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la società contemporanea / Federalismo e localismo in Italia

Differenziazione e frammentazione territoriale delle politiche sociali

Local diversity and the fragmentation of social policy
Chiara Agostini
p. 57-69

Abstract

Law no. 328 passed by parliament in 2000 provided an opportunity to overcome the different approaches that typify Italian social policy as applied by the various local authorities. In fact, for the first time a policy system was set out in which central government assumed a primary role. However, the impact of the reform reflects the pre-existing lack of homogeneity. The paper shows that the local contexts continue to produce differing models for the programming, organisation and supply of services. Furthermore, within the present constitutional setup, central government cannot take on the regulative function needed to build a policy system that may guarantee a homogeneity in terms of rights and the provision of services. Law no. 328 has not, therefore, given rise to particularly innovative institutional processes and, very probably, the plurality of local approaches will continue to characterise this sector. In particular, depending on the role played by the regions, social policies could help further embed those existing management models that reflect regional boundaries, converging towards the practices in use in the health field. Alternatively, if this is not the case, this diversity could even involve the sub regional level of the social-healthcare districts.

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Testo integrale

1La legge 328 del 2000 ha segnato un momento importante per la storia delle politiche sociali italiane. Definendo un sistema a regia nazionale, questo intervento normativo ha rappresentato un’occasione per superare la differenziazione territoriale tipica del settore. Ma l’impatto della riforma tende a riflettere a sua volta la preesistente disomogeneità, poiché i contesti locali continuano a sperimentare differenti modelli di programmazione, organizzazione ed erogazione dei servizi. All’interno dell’attuale quadro costituzionale, il governo centrale non può inoltre assumere quella funzione regolativa necessaria alla costruzione di un sistema di politiche in grado di garantire l’omogeneità dei diritti e delle prestazioni. La legge 328 non ha quindi dato vita a processi istituzionali particolarmente innovativi e, in un contesto in cui il destino delle politiche sociali è affidato esclusivamente alle scelte regionali, molto probabilmente la differenziazione territoriale continuerà a caratterizzare questo settore. A seconda del ruolo svolto dalle regioni, le politiche sociali potranno andare incontro alla sedimentazione di modelli gestionali che riflettono i confini regionali e convergono verso le pratiche sperimentate in campo sanitario. Oppure, la differenziazione potrà interessare persino il livello sub-regionale dei distretti sociosanitari.

2Nelle pagine che seguono l’analisi di questi fenomeni sarà articolata in quattro parti: nella prima verranno indagate le origini storiche della differenziazione territoriale; nella seconda si evidenzierà la scarsa capacità di innovazione della legge 328; nella terza si porrà l’attenzione sul ruolo del governo centrale; infine nell’ultima si analizzeranno gli scenari futuri e si svilupperà una riflessione sulla differenziazione regionale e sub-regionale.

1. Le radici della differenziazione territoriale

3Le politiche sociali italiane appaiono fortemente impregnate di localismo e questa caratteristica ha origini lontane che possono essere rintracciate fin dall’origine dello Stato unitario. Con l’unificazione nazionale il settore dell’assistenza ha infatti mantenuto inalterato l’assetto istituzionale degli stati preunitari, che individuava nelle opere pie l’asse portante della «beneficenza pubblica». Già allora la distribuzione territoriale di questi enti appariva fortemente squilibrata a favore del nord e dei centri urbani, segnalando come il processo di differenziazione territoriale del Paese avesse origini ancora più antiche, che l’unificazione a sua volta non era riuscita a superare.

4Il primo tentativo di regolamentare il settore si ha nel 1890 con la legge 6972 promossa da Crispi che si propone di arginare la cattiva gestione degli enti caritativi e di potenziare la capacità di controllo del settore pubblico. In questa fase la regolamentazione da parte dello Stato non è tuttavia seguita da un suo impegno finanziario. Solo negli anni successivi, a conclusione della prima guerra mondiale, il governo centrale assumerà la responsabilità diretta nell’erogazione di alcune prestazioni assistenziali.

5Con la Costituzione del 1948 l’assistenza viene però riconosciuta come diritto del cittadino e, collegandosi strettamente al campo della previdenza, diventa parte costitutiva del sistema di sicurezza sociale. Nonostante ciò il Parlamento ignorerà il dettato costituzionale: solo a partire dalla metà degli anni sessanta alcune competenze verranno trasferite agli enti locali e il livello centrale resterà comunque ostile a questo processo di cambiamento. I limiti imposti dallo Stato non consentiranno alle regioni di ridefinire l’intero assetto delle politiche anche se i loro margini di autonomia basteranno ad intraprendere strategie innovative, in particolare in quei settori non ancora regolamentati dalla legislazione nazionale (Fargion, 1997).

6Con l’entrata in vigore del D.P.R. 616/1977 ai livelli di governo locale venivano attribuite nuove e più ampie competenze, le quali si sarebbero dovute armonizzare in un quadro normativo comune che definisse i principi fondamentali della materia. Pur in mancanza di quest’ultimo, fino agli inizi degli anni novanta in molti contesti locali si è proceduto all’adozione di differenti leggi volte al riordino del comparto socio-assistenziale. Alcune regioni hanno riqualificato il modello di politiche elaborato a livello centrale, assumendo un ruolo di primo piano nella definizione dei diritti sociali dei cittadini; altre non hanno invece proceduto all’emanazione di norme regionali e sono rimaste sostanzialmente estranee ai processi di riforma. In sostanza, la mancata approvazione di una legge quadro nazionale in grado di coniugare il principio dell’autonomia con quello dell’uguaglianza dei diritti, sommata all’assenza di obiettivi e strategie unitarie, ha consentito lo sviluppo di sistemi di risposta ai bisogni anche molto differenziati territorialmente (Ferioli, 2003).

  • 1 La distinzione fra modelli di welfare occupazionali ed universalistici (Ferrera, 1993) è riconducib (...)

7Da questo excursus storico emerge una certa arretratezza delle politiche sociali, spiegabile considerando la presenza di alcuni elementi peculiari della realtà socioeconomica del Paese. In primo luogo, il familismo tipico del nostro modello di welfare ha fatto sì che la famiglia – e non le istituzioni pubbliche – fosse tradizionalmente riconosciuta come il luogo privilegiato per la risposta ai bisogni sociali, ostacolando lo sviluppo di una rete di servizi territoriali. In secondo luogo, all’interno di un modello di protezione di tipo occupazionale1, il peso dell’economia periferica ha permesso anche ai molti lavoratori impiegati in settori marginali e/o poco qualificati di avere accesso alla protezione sociale, e di estenderne inoltre i benefici agli altri membri della famiglia.

8Questi due elementi hanno indebolito la domanda per la creazione e il consolidamento di un sistema nazionale di politiche sociali, ma un ulteriore fattore riguarda invece il lato dell’offerta. La debolezza delle istituzioni e il rischio di pressioni clientelari ha giustificato la scelta politica di limitare le prestazioni agli individui il cui stato di bisogno risultasse facilmente identificabile (Ferrera, 2006).

  • 2 Già da tempo l’analisi comparata del modello italiano di welfare (Ferrera, 1984) ha evidenziato che (...)

9Pur all’interno di questo contesto, negli anni novanta si è tentato un completo riassetto del sistema di protezione sociale. In particolare, è stata abbandonata la tradizionale logica distributiva e sono state introdotte misure espansive che hanno interessato settori di welfare tradizionalmente trascurati, come quello dei servizi sociali (Fargion, 2004). Questo cambio di rotta è stato favorito in primo luogo dai mutamenti sociali ed economici che hanno interessato il Paese. Nel corso di questi anni le trasformazioni dell’economia italiana hanno infatti modificato l’organizzazione del mercato del lavoro rendendo i percorsi lavorativi più frammentati e incerti (Brandolini, 2005) e ciò ha contribuito ad aggravare l’inadeguatezza del nostro sistema dei servizi. In secondo luogo, la cornice sovranazionale, e in particolare la necessità di rispettare i criteri macroeconomici di Maastricht, ha determinato una forte spinta al contenimento della spesa pubblica. Si è posta così l’occasione politica per ridiscutere l’intero assetto del modello di protezione tradizionale e in particolare il suo sbilanciamento a favore del settore pensionistico e a scapito del comparto sociale2. Anche fattori interni al contesto italiano hanno incoraggiato questo processo. La crisi legata alle vicende di «tangentopoli» e «mani pulite» ha infatti fortemente indebolito quegli attori che nei decenni precedenti avevano ostacolato il cambiamento (Ferrera, 2006). A partire dagli anni settanta l’iter di approvazione della riforma era stato avviato all’inizio di ciascuna legislatura, salvo poi essere interrotto alla sua conclusione e ripreso da capo nella successiva. Ogni volta le differenti proposte si scontravano inevitabilmente con lo scoglio delle Ipab perché «il destino degli immensi patrimoni controllati da questi enti caritativi, da sempre vicini alla chiesa cattolica, [sollevava] interminabili quanto inconcludenti scontri politici e ideologici, [determinando] il costante rinvio della riforma» (Fargion, 2004, 397-398). Infine, in una fase di forte delegittimazione dei partiti e del Parlamento, i governi tecnici Amato e Dini realizzeranno delle riforme strutturali del sistema pensionistico e, ponendo in primo piano la necessità di ridefinire la ripartizione della spesa fra i differenti settori di welfare, creeranno un terreno fertile all’approvazione della tanto attesa riforma.

2. L’innovazione mancata della legge 328

  • 3 Su questo punto si consideri che la legge 328 cerca di superare la logica riparatoria e assistenzia (...)
  • 4 Il principale strumento per migliorare la qualità degli interventi è stato individuato dal legislat (...)

10Dopo oltre cento anni di vuoto normativo ed in un contesto sociale e politico favorevole al cambiamento, la legge 328 avrebbe dovuto realizzare una vera e propria rivoluzione del settore. Alla molte novità riguardanti ad esempio la ridefinizione degli obiettivi3 e degli strumenti4 di policy, si aggiunge il fatto – di maggior rilievo in questa sede – che la presenza di un indirizzo omogeneo per tutto il territorio nazionale doveva costituire il punto di partenza per il superamento della frammentazione tipica del settore. Ben lontano dall’aver raggiunto quest’ultimo obiettivo, l’impatto della legge 328 ricalca una notevole differenziazione territoriale. Le ricerche sul tema mostrano infatti che i contesti locali, pur sottoposti ai medesimi input di riforma, maturano risposte diversificate. Questo è vero in particolare se si considerano i risultati – su cui ci si soffermerà brevemente nelle pagine che seguono – di quegli studi che hanno indagato il grado di recepimento delle innovazioni introdotte con la riforma, i modelli di governance sperimentati localmente e la spesa sociale.

  • 5 Calabria, Friuli Venezia Giulia, Molise, Piemonte, Puglia, Sardegna, Trentino, Valle d’Aosta, Venet (...)
  • 6 Abruzzo, Basilicata, Liguria, Toscana.
  • 7 Campania, Emilia Romagna, Lazio, Lombardia, Umbria.
  • 8 Marche e Sicilia.

11La prima indagine sull’attuazione della legge 328 (Formez, 2003), basata sull’analisi degli interventi normativi adottati a livello regionale, ha evidenziato che le regioni italiane stavano procedendo a velocità variabile – e in alcuni casi non stavano procedendo affatto – nell’attuazione della riforma. Nel 2002 ben nove non avevano intrapreso nessuna iniziativa per recepirla5; quattro avevano steso i piani regionali e di zona6; cinque avevano avviato la sperimentazione dei secondi senza ancora aver definito i primi7; le restanti due avevano steso i piani regionali ma non quelli di zona8.

  • 9 Le altre regioni non sono pienamente riconducibili a questi tre modelli, ma è comunque da segnalare (...)

12La ricerca del Ministero del lavoro e del Formez (Min. lav. e pol. soc., 2006) evidenzia invece la sedimentazione di differenti modelli di governance delle politiche sociali. Considerando ad esempio le forme di coordinamento adottate per lo sviluppo della sussidiarietà orizzontale e verticale vengono individuati modelli regionali basati sulla gerarchia, sul mercato o sulle reti. Regioni come l’Abruzzo, la Basilicata, la Calabria, il Lazio e il Molise hanno la responsabilità diretta dell’erogazione degli interventi e le funzioni di coordinamento sono esercitate sulla base di norme e strumenti formali. Il Veneto, la Liguria, la Lombardia, il Piemonte e la Valle d’Aosta svolgono invece funzioni relative allo sviluppo, alla tutela dei mercati e all’acquisto dei servizi. Infine il prevalere di meccanismi reticolari, basati sulla fiducia e sulla cooperazione, fa sì che l’Emilia Romagna, il Friuli Venezia Giulia e le Province autonome di Bolzano e Trento partecipino alle reti insieme agli altri attori9.

  • 10 La soglia di povertà indicata dall’Istat fa riferimento alla capacità di consumo e per il 2006 è st (...)

13Rilevanti disparità territoriali sono individuabili inoltre considerando le risorse che i comuni investono per l’erogazione dei servizi. La differenziazione tende in questo caso a ricalcare la frattura nord/sud e, paradossalmente, la distribuzione della spesa muove nella direzione opposta rispetto a quella del bisogno. In Italia i comuni spendono mediamente 98 euro per abitante, ma nel nord-est si arriva a 146 euro, mentre al sud si raggiungono appena i 40 (Istat, 2008). Allo stesso tempo, se l’11% delle famiglie italiane vive al di sotto della soglia di povertà10, le regioni del centro-nord registrano valori inferiori al 10% e alcune, come la Lombardia, persino al 5%. Escludendo l’Abruzzo e la Sardegna, nel sud i valori si aggirano invece attorno al 20%, e in Sicilia si avvicinano addirittura al 30% (Pizzuti, 2008).

  • 11 Il restante 7,1% della spesa è sostenuta dalle Asl che operano per conto dei comuni. Questo dato in (...)

14Il dato più interessante offerto dall’analisi della spesa riguarda però la percentuale sostenuta dai comuni associati. Nel quadro della legge 328 la costituzione dei distretti sociosanitari prevedeva infatti che i comuni, tramite accordo di programma, provvedessero ad erogare i servizi (e conseguentemente la spesa) in maniera associata. Ma i comuni singoli, secondo l’Istat (2008, tavola 2), continuano a gestire ben il 77,2% della risorse, mentre la spesa associata è pari solo al 15,7% di quella complessiva11. Questo dato indica che il fallimento della legge di riforma non riguarda solo il mancato superamento della differenziazione territoriale, ma anche l’assenza di un profondo riassetto istituzionale.

3. Governo centrale e politiche locali dopo la riforma del Titolo V

15La legge 328 ha dunque dato vita a processi poco innovativi e la risposta delle regioni ha ricalcato a sua volta la differenziazione territoriale tipica del settore. Per costruire un sistema di politiche in grado di garantire l’uguaglianza dei diritti sarebbe necessario che il livello centrale intervenisse nella regolazione del settore. Tuttavia ciò è incompatibile con il sistema di rapporti fra centro e periferia delineato nel 2001 con la modifica del Titolo V della Costituzione. In questi termini la transizione verso il federalismo sta avendo un impatto fortemente negativo e anche se la riforma costituzionale è ancora ampiamente inattuata (Groppi, 2007), in campo sociale la sua approvazione ha ostacolato la nascita del sistema di politiche definito dalla legge 328. Allo stato attuale infatti il centro non può intervenire nella regolazione del settore né attraverso la leva finanziaria né mediante lo strumento normativo. Vediamo perché.

  • 12 L’articolo 20 (comma 2) della legge 328 ha disposto l’incremento del fondo nazionale per il persegu (...)

16L’articolo 4 della legge 328 delinea un sistema misto in cui gli enti locali, le regioni e lo Stato concorrono al finanziamento delle politiche. In particolare si prevede (comma 4) che le spese dei comuni e delle regioni siano coperte mediante i finanziamenti provenienti dal Fondo nazionale per le politiche sociali e attraverso gli stanziamenti autonomi a carico dei loro bilanci. Istituito nel 1997 attraverso la riunificazione delle fonti di finanziamento previste dalle differenti leggi di settore, con l’emanazione della legge 328 il fondo nazionale ha assunto una particolare importanza, divenendo lo strumento mediante il quale lo Stato concorre al finanziamento dei servizi. Nel fondo sono anche confluite le risorse aggiuntive previste per l’attuazione della riforma12 e grazie ad esso le regioni e i comuni avrebbero dovuto superare la debolezza strutturale del comparto sociale (Min. lav. e pol.soc., 2004).

  • 13 Questo dato è contenuto nel Decreto di riparto del fondo nazionale per le politiche sociali disponi (...)
  • 14 Per il triennio 2007-2009 sono inoltre stati istituiti due nuovi fondi nazionali dedicati ai serviz (...)
  • 15 La ripartizione del fondo per soggetti istituzionali si articola in quattro differenti voci che, pe (...)

17Nonostante ciò, la capacità dello Stato di incentivare la costruzione del sistema nazionale delle politiche attraverso tale strumento è piuttosto ridotta. Le risorse non sono sufficienti per promuovere le sinergie necessarie ad innescare i profondi cambiamenti auspicati dal legislatore. L’ammontare complessivo del fondo è infatti notevolmente inferiore alla spesa sostenuta dai comuni per l’erogazione degli interventi e dei servizi sociali. Nel 2005 questa spesa è stata pari a 5 miliardi e 741 milioni di euro (Istat, 2008, tavola 1), contro 1 miliardo e 308 milioni13 erogati nello stesso anno attraverso il fondo nazionale14. Si consideri inoltre che più della metà di quest’ultimo è stato destinato all’Inps15.

  • 16 Come si legge nel rapporto, in questa categoria sono state fatte rientrare tutte le somme che, per (...)

18Che i trasferimenti nazionali tendano ad essere quantitativamente ridotti rispetto al livello complessivo di spesa, è confermato inoltre dalla ricerca condotta dall’ex Ministero del lavoro e delle politiche sociali in collaborazione con il Formez (2006): i finanziamenti provenienti dal livello centrale sono infatti pari al 22,6%, le risorse proprie degli enti territoriali coprono il 70,5% della spesa complessiva e il restante 6,9% deriva da altre fonti16.

19All’interno del nuovo quadro costituzionale, inoltre, lo Stato non può vincolare la destinazione d’uso delle risorse trasferite agli enti locali e ciò aggrava le difficoltà connesse all’introduzione di qualsiasi intervento di respiro nazionale. A partire dalla riforma del Titolo V le risorse erogate con vincoli di destinazione sono infatti illegittime e attualmente il fondo nazionale non è riconducibile a nessuno degli strumenti di finanziamento previsti dall’articolo 119 della Costituzione (Min. lav. e pol. soc., 2004).

20Occorre poi considerare che l’impatto della riforma costituzionale del 2001 sulle politiche sociali non si è limitato all’aspetto finanziario. In termini generali, questa ha riconosciuto ai governi regionali la possibilità di valutare se il sistema che vogliono costruire debba conformarsi o meno ai principi sostenuti dalla legge 328. Alle regioni è stata infatti attribuita potestà legislativa piena in materia di servizi sociali e ciò significa che, mentre prima esse concorrevano con lo Stato alla definizione delle relative politiche, ora hanno la responsabilità esclusiva nella gestione del settore. In tale quadro l’elemento di continuità volto a garantire l’omogeneità territoriale non è più dato dai principi fondamentali definiti con la legislazione nazionale, ma dall’individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni che devono essere garantiti ovunque.

  • 17 Su questo punto si tenga conto che il cambio di maggioranza realizzato nel 2001 ha influito pesante (...)
  • 18 La riforma del Titolo V della Costituzione prevede (art. 120, comma 2) che «il Governo può sostitui (...)

21Questo elemento segna il passaggio da un sistema in cui allo Stato spettano funzioni inerenti l’emanazione dei criteri direttivi e l’imposizione di modalità organizzative che devono essere applicate uniformemente, ad un sistema in cui il governo centrale ha un’influenza estremamente ridotta sull’assetto organizzativo dei servizi (Meloni, 2002). La mancanza di un interesse politico forte per l’attuazione sia della legge 328 sia della riforma del Titolo V17 ha fatto sì che i livelli essenziali – previsti da entrambe le riforme18 – non siano mai stati definiti. Di conseguenza allo stato attuale la possibilità del governo centrale di intervenire nella regolazione di questo settore è praticamente nulla.

4. Gli scenari futuri. Sanitarizzazione del sociale o differenziazione sub-regionale?

  • 19 Su questo punto rimando anche ad un mio precedente lavoro (Agostini, 2007) in cui vengono rilevate (...)

22Il destino delle politiche sociali è affidato esclusivamente ai governi regionali e molto probabilmente la differenziazione territoriale continuerà a caratterizzarle. Ma non è questo l’unico rischio che si prospetta. Infatti, a seconda del ruolo che le regioni svolgeranno, la differenziazione potrà interessare anche il livello sub-regionale.19

  • 20 Si pensi ad esempio alla Regione Lombardia. Nel settore sanitario si è affermato un modello gestion (...)

23In campo sociale le regioni possono svolgere una funzione regolativa degli interventi oppure assumere un ruolo di sola allocazione delle risorse provenienti dal fondo nazionale, senza intervenire quindi nella regolazione del settore. Nel primo caso l’organizzazione dei servizi può convergere verso le prassi operative sedimentate nel comparto sanitario; avremmo quindi dei modelli sociali regionali che riflettono le caratteristiche dei rispettivi modelli sanitari20. Nel secondo invece la differenziazione riguarda persino i distretti sociosanitari che appartengono allo stesso territorio regionale.

24Le differenti scelte operate dalle regioni possono quindi favorire il consolidarsi o meno di modelli di erogazione dei servizi che ne riflettono i confini. Ma perché tali modelli regionali, quando si affermano, tendono a convergere verso il settore sanitario? E cosa consente invece alle regioni di non intervenire nella regolazione del settore e quindi di avvallare un processo di differenziazione che arriva ad interessare i distretti sociosanitari?

25Per quanto riguarda il primo interrogativo è utile muovere dall’analisi del ruolo giocato dai processi di integrazione delle politiche sociali e sanitarie che, pur rappresentando un carattere specifico della Legge 328, costituiscono uno dei nodi della riforma più difficili da sciogliere. In generale, emerge un’inclinazione a subordinare l’intera offerta socio-sanitaria alle modalità organizzative e alle logiche della sanità regionale. Il fenomeno è favorito innanzitutto dal fatto che la rete dei servizi sanitari è fortemente radicata nel territorio e dà vita ad un sistema di interessi difficilmente comparabile con quella sociale. Dal punto di vista finanziario si consideri solo che nel 2004 il Fondo sanitario nazionale superava gli ottanta miliardi, mentre quello sociale ammontava a meno di due miliardi di euro. Inoltre, precedentemente all’emanazione della riforma, la presenza nel territorio di un elevato numero di piccoli comuni non in grado di fornire molte prestazioni aveva incoraggiato lo sviluppo di un meccanismo di delega in cui il settore sanitario era responsabile dell’erogazione di una molteplicità di servizi attinenti il comparto sociale (Fedele, 2006).

26Anche l’ampio ricorso a modalità gestionali precedentemente sperimentate nella sanità tende a favorire la convergenza dei due settori. Il sistema dell’accreditamento, nel quadro della legge 328, prevede ad esempio che i comuni autorizzino i servizi e le strutture pubbliche e private nel rispetto dei requisiti minimi definiti a livello nazionale e regionale. Ma in campo sanitario l’accreditamento è stato introdotto già nei primi anni novanta, in una fase in cui le riforme (D.lgs 502/1992 e 517/1993), equiparando il settore pubblico e quello privato, miravano allo sviluppo di dinamiche concorrenziali all’interno delle quali si garantiva la libertà di scelta del cittadino. In questa prospettiva l’accreditamento perseguiva l’obiettivo di assicurare il rispetto dei requisiti qualitativi delle prestazioni erogate da una pluralità di soggetti (Maino, 2001): attualmente nel comparto sociale esso mira a raggiungere il medesimo fine.

27Stesso discorso vale per gli strumenti di pianificazione degli interventi sanitari e sociali. In sanità il legislatore ha previsto un sistema in cui il ciclo di programmazione prende le mosse dall’approvazione del piano nazionale; ogni regione è poi tenuta a riprenderne i contenuti declinandoli all’interno del piano sanitario regionale, mentre l’approvazione di quest’ultimo dovrebbe condurre a sua volta all’elaborazione di specifici piani attuativi locali (Toth, 2006). Analogamente, per il comparto sociale è previsto un sistema articolato in tre fasi – piano nazionale, regionale e di zona – volto a garantire il coordinamento fra i diversi livelli di governo e l’erogazione di servizi omogenei per tutto il territorio nazionale. Sebbene nel nuovo quadro costituzionale il piano nazionale non rappresenti più uno strumento legittimo poiché le regioni non sono tenute ad uniformarsi alle indicazioni centrali, su scala regionale e locale l’esperienza realizzata in campo sanitario potrebbe influenzare le modalità di programmazione che, dopo l’introduzione della legge 328, vengono sperimentate anche nel sociale. In sintesi, i processi di integrazione socio-sanitaria e l’ampio ricorso a forme di gestione e pianificazione dei servizi precedentemente sperimentate in sanità sembrano incoraggiare la convergenza dei due settori.

28Per rispondere invece al secondo interrogativo – riguardante gli elementi che consentono alle regioni di non intervenire nella regolazione del settore favorendo la differenziazione sub-regionale delle politiche – è utile ricordare che all’interno del nuovo quadro costituzionale i governi regionali non sono tenuti in nessun modo a rendere conto del proprio operato a quello centrale. Infatti, come abbiamo visto, da un lato la presenza di un sistema a potestà assoluta non li obbliga ad attenersi ai principi emanati dallo Stato; dall’altro la mancata definizione dei livelli essenziali li esonera dal dovere di garantire l’erogazione di uno standard minimo di servizi. Le regioni non sono inoltre responsabili delle proprie scelte (o non scelte) neanche nei confronti dei cittadini. In campo sociale il loro ruolo tende ad essere secondario rispetto a quello dei comuni, che continuano a rappresentare il referente principale degli interventi. Detto altrimenti, nel comparto sociale la loro responsabilità politica gode di scarsissima visibilità e l’inadeguatezza delle prestazioni offerte difficilmente è in grado di determinare una perdita o una diminuzione del consenso elettorale della maggioranza che le governa. In questi termini, la differenziazione sub-regionale è il frutto di un «regionalismo debole» che all’attribuzione di nuove competenze e funzioni non fa corrispondere nessuna responsabilità politica e istituzionale. Ne consegue che solo le regioni più virtuose intervengono nella regolazione del settore favorendo l’erogazione di un buon livello di servizi; non è quindi un caso che la spesa sociale ricalchi la tradizionale divaricazione fra il nord e il sud del Paese.

  • 21 I decreti legislativi 502/1992 e 517/1993 hanno attribuito alle regioni la responsabilità finanziar (...)
  • 22 La definizione dei livelli essenziali in campo sanitario è il frutto di processo lungo e complesso (...)

29Diverso è ciò che si è verificato in campo sanitario: qui la regionalizzazione è proceduta di pari passo alla ridefinizione della responsabilità finanziaria e politica dell’intero sistema. Superando il dettato della legge 833 che nel 1978 istituiva il servizio sanitario nazionale, nei primi anni novanta molte competenze sono state trasferite dai comuni alle regioni. Ma il rafforzamento di queste ultime è stato accompagnato dal processo di aziendalizzazione: le vecchie Usl hanno cessato di essere strutture operative dei comuni e sono diventate enti regionali, dotati di personalità giuridica e autonomia gestionale. Alle regioni è stata inoltre attribuita la responsabilità economica del sistema, dal momento che sono state chiamate a definire i meccanismi di finanziamento delle Asl e a ripianare i loro deficit di bilancio21. Il governo regionale è quindi diventato il principale protagonista dell’erogazione delle prestazioni e per questo è responsabile del suo funzionamento nei confronti dei cittadini/elettori. Il settore sanitario si inserisce inoltre all’interno di un differente quadro costituzionale: in questo caso la potestà regionale non è assoluta ma concorrente e le regioni sono quindi obbligate ad uniformarsi ai principi elaborati a livello nazionale. Inoltre i livelli essenziali delle prestazioni – introdotti da diverso tempo in sanità22 – individuano uno standard minimo di interventi che deve essere garantito in tutto il territorio.

30In conclusione la differenziazione territoriale, ben lontana dall’essere superata, caratterizza sempre più le politiche sociali italiane. Infatti, in un contesto in cui non tutte le regioni intervengono nella regolazione del sistema, assistiamo ad un’ulteriore divaricazione del Paese causata dalla contemporanea emersione di modelli che riflettono i confini regionali e di forme regolative sub-regionali.

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Note

1 La distinzione fra modelli di welfare occupazionali ed universalistici (Ferrera, 1993) è riconducibile alle prime assicurazioni sociali obbligatorie che in un caso miravano a proteggere i lavoratori e si basavano quindi sull’appartenenza a determinate categorie occupazionali, mentre nell’altro si fondavano esclusivamente sul principio di cittadinanza caratterizzandosi appunto per l’universalità. Il modello italiano di welfare nasce come «occupazionale puro» ma l’istituzione, nel 1978, del sistema sanitario nazionale che ha abolito il meccanismo delle mutue categoriali delineando un accesso universale alla sanità ha determinato la transizione verso un modello «occupazionale misto».

2 Già da tempo l’analisi comparata del modello italiano di welfare (Ferrera, 1984) ha evidenziato che la spesa tende ad essere molto esigua nel comparto sociale e piuttosto elevata in campo previdenziale. I dati Eurostat sembrano evidenziare il persistere di questa tendenza: nel 2005 infatti l’Italia spendeva il 16,9% del Pil per le pensioni di invalidità, vecchiaia e superstiti e l’1,6% per gli interventi di sostegno delle famiglie e dei disoccupati; nella media UE-15 si spendeva invece il 14,3% del Pil nel primo caso e il 3,9% nel secondo. In realtà però questi dati tendono ad essere oggetto di alcuni problemi di contabilizzazione statistica che portano a sovrastimare la spesa previdenziale. La loro correzione, a parere di Pizzuti (2008), fa venire meno questa anomalia.

3 Su questo punto si consideri che la legge 328 cerca di superare la logica riparatoria e assistenziale tipica delle nostre politiche sociali, proponendo un modello di intervento non più basato esclusivamente sull’erogazione di benefici economici, ma fondato simultaneamente sul sostegno al reddito e sull’offerta di servizi volti alla rimozione delle cause di esclusione sociale. I nuovi interventi mirano alla prevenzione e all’eliminazione degli stati di bisogno e assumono questa condizione come criterio per l’accesso ai servizi. I destinatari sono allora tutti quegli individui che vivono situazioni di disagio, a prescindere dall’appartenenza a categorie definite, e in questi termini la riforma dovrebbe segnare anche il passaggio da un modello di protezione di tipo categoriale ad uno universalistico.

4 Il principale strumento per migliorare la qualità degli interventi è stato individuato dal legislatore nell’avvio di pratiche cooperative. I nuovi bisogni sociali richiedono infatti l’erogazione di prestazioni che, per le loro caratteristiche, non possono essere competenza delle singole amministrazioni comunali. In particolare la riforma ha introdotto differenti tipi di cooperazione che si potrebbero distinguere in: «cooperazione come esternalizzazione», che fa riferimento all’inclusione del terzo settore nella programmazione e nell’implementazione degli interventi; «cooperazione interistituzionale», che rimanda al rapporto fra istituzioni differenti ed è finalizzata alla realizzazione di politiche integrate e intersettoriali; «cooperazione intercomunale», in cui i comuni si associano per l’erogazione dei servizi. Quest’ultima forma di cooperazione, la cui introduzione risulta particolarmente innovativa, mira a superare il frazionamento comunale identificando l’ambito di erogazione dei servizi nei distretti sociosanitari costituiti dall’unione di più comuni. A livello locale l’insieme di questi processi dovrebbe prendere corpo attraverso l’elaborazione del piano di zona che, come è stato segnalato (Fedele, Moini, 2006), ha lo scopo di facilitare lo sviluppo di forme di cooperazione finalizzate alla formulazione delle politiche sociali locali.

5 Calabria, Friuli Venezia Giulia, Molise, Piemonte, Puglia, Sardegna, Trentino, Valle d’Aosta, Veneto.

6 Abruzzo, Basilicata, Liguria, Toscana.

7 Campania, Emilia Romagna, Lazio, Lombardia, Umbria.

8 Marche e Sicilia.

9 Le altre regioni non sono pienamente riconducibili a questi tre modelli, ma è comunque da segnalare che la Toscana si avvicina maggiormente a quello reticolare, mentre l’Umbria, le Marche e la Campania a quello gerarchico.

10 La soglia di povertà indicata dall’Istat fa riferimento alla capacità di consumo e per il 2006 è stata fissata a 970 euro per una famiglia di due persone.

11 Il restante 7,1% della spesa è sostenuta dalle Asl che operano per conto dei comuni. Questo dato indica che, in un numero non irrilevante di casi, la logica della delega continua a prevalere rispetto a quella dell’integrazione.

12 L’articolo 20 (comma 2) della legge 328 ha disposto l’incremento del fondo nazionale per il perseguimento delle finalità previste dalla legge. Gli importi sono stati di lire 106.700.000.000 per il 2000 e di lire 761.500.000.000 per il 2001. L’articolo 28 della stessa legge ha poi integrato il fondo, sempre per il 2001 e il 2002, di 20.000.000.000 di lire al fine di garantire gli interventi a favore delle persone senza fissa dimora.

13 Questo dato è contenuto nel Decreto di riparto del fondo nazionale per le politiche sociali disponibile sul sito www.solidarietasociale.gov.it.

14 Per il triennio 2007-2009 sono inoltre stati istituiti due nuovi fondi nazionali dedicati ai servizi per le persone non autosufficienti e a quelli per la prima infanzia. L’ammontare complessivo delle risorse è stato pari, rispettivamente, a 800 e 750 milioni di euro (Pizzuti, 2008).

15 La ripartizione del fondo per soggetti istituzionali si articola in quattro differenti voci che, per il 2005, hanno ottenuto le seguenti quote di finanziamento: Inps 54%, Ministero del lavoro e delle politiche sociali 3%, regioni e province autonome 40%, comuni 3% (Elaborazione su dati contenuti nel Decreto di riparto).

16 Come si legge nel rapporto, in questa categoria sono state fatte rientrare tutte le somme che, per esclusione, non potevano essere attribuite alle altre due voci. È il caso ad esempio dei finanziamenti attribuibili a compartecipazioni esterne, dei fondi appartenenti a specifici progetti, delle risorse miste.

17 Su questo punto si tenga conto che il cambio di maggioranza realizzato nel 2001 ha influito pesantemente sulla volontà del livello centrale di completare gli interventi di riforma messi in campo dal precedente governo.

18 La riforma del Titolo V della Costituzione prevede (art. 120, comma 2) che «il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni (…) quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali». Inoltre, l’articolo 117 assegna allo Stato la competenza esclusiva della loro definizione. La legge 328/2000 attribuisce un ruolo di primo piano ai livelli essenziali, infatti il testo è ricco di riferimenti ad essi. Ad esempio, si legge (art. 18, comma 3) che il piano nazionale deve definire «le caratteristiche ed i requisiti delle prestazioni sociali comprese nei livelli essenziali».

19 Su questo punto rimando anche ad un mio precedente lavoro (Agostini, 2007) in cui vengono rilevate differenti modalità di organizzazione, gestione ed erogazione dei servizi sociali nel caso di quattro distretti appartenenti al territorio della Provincia di Roma.

20 Si pensi ad esempio alla Regione Lombardia. Nel settore sanitario si è affermato un modello gestionale che tende a fare propria la logica dei quasi mercati e a tutelare la libertà di scelta del cittadino (Maino, 2001). Questa vocazione «mercantile» tipica della sanità lombarda tende a riflettersi anche in campo sociale. In particolare questo è vero se si considera che l’ampio ricorso al meccanismo dei vouchers consente ai cittadini di scegliere i fornitori dei servizi fra una molteplicità di soggetti, sia pubblici che privati, in concorrenza fra loro.

21 I decreti legislativi 502/1992 e 517/1993 hanno attribuito alle regioni la responsabilità finanziaria del riequilibrio dei loro bilanci. Nonostante ciò l’esonero dello Stato dal dovere di ripianare i debiti è stato ritenuto illegittimo da una sentenza costituzionale del 1993, e nei primi anni novanta è prevalsa l’esigenza di garantire una disponibilità finanziaria uniforme in tutto il territorio. Il processo di responsabilizzazione finanziaria delle regioni è comunque proseguito e nell’attuale quadro costituzionale lo Stato non è più tenuto a ripianare i debiti accumulati a livello regionale.

22 La definizione dei livelli essenziali in campo sanitario è il frutto di processo lungo e complesso le cui origini possono essere individuate sin dalla nascita del sistema sanitario nazionale. Infatti, la stessa 833/1978 dichiara che «la legge dello Stato (…) fissa i livelli delle prestazioni sanitarie che devono essere, comunque, garantite a tutti i cittadini» (Capo II). All’esplicitazione di questo principio di fondo segue il decreto legislativo 502/1992 che lega i livelli uniformi al processo di regionalizzazione del sistema sanitario e al meccanismo di finanziamento dei servizi. In realtà però solo negli anni successivi, e in particolare con l’approvazione del piano nazionale 1998/2000 e con l’emanazione del decreto legislativo 229/1999, il meccanismo dei livelli (che in questa fase sono definiti «essenziali» e non solo «uniformi») inizia ad assumere una certa concretezza. Questo lungo iter ha portato alla loro prima definizione mediante l’Accordo fra Governo, Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano, che è stato successivamente recepito con il D.P.C.M. 29 novembre del 2001. recante «Definizione dei livelli essenziali di assistenza».

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Chiara Agostini, « Differenziazione e frammentazione territoriale delle politiche sociali »Quaderni di Sociologia, 48 | 2008, 57-69.

Notizia bibliografica digitale

Chiara Agostini, « Differenziazione e frammentazione territoriale delle politiche sociali »Quaderni di Sociologia [Online], 48 | 2008, online dal 30 novembre 2015, consultato il 26 novembre 2020. URL: http://journals.openedition.org/qds/833; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.833

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Autore

Chiara Agostini

Facoltà di Sociologia - Università «La Sapienza», Roma

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