1Negli ultimi tre decenni l’impianto delle politiche sociali è profondamente mutato in tutti i maggiori paesi europei; una delle traiettorie di trasformazione più rilevanti è rappresentata dal passaggio dal pubblico al privato. Questo movimento ha toccato tutti i pilastri degli stati sociali, dalle politiche del lavoro, dalla salute, dai sistemi previdenziali all’assistenza sociale. Le motivazioni alla base delle privatizzazioni hanno coperto un ampio spettro argomentativo, intersecando aspetti tecnici di calcolo economico – l’insostenibilità finanziaria dei precedenti assetti e la maggiore efficienza dell’iniziativa privata rispetto a quella pubblica – con elementi di carattere ideologico, volti a far risaltare le virtuosità della libertà di scelta dei cittadini in un mercato plurale del welfare. Oltre alle operazioni di pura privatizzazione, gli avventi del contract state (Lipsky e Smith, 1993) e della rivoluzione manageriale (Clarke e Newman, 1997) hanno provocato una proliferazione di organizzazioni ibride (Evers, 2008) e di nuove forme di collaborazione tra enti locali e agenzie private, quali le public private partnerships o l’outsourcing e il contracting-out, con l’affidamento a soggetti esterni di servizi un tempo prodotti internamente alla pubblica amministrazione.

2Numerosi autori hanno ricondotto tali trasformazioni e le argomentazioni a sostegno sotto l’etichetta di neoliberismo (Gilbert, 2002; Harvey, 2005; Saad-Filho e Johnston, 2005; Craig e Porter, 2006; Clarke, 2008; Pennacchi, 2008). Nelle riforme di apertura al privato dell’assistenza sociale il collegamento alle dottrine neoliberali è tuttavia indiretto e spurio. Spurio perché il neoliberismo, almeno nella sua versione originale, non ammetteva alcun interventismo pratico e legislativo. Più che una trasformazione esso auspicava una semplice eliminazione di ogni ingerenza statale nella società (Hayek, 1960; Friedman, 1962). Al contrario, le riforme non hanno lesinato interventi legislativi e amministrativi, né hanno rinunciato a utilizzare le preesistenti agenzie di intervento nel tessuto sociale, pur mutandone criteri gestionali e obiettivi. Indiretto perché le dottrine sono passate attraverso una mediazione teorica e pratica, essendo state veicolate dall’agnizione istituzionale della compartecipazione di Stato, mercato, famiglia, associazionismo e beneficenza privata alla soddisfazione dei bisogni sociali, compartecipazione che rientra sotto la categoria concettuale di welfare mix. Il riconoscimento del ruolo del privato nei welfare regimes (Esping-Andersen, 1990) ha condotto a porre l’accento sulle valenze positive degli attori non agenti per fini diretti di profitto economico.

3In questo articolo propongo di interpretare il cosiddetto welfare mix come sinonimo della penetrazione, con e attraverso lo Stato, delle logiche del mercato nel sistema di protezioni sociali. Un processo in cui il pubblico è gradualmente sostituito dal privato non solo nella proprietà delle agenzie impegnate nella fornitura di welfare, ma anche a livello concettuale, dove l’interesse della collettività è soppiantato dagli interessi atomizzati dei singoli individui, coordinati dai mercati. La proposta pura del neoliberismo era la radicale privatizzazione delle protezioni sociali, elargite solo dietro corrispettivo monetario del cliente, con qualche programma residuale per i miserrimi. Nei fatti, è stato implementato un riformismo più prudente, vale a dire l’inserimento graduale di elementi di mercato. Nel campo dell’assistenza sociale tale riformismo si è concretato nella realizzazione di un mercato plurale del welfare, attraverso il riconoscimento giuridico e l’ampliamento del raggio d’azione delle agenzie del settore nonprofit.

4Nel primo paragrafo definisco la categoria terzo settore, interpretandola come un vettore di privatizzazione e osservandone l’impatto sul governo del sociale. In seguito illustro due aspetti del processo: la creazione in Italia di un mercato plurale del welfare attraverso il riconoscimento giuridico del terzo settore e, infine, appoggiandomi a un documento atto a riorganizzare un sistema locale di welfare, mostrerò alcune delle logiche che soggiacciono agli intrecci tra discorsi e pratiche di questo insieme di mutamenti.

1. Il terzo settore

5I termini terzo settore, settore indipendente, privato sociale, economia sociale, volontariato, organizzazioni non governative, società civile, settore nonprofit, carità, filantropia e associazionismo non hanno copertura semantica e genealogia identiche. Qui mi riferirò a quel che solitamente rientra sotto la categoria di terzo settore. La locuzione Third Sector fu coniata negli Stati Uniti da Etzioni (1973), secondo il quale le organizzazioni comprese nella definizione uniscono l’orientamento alla produzione di beni pubblici con lo spirito imprenditoriale. È un concetto tanto economico, indicante una sfera distinta da quella mercantile e da quella pubblica, quanto sociologico, inteso come riserva di solidarietà in tempi di crisi dello stato sociale. Le agenzie rientranti nella definizione hanno natura privata, non distribuiscono utili tra gli associati, impiegano una quota determinata per legge di lavoro volontario e sono dotate di organi di natura assembleare e democratica. Sono tradizionalmente finanziate da contributi e donazioni, benché oggi le maggiori fonti di introiti siano in tutti paesi ad economia avanzata le tariffe sui servizi forniti e i sussidi provenienti dai diversi livelli di governo (Anheier e Salamon, 2006; Jenei e Kuti, 2008).

6Negli ultimi tre decenni il terzo settore è cresciuto in tutto il mondo, con incremento quantitativo e modificazione della sua posizione politica e giuridica (Powell e Steinberg, 2006; Kendall, 2009; Bar e Gidron, 2010). È attivo soprattutto nell’assistenza sociale, per la secolare tradizione filantropica, la scarsa attrattività economica, l’elevata frammentazione della domanda e la possibilità di operarvi senza eccessive qualifiche professionali (Boris e Steuerle, 2006). Ha un peso crescente anche nella salute e nell’educazione (Anheier, 2005). Nella crisi del welfare è stato considerato un eccellente sostituto dell’azione pubblica dai livelli di governo locali e nazionali e anche in ambito internazionale (Maloney e van Deth, 2008). Parallelamente è cresciuta l’attenzione del mondo accademico, con incremento delle pubblicazioni sul tema dalla metà degli anni ’80. Sono nate reti di ricerca internazionali, come Arnova, ed europee, come Emes. Queste trasformazioni hanno riscosso attenzione anche in Italia (Ranci, 2006; Donati e Colozzi, 2006; Boccacin, 2009).

7Secondo la letteratura di riferimento, l’aumento del coinvolgimento delle agenzie del terzo settore nelle politiche sociali si sarebbe reso necessario innanzitutto per fronteggiare adeguatamente domande sociali inedite. La prima analisi a riguardo fu quella di Weisbrod (1977), il quale interpretava l’emergere del terzo settore come risposta all’incapacità del pubblico di rispondere a richieste troppo distanti dalla media. La crisi finanziaria dei bilanci statali è indicata come seconda causa. Il privato sociale sarebbe divenuto una risorsa irrinunciabile se si voglia migliorare, o almeno mantenere, il livello di sicurezza sociale raggiunto. A inizio anni ’80 Le Grand e Robinson (1984) esponevano una tesi poi divenuta ridondanza: la privatizzazione salverà il sistema di protezioni sociali, evitando sia la riduzione dell’ampiezza di copertura, sia la degenerazione qualitativa. La letteratura sul tema ha in seguito sottolineato come la competizione tra fornitori ampli la libertà di scelta dei cittadini e come le riforme organizzative dei servizi sociali abbiano concretato una più compiuta partecipazione degli utenti. Del terzo settore sono stati rilevati i ruoli di innovazione e di sperimentazione (Osborne, 2008), la capacità di rappresentare meglio i bisogni locali, essendo radicato sul territorio (Kiviniemi, 2008), il contributo al pluralismo sociale e alla promozione dell’inclusione sociale tramite il rafforzamento delle reti di solidarietà (Folgheraiter, 2006).

8Le argomentazioni sopra evocate tratteggiano il coinvolgimento del privato nell’assistenza sociale come un passaggio necessario e auspicabile. Si inseriscono perciò nella tradizione liberale, che da sempre enfatizza la virtuosità della beneficenza privata, operando tuttavia una torsione peculiare. Nella contemporaneità il passaggio dal pubblico al privato nell’assistenza sociale è presentato nella figura di un antagonismo al neoliberismo. Da un lato ci sarebbero le strategie del modello di politica-economica dominante, volte allo smantellamento dei sistemi di welfare; dall’altro un intervento privato capace di contrastarle, sorta di contromovimento polanyiano in grado di attivare le riserve di solidarietà presenti nella società allo scopo di preservare i livelli di equità e inclusione raggiunti.

9L’antagonismo si appoggia a un ordine del discorso (Foucault, 1971) dove le apologie dell’orizzontalità tra i diversi attori, espresse dall’abuso della metafora di rete e dal concetto di governance, s’intrecciano a quelle della solidarietà spontanea e della fiducia reciproca. Retoriche che abbondano nelle sociologie della crisi del welfare statale, del terzo settore e del volontariato, il cui lessico s’inserisce in una strategia di obfuscation (Pierson, 1994), tattica in grado di trasformare gli interessi economici con poste in gioco nel processo di privatizzazione in paladini dell’altruismo. Qualsiasi campo economico -in questo caso i servizi sociali pubblici- è necessariamente anche un campo discorsivo: preliminarmente o a posteriori rispetto alla sua trasformazione in un mercato di merci, un aspetto del reale deve essere descritto, delimitato, compreso attraverso il sapere. Questi saperi hanno fornito interpretazione, lessico e schemi di intervento alla politica, assolvendo la funzione di creare un mercato plurale del welfare, e hanno legittimato l’emergere e l’affermarsi di un’alternativa materiale allo smantellamento del welfare pubblico.

10La conseguenza rischia di essere una cittadinanza sociale incrinata, che soffre della delega delle responsabilità sulle questioni sociali a un insieme di enti, agenzie e autorità il quale struttura localmente e individualmente la gestione dei bisogni sociali (Marston e McDonald, 2008) contribuendo così ad impedire una riflessione sulla genealogia delle macro-cause delle disuguaglianze (Wacquant, 2006). Nel posto vuoto lasciato dallo stato sociale, la moltiplicazione delle agenzie coinvolte decostruisce le dicotomie Stato/società civile e pubblico/privato per formare nuovi assemblaggi di regolazione sociale (Henman e Fenger, 2006). È un governo a distanza (Miller e Rose, 2008), processo di decentramento dei compiti in materia di protezione sociale e di trasferimento delle responsabilità a una panoplia d’istanze locali. Queste funzionano da moltiplicatori della strategia governamentale (Foucault, 2004) che le ha instaurate. In essa i diritti sociali diventano mediati dal diritto/dovere di partecipare alla rete.

11Oltre al rischio concreto di creare un mercato del welfare segmentato per livelli di reddito, queste metamorfosi del governo del sociale spostano la linea di confine tra diritto e morale nell’ambito dell’assistenza. Il soccorso ai marginali rimane, alla lettera, un dovere dello Stato, ma quest’ultimo affida le distinzioni (tra meritevoli e oziosi, tra responsabili e irresponsabili, tra validi e invalidi, ecc.) alla moltiplicazione degli attori delle solidarietà, ai loro criteri e ai loro interessi (Wright, 2006; Dubois, 2010). La solidarietà è evocata in una dimensione di alterità rispetto al diritto, dovendo emergere quanto più spontaneamente possibile nei reticoli sociali. L’assistenza prende i tratti della carità liberale, spostando lentamente il fulcro dai bisogni degli assistiti a quello di mettersi nelle condizioni farsi aiutare, vale a dire di attivare le proprie risorse e di responsabilizzare la propria condotta individuale (White, 2006).

2. Il riconoscimento del terzo settore: il caso italiano

12Nel giro di poco più di un decennio (1989-2001) in Italia le agenzie del nonprofit sono passate dal nulla giuridico a partner della pubblica amministrazione in tutte le fasi delle politiche sociali, dalla pianificazione all’implementazione. Dall’elenco cronologico dei provvedimenti legislativi principali si evince la sincronia dell’emersione del terzo settore, dell’arretramento del welfare pubblico e del decentramento amministrativo degli interventi socio-assistenziali.

• L. 439/1989: recepisce il principio di sussidiarietà previsto dalla Carta Europea delle Autonomie Locali del 1985.

• L. 142/1990: riforma le autonomie locali. I comuni diventano i referenti primari nell’organizzazione dell’assistenza sociale, con la possibilità per cooperative, associazioni e altri soggetti privati di partecipare alla realizzazione del sistema locale socio-assistenziale.

• L. 241/1990: è istituita la Conferenza dei Servizi, atta a promuovere reti di coordinazione tra soggetti pubblici e privati.

• L. 266/1991: disciplina il volontariato organizzato. Istituisce su base regionale i Centri di Servizi per il Volontariato, con scopi di consulenza, informazione e promozione.

• L. 381/1991: disciplina le cooperative sociali. È eliminato il vincolo di agire per esclusivo benessere dei membri.

• D. Lgs. 502/1992: riforma i servizi socio-sanitari in vista di un servizio integrato atto a superare le prassi di risposte settoriali e non personalizzate ai bisogni. Il decreto prevede l’aziendalizzazione delle Unità Sanitarie Locali, la sperimentazione di assicurazioni sanitarie private e la possibilità di dedurre nella dichiarazione dei redditi l’acquisto di servizi sul mercato privato.

• L. 273/1995: introduce uno strumento di sinossi, la Carta dei servizi, che offre informazioni sui servizi sociali offerti dalle varie agenzie pubbliche e private, sugli standard da rispettare, sulle modalità di accesso e di partecipazione dei cittadini.

• D.P.R. del 14 gennaio 1997: indirizza la disciplina dell’istituto dell’accreditamento di soggetti privati, parificati al pubblico, che esercitino all’interno della rete pubblica di fornitori di beni e servizi in ambito assistenziale, sanitario e socio-educativo. I principali provvedimenti in materia saranno il D. Lgs. 229/1999, il D.P.C.M 308/2001 e la L. 99/2009.

• L. 59/1997: realizza il principio di sussidiarietà verticale, secondo il quale le funzioni amministrative devono, quando possibile, essere situate nell’ente più vicino alla comunità di riferimento.

• L. 285/1997: riordina i rapporti tra organizzazioni nonprofit e istituzioni pubbliche. Il 19 giugno del 1997 si costituisce il Forum Nazionale del Terzo Settore, oggi parte del Cnel.

• D. Lgs. 460/1997: introduce un regime unificato e omogeneo di benefici fiscali per il settore nonprofit, al quale era negata la possibilità di avere redditi commerciali, adesso invece defiscalizzati se correlati al compito istituzionale svolto, definito in base a un precedente decreto del 25 maggio1995. La legge introduce le organizzazioni non lucrative di utilità sociale (Onlus), categoria del diritto tributario. La disciplina è stata rivista dal D. Lgs. 185/2008 e dalla L. 2/2009.

• D. Lgs. 112/1998: trasferisce i compiti e le funzioni in materia di servizi sociali e socio-sanitari alle Regioni e agli enti locali, eccezione fatta per la determinazione dei criteri minimi di assistenza.

• L. 461/1998 e D. Lgs. 153/1999: definiscono le fondazioni bancarie (introdotte dalla L. 218/1990) come entità operative nel settore nonprofit, reimpostandone la governance interna e i ruoli di controllo e gestione delle banche cui afferiscono.

• D. Lgs. 267/2000: è il Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali. Legifera sulle forme di gestione dei servizi comunali. Per le forme di esternalizzazione parziale o totale il concessionario privato è equiparato alla pubblica amministrazione.

• D.P.C. del 26 settembre 2000: istituisce l’organismo governativo Agenzia per le Onlus (dal 2011 Agenzia per il terzo settore).

• L. 328/2000: legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali. Regolamenta tutti gli interventi, esclusi quelli previdenziali e sanitari, finalizzati a rimuovere situazioni di bisogno e a concretare i diritti di cittadinanza; riconosce un sistema misto dove pubblica amministrazione, privato accreditato e altre agenzie agiscono in sinergia; prevede nella programmazione degli interventi il coinvolgimento di tutte le forze sociali attive nel sistema di protezioni sociali, con la creazione di una rete attorno al perno del sistema, il Piano Sociale, redatto a livello nazionale, regionale e locale.

• L. 383/2000: istituisce le associazioni di promozione sociale, le quali possono remunerare i propri soci.

• • 1 Dopo il 2001 i provvedimenti più rilevanti sono stati la L. 131/2003 di attuazione delle modifiche (...)

  Legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001: riforma il Titolo V della Costituzione, rivedendo le funzioni delle Regioni e delle autonomie locali, stabilendo il principio della piena parità tra Comune e Stato e attribuendo con precisione le potestà legislative ai diversi livelli di governo.1

3. Analisi di un documento

13Nel testo del Piano Regolatore Sociale del Comune di Genova, redatto nel 2006 e ancora operativo, la ristrutturazione dei servizi socio-assistenziali locali è legittimata da un plesso di retoriche che si muove lungo due traiettorie argomentative: l’inadeguatezza dei precedenti apparati e la necessità del cambiamento; la superiorità dei nuovi assetti in termini sia di efficienza, sia di coinvolgimento di tutti gli attori coinvolti.

14I processi di riforma e apertura al privato si appoggiano a un elenco di fattori esogeni che determinerebbero l’irrevocabilità della crisi del welfare pubblico: «tutti i sistemi di welfare nazionali si devono misurare con più impegnative sfide: innanzitutto l’assetto sempre più globale del lavoro e la sua precarizzazione; la velocizzazione delle comunicazioni e la riduzione delle distanze; la perdita d’identità culturali e la radicalizzazione di talune differenze; l’insorgere di un diffuso senso di insicurezza individuale e generale». Poco più avanti si aggiungono: «i flussi migratori …; i flussi turistici; … la crisi delle politiche fiscali (e più in generale delle politiche economiche) tradizionali; … le sfide della globalizzazione» (Comune di Genova, 2007, 2-5).

15Quest’insieme vago ed eterogeneo di cause, refrattario a qualsivoglia smentita, imporrebbe una radicale riorganizzazione del welfare locale, da aprirsi al coinvolgimento di quanti più possibili apporti: «il Piano Regolatore Sociale vuole essere dunque uno degli strumenti attraverso i quali si coinvolgono tutti gli attori (istituzionali e non) presenti nel territorio, interessati a definire e affermare obiettivi di benessere, nella costruzione di una strategia multisettoriale … [in cui] ogni attore sarà posto in grado di valorizzare il proprio apporto e di offrire risposte più compiute e aderenti alla multidimensionalità del bisogno» (ivi, 168).

16Nel nuovo sistema locale di welfare «le attività saranno realizzate valorizzando i rapporti con i soggetti del privato sociale e del terzo settore» (ivi, 13), inseguendo altresì il massimo decentramento possibile – «i quartieri … sono il luogo privilegiato in cui congiuntamente verificare la crescita delle relazioni positive fra le persone, delle associazioni e nel processo di costruzione della governance cittadina» (ivi, 29). Uno schema organizzativo che è in opposizione non alla paratassi tra economia e società propria di politiche keynesiane ma al modello liberale: «emerge la necessità di valorizzare il ruolo dei diversi soggetti sociali ed economici all’interno di un modello di responsabilizzazione nuovo, differente da quello che sosteneva il modello di stato liberale, secondo il quale la chiave dello sviluppo era affidata al mercato, lasciando allo Stato e alle sue articolazioni, funzioni minime di mantenimento e di difesa del sistema» (ivi, 169).

17Un antagonismo che convive con una terminologia liberale che prefigura le linee di sviluppo socio-economico accoppiando il concetto centrale della microeconomia di Gary Becker con la declinazione di capitale sociale caratteristica della linea che da Tocqueville corre sino a Putnam: «il capitale umano richiede un capitale sociale … poiché solo esso, favorito dalla condivisione di una cultura e di valori che consentono la reciproca fiducia e la cooperazione, sanzionando comportamenti personalistici e opportunistici, rende possibili condizioni di sviluppo» (ivi, 5 e 10).

18L’applicazione dei principi della governance – «ossia lo stile di governo che prevede la cooperazione e l’interazione di tutti i soggetti, pubblici e privati» – e della sussidiarietà – «fiducia nella libertà, nella dignità, nella capacità del singolo cittadino e dei gruppi rappresentativi di costruire percorsi di partecipazione politica e amministrativa» – (ivi, 8) sono connotati non come un progressivo coinvolgimento dell’azione privata nella pianificazione e nella gestione del sociale, ma esattamente dal punto contrario, vale a dire come antitesi a un modello mercantile. Questo sembrerebbe implicare che l’alternativa sia data tra la rete coordinata e non gerarchica di attori pubblici e privati o la sola azione degli interessi privati.

19Il modello prefigurato sarebbe da considerarsi più efficiente del precedente assetto. Un miglioramento dovuto a un processo induttivo che parte dalle domande e dalle voci dei cittadini e dalla «centralità della persona per organizzare le politiche e i servizi a partire dalla domanda e dai bisogni, per coinvolgere direttamente i cittadini» (ivi, 7). Questo coinvolgimento disloca la semantica della «solidarietà ossia il lavoro condiviso, finalizzato al bene comune, non nella logica di mutualità, ma nella sua relazione con la responsabilità e l’efficienza … Responsabilità non semplicemente in senso tecnico, funzionale o «efficientistico», ma nel suo significato più radicale: responsabilità nella partecipazione, partecipazione per esercitare le proprie responsabilità» (ivi, 8).

20Nell’arretramento dei diritti sociali, la ricaduta dei compiti di riproduzione sociale su singoli e famiglie diventa quindi un invito a partecipare a reti della solidarietà impostate su «azioni flessibili orientate a garantire la crescita delle capacità delle persone e la promozione della loro autonomia» (ivi, 9) grazie alle sinergie « dei principali portatori di interessi … che aprono il processo decisionale alla partecipazione degli attori coinvolti, ponendo l’attore stesso di fronte al problema e non più alla soluzione» (ivi, 16).

21Si apre il campo agli strumenti della governamentalità contemporanea del sociale. In particolare a quelle tecnologie, in senso foucaultiano, che Dean (1999) chiama di agency, le quali incitano i singoli individui a mobilitarsi per il proprio empowerment e raccolgono flussi informativi “dal basso” allo scopo di creare nuove connessioni tra l’autonomia delle singole soggettività e la resa in efficienza delle risorse, tra la normalizzazione degli individui e le autorità installate nei nodi della rete, tra il ritrarsi del pubblico e l’affermarsi degli interessi privati. Non solo: la responsabilizzazione dei singoli, il richiamo ad attivare le proprie risorse, legittima un inasprimento dei controlli e delle prove dei mezzi: «il Piano Regolatore Sociale è orientato a garantire non solo i diritti acquisiti da alcuni, ma ad allargare la platea dei destinatari dei servizi, delle prestazioni e delle varie attività, anche attraverso modalità di verifica dei requisiti di accesso e strumenti di verifica e di controllo» (ivi, 28).

22Non si tratta solo di decostruire un gioco linguistico. Si tratta, in questo testo o nella messe dei suoi simili, di svelare un rapporto tra parole e pratiche che guida e giustifica la lenta erosione dei diritti sociali. Scoprendo che la parentela tra le dottrine neoliberali dello Stato minimo e le apologie del nuovo welfare partecipato e della renaissance delle solidarietà spontanee è installata nel ritrarsi del sistema pubblico di protezioni sociali e nella privatizzazione di quelle che Castel (2009) chiama proprietà sociali. L’emergere del cosiddetto terzo settore gioca un ruolo fondamentale in questo processo.