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parte II. Trasformazioni o smantellamento dello stato sociale?

Politiche sociali e previdenziali contro la crisi

Social and pension policies against the crisis
Felice Roberto Pizzuti
p. 101-118

Abstract

The global crisis – whose roots are in imbalances of the real economy – in Europe is particularly virulent because of the contradictions existing in European Union project and the “rigor” of its financial policies that challenge even the European social model. Significant expression of this counterproductive approach, but confirmed in the recent European Commission White Paper on pensions, is the indication to reduce the pay as you go public systems coverage and to increase the replacement rate of private funding schemes. This is also the setting policy of the last Italian pension reform, even though presented by the government as technically due. However – because of the increased market volatility, which is both a cause and a consequence of the crisis – making private funded schemes entrusted to provide, as a substitute of public system, sufficient and stable pension coverage to most workers is contraindicated. Moreover, the last pension reform generates additional negative effects on economic and social equilibria.

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Testo integrale

1. Introduzione

  • 1 Per un’analisi più approfondita della crisi si rimanda a Pizzuti (2009a) e (2009b).

1La crisi economico-sociale che da cinque anni colpisce i paesi economicamente più sviluppati, senza che s’intraveda ancora una via d’uscita, si avvia a diventare la più grave della storia del capitalismo in tempi di pace1.

2In Europa, la crisi si manifesta con particolar effetti negativi a causa delle contraddizioni esistenti nell’Unione e del «rigore» finanziario delle sue politiche che mettono in discussione anche il modello sociale europeo. Espressione significativa di questo approccio, manifestata nel recente Libro Bianco sulle pensioni, è la pressione a contenere i sistemi pubblici a ripartizione e a sviluppare in funzione sostitutiva i fondi privati a capitalizzazione. Una composita pluralità d’interessi e convinzioni che opera in tale direzione è da tempo presente anche nel nostro paese e un ulteriore concreto passo avanti è stato deciso con la recente riforma pensionistica italiana che, peraltro, pur essendo coerentemente inserita in una più complessiva politica dai chiari connotati liberistici, è stata presentata dal governo e da molti accettata come tecnicamente dovuta. Eppure, proprio l’accresciuta volatilità dei mercati – che è tra gli elementi scatenanti e tra le conseguenze della crisi – rende sempre più controindicato affidare ai fondi privati a capitalizzazione un ruolo che non sia solo aggiuntivo, ma tendenzialmente sostitutivo del sistema pubblico nel fornire una copertura pensionistica sufficiente e stabile alla generalità dei lavoratori. Va aggiunto che la riforma non manca di generare ulteriori effetti negativi sugli equilibri economico-sociali, dal mercato del lavoro alle possibilità innovative del nostro sistema produttivo.

3Nelle pagine che seguono, si richiameranno in primo luogo (par. 2) alcune tra le principali motivazioni della crisi globale, sottolineando il ruolo degli squilibri di natura reale presenti nelle relazioni economico-sociali e le responsabilità della teoria economica dominante.

4Successivamente (par. 3) si analizzeranno le specificità della crisi europea e il peso che in essa stanno avendo politiche logicamente inconsistenti rispetto al progetto unitario e scelte improntate ad una visione di tipo più aziendale che macroeconomica e istituzionale.

5Nei paragrafi 4 e 5, facendo particolare riferimento alle conseguenze nel nostro paese, si esamineranno criticamente le indicazioni comunitarie che hanno favorito il rilancio della logica di mercato in campo previdenziale e gli effetti controproducenti che esse hanno sia sulla stabilità delle prestazioni pensionistiche sia sugli equilibri economici complessivi.

6Nelle conclusioni saranno delineati alcuni suggerimenti di carattere generale sulle possibilità di fuoriuscita dalla crisi, evidenziando tuttavia gli ostacoli che si frappongono al superamento del modello economico, sociale e politico che ha generato l’attuale crisi globale.

2. La natura della crisi

7La crisi iniziata tra il 2007 e il 2008, affonda le sue radici in specifici fattori di instabilità progressivamente maturati negli ultimi tre decenni e che, anche se in modo più circoscritto nel tempo e nello spazio, si erano già manifestati negli anni scorsi.

8Fin dall’estate del 2007, la turbolenza si è manifestata principalmente nelle Borse e nel sistema bancario; ciò ha contribuito all’interpretazione, tuttora diffusa, che la sua natura sia essenzialmente finanziaria. Invece, la crisi riflette anche e soprattutto contraddizioni di natura reale ed è essenzialmente in tale ambito che vanno individuate le sue cause strutturali, i suoi effetti più preoccupanti e le sue possibili vie d’uscita.

9La crisi, per la sua dimensione epocale, non si limita agli equilibri economico-sociali, ma coinvolge la teoria economica e la visione culturale dominanti nell’ultimo trentennio; e come già sta avvenendo, non mancherà di avere effetti sul senso comune diffuso nell’opinione pubblica e sulle sue interazioni con le scelte di politica economica e sociale.

10Tra le motivazioni di fondo della crisi maturate nell’ultimo trentennio assumono particolare rilievo:

  1. il sensibile peggioramento della distribuzione del reddito e i conseguenti effetti negativi sulla domanda effettiva e sulla sua capacità di equilibrare la crescente potenzialità dell’offerta produttiva;

  2. l’evoluzione asimmetrica dei ruoli economici svolti dalle istituzioni e dai mercati;

  3. l’aumento dell’incertezza che, proprio mentre si diffondeva nella realtà economico-sociale, veniva derubricata dalla teoria economica dominante al rango di rischio probabilisticamente prevedibile.

11La crisi degli anni ’30 aveva già drammaticamente smentito l’interpretazione armonica della visione liberista, evidenziando invece che il funzionamento del mercato è dominato dall’incertezza dei comportamenti, dall’instabilità degli equilibri e da una crescita che solo casualmente può accompagnarsi al pieno impiego delle risorse. Fu necessaria la cosiddetta rivoluzione keynesiana per dimostrare anche analiticamente la necessità delle istituzioni, della politica economica e del welfare state.

12Nel secondo dopoguerra, mentre gli sviluppi tecnologici e l’organizzazione fordista accrescevano le capacità d’offerta del sistema produttivo, le condizioni della domanda furono favorite sia dall’aumento dei tassi d’occupazione trainati dalla ricostruzione postbellica sia dalla più accentuata dinamica salariale e dall’incremento della spesa sociale.

  • 2 Cfr. Crouch (2008).

13Nei tre decenni successivi, gli elevati livelli della crescita economica e la più equa distribuzione del reddito furono l’asse portante della cosiddetta “età dell’oro” dei paesi occidentali; l’espansione del benessere si manifestò anche con il netto aumento della vita media, delle condizioni di buona salute e del livello d’istruzione; la diffusione dei diritti civili e la maggiore partecipazione democratica alle scelte economiche e sociali, furono risultati e cause non meno rilevanti del progresso conseguito in quel periodo. In quegli anni, nel “blocco” dei paesi capitalistici fu perseguito il più efficace tentativo di conciliare il mercato con la democrazia sostanziale2.

14Tuttavia, quel periodo storico d’intenso progresso suscitò anche scompensi e aspettative di ulteriori miglioramenti, problemi di adattamento e reazioni ai nuovi equilibri economici e sociali. A livello sociale e politico, la tendenza progressista inaugurata con il New Deal e affermatasi nella golden age si arenò nella crisi degli anni ’70 caratterizzata dalla contemporaneità di inflazione e stagnazione. Da quella crisi si uscì con la progressiva affermazione di nuovi equilibri economici, sociali e politici di tipo neoliberista ritenuti più consoni allo sviluppo capitalistico. Le dinamiche dei salari e dei prezzi furono stabilizzate, ma anche per effetto dell’allontanamento dal pieno impiego.

  • 3 Per un approfondimento di questi aspetti si rimanda a Pizzuti (2008); vedi in particolare il capito (...)

15Nei tre decenni che portano alla crisi attuale, è tornata ad aumentare la disuguaglianza distributiva; è cresciuta la precarietà dei rapporti di lavoro e dei relativi redditi; nel settore delle assicurazioni sociali si è verificato un progressivo slittamento dei rischi dalla collettività agli individui, dalle imprese ai lavoratori3. Tutto ciò ha favorito le condizioni d’offerta delle imprese, in termini di profittabilità, ma ha penalizzato la domanda e ha pregiudicato il ritorno ai livelli di crescita della golden age.

16Una compensazione parziale all’indebolimento strutturale della domanda è tuttavia venuto dallo sviluppo abnorme del settore finanziario, che da comparto strumentale del processo produttivo ha assunto una logica autoreferenziale. Nei paesi economicamente più avanzati, la domanda – che nella golden age era stata sostenuta dalla crescita dei salari e della spesa pubblica, specialmente di quella sociale – negli ultimi tre decenni è stata alimentata dai profitti finanziari, dall’allargamento ai ceti medi dei guadagni generati dalle “bolle” borsistiche e immobiliari, dal credito concesso a costo ridotto e con scarse garanzie anche ai fruitori di redditi bassi e precari, dal debito verso i paesi emergenti.

17La teoria economica dominante ha contribuito al nuovo corso “finanziario” dell’accumulazione anche mediante l’introduzione di teorie delle aspettative che pretendono di regolare i rapporti tra passato, presente e futuro, rendendo quest’ultimo largamente prefigurabile. La sostanziale rimozione dell’incertezza ha favorito anche la convinzione che sia possibile creare nuove attività finanziarie sottraendole alle regolamentazioni esistenti, che sempre più sono intese come lacci e lacciuoli lesivi della dinamicità dei mercati. Nuovi modelli matematici sono stati pensati per manipolare e gestire assets finanziari più rischiosi come se non lo fossero e a matematici è stato anche assegnato il premio Nobel per l’economia.

18Tuttavia, il processo d’accumulazione che si afferma dopo la crisi degli anni ’70 si rivela molto fragile e dopo una successione di crisi parziali si arriva a quella globale ancora in corso che va ben oltre la dimensione finanziaria. Ciò nonostante, la dimensione della crisi che continua ad essere non adeguatamente considerata è quella dell’economia reale e degli equilibri sociali, dove pure si manifestano gli effetti più dolorosi e preoccupanti.

  • 4 Keynes (1971), prefazione, p. 139.

19Più in generale, la visione neoliberista, pur essendo seriamente incrinata dalla realtà della crisi cui ha contribuito, continua ad influenzare negativamente le scelte di politica economica e sociale. A ben vedere, il maggiore ostacolo al superamento della crisi sta nel persistente prevalere degli interessi, della visione culturale e del senso comune connessi al modello di sviluppo economico-sociale entrato in crisi. Per quanto riguarda il ricambio dell’approccio concettuale, come sosteneva Keynes, «la difficoltà non sta nelle idee nuove, ma nell’evadere dalle idee vecchie, le quali, per coloro che sono stati educati come lo è stata la maggioranza di noi, si ramificano in tutti gli angoli della mente»4.

3. Le particolarità della crisi in Europa

20In Europa, nonostante le cause strutturali e finanziarie della crisi globale fossero meno profonde, i suoi effetti sono diventati più virulenti perché alle sue motivazioni comuni si sono sommate quelle derivanti dalle modalità contraddittorie che hanno dominato il processo unitario europeo e le conseguenze negative delle politiche comunitarie prevalse nella gestione della crisi.

21La contraddizione di fondo del processo unitario è che, pur avendo una evidente valenza istituzionale, è stato perseguito seguendo una declinazione particolarmente rigida della visione liberista secondo cui le istituzioni sono un ostacolo al funzionamento dei mercati. La costruzione dell’Unione Europea è stata affidata solo al mercato e alla moneta unici e non anche alle politiche fiscali, produttive e sociali che sono più efficaci e comunque necessarie a perseguire la convergenza tra le differenze territoriali indispensabile ad un’unione reale e stabile.

22L’unificazione monetaria, eliminando la possibilità di compensare i persistenti o crescenti elementi di disomogeneità dei sistemi produttivi tramite modifiche del tasso di cambio, ha richiesto un diverso aggiustamento degli squilibri; il loro onere si è concentrato sui paesi più deboli ai quali sono state imposte politiche di “rigore” che implicano una diminuzione relativa dei loro redditi e/o prezzi i cui effetti, tuttavia, sono non solo più dolorosi per chi li subisce, ma propagano effetti recessivi anche verso le economie più forti, abbassando la crescita media dell’Unione.

23Una unificazione economica richiede che i paesi più arretrati recuperino il loro ritardo crescendo più della media; tuttavia, questa consapevolezza – che pure era stata sentita e praticata dalle autorità della Germania dell’Ovest in occasione dell’unificazione tedesca – non ha trovato sufficiente spazio nella visione e nelle scelte che hanno guidato il processo unitario europeo.

24Le politiche per la crescita e per la coesione sociale – che se ben calibrate interagiscono positivamente – sono state subordinate al “rigore” finanziario invocato per i bilanci pubblici che, tuttavia, hanno subito le conseguenze di un approccio ideologicamente strabico; infatti, i disavanzi statali di cui oggi si chiede il risanamento come precondizione anche di etica economica, e comunque preliminare per riavviare la crescita, sono stati generati o significativamente ampliati dal trasferimento sui bilanci pubblici dei disavanzi degli operatori privati maturati a seguito dei loro comportamenti finanziari molto poco “rigorosi” che erano stati giustificati e stimolati dalla stessa visione teorica neoliberista.

25Nelle politiche comunitarie, vincoli di tipo ragionieristico – opportuni in ambito aziendale, ma proprio in esso spesso disattesi, specialmente nel settore finanziario –, hanno impropriamente prevalso rispetto alla logica macro economica, sociale e politica indispensabile per realizzare l’unione economica di un continente.

26Secondo la visione liberista prevalente, l’integrazione monetaria e dei mercati avrebbe dovuto trascinare quella produttiva, sociale e politica senza l’ausilio di una corrispondente azione a livello istituzionale. Ma, rispetto agli altri sistemi economici nazionali presenti nel resto del mondo, sono venute a determinarsi pericolose asimmetrie che non hanno mancato di manifestare effetti penalizzanti sia per i singoli paesi europei sia per il loro progetto unitario; in particolare, si è creata una banca centrale europea che non solo è molto più autonoma e scoordinata dalle politiche fiscali dei paesi membri rimaste frazionate a livello nazionale – ma che lascia le economie dei singoli paesi dell’euro del tutto prive, anche come deterrente potenziale, della difesa monetaria rispetto ai mercati finanziari globali e alle loro correnti speculative.

27Il processo d’unificazione avrebbe dovuto e ancora potrebbe essere un fattore di significativo rafforzamento dell’Europa e di contrasto alla crisi globale.

28L’integrazione verso la più grande economia mondiale di tanti sistemi nazionali medio-piccoli, ciascuno necessariamente molto più aperto verso i mercati esteri e corrispondentemente più vincolato dall’equilibrio della bilancia dei pagamenti, potrebbe consentire all’Unione Europea, proprio per il maggior peso della sua economia domestica, più ampie ed efficaci politiche di stimolo alla crescita interna e una più elevata capacità di difendere le proprie scelte qualitative e quantitative dai movimenti speculativi dei mercati globali. Invece, sta avvenendo il contrario, a causa del prevalere di politiche controproducenti generate dal connubio tra l’asimmetrico rigore finanziario applicato ai bilanci pubblici e a quelli privati e il rinvigorimento di ataviche idiosincrasie nazionalistiche. A quest’ultimo riguardo, tipica è la pretesa illogica (una vera e propria fallacia di composizione) di volere estendere il modello export-led tedesco all’intera economia dell’Ue che, diventando la più grande del mondo, non potrebbe avere un attivo commerciale strutturale e duraturo senza una corrispondente posizione debitoria nel resto del mondo, il ché creerebbe tensioni economiche e finanziare ancora più destabilizzanti di quelle che stanno caratterizzando l’attuale crisi globale.

29Persistono poi ingiustificate preoccupazioni inflazionistiche derivanti dal ricordo di crisi passate come quelle della Repubblica di Weimar e della stagflazione che, tuttavia, rispetto alla crisi recessiva attuale, avevano motivazioni completamente diverse, collegate a problematiche operanti prevalentemente dal lato dell’offerta anziché, come avviene oggi, a carenze riguardanti l’entità e la stabilità della domanda.

4. Il rilancio della logica di mercato in campo sociale e le riforme previdenziali

30Il trentennio neoliberista ha messo in discussione anche il cosiddetto modello sociale europeo, che non si è mai ben definito, ma comunque si fonda sulla centralità dei sistemi di welfare pubblici e molto ha contribuito allo sviluppo economico, sociale e civile del nostro continente durante la golden age.

  • 5 Per un approfondimento delle politiche sociali comunitarie cfr. Gallina e Tangorra (a cura di) (201 (...)

31Nel 2000, la Strategia di Lisbona, si era richiamata a quel modello, ma le politiche comunitarie del decennio successivo hanno distinto e subordinato le politiche sociali rispetto agli obiettivi del rigore contabile e della crescita e hanno sostenuto la diffusione delle forme assicurative private. Questa ambivalenza è stata trasmessa anche alla rinnovata strategia “Europa 2020” che nella definizione degli obiettivi ha riservato spazio rilevante a quelli del welfare, ma li subordina a più stringenti vincoli di bilancio che, di fatto, riducono lo spazio delle politiche sociali e il contributo che esse possono dare anche alla crescita e allo stesso miglioramento dei bilanci pubblici5.

32Negli ultimi tre decenni, il rilancio della logica di mercato anche in campo sociale ha trovato la sua più significativa espressione nelle politiche volte ad espandere i fondi pensione privati a capitalizzazione e a contrarre la copertura offerta dai sistemi pensionistici pubblici a ripartizione; si aggiunga che i secondi sono stati ripetutamente prescelti per fare cassa nelle manovre di risanamento dei bilanci pubblici proprio mentre i primi ricevevano un maggior sostegno fiscale.

33Ancor prima dell’esplosione della crisi, la crescente instabilità dei mercati finanziari aveva evidenziato il limite strutturale dei fondi privati a capitalizzazione, spingendoli a passare dal metodo delle prestazioni definite (conveniente per le imprese quando i rendimenti erano stabilmente elevati, consentendo loro di risparmiare sulla contribuzione) al metodo delle contribuzioni definite che scaricano la volatilità dei rendimenti sull’ammontare delle pensioni.

  • 6 Cfr. il contributo di M. Raitano in Pizzuti (2011), par. 4.2.

34In Italia, già nel biennio 2001-2002 i fondi negoziali e i fondi aperti avevano avuto perdite che, commisurate ai patrimoni gestiti, erano state, rispettivamente, di circa il 6% e il 19%; mentre il rendimento del Tfr era cresciuto di quasi il 7%6.

  • 7 Cfr. il contributo di A. Marano in Pizzuti (2009b), par. 1.4.

35Nel corso del 2008, il primo anno di crisi, in tutto il mondo è andato distrutto una enorme quantità di risparmio previdenziale gestito dai fondi pensione a capitalizzazione; le loro perdite, hanno raggiunto quote pari al 35% in Irlanda, al 24% negli Usa, al 18% in Olanda e al 14% in Gran Bretagna. In Italia, sono state pari al 6% nei fondi negoziali, al 14% nei fondi aperti e al 24% nelle polizze pensionistiche individuali (PIP)7.

  • 8 Media aritmetica.
  • 9 Ns. elaborazione su dati Covip.

36In altri anni i rendimenti dei fondi pensione sono stati anche nettamente superiori a quello del Tfr; ma se consideriamo l’intero decennio 2001-2010, nel nostro paese il rendimento medio8 è stato del 2% per i fondi negoziali (le cui scelte d’investimento sono generalmente più prudenti), dello 0,6% per i fondi aperti (relativamente più propensi agli investimenti azionari) e del 2,7 per il Tfr9.

  • 10 Cfr. Assofondi Pensione (2011).

37Nel 2011 la crisi ha nuovamente pesato sui fondi: quelli negoziali hanno avuto un rendimento mediamente nullo, ma con oscillazioni tra tutti i comparti di tutti fondi comprese tra +4,33% e –5,28%; il Tfr ha reso invece il +3,45% netto10.

38Nel confronto tra i rendimenti dei fondi a capitalizzazione e dalla previdenza pubblica a ripartizione, la differenza rilevante non sta tanto nei trend, ma nella variabilità delle prestazioni.

  • 11 Burtless (2001).

39Una simulazione compiuta da Burtless11 nel 2001, basata sui rendimenti della Borsa Usa nel periodo 1911-1999, mostra che, a parità di età e storia contributiva di un’identica figura di lavoratore-pensionato, la variabilità del tasso di sostituzione poteva oscillare tra il 18% e il 100% solo a causa della diversa collocazione temporale del periodo lavorativo e del momento di pensionamento che, naturalmente, non sono scelti dal lavoratore in base all’andamento delle Borse.

40Si aggiunga che, a differenza dei sistemi pubblici a ripartizione, quelli a capitalizzazione non riparano dall’inflazione; a questo riguardo, lo stesso studio mostra che ad un lavoratore andato in pensione nel 1966, l’inflazione avrebbe tagliato nei 18 anni successivi il 70% dell’iniziale potere d’acquisto, mentre andando in pensione nel 1921, dopo 13 anni il potere d’acquisto sarebbe aumentato del 37%.

41I sistemi a capitalizzazione espongono dunque le prestazioni alla accentuata incertezza dei mercati finanziari, contraddicendo la logica di previdenza e sicurezza sociale che è la ragion d’essere dei sistemi pensionistici.

  • 12 Cfr. World Bank (1994) e (2001).
  • 13 Cfr. Commissione Europea (2012).

42Tuttavia, negli ultimi tre decenni, le principali istituzioni economiche sovranazionali – in primo luogo la Banca Mondiale12, ma anche la Commissione Europea13 –, promuovendo con forza la politica dei “tre pilastri” pensionistici, hanno sostenuto la parziale sostituzione dei sistemi pubblici a ripartizione (primo pilastro) con quelli privati a capitalizzazione, sia di tipo collettivo (secondo pilastro) sia di tipo individuale (terzo pilastro).

  • 14 Cfr. Nuti (2010) e i riferimenti bibliogafici ivi citati.

43Dopo i più recenti tracolli dei mercati finanziari, qualche dubbio sulla sicurezza delle pensioni a capitalizzazione è cresciuto anche in queste istituzioni, ma da parte loro continua ad essere sottovalutata la contraddizione di fondo tra la crescente volatilità strutturale dei mercati finanziari e la continuità di rendimento necessaria al risparmio previdenziale14.

44I fondi a capitalizzazione – specialmente quelli negoziali – possono svolgere un utile ruolo aggiuntivo nella copertura pensionistica di lavoratori che hanno la possibilità di dedicare ulteriore risparmio a fini pensionistici; ma la maggiore stabilità delle prestazioni e i minori costi di gestione che strutturalmente caratterizzano i sistemi pubblici a ripartizione indicano chiaramente che debba essere affidato a loro il compito di fornire a tutti i lavoratori il livello e la sicurezza di reddito sufficienti negli anni della vecchiaia.

45Peraltro, la crisi, acuendo la difficoltà di sostenere la domanda, sia pubblica che privata, rende ancora più inopportuna la transizione dai sistemi a ripartizione a quelli a capitalizzazione che implica la necessità di finanziare contemporaneamente sia le pensioni a ripartizione vigenti (per quanto vengano progressivamente contenute) sia l’accumulazione dei capitali necessari all’erogazione di quelle future.

46Si aggiunga che in paesi, come l’Italia, i cui mercati finanziari e borsistici sono meno sviluppati e comunque periferici, il risparmio previdenziale avviato alla capitalizzazione dai fondi pensione privati inevitabilmente finisce per essere dirottato in larga misura all’estero dove finanzia sistemi produttivi a noi concorrenti.

  • 15 Assofondi pensione (2001).

47I nostri fondi negoziali, che attualmente gestiscono circa 25 miliardi di euro destinati a crescere annualmente, investono in titoli azionari italiani meno dell’1%; un ulteriore 29% è investito in Italia, ma in titoli di debito, per lo più titoli di stato, dando luogo di fatto ad una replica del circuito finanziario del sistema pensionistico pubblico, ma con i costi aggiuntivi dell’intermediazione dei gestori; il rimanente 70% viene investito in titoli di debito e di capitale stranieri15.

5. Le analisi e raccomandazioni del Libro Bianco sulle pensioni e la situazione italiana

  • 16 Commissione Europea (2012).
  • 17 «Il risparmio destinato alle pensioni complementari deve svolgere un ruolo di maggior rilievo nel g (...)

48La Commissione Europea, nel suo recentissimo Libro Bianco16, pur mostrando preoccupazione per gli effetti della crisi sui fondi pensione a capitalizzazione, ha tuttavia ribadito analisi e raccomandazioni in materia previdenziale che rimangono sostanzialmente in linea con l’impostazione settoriale e la più generale visione economico-sociale seguita negli anni passati. In questo documento rimane del tutto incongruo l’accostamento della giustificata preoccupazione per gli innegabili problemi finanziari derivanti dall’invecchiamento demografico e dalla crisi economica con la rinnovata indicazione di contenere le prestazioni dei sistemi pubblici e di sviluppare i sistemi pensionistici privati17.

49L’approccio “rigorista” della Commissione richiama continuamente la necessità di migliorare i bilanci pubblici. Le pensioni, pur essendo materia di pertinenza dei governi nazionali, costituendo spesa pubblica, vengono fatte diventare argomento di prescrizioni comunitarie. Tuttavia spesso viene trascurato che i sistemi pensionistici a ripartizione implicano non solo spesa pubblica, ma anche contestuali entrate contributive, e solo l’eventuale disavanzo peggiora i conti pubblici. Un sistema pubblico in pareggio non crea dunque nessun effetto negativo né sui conti nazionali né per l’Unione Europea. Una sua sostituzione più o meno estesa con fondi privati non darebbe benefici; anzi, il sostegno fiscale ad essi accordato appesantirebbe il bilancio pubblico, mentre i lavoratori subirebbero maggiori costi di gestione e minore sicurezza delle prestazioni.

50In Italia, le riforme che nel passato ventennio si sono succedute con interventi restrittivi a ritmo quasi annuale, già da tempo avevano messo il sistema pensionistico in un equilibrio attuariale di tipo strutturale. Tuttavia, per giustificare i successivi interventi, il motivo puntualmente addotto è stato che la fase di transizione delle riforme sarebbe stata molto lunga, lasciando un vulnus finanziario nel sistema e, quindi, nel complessivo bilancio pubblico.

  • 18 Questo dato è ottenuto utilizzando le statistiche del Nucleo di Valutazione della Spesa Pensionisti (...)

51In realtà, le statistiche da tempo non giustificano questa preoccupazione e le conseguenti scelte restrittive. Il saldo tra le entrate contributive e le prestazioni previdenziali al netto delle ritenute fiscali (cioè quelle che effettivamente vengono erogate dal bilancio pubblico ai pensionati) è positivo fin dal 1998; nell’ultimo anno per il quale sono disponibili i dati, il 2010, il saldo positivo è di 25,7 miliardi, pari a quasi l’1,7% del Pil18.

52Questo avanzo è cresciuto di molto rispetto al 1998, a riprova che le riforme già prese negli anni ’90 erano state efficaci rispetto all’obiettivo di garantire la sostenibilità finanziaria del sistema pensionistico pubblico, ma poi si è andati ben oltre: da tempo il nostro sistema pensionistico non appesantisce, ma migliora il complessivo bilancio pubblico.

  • 19 Cfr. Eurostat (vari anni).

53Anche l’incidenza della nostra spesa pensionistica sul Pil non è affatto anomala come spesso viene sostenuto. Le statistiche Eurostat19 che accrediterebbero questa valutazione in realtà sopravalutano il nostro dato poiché v’includono le prestazioni del Tfr – pari all’1,5% del Pil – che non sono pensioni pubbliche, ma salario differito. Inoltre, il confronto viene effettuato tra le prestazioni lorde, ma mentre in Italia le ritenute Irpef sulle pensioni sono pari a circa il 2,5% del Pil, in altri paesi sono molto più basse o addirittura nulle come in Germania. Se anche si trascurano altre disomogeneità statistiche e si considerano solo le due appena ricordate, la spesa pensionistica italiana non è più anomala, ma è in linea o inferiore a quella di paesi come Francia e Germania.

54Nel Libro Bianco si raccomanda di allineare l’età pensionabile all’aumento della speranza di vita e si nega che una prolungata attività dei lavoratori sottragga possibilità d’impiego ai giovani.

55L’adeguamento dell’età lavorativa a quella della vita media attesa, a parità di ogni altra circostanza, ha senso nel medio e lungo periodo; ma nella situazione attuale, l’elevata disoccupazione indica che il numero di posti di lavoro è dato e insufficiente; cosicché trattenere gli anziani a lavoro inevitabilmente sottrae posti ai giovani che vorrebbero lavorare e, naturalmente, fa aumentare le frustrazioni di tutti. Inoltre, diminuisce la domanda effettiva, aumenta l’età media e il costo della forza lavoro, riduce quindi la produttività e la possibilità d’innovazione del sistema produttivo, con la conseguenza di abbassare anche la competitività nel medio e lungo periodo.

56Citare casi di paesi come la Svezia dove coesistono elevata età di pensionamento e alti tassi d’occupazione non prova affatto l’esistenza di un nesso di causalità dalla prima ai secondi – come invece viene suggerito nel Libro Bianco e ripetuto anche da policy makers nel nostro paese. Altrimenti si potrebbe anche sostenere che alti tassi d’occupazione siano causati da un’elevata presenza di persone con capelli biondi e occhi azzurri!

57Nei paesi scandinavi, l’alto tasso d’occupazione degli anziani è coerente con l’elevato tasso d’occupazione dell’intera popolazione ed entrambi riflettono la grande capacità del sistema produttivo di creare posizioni lavorative. Non è certo il prolungato impiego degli anziani a creare posti di lavoro per i giovani; piuttosto, è la dinamicità del sistema produttivo, sostenuta da una maggiore domanda alimentata da una più equa distribuzione e da salari più elevati e stabili, che crea maggiore occupazione per tutte le età.

  • 20 «È impossibile eliminare i regimi di prepensionamento e innalzare l’età pensionabile senza varare p (...)
  • 21 L’evidente sottovalutazione fatta dal Ministero del Lavoro – 65.000 “esodati” – dipende dal fatto c (...)

58Un aspetto condivisibile sottolineato nel Libro Bianco è che se non si riesce a far lavorare ulteriormente i lavoratori anziani, occorre comunque garantir loro un reddito adeguato e sicuro20. Questa raccomandazione si scontra però con i vincoli di bilancio sempre più stretti ripetutamente prescritti dalla Commissione ai paesi cosicché non c’è da stupirsi se, ad esempio, non sia stata recepita nella recentissima riforma adottata nel nostro paese dove l’aumento dell’età pensionabile, oltre ad aggravare la disoccupazione giovanile, accentuerà la carenza di reddito per gli anziani disoccupati in attesa di una più lontana pensione. Il fenomeno dei cosiddetti “esodati” non è dunque sorprendente; semmai lo è la presunta difficoltà di misurarne l’entità ovvero di riconoscerne la reale consistenza21.

59Peraltro, nel nostro paese rimangono del tutto inevasi anche gli inviti alla formazione continua, a migliorare le condizioni di lavoro e ad adattare i posti di lavoro degli anziani.

60Tuttavia, nel Libro Bianco, l’Italia è tra i 6 paesi su 27 che non ricevono raccomandazioni specifiche d’intervento sul proprio sistema pensionistico; ma tra quei sei è anche il paese per il quale nei prossimi decenni si prospetta la maggiore riduzione del tasso di sostituzione del sistema pensionistico pubblico e un consistente aumento della copertura richiesta ai fondi privati.

61Questa tendenza si accentuerà a seguito della recente riforma nella quale, tra l’altro, è previsto che entro il 2012 venga ridotta l’aliquota contributiva e le corrispondenti prestazioni pensionistiche dei lavoratori dipendenti iscritti al sistema pubblico, il ché lascierà più spazio ai fondi a capitalizzazione. Questa disposizione ha diverse implicazioni.

62In primo luogo, alimenta ulteriormente la tendenza a scaricare i rischi della crescente instabilità dei mercati dalle imprese ai lavoratori/pensionati. Oltre all’aumentata incertezza dei salari nella vita lavorativa che si estende alla capacità contributiva a fini pensionistici, lo spostamento della copertura previdenziale da sistemi a ripartizione verso sistemi a capitalizzazione rende più incerte anche i redditi nel periodo di pensionamento in quanto legati ai rendimenti dei mercati finanziari che sono particolarmente volatili.

63In secondo luogo, la riduzione dell’aliquota contributiva al sistema pensionistico pubblico implica un ulteriore effetto redistributivo a danno dei lavoratori che vedranno ridurre la parte di salario costituita dai versamenti previdenziali delle imprese. Questo esito distributivo implica effetti negativi non solo dal punto di vista dell’equità e della coesione sociale, ma anche perché contribuisce a ridurre ulteriormente la stabilità e l’entità della domanda effettiva, accentuando lo squilibrio con la capacità produttiva che è una delle cause strutturale della crisi.

6. Conclusioni con qualche indicazione di carattere più generale

64Dall’analisi precedentemente delineata della crisi e delle sue motivazioni si possono schematicamente derivare alcune indicazioni anche di carattere più generale.

65Le tendenze depressive verso cui si sta avviando la crisi economica, specialmente in Europa, richiedono di essere contrastate alimentando un’accresciuta e stabile domanda effettiva in grado di equilibrare le capacità del sistema produttivo in corrispondenza a livelli del reddito e dell’occupazione superiori a quelli attuali contrassegnati dal marcato sottoimpiego delle risorse.

66Il riequilibrio implica anche – e non secondariamente – rilevanti cambiamenti qualitativi imposti dalla sempre più urgente necessità di riorganizzare cosa e come produrre e consumare nel rispetto di più avanzati criteri sociali e ambientali.

67La stabilizzazione a più elevati livelli quantitativi e qualitativi della domanda richiede un significativo miglioramento in senso equitativo della distribuzione del reddito, che può essere favorito sia agendo sulle regolamentazioni dei mercati, a cominciare da quello del lavoro, sia intervenendo con un’azione redistributiva del bilancio pubblico e delle politiche sociali.

68È necessario compensare i limiti economici, le iniquità e l’incertezza strutturale tipici del mercato, mediante una sua più intensa interazione con l’azione stabilizzatrice e di programmazione della politica economica.

69Un adeguato ruolo economico delle istituzioni democratiche è particolarmente necessario proprio perché il superamento della crisi richiede non solo la ripresa quantitativa della crescita, ma anche un netto cambiamento della sua qualità socio-ambientale e le due cose devono andare di pari passo.

70Per instaurare un più equilibrato ed efficace rapporto tra mercati e istituzioni, poiché i primi si sono globalizzati, anche le seconde devono estendere la loro capacità d’azione o comunque coordinarsi a livello sovranazionale.

71Nelle stesse istituzioni è necessario rimodellare i rapporti tra quelle tecnico-burocratiche – come le banche centrali e altri organismi sovranazionali (Commissione Europea, Banca Mondiale, Fondo Monetario Internazionale, ecc.) – e le istituzioni democraticamente rappresentative – come i parlamenti nazionali e sovranazionali e i governi che ad essi rispondono – aumentando il ruolo e le responsabilità delle seconde.

72In Europa, nessun singolo paese, nemmeno la Germania, ha le dimensioni sufficienti affinché il suo mercato interno, le sue capacità produttive e finanziarie e le sue istituzioni nazionali possano consentirgli di rapportarsi efficacemente con i più grandi sistemi economico-politici come gli Usa, la Cina, il Sud Est asiatico e, soprattutto, con i mercati globalizzati. Dunque, in Europa, se si vuole salvaguardare la capacità di praticare scelte economiche, sociali e politiche autonome e democraticamente definite, non c’è una concreta alternativa all’Unione Europea.

73Ma la politica economico-sociale che deve guidare l’Unione Europea non può essere la stessa che ha generato la crisi; né possono persistere idiosincrasie nazionalistiche che in alcuni casi cadono addirittura nella fallacia di composizione cioè nella contraddizione logica di voler estendere meccanicisticamente modelli di crescita nazionali ad una realtà continentale.

74Analisti anche di diversa estrazione culturale convergono nel suggerire che i rapporti tra politica economica, crescita ed equità vadano inquadrati in modo sostanzialmente diverso da come si sta facendo con particolare convinzione proprio nell’Unione Europea e in Italia.

75A questo riguardo, va evidenziato che nel nostro paese, più che subire le prescrizioni comunitarie, ci si sta allineando ad esse con esibita convinzione, accentuando lo “stupido” rigore neoliberista proprio mentre la sua responsabilità nella crisi globale e dell’Unione Europea è sempre più diffusamente riconosciuta.

  • 22 Nella conferenza stampa di fine anno da Palazzo Chigi.

76Il Governo Monti ha espresso il convincimento che il rigore dei bilanci venga indiscutibilmente prima della crescita e che i mercati lasciati a se stessi possano garantire non solo la crescita, ma anche l’equità che sarebbe, appunto, un risultato della concorrenzialità dei mercati, non di politiche sociali espressamente rivolte ad ottenerla. Il Presidente del Consiglio ha esplicitamente precisato22 che l’Europa, e ancor più l’Italia, non possono più permettersi le prestazioni sociali concesse nei periodi di maggiore crescita del passato. Dunque non è strano che nel decreto “Salva Italia” le risorse per migliorare il bilancio pubblico siano state prese essenzialmente nel settore previdenziale che pure, come si è mostrato, già contribuisce positivamente con il suo consistente saldo attivo.

77Non è nemmeno sorprendente che sia stato progettato di rilanciare la crescita mettendo al primo posto la cosiddetta riforma del mercato del lavoro.

78Nella visione economica manifestata finora dal Governo, il problema primario non è il rilancio dei redditi necessario a sostenere stabilmente la domanda, ma il miglioramento delle condizioni d’offerta delle imprese e questo obiettivo continua ad essere perseguito aumentando la flessibilità d’impiego del lavoro cioè spostando i rischi dell’accresciuta instabilità dei mercati dalle imprese ai lavoratori. In definitiva, si insiste nella politica di ridurre i costi di produzione delle prime a danno del reddito dei secondi, ma con gli effetti – già negativamente sperimentati – di aumentare le diseguaglianze e l’incertezza sociale, di ridurre la domanda e di aggravare la crisi. Peraltro, così operando, si peggiorano anche le condizioni dell’offerta. Infatti, riforme come quelle decise dal governo nel settore pensionistico e nel mercato del lavoro non immettono maggiori certezze nel sistema produttivo, ma – anzi – ne aumentano l’instabilità, esercitando effetti negativi sugli investimenti, specialmente su quelli più innovativi.

79La contraddittorietà della visione economica entro cui si muove con autonoma certezza anche il nostro governo è oramai sottolineata in modo sempre più chiaro e da più parti.

  • 23 Stiglitz (2011).

80Secondo il premio Nobel J. Stiglitz, «i leader europei … ammettono che l’austerità rallenterà la crescita (col rischio di recessione e di default dei paesi in difficoltà) ma non fanno nulla per rilanciarla. Sono presi da una spirale distruttiva … più austerità, economie più deboli, disoccupazione crescente e persistenza dei deficit»23.

  • 24 Soros (2011).

81Secondo il finanziere G. Soros, artefice di speculazioni memorabili, «… la DIFFICILISSIMA situazione economica in cui si è trovato il mondo ricco nel 2011 è dovuta in gran parte alle politiche adottate (o trascurate) dai leader mondiali. L’euro fu costruito sul presupposto che i mercati siano in grado di correggere da soli i propri eccessi, e che gli squilibri nascano dal settore pubblico. Invece alcuni degli squilibri più importanti sono nati nel settore privato»24.

  • 25 Stiglitz (2011).

82Secondo Stiglitz, «… è ormai chiaro che nel sistema capitalista c’è qualcosa di fondamentalmente sbagliato. …Oggi più che mai il futuro dipende dalla politica»25.

83Quella attuale è una crisi epocale; è auspicabile e possibile che da essa si esca anche in senso progressivo cioè elevando il grado di civiltà dello sviluppo. Naturalmente tale esito non è affatto scontato; nel secolo scorso, dalla crisi del ’29 si uscì lungo strade molto diverse quali il New Deal negli Usa e il nazifascismo in Europa che poi trovarono composizione nella Seconda Guerra Mondiale.

84La condizione storica in cui ci troviamo oggi è raffigurabile come un crinale sempre più stretto e sdrucciolevole. Un rischio grave ma realistico è che si affermi un’ulteriore contrazione delle scelte economico-sociali operate nell’ambito delle istituzioni democraticamente rappresentative a favore delle decisioni prese da pochi, sia nell’ambito dei mercati sia nelle stesse istituzioni di tipo tecnico-burocratico.

85A livello politico istituzionale, il pericolo che si sta manifestando è che si accentui una deriva tecnocratica lesiva della democrazia, con effetti negativi anche a livello economico.

86Democrazia, politica e dimensione tecnica sono strettamente interrelate. Decisioni che pretendono di essere solo tecniche celano la loro ineliminabile valenza politica rendendola pericolosamente poco trasparente. D’altra parte, decisioni politiche che siano tecnicamente inconsistenti esercitano effetti parimenti dannosi per la democrazia.

87Per quanto la storia insegni che i suoi sviluppi possono seguire esiti anche molto difformi dall’ideale di un razionale perseguimento del benessere generale, la fondata esistenza dei pericoli appena accennati pone alcuni quesiti.

88In primo luogo, perché si stanno affermando disegni politici ed economici sempre più coerenti proprio con la visione neoliberista che pure ha avuto tanta responsabilità nel generare la crisi globale in atto da cinque anni?

89In secondo luogo, perché riforme come quelle indicate con forza dai responsabili delle politiche comunitarie, e in Italia sostenute e praticate dal governo Monti, sono presentate e da molti accettate come neutrali e tecnicamente inevitabili, mentre hanno un evidente segno politico liberista con effetti economicamente depressivi e socialmente regressivi molto accentuati?

90E perché sta crescendo il pericoloso rischio che la tecnocrazia scalzi la democrazia?

91Un elemento di risposta a questi quesiti è rintracciabile nella circostanza che le decisioni tecnocratiche, seppure concepite in ambiti istituzionali, sono prese da poche persone (come avviene nei mercati, nelle banche centrali o nel Fmi) e nel senso comune attualmente prevalente tendono ad essere ritenute tecnicamente più affidabili. La democrazia richiede invece scelte maturate nella collettività e, dunque, sono effettivamente più laboriose, anche se possono essere più efficienti, più eque e capaci di soddisfare esigenze altrimenti irrealizzabili.

92Il punto è, come per altri versi ricorda anche Stiglitz, che per le scelte democratiche c’è bisogno della politica la quale, però, negli ultimi decenni spesso si è caratterizzata per l’autoreferenzialità e per l’opportunismo dei suoi comportamenti che molte volte sono degenerati anche nell’illegalità; inoltre, la politica è stata sempre meno efficace anche per aver trascurato il merito tecnico come criterio di scelta.

93Negli ultimi decenni, specialmente nel nostro paese, ma non solo, la diffusione di questi comportamenti deleteri assunti nel mondo della politica ha generato nell’opinione pubblica un comprensibile sentimento di sfiducia nei suoi confronti. Tuttavia, se non vengono rimossi i motivi di questa sfiducia, la progressiva assuefazione a scelte che pur essendo evidentemente politiche sono presentate come atti neutrali e tecnicamente dovuti metterà a rischio, come già sta avvenendo, la stessa democrazia.

  • 26 Per una valutazione sistematica delle conseguenze economiche della sfiducia nella politica, vedi Fr (...)

94Rimuovere al più presto i motivi della sfiducia nella politica26, sia nella realtà dei comportamenti sia nel senso comune dell’opinione pubblica, è dunque essenziale, e lo è per almeno tre obiettivi strettamente congiunti: in primo luogo, per difendere la democrazia e poterla implementare in termini sostanziali; in secondo luogo, per poter convincere l’opinione pubblica della necessità di aumentare il ruolo economico delle sue istituzioni democratiche; quindi per poter adottare un nuovo e più efficace modello economico-sociale che sia non solo più democratico, ma anche più efficiente e capace di riavviare la crescita lungo sentieri qualitativamente superiori. In quest’ambito, un contributo importante può essere dato dalle politiche sociali le quali non sono mai state un lusso dei paesi ricchi che oggi non potrebbero più permettersi, ma uno degli strumenti primari del loro sviluppo materiale e civile di cui oggi c’è particolare bisogno per uscire dalla crisi in direzione progressista.

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Bibliografia

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Note

1 Per un’analisi più approfondita della crisi si rimanda a Pizzuti (2009a) e (2009b).

2 Cfr. Crouch (2008).

3 Per un approfondimento di questi aspetti si rimanda a Pizzuti (2008); vedi in particolare il capitolo 1 di M. D’Antoni e A. Marano.

4 Keynes (1971), prefazione, p. 139.

5 Per un approfondimento delle politiche sociali comunitarie cfr. Gallina e Tangorra (a cura di) (2012).

6 Cfr. il contributo di M. Raitano in Pizzuti (2011), par. 4.2.

7 Cfr. il contributo di A. Marano in Pizzuti (2009b), par. 1.4.

8 Media aritmetica.

9 Ns. elaborazione su dati Covip.

10 Cfr. Assofondi Pensione (2011).

11 Burtless (2001).

12 Cfr. World Bank (1994) e (2001).

13 Cfr. Commissione Europea (2012).

14 Cfr. Nuti (2010) e i riferimenti bibliogafici ivi citati.

15 Assofondi pensione (2001).

16 Commissione Europea (2012).

17 «Il risparmio destinato alle pensioni complementari deve svolgere un ruolo di maggior rilievo nel garantire la futura adeguatezza delle pensioni» (Commissione Europea, 2012, 13).

18 Questo dato è ottenuto utilizzando le statistiche del Nucleo di Valutazione della Spesa Pensionistica del Ministero del Lavoro e la stima dell’Irpef a carico dei pensionati effettuata dal dott. Fernando Di Nicola del Dipartimento Finanze del Ministero dell’Economia e Finanze con il suo modello di micro simulazione fiscale.

19 Cfr. Eurostat (vari anni).

20 «È impossibile eliminare i regimi di prepensionamento e innalzare l’età pensionabile senza varare provvedimenti che allunghino la permanenza delle persone sul mercato del lavoro. In caso contrario, se riforme miranti all’età pensionabile faranno ingrossare il numero di persone dipendenti da altri tipi di prestazioni (come disoccupazione, invalidità, assistenza sociale) l’impatto sulle finanze pubbliche sarà molto meno benefico» (Commissione Europea, 2012, 11).

21 L’evidente sottovalutazione fatta dal Ministero del Lavoro – 65.000 “esodati” – dipende dal fatto che quella cifra include solo coloro che il Ministero stesso ha ribattezzato come “salvaguardati”, cioè non tutti coloro che sono rimasti nel guado tra la condizione persa di lavoratori e quella improvvisamente allontanatasi di pensionato, ma solo quanti potranno essere “salvaguardati” in base ai fondi resi disponibili dai provvedimenti governativi.

22 Nella conferenza stampa di fine anno da Palazzo Chigi.

23 Stiglitz (2011).

24 Soros (2011).

25 Stiglitz (2011).

26 Per una valutazione sistematica delle conseguenze economiche della sfiducia nella politica, vedi Franzini e Pizzuti (1994).

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Felice Roberto Pizzuti, « Politiche sociali e previdenziali contro la crisi »Quaderni di Sociologia, 59 | 2012, 101-118.

Notizia bibliografica digitale

Felice Roberto Pizzuti, « Politiche sociali e previdenziali contro la crisi »Quaderni di Sociologia [Online], 59 | 2012, online dal 30 novembre 2015, consultato il 22 octobre 2020. URL: http://journals.openedition.org/qds/568; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.568

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Autore

Felice Roberto Pizzuti

Dipartimento di Economia e Diritto - Università «La Sapienza», Roma

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