approvazione di politiche in contrasto con le linee di partito. Queste contrastanti esigenze pongono il singolo candidato talvolta in contrasto, talvolta in collaborazione con la leadership di partito e rendono il calcolo delle convenienze particolarmente sensibile alle regole elettorali vigenti. La coincidenza del venir meno degli apparati di partito e della crescente professionalizzazione della politica hanno creato incentivi micidiali ad occupare posizioni di potere nello stato e nel para-stato (patronage) e ad usarle sia per mantenere una certa coerenza e disciplina di partito altrimenti inficiate dalle tendenze personalistiche della politica sia ad estrarre le risorse necessarie alle campagne elettorali attraverso scambi corrotti.

15Come osservato, i due imperativi – coltivazione del seguito elettorale personale e mantenimento di un buon rapporto con la leadership di partito – possono combaciare o piuttosto creare incentivi più o meno contrastanti a seconda del sistema elettorale. In sistemi elettorali proporzionali, in cui il voto personale viene coltivato non solo in competizione con i rappresentanti di altri partiti ma anche di altri candidati del proprio partito, e ancor più se le posizioni di potere all’interno del partito e del governo vengono assegnate sulla base della forza della fazione di appartenenza, la tentazione di ricorrere a qualsiasi mezzo pur di ottenere un ampio seguito personale è grande. In questi sistemi, scambi clientelari e anche corrotti possono essere funzionali tanto all’acquisizione del voto personale quanto alla coltivazione di un buon rapporto con la leadership di partito. In sistemi elettorali uninominali in cui le probabilità di essere rieletti dipendono molto di più da quanto efficacemente sono stati promossi gli interessi dell’intero territorio, quindi anche degli elettori di altri partiti, il voto personale può rendere il candidato relativamente più indipendente dalla leadership di partito sia ideologicamente che programmaticamente. Per quanto anche in questo caso esista una certa reciproca dipendenza fra rappresentante e leadership, che da un lato assicura al candidato la riproposizione continua del suo nome quale rappresentante di partito in una data circoscrizione e dall’altro assicura al partito la vittoria del seggio associato alla circoscrizione, ciononostante il rappresentante è più libero e anzi incentivato a perseguire gli interessi dell’intera circoscrizione e quindi a non intraprendere scambi clientelari o corrotti di tipo selettivo ma a svolgere un servizio per l’intera constituency.

16Come già accennato, Carey e Shugart (1995) hanno classificato i sistemi elettorali in base al maggiore o minore spazio che offrono alla coltivazione del voto personale sulla base di quattro indicatori: 1) ballot, che indica la misura in cui i leader di partito controllano l’accesso dei candidati alla scheda elettorale: sistemi elettorali a lista aperta saranno ovviamente più proni al voto personale di sistemi elettorale a liste chiuse; 2) pool si riferisce alla misura in cui i voti nelle elezioni nazionali vengono contati assieme e assieme determinano i seggi ottenuti dal partito; 3) votes indica i tipi di voti contemplati dal sistema elettorale, se cioè può essere espresso un voto solo per il partito oppure solo per il singolo candidato oppure se è possibile votare sia il partito che il candidato; 4) district magnitude, infine, può avere un impatto diverso sulla probabilità di coltivare il voto personale a seconda che sia permessa la competizione intrapartitica (in questo caso l’effetto è positivo) oppure essa sia proibita (in questo caso l’effetto è negativo).

17L’implicazione dell’analisi di Carey e Shugart è che i candidati sicuramente approfitteranno della possibilità di coltivare il voto personale, per cui se lo spazio teorico per il voto personale offerto dal sistema elettorale è ampio altrettanto ampia sarà l’effettiva ricerca di tale voto. In altre parole, l’ipotesi di Carey e Shugart è che il sistema elettorale influisca sulla probabilità con cui i candidati opereranno le loro scelte strategiche per ottenere il voto personale: tanto più forti gli incentivi, tanto maggiore il voto personale. Una verifica empirica di tale ipotesi implicherebbe una misurazione indipendente del voto personale sulla base di dati, ad esempio, sulla capacità degli elettori di identificare con precisione i singoli candidati prima delle elezioni, oppure sul comportamento legislativo del rappresentante eletto (di quanto si discosta dalle indicazioni di partito quando le votazioni riguardino questioni importanti per la propria circoscrizione) o ancora sulle spese per la campagna elettorale (se sostenute soprattutto nella circoscrizione o a livello nazionale in manifestazioni di partito). Questo tipo di verifica implica una laboriosa raccolta di informazioni che il progetto comparativo di Carey e Shugart non permetteva e che neppure io ho effettuato. Rimane pertanto, il mio come il loro, un ragionamento ipotetico – una congettura – che però genera una promettente ipotesi di lavoro.

18In Italia, il passaggio dalla Prima alla Seconda Repubblica è segnato, oltre che dalla fine della Guerra Fredda e quindi dal declino delle ideologie che avevano polarizzato il sistema partitico italiano nel dopoguerra, anche da una modifica nel sistema elettorale. Da un sistema proporzionale a preferenze multiple in distretti di magnitudine variabile (ma spesso grandi) si è passati nel giro di pochi anni a un sistema misto ma prevalentemente uninominale con distretti e circoscrizioni di piccole dimensioni (leggi Mattarella 4 agosto 1993 n. 276 e n. 277). Secondo Carey e Shugart (1995), esiste una grossa differenza fra sistemi elettorali che permettono la competizione intrapartitica (perché operano sulla base di un sistema di liste aperte) e quelli che la scoraggiano. In sistemi proporzionali con soglie effettive molto basse, liste formalmente chiuse possono essere facilmente sovvertite se è possibile esprimere preferenze, se è consentito cambiare partito dopo le elezioni e se è molto facile staccarsi da un partito e formare un partito a se che non verrà penalizzato né dal sistema elettorale né dai regolamenti parlamentari (Heller e Mershon, 2004). Il potenziale di ricatto di correnti e singoli candidati radicati a livello locale è, in queste circostanze, molto alto e dovrebbe indurre a riclassificare il sistema elettorale italiano della Prima Repubblica in una categoria più alta (Carey e Shugart lo classificano come caso C, mentre io lo classifico come caso L, (Piattoni, 2007, 20).

19Seddon-Wallack et al. (2003) partono dagli indicatori di Carey e Shugart ma anch’essi tralasciano alcuni dettagli della legge elettorale italiana nella Prima Repubblica ed arrivano pertanto a calcolare due indici – 2,5 per la Camera e 4,0 per il Senato per il periodo 1978-1993 e 4,0 per la Camera e 4,8 per il Senato per il periodo 1994-2001 – che indicherebbero un ampliamento dello spazio per il voto personale (per una discussione approfondita, riferirsi a Piattoni 2007b). Ricalcolando gli indicatori di entrambi questi gruppi di autori alla luce delle considerazioni precedenti circa l’importanza delle preferenze multiple, arrivo invece a degli indici – 2,5 per la Camera e 4,0 per il Senato per il periodo 1978-1993 ma 1,0 per la Camera e 1,4 per il Senato per il periodo 1994-2001 – che raccontano una storia differente.

20Ciò che emerge da questi calcoli è che lo spazio per il voto personale fra la Prima e la Seconda Repubblica si è ridotto ma soprattutto si sono ridotti gli incentivi a coltivare il voto personale con metodi clientelari. In gran parte questo risultato dipende dalla creazione di distretti uninominali nei quali vengono eletti il 75% di Deputati e Senatori, il che incentiva i candidati a fare gli interessi dell’intero distretto invece che solo della propria parte politica o dei propri clienti. È ben vero che alcuni dettagli della legge elettorale (lo scorporo) e alcuni stratagemmi impiegati dai partiti (le cosiddette liste civetta) hanno riproporzionalizzato anche il voto uninominale, ma rimane il fatto che il nuovo sistema elettorale potenzialmente muta il tipo di scambio sul quale il voto personale può essere sollecitato. Infatti, mentre il sistema elettorale della Seconda Repubblica rende i candidati più autonomi dal partito, invitandoli talvolta a posizionarsi ideologicamente e programmaticamente anche in contrasto con la propria leadership, li rende contemporaneamente anche più dipendenti dalla raccolta del consenso ad ampio spettro e quindi più bisognosi di raccogliere in modo autonomo i soldi per le campagne elettorali. Tali fondi vengono per un certo periodo sostenuti da un aumento del finanziamento pubblico ai partiti, originariamente introdotto dalla Legge Piccoli del 1974 e poi raddoppiati da una legge del 1981. Nel 1993 un referendum riesce ad abrogarli mentre rimane in vigore il sistema dei rimborsi elettorali attraverso i quali vengono finanziate le campagne elettorali del 1994 e del 1996, ma vengono reintrodotti nel 1999 di fatto eludendo il risultato referendario del 1993 (la Corte Costituzionale si esprime contro il ricorso fatto dai Radicali). Pertanto, sebbene lo spazio per la coltivazione del voto personale di tipo clientelare si sia ridotto nel passaggio dalla Prima alla Seconda Repubblica, la necessità di finanziamenti si è andata invece acuendo. È pertanto del tutto plausibile che il clientelismo vecchio stampo venga progressivamente sostituito da corruzione finalizzata alla raccolta dei fondi necessari per condurre campagne elettorali sempre più personalizzate, costose e ad ampio spettro.

4. La Terza Repubblica: dalla corruzione al populismo

21Un’ulteriore modificazione del contesto istituzionale avviene nel 2001 con il ripristino di un sistema proporzionale in due tappe, istituendo dapprima un sistema proporzionale a liste bloccate con premio di maggioranza al partito o alla coalizione che avesse ottenuto il maggior numero di voti alla Camera o al Senato, indipendentemente dall’entità del voto (legge Calderoli n. 270 del 21 dicembre 2005) che è rimasto in vigore fino alla sentenza della Corte Costituzionale nel 2014 che ne dichiarava la parziale incostituzionalità nella parte riguardante il premio di maggioranza e l’impossibilità ad esprimere alcuna preferenza, e quindi un sistema misto ma a torsione proporzionale (legge Rosato n. 3 novembre 2017, n. 165). Nonostante l’impianto proporzionale, la legge Calderoli ha mantenuto dei correttivi maggioritari quali il premio di maggioranza “variabile” concesso alla lista o alla coalizione che avesse ottenuto il maggior numero di voti in modo da farla arrivare a 340 seggi alla Camera e per dare una maggioranza del 55% alla lista o coalizione che avesse ottenuto il maggior numero di voti in ogni regione al Senato. La legge Calderoli, pur riproporzionalizzando la competizione, mirava tuttavia ancora a incentivare la formazione maggioranze di governo attraverso il premio di maggioranza e ridava un po’ di fiato alle leadership di partito che si erano notevolmente indebolite col passaggio alla legge Mattarella del 1993. La Corte Costituzionale aboliva poi nel 2014 il premio proporzionale, giudicato eccessivo perché premiava il partito che aveva ottenuto più voti senza che fosse necessario superare alcuna soglia minima, e reintroduceva il voto di preferenza giudicando nel contempo le liste bloccate “troppo lunghe” (Chiaramonte e D’Alimonte, 2018). Di fatto, i candidati venivano per lo più eletti nell’ordine in cui comparivano sulla scheda e solo in rari casi un candidato collocato in posizioni inferiori poteva sperare di essere eletto. La Corte Costituzionale ha così riproporzionalizzato il sistema elettorale e tolto un po’ di potere alle leadership di partito, che hanno pertanto reagito cercando di riconquistare il controllo sui candidati attraverso una ulteriore riforma elettorale.

22Anche la legge Rosato mantiene un impianto proporzionale nonostante una significativa quota di seggi – poco più di un terzo e più precisamente il 37% – sia assegnata in collegi uninominali ed il resto in collegi plurinominali secondo una formula proporzionale. Soglie di sbarramento significative e penalizzanti soprattutto per i piccoli partiti accentuano il tratto maggioritario del sistema elettorale nel suo insieme, ma questo effetto viene parzialmente compensato dalle alleanze che vengono incentivate a livello di collegio uninominale dove il singolo candidato può essere associato a più partiti. La magnitudo delle circoscrizioni è assai variabile ma le liste elettorali sono bloccate e “corte” contenendo non meno della metà e non più del numero di seggi da assegnare in quella circoscrizione (con limite inferiore di 2 e limite superiore di 4). Inoltre, nonostante venga prevista l’espressione di una preferenza nei collegi plurinominali, il voto viene però ripartito fra tutti i partiti che sostengono il candidato indicato. Candidati che corrono in collegi uninominali possono correre anche in collegi plurinominali, il che protegge alcuni candidati ma scoraggia anche le lotte intestine. Tutto ciò riduce di fatto la competizione intrapartitica giocata sulle caratteristiche, la performance passata e le posizioni ideologiche e programmatiche del candidato, e riconsegna un grosso potere alle leadership di partito che di fatto determinano l’eleggibilità dei candidati. Il voto personale è pertanto scoraggiato e quindi lo spazio per un consenso particolaristico ulteriormente ridotto.

  • 7 Non ho al momento ancora calcolato l’indice di particolarismo per il periodo 2005-2016 e dal 2017 (...)

23Il tentativo di ridurre gli spazi per la coltivazione del voto personale, che ha caratterizzato le leggi elettorali la Terza Repubblica, è riuscito solo in parte. Sia la legge Calderoli che la legge Rosato hanno avuto soprattutto l’obiettivo di favorire la formazione di coalizioni governative e di restituire una certa capacità di leadership ai partiti molto indeboliti dalle trasformazioni socio-economiche, dalla fine delle ideologie e dalle regole elettorali e parlamentari che davano ampio spazio ai singoli candidati di passare da un partito all’altro. La legge Rosato, in particolare, ha ricercato un compromesso fra questa esigenza e quella di lasciare una certa libertà ai partiti di costruire le coalizioni dopo le elezioni limitando al massimo la personalizzazione del voto. Lo spazio per il voto personale si è quindi tutto sommato ristretto nella Terza Repubblica7.

24Il premio di maggioranza e l’incentivo a formare una maggioranza quale che sia per guidare il governo hanno pertanto permesso, in condizioni socio-economiche ancora una volta mutate, l’emergere di un nuovo fenomeno che potremmo chiamare “clientelismo populista”. Intendo con questa espressione quel tipo di distribuzione di benefici a pioggia che spesso caratterizza i regimi populisti che nascono in seguito a crisi socio-economiche e che promettono di restituire al popolo risorse che élite corrotte avrebbero colluso per appropriarsene (Mudde e Kaltwasser, 2017; Müller, 2017). Ovviamente non vi è una corrispondenza immediata fra l’effetto della legge elettorale e il fenomeno clientelare. Come abbiamo ricordato sopra, altri elementi del contesto economico, sociale e politico giocano un ruolo forse preponderante. Ma la legge elettorale certamente influisce sul tipo di clientelismo che, nella Terza Repubblica in condizioni di recessione dapprima e di ristagno poi, acquista certamente tratti populistici. Questa affermazione non è dettata da un giudizio sul o sui partiti che lo praticano, ma dalle modalità di distribuzione delle risorse. Movimenti e partiti populisti, spesso nati in contesti di grave crisi economica, si sono consolidati al potere grazie a una distribuzione a pioggia di risorse agli strati più sofferenti della popolazione (Eichengreen, 2018). La tentazione di utilizzare una distribuzione clientelare di risorse è pertanto trasmigrata anche in Italia dall’individuo al partito o alla coalizione di governo che, un po’ fortunosamente vista la crescente frammentazione del sistema partitico, si trova a guidare il paese e a cercare di mantenere insieme la maggioranza governativa.

5. Conclusioni

25In questo articolo ho cercato di qualificare la tesi diffusa soprattutto fra gli osservatori stranieri che la politica italiana sia strutturalmente e storicamente clientelare. Ho suggerito come, nella Prima Repubblica, il clientelismo di tipo “classico”, che ha certamente caratterizzato la raccolta del voto personale in molte parti d’Italia, abbia avuto però facce diverse a seconda del contesto socio-economico in cui avveniva e della capacità del singolo candidato di declinarlo in modo più o meno virtuoso (Piattoni, 1996 e 2007a). Ho sostenuto poi che, nella Seconda Repubblica, lo spazio per il voto personale acquisito grazie a scambi clientelari si sia ridotto e si sia invece ampliato quello per scambi corrotti. Questo è stato dovuto sia alle mutate condizioni socio-economiche – soprattutto la maggiore ricchezza, che induceva a domandare denaro in cambio di favori e a comprare con questo i voti necessari per completare lo scambio – e a una legge elettorale che incentivava la coltivazione di un voto personale più legato al territorio ma non per questo meno bisognoso di risorse economiche. Ho infine ipotizzato che le numerose riforme elettorali intercorse nella Seconda Repubblica e ancor più quella che ha finalmente inaugurato la Terza Repubblica abbiano cercato di ridurre gli spazi per il voto personale e restituire alle leadership di partito la capacità di controllare i propri candidati. Questo è probabilmente avvenuto, ma il contestuale ulteriore mutamento economico – la crisi – ha incentivato l’utilizzo di questa rinnovata capacità di controllo dei partiti allo scopo di distribuire risorse a pioggia secondo una modalità che ho chiamato “clientelismo populista”. La verifica empirica di queste ipotesi deve essere ancora condotta e pertanto esse vengono offerte come mere congetture in attesa di conferma.

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Note

1 Sono esempi “classici” di clientelismo populista quelli del Brasile e del Messico, dove ampi programmi di sostegno alla povertà o all’inclusione sociale sono utilizzati dai partiti di governo per mantenere il potere (Ames, 1987; Hagopian, 1996; Díaz-Cayeros et. al., 2016).

2 È importante sottolineare come la maggior parte della fenomenologia clientelare è di tipo patologico e che esempi di clientelismo “virtuoso” sono rari e comunque discutibili. Per un’analisi delle condizioni che possono favorire questo tipo di clientelismo, si veda Piattoni, 2007a.

3 Con l’espressione “Terza Repubblica” indico qui il nuovo mutamento del sistema elettorale che è stato progressivamente riproporzionalizzato dalle riforme elettorali del 2005, 2015 e 2017. Non intendo con questo invece avallare affermazioni fatte da movimenti partitici circa la trasformazione nel sistema politico che sarebbe stata causata dalla loro mobilitazione politica.

4 Particolarmente divertente il caso della signora inglese che era andata nell’ufficio del proprio rappresentante in Parlamento con un tostapane rotto richiedendo che glielo aggiustasse (Cain, Ferejohn e Fiorina, 1987).

5 Si pensi al caso famoso di Achille Lauro che, nel dopoguerra, distribuiva ai suoi elettori una scarpa destra prima del voto e poi quella sinistra solo se veniva eletto con le percentuali attese (Allum, 1975).

6 Questo termine ha due significati. Da un lato, indica che i politici vivono sempre di più di politica invece che per la politica, cioè si guadagnano da vivere con la politica e tendono a sviluppare abilità e competenze che sono difficilmente riciclabili in altri ambienti lavorativi. Dall’altro, essi tendono anche a sviluppare un vocabolario specializzato, norme di appropriatezza, una conoscenza tacita e approcci condivisi alle questioni politiche che tendono a renderli più simili gli uni altri che non ai propri rappresentati. Per un approfondimento, si veda Verzichelli (2010).

7 Non ho al momento ancora calcolato l’indice di particolarismo per il periodo 2005-2016 e dal 2017 in poi, pertanto queste sono davvero solo primissime congetture in attesa di essere validate.

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Simona Piattoni, « Ma la politica italiana può ancora definirsi clientelare? »Quaderni di Sociologia, 78 | 2018, 61-75.

Notizia bibliografica digitale

Simona Piattoni, « Ma la politica italiana può ancora definirsi clientelare? »Quaderni di Sociologia [Online], 78 | 2018, online dal 01 janvier 2020, consultato il 27 septembre 2020. URL: http://journals.openedition.org/qds/2157; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.2157

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Autore

Simona Piattoni

Dipartimento di Sociologia e Ricerca Sociale – Università di Trento

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