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la società contemporanea / Federalismo e localismo in Italia

La nascita del federalismo municipalista

The birth of municipal federalism
Marcello Fedele
p. 5-20

Abstract

Reform of Part V of its constitution in 2001 saw the entry of Italy into a federalist era. Is it possible to imagine the start of this process of change as credible without there having been any modification to the territorial distribution of local powers? Naturally no, and so federalism is at risk of self destruction as a result of the new tensions between different areas. The federal plan, in fact, has been constructed on a municipal arrangement which today still remains outmoded, and it is in that basic contradiction that the main difficulties lie today. The paper shows that we have entered an age of federalism without having resolved the problems that arose with the unification of the country. We therefore risk finding ourselves again in an ever smaller and more isolated world, organised around a multiplicity of powers of veto that will transform the country into a place where there is a perpetual negotiation of public decisions. To introduce greater efficiency and democracy we would in fact have to reorganise local authorities, starting with for example, a reduction of the approximately six thousand municipalities that have less than five thousand inhabitants.

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Testo integrale

1. La fine di un’epoca

1Ottobre 2001. La Gazzetta Ufficiale pubblica il testo della legge costituzionale nota come “riforma del Titolo V”, dove sin dal primo articolo (114 Cost.) si legge: «La Repubblica è costituita dai Comuni, le Province, le Città metropolitane le Regioni e lo Stato». Tutto il resto, ossia i successivi 19 articoli, perde ogni senso se non si riflette sul cambiamento di portata epocale che ha mandato in soffitta la versione del ’48, la quale si limitava a “ripartire” la Repubblica in Regioni Provincia e Comuni. Siamo dunque di fronte a un cambiamento politico che inverte quella tendenza alla centralizzazione iniziata in Europa con la pace di Westfalia (1648)?

2Probabilmente sì, perché nel passaggio dallo statism al federalism (Elazar, 1998) iniziato già dopo il secondo conflitto mondiale, i regimi democratici hanno rinnovato un po’ dovunque i rispettivi assetti statali attraverso processi non diversi da quelli in corso nel caso italiano. Ma per affermare che nel terzo millennio si sia chiusa anche da noi l’epoca del centralismo e aperta quella del federalismo, dovremmo prima avere chiaro cosa sia effettivamente successo. Perché si afferma che la Repubblica “è costituita” da Comuni, Province, Città metropolitane, regioni e Stato, se poi nessun potere costituente è in realtà mai entrato in azione?

3Naturalmente le opinioni sono diverse. Per gli ottimisti la riforma del Titolo V avrebbe attualizzato lo spirito dei Costituenti che, prevedendo uno sviluppo istituzionale decentrato (art. 5 Cost.), gettarono le basi per la futura “Repubblica delle autonomie”. Ma i pessimisti la pensano diversamente. L’epoca chiusa con la svolta del 2001 sarebbe iniziata non tanto con la Repubblica del ’48 quanto con l’avvio dello Stato unitario (1861), allorché si pose per la prima volta l’alternativa tra federalismo e centralismo, con l’esito che conosciamo. Ma siamo certi che le ragioni per cui il federalismo non fu scelto allora siano invece venute meno oggi?

4Anche in quegli anni il pensiero risorgimentale presentava al suo interno una debole propensione al federalismo e la profonda differenziazione esistente tra i vari stati prima dell’Unità, avrebbe potuto spostare la bilancia a favore di un assetto federale. In fondo Cavour aveva in mente un regno sardo di dimensioni più ridotte, con “la testa sulle Alpi e i piedi ad Ancona”. Allorché incontrò in gran segreto Napoleone III a Plombières nel 1858, il Conte aderì di buon grado all’ipotesi di dividere la penisola in tre stati. A grandi linee, questi già anticipavano le macroregioni indicate da Gianfranco Miglio e fatte proprie dalla Lega Nord: un regno dell’Alta Italia comprendente il Piemonte, il Lombardo-Veneto e l’Emilia-Romagna, sotto la Casa Sabauda; un regno dell’Italia centrale formato dalla Toscana e dalle province pontificie e un regno meridionale, mentre al Papa sarebbe stata offerta la Presidenza della futura confederazione.

5Consacrato solennemente l’anno seguente attraverso le nozze di Clotilde di Savoia con Gerolamo Bonaparte, il progetto non andò in porto perché le insurrezioni non sempre spontanee che si ebbero in numerose città italiane e anche nello Stato pontificio, resero chiara una profonda resistenza al disegno francese. Con il suo noto realismo il Conte di Cavour ne prese atto e, di fronte al pericolo della rivoluzione, si assunse gli oneri politici e i temuti costi economici della – a quel punto inevitabile – unificazione.

6Generalmente gli storici riconoscono a Garibaldi il merito di essersi spinto più avanti in questa direzione, scavalcando nei fatti gli accordi di Plombières e allargando in tal modo la dimensione territoriale del processo. L’intera vicenda che concluse l’epoca risorgimentale prese dunque una piega unitaria, a differenza di quanto accadrà in Germania, che negli stessi anni riuscirà a assicurare la continuità delle istituzioni locali grazie alla scelta di un assetto federale. Perché?

7La spiegazione di Daniel Ziblatt (2006) punta l’indice sul basso radicamento istituzionale degli stati e dei territori pre-unitari, cosa questa che spingerà il Piemonte a intervenire pur di evitare un’aggravamento della crisi. In tal modo si troverà una soluzione al vuoto istituzionale creatosi nella penisola, dove il Lombardo Veneto aveva un modello austriaco di amministrazione; la Toscana era divisa tra molteplici municipalismi; a Napoli e nel sud il riformismo borbonico aveva avuto vita troppo breve, mentre nello Stato pontificio amministrazione civile e religiosa si sovrapponevano confondendosi tra loro (Mastropaolo, 2006).

8Diversa fu invece la strada seguita in Germania dove la Prussia, il cui potere era di gran lunga superiore a quello del Piemonte, non ebbe mai la volontà di imporre una soluzione “unitaria”, perché le istituzioni originarie erano più solide e potevano essere facilmente valorizzate all’interno di un assetto federale, per esempio negoziando con gli stati economicamente più arretrati come la Baviera. Nel caso italiano il centralismo sarà dunque l’esito di una debolezza politica dei territori annessi. In Germania il federalismo sarà invece la naturale conseguenza della forza degli stati coinvolti nel processo.

9Il divario ancora oggi esistente tra il nord e il sud del paese, solleva inoltre un secondo ordine di problemi. Divise più o meno su tutto, le due aree concordano tuttavia su un punto, in qualche modo inquietante: il rifiuto radicale del processo che a suo tempo dette vita all’unità nazionale. Le polemiche scoppiate in occasione del bicentenario della nascita di Garibaldi ne hanno recentemente offerto conferma.

10L’agiografia di un Garibaldi che “unisce la nazione” è in quella occasione uscita dai magazzini degli storici, insieme con la rabbia repressa di chi la aveva a lungo avvertita come una prevaricazione. E Garibaldi è diventato agli occhi della Lega Nord “l’icona mortuaria” dei nemici della Padania, perché a lui si deve l’avere portato a termine l’unificazione. A loro volta gli esponenti siciliani del Movimento per l’Autonomia hanno ricordato in una lettera indirizzata al Capo dello Stato e pubblicata a pagamento su i principali quotidiani nazionali, un’altra “verità storica”. L’unificazione fu in realtà una “annessione” e le ricchezze dei territori meridionali furono un vero “bottino di guerra”, perché prima del 1861 “il Sud del paese era più ricco e prospero del Nord”.

11Naturalmente nessuno dubita che il vecchio Stato unitario sia profondamente malato e in larga parte superato. Vale tuttavia anche in questo caso quella «legge di Tocqueville» richiamata in passato da Luciano Cafagna (1996, 53), secondo cui per un «cattivo governo» il momento più pericoloso è sempre quello in cui comincia a riformarsi: «il male sino a quel punto sopportato pazientemente, diventa intollerabile allorché si capisce che è possibile liberarsene». È la chiave a cui ricorre con efficacia anche Luigi Covatta per spiegare “come nacque e come morì la riforma della prima Repubblica”. Ed è anche quanto è accaduto in seguito con la riforma del Titolo V, che ha avviato la fine del centralismo.

12Nei suoi termini storici, il federalismo è un processo di trasformazione delle istituzioni uscite dal secondo dopoguerra, che in Europa trova moltissimi esiti. L’esperienza più radicale è quella del federalismo belga, a doppia base etnica e regionale, che nel 2007 ha impiegato sei mesi per avviare il nuovo governo dopo le elezioni. Diverso il caso del regionalismo spagnolo, una sorta di semi federalismo le cui istituzioni locali hanno forti poteri legislativi e competenze diversificate tra le diverse regioni. L’esperienza italiana è stata appena avviata e non sappiamo come si concluderà, ma ricordiamo bene come è nata: dalle polemiche della Lega e del nord est contro le inefficienze e i costi dello Stato centrale. È credibile l’avvio del federalismo senza che tuttavia sia mai stato modificato l’impianto territoriale dei nostri – ormai plurisecolari – poteri locali?

13Naturalmente la risposta è no, perché il federalismo rischia di fare esplodere proprio quelle tensioni territoriali che invece avrebbe dovuto riorganizzare. È difficile applicare il principio di sussidiarietà in una regione dove possono coesistere comuni in pianura di 82 abitanti (29 in montagna) con altri i quali hanno una popolazione largamente superiore al milione. È poco credibile affidarsi alle venti regioni che conosciamo, visto che le rispettive popolazioni variano tra loro in dimensioni significative. È ragionevole invece immaginare, concluderà Ettore Rotelli (1998, 114), che la sussidiarietà verrà presto o tardi applicata non tanto nel senso “federalista” quanto in quello opposto, per legittimare l’intervento di una istituzione «superiore» su un livello «inferiore», che continua a non essere in grado operare.

14Ma qui torna di nuovo utile la legge di Tocqueville. Diventato insopportabile ciò che invece sino a quel momento si era accettato, un “cattivo governo” approverà nel 2001 la riforma del Titolo V, occhieggiando a temi (Diamanti, 1996) che la Lega era stata la prima a interpretare. Il Paese entrerà perciò nell’epoca del federalismo, senza tuttavia essere ancora uscito da quella del municipalismo.

2. Il secolo del governo locale

15Il Novecento che ci siamo lasciati alle spalle ha avuto una fortunata interpretazione storica (Hobsbawm, 1994). Quella del «secolo breve» iniziato nel 1914, con lo scoppio del primo conflitto mondiale e concluso nel 1991, con la caduta dell’impero sovietico. Questa periodizzazione del nostro passato suggerisce l’esistenza di un segmento temporale unitario, caratterizzato da due guerre effettive e da una guerra fredda, oltre che dal confronto tra capitalismo e socialismo. Si sorvola però su un punto che Habermas (1998) considera centrale per la coscienza europea non solo in termini politici, ma anche giuridici e istituzionali: la sconfitta del nazifascismo e dei “miti” messi in campo contro lo stato di diritto e la democrazia. Innanzitutto, il mito del centralismo.

16Nata come una scelta di modernizzazione già durante la repubblica di Weimar, a partire dal 1933 la centralizzazione fu perseguita dal nazismo come uno strumento legale di occupazione del potere. Anticipando un modello che poi troverà applicazione in alcuni territori del blocco sovietico, il Terzo Reich verrà perciò freddamente diviso in 42 Gaue, ciascuna governata da uomini del regime personalmente scelti da Adolf Hitler. Sarà una dominazione capillare del Führer e del partito unico, che getterà per la prima volta nel più profondo discredito il centralismo democratico dell’89. Napoleone lo aveva imposto in gran parte di Europa, in nome della uguaglianza dei cittadini. Negli anni Trenta lo stesso principio si rivelerà invece come la via maestra per l’avvento del totalitarismo.

17È inutile dire che questi esiti politici furono in larga parte inattesi anche per coloro che avevano sostenuto il processo di centralizzazione avviato già durante la Repubblica di Weimar. Il grande storico Meinecke ad esempio, reagì con dispetto alla notizia della nomina di Hitler: «ma questo non era necessario», disse meravigliato. Ed invece il modello di controllo da parte del centro sulle comunità locali, troverà una sua puntuale riproduzione anche nell’esperienza fascista che affiderà al partito il governo della periferia, distruggendo ogni espressione di autonomia.

18Si capisce perché, a conclusione della seconda guerra mondiale, gli Alleati imposero alla Germania che la ricostruzione del Paese dovesse passare attraverso il ristabilimento di un assetto federale, caratterizzato da forti poteri autonomi dei Länder. E anche in Italia i costituenti reintrodussero, sia pure con delle incertezze politiche che solo il tempo contribuirà a superare, quelle garanzie costituzionali per le autonomie locali che il fascismo aveva cancellato. Terminata la guerra, il centralismo continuerà a sopravvivere in Spagna e in Portogallo sino alla fine degli anni Settanta, allorché anche in quei paesi verrà avviata una transizione democratica.

19La forma di “Stato unitario” dominante in Europa, che negli anni Trenta non trovava ancora applicazione in Germania per ragioni storiche e politiche, inizierà a declinare cedendo progressivamente spazio a processi di decentramento, devoluzione, regionalizzazione o federalizzazione a seconda dei paesi, con una dinamica che peraltro andrà ben oltre l’orizzonte del secolo breve, anche per un’ulteriore ragione. Nell’ultimo decennio del ‘900 in Francia, in Inghilterra, nel Belgio o nella stessa Italia, hanno preso corpo processi non meno radicali di quelli avviati dopo il 1945, riducendo e in alcuni casi annullando la distinzione interna tra Stato unitario e Stato federale (Baldi, 2003) e aprendo invece la strada al secolo del governo locale.

20Naturalmente devolution, regionalizzazione o federalizzazione non sono la stessa cosa e segnalano differenze che sarebbe sbagliato sottovalutare. Ci troviamo comunque di fronte a dinamiche istituzionali le quali, in nome di valori democratici e di modernizzazione dei rispettivi paesi, favoriscono un trasferimento dei poteri verso le autonomie territoriali, che sono cosa ben diversa dagli stati nazionali.

21Che questi ultimi abbiano una dimensione molto grande come la Russia, o piccolissima come Singapore; che presentino una densità di popolazione elevata come la Cina o molto bassa come il Lussemburgo, niente toglie alla loro natura di associazioni di primo grado a cui è riconosciuto il monopolio nell’esercizio del potere politico all’interno dei rispettivi confini. Nel caso dei “governi locali puri”, come li chiama Luigi Bobbio (2002), ciò che emerge a partire dal secondo dopoguerra è più una tendenza che non una regola generalizzata. In alcuni casi è aumentata la capacità di rappresentanza dei governi locali nei confronti del centro; oppure le responsabilità degli stessi nell’erogazione dei servizi legati al consolidamento dei welfare. In altri si sono ampliate invece le basi territoriali al cui interno i governi locali hanno, soprattutto a partire dalla seconda metà del XX secolo, esercitato le rispettive competenze e prerogative.

22Vera nella gran parte dei paesi industrializzati, questo analisi richiede però una maggior cautela se trasferita al caso italiano, che ha registrato una distribuzione delle competenze tra le autonomie locali, senza tuttavia avere mai messo mano a una riorganizzazione del territorio. Il federalismo rischia perciò di rendere irreversibile quel processo di polverizzazione delle istituzioni politiche e amministrative ormai in corso da tempo che né lo Stato unitario, né la Repubblica nata nel dopoguerra, né il regionalismo avviato negli anni Settanta sono mai stati in grado di impedire.

23Un indicatore lo si ritrova nella tendenza alla creazione di nuove istituzioni come le province. Sempre sul punto di venire abolite, pur di moltiplicarsi queste ricorrono anche allo sponsor privato, per coprire parte dei costi di istituzione. Fortemente voluta da Bossi e nata nel 2004, la Provincia di Monza ha, ad esempio, firmato un “accordo di programma” con un gigante della grande distribuzione che, in cambio delle relative autorizzazioni per la realizzazione di un maxi centro commerciale, sosterrà le spese per la costruzione di due dei sei edifici che ospiteranno il nuovo “polo istituzionale”. Una nuova Provincia si tira dietro una nuova sede per la Questura, per la Guardia di Finanza, per l’Agenzia delle Entrate e per altri uffici periferici, più tutti gli interventi di ristrutturazione e urbanizzazione che dalla sua esistenza derivano.

24La tendenza al nanismo istituzionale del nostro governo locale si accompagna inoltre a orientamenti conflittuali favoriti dall’accavallarsi di competenze e dalla incertezza seguita all’approvazione del Titolo V. Dalla sanità agli aeroporti, dalla scuola all’immigrazione, sino alle unioni di fatto, non c’è ambito della vita pubblica e in alcuni casi anche privata, che non sia oggetto di intervento dei governi locali. In alcune città gli immigrati lavavetri vengono ad esempio espulsi per motivi di sicurezza, mentre in Trentino è stato cancellato il debito formativo nelle scuole secondarie. Un piccolo comune veneto ha a sua volta stabilito di negare la residenza a coloro che non dimostrano un reddito annuo superiore ai cinquemila euro. E anche la legge 194 sull’aborto è diventata qualcosa di opinabile visto che una clinica milanese ha di recente fissato in ventidue settimane il tempo massimo per l’interruzione di gravidanza, laddove generalmente se ne prevedono almeno due in più, cioè ventiquattro.

25Considerato inizialmente come un’alternativa percorribile per arrestare il centralismo statale, nel caso italiano il municipalismo continua dunque a rivelarsi un problema per il quale non è sinora stata trovata alcuna soluzione perché i comuni, soprattutto i piccoli comuni, orientano la loro azione al mantenimento degli equilibri raggiunti. Un Osservatorio dedicato a censire i casi noti come “sindrome Nimby”1, ossia l’opposizione che gli enti locali indirizzano verso progetti, impianti e infrastrutture ritenute pericolose, offre un adeguato panorama dei veti esercitati in questi anni sull’intero territorio nazionale. La maggior parte delle proteste riguarda la costruzione di centrali elettriche e inceneritori, ma sta emergendo anche una forte opposizione contro gli impianti a energia pulita come l’eolico o le biomasse e le conseguenze si fanno sentire. Si và dai casi drammatici come quello dei rifiuti in Campania, allo stallo dell’Alta Velocità in Val di Susa o dei tracciati stradali in Toscana e tutto ciò è spesso fondato sul nuovo Titolo V che, ad esempio, fa della “produzione e distribuzione nazionale dell’energia” una competenza “concorrente” delle regioni.

26Superato il vecchio assetto piramidale dello Stato unitario dove ogni potere si incastrava con gli altri, anche la dinamica istituzionale ha perso ogni rapporto con i diversi livelli in cui viene organizzata la convivenza sociale, perché ormai il pendolo locale oscilla sempre più spesso solo tra due posizioni: quella della conservazione contro ogni ragionevole innovazione; e quella della convenienza che il territorio continua a assicurare ai suoi abitanti, quasi per ricompensarli di una identità perduta.

27L’“Unione dei comuni italiani per cambiare regione”2 è un buon esempio di questa tendenza. Nel suo programma non c’è il riordino del Paese in macro aree, quanto l’obbiettivo di semplificare le procedure per il trasferimento dei comuni da una regione all’altra. Le prime iniziative hanno visto nel Veneto la regione di distacco e nel Trentino quella di nuova aggregazione. Ma il processo è destinato ad allargarsi, segnalando un radicato municipalismo che probabilmente indica bene un “nodo” del nostro federalismo.

3. La svolta degli anni Novanta

28Torniamo all’alternativa tra Stato unitario e Stato federale, affrontata durante la formazione dell’unità nazionale. Si pensi solo alle posizioni di Carlo Cattaneo. Diventata chiara la soluzione unitaria che la monarchia sabauda intendeva dare al problema dello Stato, si affrettò a dichiarare: «Io non ho mai sperato nella nuda unità; per me la sola possibile forma di unità tra liberi popoli è un patto federale. Il potere deve essere limitato e non può essere limitato se non dal potere». Naturalmente Cattaneo era anche a favore dei comuni, che ai suoi occhi rappresentavano «la nazione» intesa come «il più intimo asilo della… libertà». A chi gli obiettava che questi si sarebbero potuti rivelare un limite, Cattaneo replicava mettendo a confronto la Lombardia – che già allora aveva il maggior numero di «comuni polvere» – con la Sicilia, dove invece i comuni erano «diciotto volte maggiori». L’assetto comunale della Sicilia «sarebbe dunque diciotto volte più robusto ed efficace che il comune lombardo? No signori, la mole non è la vita» dichiarava Cattaneo aggiungendo: e infatti la Sicilia «non ha ancora né le strade, né le condotte mediche, né le scuole che invece si trovano in Lombardia!» (1995, 44).

29L’idea federalista di quegli anni oggi risulta tuttavia molto datata. Ci si illudeva di fermare il potere centrale opponendogli tanti poteri locali, senza rendersi conto che questa frantumazione avrebbe più facilmente messo capo alla paralisi e non a un nuovo equilibrio istituzionale. La problematica del passaggio a uno Stato federale si riproporrà comunque in tutti i momenti di crisi che il nostro Stato unitario vivrà a partire dall’ultimo ’900. Sarà così alla fine della Grande Guerra allorché verrà per la prima volta messo all’ordine del giorno il tema della riforma dello Stato, in seguito alla crescita abnorme dei suoi apparti burocratici; e, anche se con ben poco successo, sarà così subito dopo il secondo conflitto mondiale, allorché si darà vita alla repubblica. La svolta verso il federalismo diventerà infine inarrestabile negli anni Novanta, perché si rivelerà l’unica via di uscita percorribile da parte di una classe politica nazionale allo sbando e priva ormai di alternative credibili alla crescente perdita di effettività delle istituzioni repubblicane.

30Una proposta di riforma costituzionale del Titolo V finalizzata a esaltare l’autonomia politica, legislativa e finanziaria delle regioni «sino al limite del federalismo», viene del resto presentata in Parlamento già nel 1994, al termine dei lavori della seconda Commissione Bicamerale. Che il rapporto tra Stato federale e Stato regionale non sia in realtà una questione del tutto lineare, è confermato dalla attenzione che il Comitato per la forma dello Stato dedicherà a questo tema salvo poi liquidarlo alla fine con poche battute, quando si tratterà di tirare le conclusioni.

31L’opportunità di passare da un decentramento amministrativo al federalismo era stata peraltro al centro di forti dissensi già negli anni Venti, soprattutto da parte di Gaetano Salvemini che prudentemente suggeriva un certo gradualismo nella ricostruzione delle autonomie locali: forse «mi inganno» dirà Salvemini nel 1919, ma «credo di essere ancor più federalista dell’amico Luzzatto: perché egli farebbe nascere le regioni da un atto di volontà dei poteri centrali; io lascio che nascano, se proprio sono necessarie, da libere fusioni delle autarchie locali» (1995, 175).

32Il realismo di un pensiero democratico che rifuggiva dalla decisione di imporre “per legge” il decentramento, verrà invece superato negli anni Novanta. La Relazione di accompagnamento alla proposta di revisione del Titolo V afferma senza ombra di dubbio che la distinzione tra Stato regionale e Stato federale debba essere ricondotta più a elementi “quantitativi” che a considerazioni di ordine “qualitativo”. Commenterà impietosamente Ettore Rotelli: alimentata da una forte «confusione concettuale», la Commissione ha in realtà dato vita a un «campionario di errori e falsificazioni» le cui prevedibili conseguenze non saranno l’avvio del federalismo, quanto la restaurazione del centralismo (1944, 48-54).

33Legittimato da una impostazione che considerava come “quantitativo” il problema della forma di Stato, l’orientamento federalista si rafforzerà rapidamente in seguito non solo per l’azione della Lega Nord, ma anche per l’opportunismo della classe politica nazionale. A tutti sembrerà più facile introdurre un’innovazione di tipo federale, che non modificare l’impianto regionale. È stato questo il realismo che ha guidato nel 2001 l’approvazione del Titolo V da parte del centrosinistra, sia pure con una maggioranza esigua in Parlamento; e andrà ancora peggio con la proposta di revisione del centrodestra bocciata dal referendum confermativo del 2006, perché attraverso successivi baratti tra i partiti di maggioranza si allargherà a macchia d’olio l’area di revisione e ogni forza politica apporrà alla riforma la propria bandierina: la Lega rivendicherà la devolution, Alleanza nazionale imporrà un richiamo all’interesse nazionale e tutti introdurranno il senato federale e il premierato sulle spalle – o forse alle spalle – della carta del ’48 (Pinelli, 2006).

34Convinti di marciare a grandi tappe verso il federalismo, ci dobbiamo però accontentare dei frutti amari di quel regionalismo che ha da tempo “radici avvelenate” (Morrone, 2005, 238). Un esempio per tutti: il costo di funzionamento degli apparati burocratici in Molise, che ha una popolazione di poco più di 320 mila abitanti, sono di 374 euro per abitante, laddove in regioni più popolate come la Lombardia o il Veneto si abbassano rispettivamente a 91 e 99 euro! (Unioncamere Veneto, 2007). È forse da cercare in questo regionalismo a rendimento variabile la vera causa di quel consenso che il federalismo è in questi anni andato raccogliendo? Probabilmente sì. Ma l’introduzione di rivoluzioni all’interno di tradizioni istituzionali ormai “imbalsamate”, in realtà incomincia a rivelare anche tutta la sua concreta pericolosità.

35Per azzardate che possano essere state le scelte del legislatore nel 2001, le stesse non si sarebbero dovute allontanare dai caratteri che la tradizione europea ha fatto emergere nelle esperienze di decentramento o federalizzazione durante gli ultimi tre decenni. Il modello a “amministrazione unica” tipico del caso tedesco in cui la competenza sui governi locali è esercitata soltanto dai Länder, i quali peraltro hanno un radicamento istituzionale ben più profondo delle regioni italiane (Palermo, Woelk, 2001, 424). E il modello binario fondato sul “parallelismo razionalizzato” tipico dell’esperienza francese, ove resta in piedi una amministrazione decentrata, ma la stessa è subordinata a una serie di principi comuni che ne uniformano i comportamenti.

36Le vicende italiane registrano invece una pluralità di soluzioni sovrapposte tra loro nel corso degli anni, senza che sia mai intervenuto alcun tentativo di armonizzazione (Cammelli, 2000, 318-320). L’amministrazione centrale è stata modificata sul modello inglese, ma in Inghilterra il governo locale è molto più cooperativo con i poteri centrali di quanto lo sia nel nostro caso. Per le regioni ci siamo invece ispirati al modello tedesco dove l’amministrazione inizia con i Länder i quali hanno la possibilità di essere rappresentati al Bundesrat, attraverso il Senato delle regioni. E infine, nel caso delle amministrazioni locali ci troviamo di fronte a un terzo modello in larga parte assimilabile al “parallelismo francese”, senza aver noi mai avviato alcuna iniziativa per contenere la frantumazione municipale, o quanto meno armonizzare tra loro a livello periferico il ruolo delle agenzie e dei poteri dello Stato.

4. Federalismo versus parlamentarismo

37Siamo entrati nella nuova epoca senza aver risolto uno solo dei problemi che hanno sempre afflitto il nostro Stato unitario e senza nello stesso tempo aver chiari i possibili esiti del nuovo approdo. Dobbiamo forse guardare con timore all’avvicinarsi del federalismo? Non è detto e comunque non potremmo a questo punto evitarlo. Abbiamo sinora costruito il nostro benessere e le nostre libertà, affidandone le fortune a ciò che avevamo sotto mano. Saremmo ingenui se cercassimo di opporci in nome di logiche organizzative, modalità di associazione o valori che nessuno potrebbe più riportare in vita. E sarebbe anche una fatica sprecata perché l’intero sistema istituzionale ormai oscilla tra un assetto che non c’è più e un altro che invece che non c’è ancora (Cammelli, 2002).

38Nonostante il deciso rafforzamento che le regioni hanno avuto a partire dagli anni Novanta, i risultati sono dunque deludenti. La fioritura di modelli istituzionali che ci vengono presentati per convincerci sui pregi della direzione di marcia, presenta un imperdonabile difetto. L’opzione italiana a favore del federalismo non è facilmente riconducibile a un disegno coerente, come quello che ad esempio emerge nella lunga polemica tra i coloni americani e la patria inglese.

39Tanto i coloni quanto il Parlamento di Westminster riconoscevano il diritto alla vita, alla libertà e alla proprietà. Così come concordavano sul fatto che ci fosse un’autorità finale nella società, capace di imporre una legge fondamentale a cui tutti dovevano sottostare. Si dividevano invece sulla collocazione ultima di questa autorità, perché diversa era l’idea della rappresentanza: per gli inglesi si identificava con il Parlamento, i coloni pensavano invece a “the people” e ai loro stati. Essendo questo lo strumento attraverso il quale si controllavano gli eletti, per i coloni la rappresentanza doveva essere “reale”. Per gli inglesi la stessa doveva essere “virtuale”, perché così i governanti avrebbero potuto decidere “by discussion” quello che era bene per i governati (Beer, 1993).

40La “chiave” del federalismo americano fu dunque l’idea di un’assetto statale incompatibile con un principio gerarchico come quello inglese, che implicava la superiorità del Parlamento sull’intero sistema sociale. Ed è anche la chiave del passaggio oggi in corso a un’assetto federale, dove tutti i poteri sono in linea di principio assegnati alle regioni e allo Stato spettano solo quelli indicati. Ma la “modernità” della soluzione federale si innesta in un assetto municipalista ancora arretrato ed è in questa contraddizione di fondo che risiede la difficoltà del federalismo.

41Il Consiglio delle Autonomie istituito dal nuovo Titolo V prevede ad esempio dei parlamenti regionali con due “camere”, una dagli enti territoriali e l’altra del corpo elettorale. Ma esperienze del genere in realtà non esistono in nessun sistema federale (Carli, 2005), ora perché gli enti locali non hanno alcuna valenza costituzionale (Stati Uniti), ora perché gli stati “regionali” hanno competenza piena sugli stessi, come avviene nel caso dei Länder tedeschi.

42Da qualunque prospettiva venga preso in esame, il quadro offerto dal federalizing process segnala delle contraddizioni che sarebbe sbagliato ricondurre a errori materiali del legislatore. Il problema della nuova epoca federalista è nelle modalità con cui la stessa ha preso corpo (Groppi, 2008), ossia attraverso un intreccio continuo tra negoziati delle forze politiche e provvedimenti di rango costituzionale che ne avrebbero dovuto incorporare le decisioni. Anche per queste ragioni, quella del Titolo V si configura come una “scelta impossibile” a cui il sistema delle autonomie locali non potrà né aderire né disobbedire, senza mettere in discussione l’impianto “materiale” con cui ci stiamo avviando a realizzare il federalismo.

5. La scelta impossibile

43Sono note le difficoltà che investono un individuo allorché deve adeguarsi a indicazioni contraddittorie che perciò determinano disorientamento, perdita di identità o anche forme di depressione caratteriale. Non è funzionale ordinare a qualcuno di “essere felice”, oppure di essere generoso o anche, più banalmente, di sentirsi libero. Se il destinatario aderisse al comando per obbedienza, tradirebbe la natura del comportamento posto in essere, perché questo sarebbe il risultato di un vincolo esterno e non di una scelta personale. Ma le conseguenze non sarebbero diverse se l’interessato si sottraesse al comando ricevuto, mettendo in discussione la alternativa stessa su cui si fonda la scelta impossibile, che richiede di essere felice, generoso o anche soltanto libero.

44Raffaele Romanelli ha analizzato con profonda sensibilità storica le conseguenze a cui questo paradosso mette capo allorché il destinatario non è soltanto un individuo, ma un intero corpo sociale o una comunità nazionale, come quella che ha preso corpo da noi con la formazione dello Stato liberale. In questo caso, sostiene Romanelli, il momento del comando e la possibilità di cui questo si fa implicitamente portatore divengono i terminali di «un processo storico» che come tale deve essere analizzato, perché la possibilità che l’intero sistema sociale non arrivi a un punto di rottura dipende dall’equilibrio esistente tra la richiesta avanzata e l’intensità del momento autoritario attraverso cui ci si propone di realizzare l’obiettivo prefissato (1995, 11-32).

45Trasferito al Titolo V, questo modello interpretativo si rivela particolarmente efficace perché segnala le origini di una dissonanza interna alla scelta federale, che i costituzionalisti riassumono nella differenza esistente tra la Costituzione scritta e quella effettiva. Ma la solenne affermazione con la quale si è avviata la riforma, chiarisce bene i paradossi di una scelta che si sta rivelando “impossibile” non tanto per le difficoltà d’attuazione che incontra, quanto per il suo impianto di fondo. È possibile “decidere” che «la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane e dallo Stato (art. 114 Cost.)»? Evidentemente no. O comuni, città metropolitane, regioni e province preesistono alla Repubblica, che nasce come conseguenza di un patto federale; oppure, se questa scelta viene imposta attraverso il Parlamento, si ritorna alla dizione oggi superata, secondo la quale la Repubblica si “riparte” in comuni, province e regioni.

46E poiché in questo caso viene messo in discussione non solo un valore individuale quanto una specifica modalità di convivenza sociale rappresentata dalla forma di Stato, il rischio della scelta impossibile è quello – dirà Romanelli – di non riuscire a mantenere in un quadro unitario la relazione che si istituisce tra la libertà riconosciuta alle singole comunità territoriali e il vincolo politico che lega le stesse ad una identica comunità di appartenenza. Per fortuna il punto d’equilibrio tra queste due diverse esigenze non è stato ancora superato nel caso italiano, ma le premesse per la sua rottura ci sono tutte.

47Abbiamo trasformato in nome del municipalismo il rapporto con il territorio in un mezzo per acquisire nuovi poteri, illudendoci che la ripetuta denuncia del centralismo e della sua inefficienza burocratica fossero motivi sufficienti per sostituire un potere lontano, con un altro forse più piccolo ma di certo più vicino. Ci ritroviamo invece con minori servizi, con il trasferimento di una significativa quota del debito pubblico dal centro alla periferia e soprattutto con il timore di non poter più introdurre quelle innovazioni solidali che in passato il potere centrale ci aveva assicurato.

48Abituati a lamentarci di Roma e della Repubblica, per soddisfare le nostre esigenze ci rivolgiamo ai nuovi poteri che nei testi legislativi si presentano compiuti e ordinati, mentre nella realtà si manifestano in tutta la loro debolezza. Nonostante la visibilità dei suoi sindaci e presidenti regionali, il territorio è diventato un semplice punto di passaggio attraverso il quale il politico può realisticamente aspirare di affacciarsi sulla scena nazionale, partecipando in tal modo al gioco di alleanze, messaggi e conflitti nati all’interno dei format televisivi che oggi affollano lo spazio politico. A questo punto cosa resta della regione-istituzione, di quella «idea cara ai maestri del diritto costituzionale di un indirizzo politico regionale autonomo» rispetto allo Stato? Probabilmente poco, molto poco (Pitruzzella, 2004, 1243).

49La stagione aperta negli anni Novanta conferma tutto ciò, anche attraverso alcune tendenze che non meritano di essere sottovalutate. Quanto più il territorio ha in questi anni acquisito rilevanza nel discorso costituzionale, tanto più lo stesso è diventato irrilevante sotto il profilo politico. La personalizzazione politica largamente documentata dalla nascita di numerose liste del Sindaco o del Presidente, mette in secondo piano qualunque problema locale che non sia spendibile anche sul piano elettorale (Diamanti, 2003). Nel frattempo ha invece preso corpo un processo di dissociazione, che contrappone un sistema maggioritario sul piano nazionale a un orientamento concertativo sul piano locale. Le regioni devono tener conto delle indicazioni che nascono nei Consigli per le Autonomie; le aree metropolitane riconoscono poteri di proposta e di amministrazione ai municipi e una miriade di enti e agenzie rivendicano duramente la propria mission, grazie anche alla protezione di corporazioni locali che ne garantiscono l’indipendenza.

50Secondo Luigi Bobbio (2003) a questo esito si è arrivati grazie a una nuova dislocazione dei rapporti tra centro e periferia, perché ogni “filiera” di intervento raccoglie istituzioni e organismi diversi, rendendo sempre più faticoso il processo delle politiche pubbliche. L’assetto istituzionale intorno al quale discutiamo non trova però alcun confronto nelle esperienze internazionali. Il federalismo promosso dal Titolo V non è a due livelli ma a tre: Stato, regioni ed enti locali. Se i diversi livelli non riescono però a raccordarsi perché il problema dell’Italia è sicuramente il centralismo, ma un “problema altrettanto grave è il localismo”, allora diventa realistico parlare di un federalismo a “tre punte” (Barbera, 2006, 2) dove ognuna confligge con le altre due, con delle conseguenze che in alcuni casi già vediamo.

51La sovrapposizione tra i diversi poteri si è perciò ampliata più di quanto già lo fosse in passato, moltiplicando i meccanismi di cooperazione esistenti. E si è aperta una divaricazione destinata a crescere nel tempo tra le competenze che il Titolo V ha distribuito all’interno delle autonomie e le interdipendenze sempre più estese che legano queste ultime tra loro, ogni volta che una decisione legislativa entra nella fase di applicazione.

52Siamo certi che le pratiche di cooperazione, di partenariato o di concertazione tra le regioni e i comuni, siano un effettivo avanzamento rispetto a un centralismo che di certo non rimpiangiamo, ma che ancora non sappiamo bene con quale assetti istituzionali potremo sostituire? O non dobbiamo piuttosto pensare che, entrati nell’epoca del federalismo senza aver risolto i principali problemi nati già con lo Stato unitario, ci ritroveremo presto in un mondo sempre più piccolo e anche più isolato, organizzato intorno a una molteplicità di poteri di veto che trasformeranno il territorio in una sede di continua negoziazione delle decisioni pubbliche?

53A dire la verità, oggi abbiamo diverse evidenze che confermano quest’ultima ipotesi. Dal rifiuto dell’Alta velocità a quello dei rigassificatori; dalla sempre rivendicata Pedemontana sino al Ponte sullo Stretto o al nodo di Malpensa, i casi da richiamare non mancano. Su una cosa possiamo sin d’ora essere certi, senza per questo irritare i sostenitori della “democrazia locale”. Il nostro paese è il solo in Europa che non ha mai avuto un effettivo processo di riorganizzazione territoriale degli assetti locali, ossia di quella “terza punta” rappresentata dai comuni che il Titolo V ha invece costituzionalizzato. Non l’ha promosso lo Stato liberale, non vi è riuscito il fascismo, non è stato realizzato negli anni Settanta, con la costituzione delle regioni sotto la spinta del primo sistema di welfare. E non è stato possibile nemmeno negli anni ’90, allorché fu varata la prima legge organica della Repubblica sulle autonomie locali (L. 142/1990).

54Quest’ultimo tentativo si è tuttavia rivelato poco utilizzabile ai fini di un riordino, almeno per due ragioni molto semplici. I circa ottomila comuni non avevano – e non hanno – alcuna intenzione di restare ingabbiati nei vincoli della cooperazione; se invece decidono di farlo, magari attraverso le Unioni di Comuni che sembrano un modello di associazione particolarmente accettato, il risultato sarà l’istituzione un nuovo ente locale che si andrà paradossalmente a aggiungere alle migliaia già esistenti. A loro volta le regioni non avevano – e non hanno – alcun interesse a favorire la crescita di poteri locali territorialmente più ampi e dunque anche politicamente più pericolosi. I comuni resteranno perciò quelli dello Stato liberale e le regioni continueranno a essere non le macro-regioni spesso richiamate quanto quelle nate negli anni Settanta ossia, dirà Tania Groppi (2008), istituzioni regionali «senza anima».

55E oggi, dopo l’approvazione del Titolo V ? Oggi tutti noi abbiamo un po’ più di potere, ma è proprio questo il processo che ci lascia in dubbio: è credibile un progetto politico che affida il futuro del Paese a una “mano invisibile”, armando nello stesso tempo le sue istituzioni, a cominciare dalle regioni settentrionali contro quelle meridionali; oppure da quei sempre più numerosi comuni, che decidono senza esitazione anche su temi politicamente sensibili come quelli della sicurezza o dell’immigrazione?

56Rischiamo forse di diventare come il Belgio il quale, dopo essersi trasformato negli anni Novanta in un sistema federale, oggi si divide anche sul calcio visto che ci sono ormai due campionati, uno per i decadenti valloni e l’altro per i rampanti fiamminghi? Oppure diventeremo come la Spagna, con un sistema a autonomie variabili che – rispetto alla nostro esperienza – ha un punto a suo favore: la tradizione di un centralismo non burocratico, con una forte vocazione statuale?

57Con l’aria che tira in Italia, un interrogativo del genere è inevitabile e ci chiediamo se tra vent’anni potremo guardare a questo scenario come a un pericolo passato, oppure come all’origine di una nostra dolorosa sconfitta nazionale. In teoria il federalismo del Titolo V potrebbe andare anche bene. In pratica, rischia di portarci a un peggioramento delle divisioni nel Paese e anche a un maggior centralismo. Per introdurre efficienza e democrazia all’interno di quest’ultimo, il federalismo avrebbe invece bisogno di un’effettiva rivoluzione nelle autonomie locali. E allora perché non iniziare dalla riduzione dei circa sei mila comuni sotto i cinquemila abitanti, suggerita anche dalla Corte dei Conti (2008) nei suoi referti sul bilancio dello Stato? Questo localismo costa troppo, anche se poi governa peggio di quanto accada in altri paesi. La scelta indicata dalla Corte dei conti sarebbe dunque adeguata a rafforzare almeno in parte le basi del federalismo. Ma di una tendenza del genere, purtroppo, non si vede alcuna traccia.

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Note

1 Nimby Forum, Osservatorio Media Permanente, http://www.nimbyforum.net.

2 Unione dei comuni italiani per cambiare regione, http://www.comunichecambianoregione.org.

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Marcello Fedele, « La nascita del federalismo municipalista »Quaderni di Sociologia, 48 | 2008, 5-20.

Notizia bibliografica digitale

Marcello Fedele, « La nascita del federalismo municipalista »Quaderni di Sociologia [Online], 48 | 2008, online dal 30 novembre 2015, consultato il 30 novembre 2020. URL: http://journals.openedition.org/qds/827; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.827

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Autore

Marcello Fedele

Dipartimento Sociologia e Comunicazione - Università «La Sapienza», Roma

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