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teoria e ricerca

La governance nell’esperienza della progettazione integrata in Calabria

The role of Governance within the experience of local development in Calabria
Vincenzo Fortunato e Maria Mirabelli
p. 101-122

Abstract

In this article, based on a recent research carried out in a Southern Italian region, we examine the impact of local development policies and their implementation in Calabria, by looking at the new forms of social regulation based on the concept of governance, and at the dynamics established among the main actors such as institutions, politicians, entrepreneurs, trade unions, employers’ associations. Starting from the literature on this subject that claims a sort of dualism between government and governance, we try to explore the possible connections between both approaches. In particular, the experiences of “programmazione negoziata” (e.g. the Patti territoriali) and, at presents, the “progettazione integrata territoriale” (Pit), represent an interesting benchmark to test our research hypothesis. Using case studies we support the thesis that local development policies have to necessarily take into account the specific nature and vocations of territories and, mainly, they must succeed in activating several partners on specific projects according to a logic of multilevel governance. Moreover, as opposed to those scholars who consider governance as an alternative to traditional forms of regulation based on government, we firmly support the thesis of their complementarity, in other words a mix between unilateral public rules and negotiation practices. With this regards, the experiences of patti territoriali and, even more, the analysed Pit clearly show that an effective governance requires strong and powerful institutions able to guide economic development processes, other than able to involve and support economic partners.

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Testo integrale

1. Sviluppo locale e nuove forme di regolazione

  • 1 Il saggio sintetizza i primi risultati di una ricerca svolta nell’ambito di un Progetto PRIN 2004 c (...)
  • 2 Per approfondimenti sul concetto di governance cfr. March e Olsen, 1995; Mayntz, 1999; Stoker, 1998 (...)

1Il lavoro presenta alcuni dei risultati più significativi che emergono da una ricerca sulle politiche di sviluppo locale e sulla loro realizzazione in una realtà del Mezzogiorno: la Calabria1, prestando particolare attenzione alle nuove forme di regolazione sociale basate sul concetto di governance2 e sulle dinamiche che si instaurano tra i vari soggetti: istituzioni, associazioni di categoria, politici, imprenditori. Gli attori locali acquisiscono nuove responsabilità e poteri e, coinvolti nella pratica della concertazione, diventano protagonisti nella fase di decisione e di attuazione delle politiche.

2Come evidenziano diversi studiosi i temi dello sviluppo locale e della governance sono di crescente attualità ed al centro del dibattito nelle scienze sociali. In particolare, le esperienze appena concluse di programmazione negoziata (soprattutto i patti territoriali) e, nella fase attuale, la progettazione integrata territoriale rappresentano un banco di analisi privilegiata per leggere e interpretare i cambiamenti in atto a livello locale e la capacità dei diversi attori, pubblici e privati, di generare innovazioni e produrre i cosiddetti beni collettivi per la competitività funzionali allo sviluppo locale.

3L’idea alla base del lavoro è che le politiche di sviluppo locale non possono prescindere dalla natura specifica e dalle vocazioni dei territori considerati e devono riuscire a mobilitare intorno a progetti concreti, ben delineati, tutti gli attori in una logica di governance multilivello. In altri termini, le modalità di realizzazione della governance sono strettamente connesse all’ambiente locale e alle effettive capacità delle élites locali di assicurare forme di regolazione sociale e politica. Le scelte compiute dagli attori pubblici e privati, collettivi e individuali nel territorio in cui operano, la creazione di reti di relazione e forme di collaborazione, la capacità di recepire le opportunità di sviluppo e di mediarle con le condizioni preesistenti si rivelano determinanti nel definire la qualità della governance.

4Inoltre, diversamente dalle interpretazioni che considerano la governance come modalità di regolazione alternativa al government tradizionale, la tesi che intendiamo sostenere è quella della complementarietà e della reciproca interdipendenza tra i due concetti.

5La crisi regolativa dello Stato ha comportato la cessione di quote rilevanti di potere ad attori pubblici e privati che, ai diversi livelli, vengono coinvolti nei processi di decisione e di gestione delle politiche (Magatti, 2006). In questo processo ha acquisito maggiore rilevanza il livello politico-istituzionale locale. Si presume, infatti, che la partecipazione più diffusa e sistematica dei soggetti radicati nelle diverse sfere possa potenziare il processo di regolazione e stimolare la capacità dei sistemi locali di attivare risorse collettive. La dimensione locale assicura un maggiore radicamento dei processi deliberativi che conducono alle decisioni, ma è necessario che ciò avvenga all’interno di una cornice istituzionale formalizzata che assicuri dai rischi di chiusura e di localismo.

6Incentivare la formazione di reti di relazioni tra i diversi soggetti e promuovere la cooperazione dal basso attraverso politiche pubbliche richiede azioni di regolazione che possano favorire l’apprendimento e la diffusione sul territorio delle nuove prassi. In altri termini è necessario che si realizzi un mix tra government e governance. Serve cioè un disegno istituzionale coerente e chiaro sull’articolazione dei compiti e delle responsabilità di ciascuno dei soggetti coinvolti ai diversi livelli interessati.

2. Esperienze di programmazione, governance e reti di relazioni

7Il coinvolgimento degli attori locali nei processi di governance non è sicuramente semplice, ma richiede elementi qualitativi che consentano la valorizzazione delle potenzialità presenti sul territorio e la volontà degli attori locali di riconoscere la diversità di ciascuno nella disponibilità a mediare questa diversità in funzione del raggiungimento di un comune obiettivo di sviluppo.

8Le specificità territoriali, le culture e le abitudini ereditate, i fattori socio-economici di contesto sono tutti elementi che influiscono sulle modalità di applicazione concreta della governance nelle diverse realtà locali. La disponibilità dei soggetti ad interagire si associa ad una visione sistemica dei problemi dello sviluppo ed alla consapevolezza che la crescita economica dipende da un complesso di fattori, tra i quali la fiducia, la reciprocità e anche la qualità delle istituzioni locali. Il capitale sociale, ad esempio, influisce sicuramente sulle possibilità di crescita della società locale, ma non risulta essere l’unica determinante dello sviluppo (Piselli, 2005).

9La presenza di reti di relazioni in un contesto sociale può rappresentare una risorsa o un vincolo in relazione al modo in cui tali relazioni operano, queste possono svolgere una «funzione di stimolo e di supporto oppure competere con le strutture normative e regolative dello stato, della politica e dell’economia, per deviarle o manipolarle» (Fantozzi, 1997). Le reti possono costituire un importante elemento di coesione sociale, possono favorire processi cooperativi, attivare più facilmente risorse come reciprocità e fiducia (Mutti, 1994, 1996) oppure possono essere manipolate. In tal caso il processo di modernizzazione non si blocca, ma se ne trasformano caratteri e contenuti e si indebolisce la capacità di regolazione propria delle istituzioni politiche.

10L’attenzione alle specificità dei contesti locali dimostra come lo sviluppo è un fenomeno complesso, nel quale è necessario attivare processi di mobilitazione, risorse e potenzialità latenti, responsabilizzare gli attori locali, connettere soggetti, progetti e iniziative, mediare ciò che preesiste con quanto di nuovo viene proposto dall’esterno. Appare quindi interessante volgere l’attenzione ad alcuni strumenti che, negli ultimi anni, hanno promosso processi di comunicazione per giungere a decisioni partecipate in grado di promuovere strategie comuni di crescita locale, come i patti territoriali e la progettazione integrata territoriale. In queste esperienze i diversi attori sono chiamati a partecipare all’elaborazione delle politiche, in determinati settori, attraverso l’attuazione di iniziative orientate a promuovere interessi comuni.

11La realizzazione dei patti territoriali, ad esempio, mostra come gli esiti di questi strumenti di governance vengono condizionati, positivamente o negativamente, dal funzionamento delle istituzioni pubbliche che devono assicurare il rispetto delle norme, assumere decisioni e attuarle, ma anche garantire effettive possibilità di partecipazione dei soggetti della società civile al processo decisionale (Piselli, 2005). Nel contesto da noi analizzato, la Calabria, le esperienze di patto attuate presentano una certa variabilità negli esiti raggiunti che distinguono coalizioni collusive o inclusive, esperienze nelle quali il risultato positivo si limita alla diffusione di forme di apprendimento cognitivo, ma anche casi interessanti di crescita della società locale. Il patto territoriale della Locride, ad esempio, rappresenta un’esperienza di mobilitazione della società locale nella quale soggetti pubblici e privati, attori politici appartenenti a sfere differenti si sono aggregati intorno ad una strategia comune di sviluppo (Perri, 2003). In questa esperienza la presenza di una leadership istituzionale forte, sia nella fase di promozione del patto che in quella di gestione, è stata determinante nel mantenere insieme soggetti portatori di interessi diversificati e nell’integrare le diverse esigenze. La mobilitazione della società civile, la presenza di un partenariato coeso, la diffusione e la qualità della concertazione, la realizzazione dei protocolli sottoscritti, sono alcuni degli elementi che hanno determinato il buon esito del patto della Locride (Cersosimo e Wolleb, 2006). L’analisi di questo caso mostra come, ai fini dello sviluppo, diventa cruciale il ruolo svolto dalle élites locali nell’orientare il cambiamento, in particolare si rivela determinante la capacità della politica di modernizzarsi e di funzionare seguendo logiche universalistiche che bilanciano il particolarismo insito nelle reti (Trigilia, 1999).

12La realizzazione degli strumenti di programmazione può costituire, come abbiamo evidenziato, un’opportunità importante per rafforzare la coesione e l’integrazione, ma può anche diventare oggetto di manipolazione e accrescere la debolezza sistemica. In alcuni casi, come ad esempio nel patto di Vibo Valentia, gli spazi lasciati scoperti dalla mancanza di criteri di funzionamento chiari ed espliciti e da ritardi accumulati nelle fasi iniziali sono stati occupati dai vincoli esistenti a livello locale. Sono prevalsi, pertanto, atteggiamenti opportunistici orientati all’affermazione di logiche particolaristiche (Mirabelli, 2001). L’opportunità offerta dal patto in termini di mobilitazione sociale e di costruzione di reti di relazioni è stata solo parzialmente colta dagli attori locali, i quali, in genere, piuttosto che far emergere valori e legami radicati nel tessuto comunitario ed essenziali per l’azione collettiva, hanno cercato di massimizzare le risorse individuali in un’ottica di breve periodo.

13In Calabria si sono verificate anche situazioni ambivalenti nelle quali l’esperienza iniziale si è proposta come iniziativa esemplare massimizzando le risorse insite nelle reti relazionali e producendo capitale sociale, ma i cui esiti non sono stati innovativi. Il capitale sociale è una risorsa dinamica che necessita di investimento continuo (Piselli, 2005) e che produce benefici per lo sviluppo se si accompagna all’affermazione di innovazioni socio-istituzionali. Il patto del cosentino si caratterizza, inizialmente, come esperienza esemplare che sottolinea l’importanza del partenariato socio-istituzionale e individua un progetto strategico per il territorio. Nella fase di concertazione si instaurano nuovi rapporti fra i rappresentanti delle diverse sfere istituzionali, cresce la fiducia, si introducono interessanti innovazioni nelle modalità decisionali. In altri termini sembra avviarsi un sistema di azione potenzialmente in grado di incidere sul territorio. Nelle fasi successive e precisamente con l’ottenimento del finanziamento del patto, si riscontra un’asimmetria tra la credenza del patto e l’azione prodotta, tra obiettivi e risultati. L’azione collettiva che sembrava avviata nel processo di concertazione, non ha condotto alla produzione di beni pubblici locali. I cambiamenti cognitivi acquisiti nell’esperienza, il patrimonio di relazioni accumulato non si sono sedimentati nel contesto locale. Gli esiti del patto sono stati influenzati da fattori diversi: la mancanza di socializzazione dell’esperienza da parte dei protagonisti del patto alle organizzazioni di appartenenza; il ricambio ai vertici degli enti locali che ha contribuito a disperdere i saperi e le prassi acquisiti nella fase concertativa; la scissione tra la fase di ideazione del patto e quella di gestione con attori e obiettivi differenti; la debolezza dei soggetti socio-economici coinvolti nel patto (Fortunato, 2005); lo scarso interesse degli attori politico-istituzionali che ha contribuito ad indebolire il radicamento dell’esperienza sul territorio. Le innovazioni introdotte nella fase della concertazione non sono state accompagnate da azioni in grado di incidere sul funzionamento della società locale (Mirabelli, 2003).

14Nell’esperienza dei patti territoriali in Calabria, nella maggior parte dei casi, si riscontrano risultati positivi relativamente all’ampia partecipazione dei soggetti alle fasi iniziali del processo. Questo ha contribuito a diffondere la consapevolezza, a livello cognitivo, dell’importanza del confronto e della collaborazione. Tuttavia si riscontra la mancanza di disponibilità da parte di tutti gli attori della concertazione ad orientare i propri interessi verso quelli di sistema e collettivi. In genere, si è verificata una reinterpretazione della concertazione sulla base delle possibilità e delle capacità di azione dei soggetti coinvolti. Il concertare è stato motivo per acquisire maggiore visibilità politica, fonte di legittimazione, occasione per riaffermare la propria identità, modo per ribadire la propria autoreferenza, intercettazione di agevolazioni finanziarie. Gli attori dei patti hanno avuto la possibilità di apprendere un sistema di relazioni diverso, ma non sempre sono stati in grado di trasmettere i nuovi valori negli enti di appartenenza, né di diffondere comportamenti e prassi orientati alle logiche concertative. Le reti di relazione attivate si sono rivelate funzionali all’attuazione dell’esperienza, ma difficilmente hanno mobilitato risorse orientate alla promozione di beni pubblici. La realizzazione di un «contesto sperimentale», auspicato dalla normativa, è stata di fatto condizionata dalla difficoltà delle istituzioni locali di agire secondo orientamenti collettivi (Mirabelli, 2001).

3. La concertazione nella progettazione integrata territoriale

15L’analisi dei processi di concertazione risulta interessante anche nelle esperienze di progettazione integrata nelle quali i diversi soggetti sono chiamati a costruire reti di relazioni tra di loro e ad individuare azioni integrate rivolte a rafforzare in una logica orientata al confronto e alla collaborazione il sistema locale.

16I Progetti Integrati Territoriali (Pit) si configurano come una delle modalità ordinarie di attuazione dei Programmi Operativi Regionali (Por) cofinanziati nelle regioni Obiettivo 1 dai Fondi Strutturali 2000-2006. La valorizzazione delle potenzialità territoriali avviene attraverso l’individuazione di un percorso di sviluppo che si articola in varie fasi. Innanzitutto la formulazione di un’idea «forza» condivisa dagli attori e l’individuazione degli obiettivi generali e della strategia da seguire. Successivamente si avvia la fase della preparazione, che comprende lo studio di fattibilità, la configurazione dell’ipotesi di gestione, il piano dei costi e ricavi. Segue la valutazione dell’impatto del progetto, l’istruzione e il finanziamento da parte dell’amministrazione e, infine, la fase relativa alla gestione, alla sorveglianza e al controllo. Il Pit si configura come un processo complesso, caratterizzato da interventi tra loro integrati, sia funzionalmente che territorialmente, basati su un’idea guida di sviluppo condivisa e attuati secondo una strategia di gestione delle azioni previste unitaria. La realizzazione dei Pit coinvolge i diversi livelli di governo locale chiamati ad attivarsi per l’attuazione della programmazione individuata attraverso la realizzazione di partenariati, l’applicazione del metodo concertativo, la mobilitazione delle risorse locali. Il tentativo è quello di incentivare, nelle esperienze regionali, l’attuazione di un sistema di governo multi-livello che dovrebbe indurre nuove pratiche e una diversa organizzazione istituzionale rispetto al passato, caratterizzata da modalità negoziali e consensuali.

  • 3 Il Pit è stato scelto sulla base di un criterio temporale, in quanto è stato tra i primi ad essere (...)
  • 4 L’obiettivo è quello di connettere la ricerca con il mondo del lavoro offrendo ai giovani laureati (...)

17L’intento di questa riflessione è quello di analizzare, attraverso l’analisi di un’esperienza di progettazione integrata, i limiti e le potenzialità di queste forme di programmazione dello sviluppo relativamente al contesto analizzato. Il Pit oggetto di studio è quello delle Serre Cosentine3. Il caso di studio si configura come un Pit «urbano» avendo al suo interno comuni che si configurano come un agglomerato di grandi dimensioni, registrando nell’area un tasso di disoccupazione inferiore alla media regionale, la presenza di un settore terziario avanzato e di interessanti realtà che svolgono attività di ricerca. Rispetto agli altri Progetti avviati in Calabria, si caratterizza per un’idea strategica che punta sulla migliore qualificazione e la messa in rete delle risorse presenti nell’area, rafforzando l’identità e la coesione sociale del sistema locale. Gli obiettivi individuati riguardano la creazione di nuove capacità relazionali e la promozione di un sistema integrato di azioni rivolte a rafforzare e qualificare l’identità culturale e il patrimonio storico-insediativo dell’area. Il Progetto ha come finalità anche la realizzazione di investimenti in settori innovativi attraverso il rafforzamento delle relazioni con il sistema della ricerca4. Inoltre, si auspica il potenziamento del capitale sociale presente nell’area e l’accompagnamento dei processi di sviluppo e di innovazione indotti dall’attuazione del Pit con attività formative volte a sostenere la crescita del territorio.

  • 5 Intervista ad un rappresentate dell’Assindustria di Cosenza.
  • 6 Intervista ad un sindaco del Pit Serre Cosentine.
  • 7 Afferma un sindaco del Pit che: «Concertare vuol dire discutere e trovare soluzioni comuni per lo s (...)

18Il Pit Serre Cosentine interessa un’area che ha sperimentato con il patto territoriale processi di concertazione. Nelle rappresentazioni sociali dei soggetti protagonisti dei Pit la concertazione è definita come il confronto e il dialogo tra soggetti pubblici e privati allo scopo di individuare obiettivi comuni. «La concertazione è la sintesi delle diverse esigenze, significa mettersi al tavolo ed elaborare un progetto ed un programma»5; in altre parole «si tratta di favorire tutti insieme lo sviluppo di tutta l’area, senza pensare ai campanilismi»6. La possibilità di confrontarsi su problematiche di interesse comune ha comportato, da parte dei soggetti coinvolti nelle esperienze analizzate, il riconoscimento, almeno concettualmente, dell’importanza del confronto e della collaborazione. L’esperienza del Pit ha rappresentato per i partecipanti ai tavoli della concertazione un’occasione importante per acquisire nuove competenze, confrontarsi con gli altri soggetti, accrescere e consolidare la rete istituzionale. In questo modo gli enti locali e i privati hanno la possibilità di progettare lo sviluppo del proprio territorio, considerato come unità e non in maniera frammentata, assumendosi ciascuno le responsabilità connesse al ruolo svolto7.

  • 8 Interessante, a tal proposito, è l’esperienza della Locride dove il Pit è sorto nella continuità de (...)
  • 9 Intervista ad un assessore di un comune del Pit.
  • 10 La mancanza di integrazione tra le diverse esperienze di concertazione si riscontra anche in altre (...)
  • 11 Wolleb G., Capua T., Curatolo S., Fortunato A. (2004), Locride, in Colaizzo R., L’esperienza dei Pi (...)

19Nel contesto analizzato le esperienze pregresse di concertazione hanno favorito, anche attraverso la semplice sottoscrizione formale, processi di apprendimento che hanno facilitato l’individuazione delle ipotesi di sviluppo attraverso il confronto e la negoziazione. La continuità istituzionale fra le diverse politiche e la valorizzazione delle opportunità ereditate, dovrebbe favorire il consolidamento delle relazioni avviate precedentemente e la propensione al confronto e al dialogo per costruire un progetto di sviluppo comune. Essa rafforza, inoltre, i processi di identità locale e produce innovazioni socio-istituzionali (Cersosimo e Perri, 2006)8. Tuttavia, nel caso studiato, emergono delle contraddizioni che sembrano confermare l’ambivalenza che caratterizza molti aspetti della vita nel Mezzogiorno. Nonostante la maggior parte dei comuni risultano firmatari del patto territoriale, non vi è alcuna connessione tra i due strumenti: «Il Pit non ha alcun collegamento con il patto, sono due strumenti diversi che hanno viaggiato parallelamente»9. Nel Pit il processo di concertazione è stato condotto da soggetti diversi rispetto a quelli protagonisti nel patto territoriale, per cui si è disperso, almeno in parte, il capitale di conoscenze accumulato con la precedente esperienza. La mancanza di integrazione tra gli strumenti di programmazione è comprensibile se si tiene conto degli esiti del patto caratterizzati, come già rilevato, dalla assenza di continuità tra la fase di concertazione e quella di governo dei processi. Il patto non si è sedimentato, non vi è stata la capacità della leadership di istituzionalizzare relazioni e pratiche cooperative. Il capitale cognitivo accumulato è rimasto patrimonio dei singoli soggetti e si è disperso con il rinnovo delle cariche all’interno degli enti10. «Il fatto che ogni nuovo strumento della programmazione negoziata tenda a modificare l’architettura istituzionale, impedisce l’istituzionalizzazione del processo programmatorio ed il godimento dei vantaggi delle pratiche ripetute e imparate a memoria»11.

  • 12 Intervista ad un sindacalista della provincia di Cosenza.
  • 13 In altre esperienze calabresi, come ad esempio nella Locride, la concertazione si è radicata nella (...)

20La valenza positiva dei processi concertativi è riconosciuta da tutti i soggetti, ma si riscontra la difficoltà a stabilizzare le relazioni ed a consolidare nuove logiche e nuove modalità di azione. «La concertazione di fatto da noi se esiste, esiste a sprazzi; non è uno strumento, un metodo consolidato»12. Dai colloqui con i protagonisti del Pit emerge una rappresentazione ambivalente dell’esperienza. La costruzione di spazi, indotti normativamente, nei quali sperimentare modalità decisionali partecipate risente, nel contesto analizzato, della difficoltà a recepire le nuove opportunità e a trasformarle in pratica consolidata. L’attuazione della concertazione rimane legata alla realizzazione degli strumenti, si afferma come adeguamento a condizioni poste dall’esterno che non sempre vengono rielaborate a livello locale, ma conserva una natura imitativa e strumentale13. Per alcuni versi l’estensione della fiducia, la valenza della collaborazione e la maggiore propensione a cooperare conferiscono agli attori coinvolti nelle esperienze di progettazione «una percezione nuova della loro realtà territoriale e la consapevolezza che la concertazione è indispensabile per promuovere lo sviluppo locale» (Piselli, 2005, 463). Per altri versi traspare nell’attuazione di questi strumenti una sorta di incapacità delle istituzioni locali ad attuare forme di governo dei processi diversi da quelli normalmente praticati. La concertazione dovrebbe contribuire ad affermare nuove modalità decisionali, diffondere nuove prassi e differenti logiche di governo dei processi attuati. Nell’esperienza analizzata si riscontrano interessanti cambiamenti cognitivi, meno frequenti sono le innovazioni socio-istituzionali è l’attuazione di forme effettive di governance. La concertazione è praticata nell’assunzione delle decisioni, ma non nella gestione dei processi, non sempre prepara alla governance.

4. Reti di relazioni e progettazione integrata territoriale

  • 14 Intervista ad un consigliere regionale della provincia di Cosenza.

21Il momento concertativo risulta essere determinante per la costruzione del Pit, ma altrettanto importante è la capacità di trasformare la conoscenza condivisa in azioni concrete in grado di incidere sul territorio, determinandone lo sviluppo. In quest’ottica risulta determinante il ruolo assunto dalle istituzioni nel processo di governo del cambiamento, di coordinamento, di integrazione tra i diversi attori e tra gli obiettivi individuati. Alle istituzioni politiche spetta, in altri termini, la definizione di modelli di governance coerenti con le nuove istanze espresse dalla necessità di programmare lo sviluppo e in grado di attribuire legittimazione ai nuovi attori. «La concertazione è innanzitutto il riconoscimento di pari dignità nel confronto; è stabilire gli obiettivi e il metodo per raggiungerli e ciascuno, per la propria parte, deve svolgere il proprio ruolo, assumersi le proprie responsabilità… senza condizionare i diversi ambiti, ma riconoscendo piena legittimità a tutti. È un tavolo che poggia su gambe che devono essere equilibrate, ma ogni piede ha una sua funzione, una sua responsabilità; se si toglie un piede, perché si pensa che gli altri possono comunque reggere, il tavolo va giù»14.

  • 15 Afferma un sindaco del Pit Serre Cosentine: «È un discorso nuovo e sicuramente cambia il modo di pr (...)
  • 16 Intervista ad un sindaco del Pit Serre Cosentine.

22L’analisi del Pit oggetto di studio rivela, nella fase di concertazione, un buon funzionamento del partenariato istituzionale. Nonostante permangono i rischi di una interpretazione del partenariato da parte di alcuni soggetti locali in termini antagonistici e autoreferenziali e dell’utilizzo di questi nuovi strumenti come luoghi di gestione utili a rafforzare visibilità e poteri personali, in genere gli intervistati sottolineano l’importanza assunta dalla creazione di spazi nei quali sperimentare nuove modalità di azione fondate sul confronto e sulla collaborazione15. Il valore aggiunto del Pit è individuato, dalla maggior parte dei protagonisti di questa esperienza, nel «costringere» i soggetti locali a creare un sistema fra i diversi comuni. Gli intervistati evidenziano come in un contesto regionale nel quale la territorializzazione dei Pit è stata fatta a tavolino e le scelte strategiche dei diversi territori si sono uniformate a quelle del Por, la positività dell’esperienza è relativa al raggiungimento di una migliore conoscenza del territorio, al riconoscimento dell’importanza di una programmazione comune, all’acquisizione di responsabilità da parte degli amministratori comunali, ad una iniziale mobilitazione di risorse e attori. «È evidente che l’essere legati ad un piano è il vero collante, perché ogni comune ha le proprie esigenze, l’interazione non è semplice, ci sono interessi ed esigenze diverse, ma far interagire gli enti locali, grandi e piccoli, fare sistema attorno ad un programma che ha come obiettivo lo sviluppo è un qualcosa a cui non si può rinunciare, è questo che ci lega»16.

  • 17 Afferma un sindaco del Pit Serre Cosentine: «La partecipazione al Pit ha fatto capire alle pubblich (...)
  • 18 L’importanza del ruolo svolto dal Presidente del Pit è stato riconosciuto da quasi tutti i sindaci (...)
  • 19 Anche un altro sindaco del Pit afferma: «Se dobbiamo essere franchi a livello professionale, forse, (...)
  • 20 Intervista ad un sindacalista regionale.

23La progettazione integrata ha contribuito a determinare nel caso studiato e in tutta la Regione, un attivismo delle istituzioni locali, in particolar modo dei comuni, significativo. La partecipazione attiva dei sindaci ha caratterizzato le diverse esperienze di progettazione integrata calabresi, tuttavia si evidenziano delle differenze negli esiti prodotti che possono essere attribuite ad un insieme di fattori, quali la diversità dei contesti socio-economici di riferimento, le diverse capacità e possibilità di azione dei soggetti coinvolti, il funzionamento del sistema politico locale, ecc. Nelle aree più fragili in termini di risorse socio-economiche, relazionali e politico-istituzionali si sono riscontrate maggiori difficoltà a gestire la complessità dello strumento che è stato interpretato dagli attori coinvolti come una modalità aggiuntiva per ottenere finanziamenti e realizzare interventi nei singoli comuni. Nel contesto analizzato, invece, la fase di ideazione del Pit ha consentito, in parte, di superare le criticità esistenti nei rapporti tra le amministrazioni, la conflittualità tra partiti politici, le logiche di chiusura municipalistica, l’incapacità di determinare una mobilitazione collettiva per lo sviluppo17. L’area delle Serre Cosentine, più forte e strutturata rispetto ad altre, ha avuto la possibilità di realizzare un progetto innovativo. Il Pit Serre Cosentine si basa su un’idea forza originale che si traduce in interventi di tipo innovativo e si avvale di una società locale più complessa e una maggiore dotazione di saperi locali in termini politici, sociali ed economici, oltre che di interessi e partenariati più strutturati e di una maggiore capacità di mobilitazione di attori e risorse. Tuttavia, anche questo caso non è esente, nella fase di realizzazione, dai rischi connessi con l’eventuale affermarsi di logiche autoreferenziali e localistiche. È interessante rilevare che, nel caso studiato, la scelta di un progetto orientato anche al rafforzamento della filiera della ricerca e dell’innovazione è riconducibile alla presenza di un leader istituzionale, il presidente del Pit, che ha «imposto» questo obiettivo agli attori locali. L’atteggiamento «egemonico» del presidente per alcuni versi ha favorito la qualità progettuale, per altri versi ha ridotto gli spazi della partecipazione condizionando il consolidamento delle pratiche concertative e l’attuazione di concrete forme di governance18. I soggetti locali hanno accettato passivamente le linee progettuali individuate dal leader senza rinunciare alla realizzazione di concreti interessi particolaristici, come ad esempio gli interventi infrastrutturali nel proprio comune. A tal proposito è significativa la rappresentazione di un sindaco del Pit Serre Cosentine che afferma: «Secondo me non si è pensato ad uno sviluppo generale, ci voleva qualcuno che dettasse le regole di sviluppo in questa zona, invece ci si è limitati a chiedere a ciascuno che cosa voleva. Quello vuole questo, quell’altro vuole quello… senza un raccordo tra tutte queste cose. Con tutta sincerità io non so se con questi fondi riusciamo a far partire la macchina dello sviluppo, perché con questi progetti un po’ sparsi, che non seguono la logica di filiera, non so fino a che punto riuscirà a partire questa macchina. Questa carenza dipende, secondo me, da una mancanza di progettualità da parte dei sindaci, nel senso che noi ci dividevamo… parecchi colleghi pensano sempre ad un discorso di accaparrare un pezzo di finanziamento piuttosto che pensare allo sviluppo»19. L’atteggiamento cooperativo che ha caratterizzato l’esperienza non è privo di atteggiamenti «collusivi» tra gli amministratori locali, controllati dalla presenza del leader, bilanciati da un meccanismo di distribuzione equa di risorse e vantaggi nel breve periodo e orientati all’ottenimento del consenso elettorale. «Individualismo, autoreferenzialità, superficialità, inconcludenza, inadeguatezza nella classe dirigente: tutto questo costituisce un limite alla necessità di mettere in campo percorsi ed interventi condivisi, finalizzati a realizzare obiettivi di crescita e di sviluppo»20.

24L’analisi dell’esperienza dimostra come l’avvio, la stabilità e la riproducibilità di processi integrati di sviluppo del territorio nei diversi luoghi dipende da una molteplicità di elementi che riguardano le caratteristiche del contesto, la dotazione di beni relazionali, la capacità di orientare strategie ed azioni verso interessi collettivi piuttosto che particolaristici, la disponibilità dei soggetti a sostenere dei costi e ad assumersi delle responsabilità, la qualità delle istituzioni locali, la capacità regolativa, il coinvolgimento effettivo di attori privati e collettivi, i rapporti orizzontali e verticali che tra di essi si stabiliscono. Come rileva Cersosimo (2003) «lo sviluppo è un processo con molti attori, con attori che interagiscono, che si allineano, che cooperano, che hanno orizzonti di lungo periodo. L’efficacia dei Pit e dei partenariati territoriali alla resa dei conti deve essere valutata soprattutto in riferimento alla loro capacità di avviare mobilitazione locale per lo sviluppo, di favorire cambiamenti istituzionali, di produrre nuovi beni pubblici locali, di incentivare la valorizzazione integrata delle risorse locali, insomma di modificare i contesti socio-istituzionali». Nel contesto analizzato si rileva, invece, la mancata integrazione tra il partenariato istituzionale e quello socio-economico che condiziona di fatto l’esito dei processi concertativi che risultano incompleti.

  • 21 Afferma un sindaco del Pit Serre Cosentine: «Nonostante ci siano stati sindaci più entusiasti e sin (...)
  • 22 Intervista ad un sindaco del Pit Serre Cosentine.

25Il coordinamento che si è realizzato tra i sindaci è sicuramente un fatto rilevante, ma un aspetto problematico che emerge dall’esperienza studiata, relativamente al funzionamento del partenariato, è il rapporto tra i rappresentanti delle istituzioni e gli attori socio-economici. L’impostazione data ai Pit li ha configurati, di fatto, come uno strumento nel quale i protagonisti principali sono i sindaci. Nelle esperienze analizzate la concertazione si è realizzata attraverso numerose riunioni che hanno rappresentato un momento di confronto tra i diversi sindaci delle aree Pit21, meno frequenti sono stati, invece, gli incontri con il partenariato socio-economico. Afferma un intervistato: «La partecipazione del partenariato socio-economico c’è stata, ma se per noi comuni è un dovere istituzionale, per quanto riguarda il privato è più un discorso culturale, dipende dalla sensibilità di ognuno, per cui è stato un po’ distante, forse andava coinvolto meglio»22. Il partenariato socio-economico, in molti casi, «conta poco e obbedisce più ad una logica ‘di facciata’ che non di sostanza» (Cersosimo, 2003). Infatti, la partecipazione di associazioni imprenditoriali o sindacati è spesso il risultato di legami e relazioni personali con gli attori politico-istituzionali e denota la subordinazione del mercato e dell’economia alla politica. L’estrema debolezza del tessuto economico, inevitabilmente influisce sui processi in atto. L’adesione delle organizzazioni ed associazioni socio-economiche è stata numerosa in tutti i Pit, ma in alcuni casi questi attori non hanno partecipato all’assunzione delle decisioni limitandosi a siglare accordi o ad essere coinvolti nella comunicazione di decisioni già assunte.

  • 23 Afferma un rappresentante dell’Assindustria di Cosenza: «Il problema di fondo è che ci sono difetti (...)

26Per alcuni versi il partenariato socio-economico non è riuscito ad essere propositivo, per altri versi gli attori istituzionali, probabilmente per la complessità del processo, hanno occupato la scena escludendo gli altri attori23. In altri termini, è mancata, sia agli attori politico-istituzionali che ai soggetti del partenariato socio-economico, la capacità di riconoscere l’utilità dell’interazione nella diversità dei ruoli. Le istituzioni politiche, portatrici di codici e valori universalistici, nei Pit sono chiamate a garantire il funzionamento del processo di sviluppo attraverso azioni rivolte a regolare il cambiamento; ai soggetti pubblici è delegato un ruolo di coordinamento e di indirizzo, di mediazione e garanzia delle regole. I soggetti socio-economici sono portatori di istanze differenti, le organizzazioni e le associazioni hanno il compito di esprimere le domande e i bisogni, le priorità e le criticità del settore che rappresentano, cercando di individuare soluzioni possibili. La partecipazione ai Pit dovrebbe garantire ai diversi attori possibilità effettive, e non soltanto simboliche, di influenzare le decisioni nel corso della progettazione dello sviluppo dell’area. La costruzione di reti di relazioni presuppone un processo continuo di negoziazione, nel quale i soggetti sono chiamati a mettere in discussione schemi di comportamento e modalità di azione consolidate. Questo non significa, per i diversi partecipanti, rinunciare a rappresentare gli interessi di cui sono portatori, ma utilizzare la diversità in funzione del raggiungimento di strategie comuni di sviluppo utili al cambiamento del contesto.

27La qualità della concertazione, quindi, dipende dall’effettività del coinvolgimento degli attori e dalle logiche che motivano i loro comportamenti. Affinché non prevalgano opportunismi e particolarismi è necessario che i soggetti riconoscano l’utilità a partecipare ad un processo di costruzione dello sviluppo orientato al raggiungimento di beni collettivi. La presenza di numerosi attori che partecipano al Progetto solo formalmente, senza averne condiviso il percorso di formazione e di concertazione, comporta maggiori probabilità che si affermino orientamenti rivolti esclusivamente alla massimizzazione dei benefici immediati. In questo caso le relazioni tra i soggetti sono caratterizzate da diffidenza e dal prevalere di interessi confliggenti; pertanto la concertazione e il partenariato potrebbero essere reinterpretati come modalità per trovare risposte e, soprattutto, risorse per ciascun partecipante.

28L’orientamento della Regione verso l’affermazione dei Pit come strumenti di ripartizione delle risorse del Por, e la scelta di suddividere l’intero territorio regionale in aree oggetto di progettazione, hanno rafforzato il rischio di creare coalizioni interessate all’acquisizione di vantaggi immediati. La mancanza di regole e di valutazione (in altre parole di government) implica una concertazione (ed una governance) senza costo che rende maggiormente improbabile la realizzazione degli impegni assunti dai diversi enti e incentiva l’opportunismo degli attori locali.

5. La progettazione integrata tra government e governance

  • 24 Intervista ad un rappresentante dell’Assindustria di Cosenza.

29Sebbene reinterpretati alla luce delle possibilità di azione dei soggetti coinvolti, i luoghi del partenariato e della concertazione stanno producendo interessanti dinamiche in termini di apprendimento, diffondendo la consapevolezza che il confronto fra attori diversi e la collaborazione producono vantaggi collettivi e individuali. La creazione di gruppi di lavoro che concertano le linee di sviluppo del proprio territorio si rivela determinante nella fase di costruzione del Pit, così come in generale degli strumenti di programmazione negoziata, ma è anche importante nella fase della gestione in quanto assicura la coerenza del progetto. Il rischio, in regioni deboli dal punto di vista delle relazioni fra istituzioni, è che la scissione tra i due momenti possa condizionare l’esito degli strumenti. «Nella fase di gestione del progetto si registra la fine della concertazione, la priorità diventa quella dei bandi perché ormai il finanziamento si è avuto»24. A Cosenza, come già accennato, l’esperienza del patto territoriale è stata caratterizzata da una scissione netta tra la fase di promozione e attuazione e quella di gestione, nella quale si sono trasformate le logiche e sono cambiati gli attori, per cui si sono perse le tracce del patto in quegli enti e associazioni (soprattutto quella degli industriali) che erano stati protagonisti della concertazione. Il rischio, che si intravede anche nei Pit, è quello di un cambiamento limitato alla sola sfera cognitiva, ma che non produce miglioramenti nel funzionamento del sistema locale. La costruzione di reti di relazione tra i soggetti dovrebbe condurre all’affermazione di nuove modalità decisionali, ma anche di nuove pratiche e differenti logiche di governo dei processi avviati. In altri termini la concertazione prepara alla governance, cioè alla realizzazione di azioni attraverso processi che coinvolgono soggetti pubblici e privati. La partecipazione di questi attori all’assunzione delle decisioni è funzionale alla capacità di gestire i processi individuati. Gli esiti della governance, di una programmazione «indotta» attraverso strumenti che incentivano la costruzione di reti di relazioni e la partecipazione di numerosi attori sembrano dipendere dal modo in cui le élites locali recepiscono le opportunità di cambiamento. In particolare si evidenzia il ruolo delle istituzioni politiche, ai diversi livelli, di svolgere la propria funzione regolativa assicurando, in tal modo, la partecipazione e l’interazione sistematica fra i diversi soggetti.

  • 25 Intervista ad un sindacalista della provincia di Cosenza.
  • 26 Intervista ad un consigliere della Regione Calabria.

30Nel caso studiato i soggetti intervistati evidenziano una debolezza dei processi di governance: «Manca il pieno riconoscimento per tutti gli attori della legittimità a concorrere alla gestione dei processi, assumendo la partecipazione come metodo di governo e non solo come fatto formale. Nella nostra realtà c’è una supremazia delle istituzioni, tra l’altro istituzioni in cui la classe dirigente è selezionata più sulla base del consenso che delle competenze»25. Se nella fase di ideazione del Progetto i protagonisti delle diverse sfere istituzionali vengono coinvolti nell’assunzione delle decisioni, nella fase di gestione prevale il peso dei poteri forti e la programmazione cede il posto agli interessi di parte. «In Calabria non si fa la programmazione, non c’è governance, non c’è gerarchia di priorità, non c’è trasparenza; il rovescio di tutto questo è che c’è un approccio clientelare, familistico, illegale per cui per accedere a certe opportunità bisogna assecondare certi procedimenti. C’è tutto un sistema che è informale e nella informalità prevalgono i rapporti di conoscenza, il sistema delle relazioni è legato allo scambio, un legame in cui non c’è mai la risposta complessiva al bisogno, ma sempre una risposta parziale ad un bisogno occasionale»26.

31Per alcuni versi il progressivo decentramento amministrativo e le riforme che attribuiscono maggiore autonomia ai livelli locali di governo rappresentano un’importante opportunità per i territori nella costruzione dello sviluppo. Per altri versi è necessario che si stabiliscano nuovi rapporti intergovernativi tra centro e periferia; nelle aree in ritardo di sviluppo si rivela determinante il ruolo di indirizzo, di coordinamento, di monitoraggio e valutazione esercitato dai livelli istituzionali superiori. In queste aree la governance non può essere considerata come sostitutiva del government, è necessario, probabilmente, un accompagnamento dei territori nell’esperienza di progettazione dello sviluppo. L’esistenza di un’azione regolativa legittimata, propria delle istituzioni politiche, rafforza i processi di governance in quanto si fa garante dell’interesse collettivo.

  • 27 Intervista ad un rappresentante di un comune del Pit.
  • 28 Intervista ad un sindacalista della provincia di Cosenza.

32Il problema che emerge dalla nostra indagine è quello della mancanza di coordinamento, da parte della Regione Calabria, dei processi attivati dai Pit. Infatti, nelle rappresentazioni di alcuni intervistati si rileva che «la Regione non ha adeguatamente accompagnato, supportato e governato l’iter di elaborazione dei Pit, determinando un generalizzato scadimento della qualità delle proposte progettuali»27. Il sistema politico istituzionale calabrese rivela nell’esperienza analizzata la sua debolezza in termini di direzione politica, di capacità di recepire le opportunità di cambiamento, di promuovere una buona cooperazione, di selezionare dei progetti validi. La leadership regionale, in altri termini, ha avviato la progettazione, ma non si è impegnata nella realizzazione dei progetti. In Calabria il coinvolgimento dell’ente regionale si limita al livello formale, non sono previsti interventi di sostegno ai territori. «Nonostante si predicasse, da parte di tutti i soggetti, il riconoscimento che da soli non si ha capacità ed è necessario lavorare insieme, da un certo momento in poi è ritornata a prevalere una logica diversa, sostenuta anche da una scelta politica a livello regionale, per cui l’incentivo allo sviluppo locale è ritornato verso i vecchi canoni, verso la distribuzione delle risorse, piuttosto che costruire in maniera organica e unitaria le proposte di sviluppo28. Le modalità di attuazione dei Pit, e soprattutto l’esito di queste esperienze, dipendono, quindi, dal modo in cui i territori si auto-organizzano, dalle competenze dei soggetti locali e delle istituzioni intermedie, dalle loro possibilità e capacità di azione. In quest’ottica le aree territoriali più forti e strutturate hanno maggiori possibilità di realizzare progetti innovativi e validi rispetto a quelle più deboli nelle quali è più probabile che gli interventi siano caratterizzati da frammentarietà e ordinarietà e orientati più alla spesa che non all’integrazione. Questi territori, probabilmente, necessitano di un’azione di sostegno che oltre ad indurre politiche rivolte alla programmazione dello sviluppo, intervenga anche attraverso un accompagnamento «organizzativo», di natura istituzionale, che orienti i soggetti locali verso la produzione di beni collettivi. La formazione di reti di relazioni, come abbiamo visto, non sempre assicura dal rischio di coalizioni collusive e dal prevalere di orientamenti particolaristici, per cui diventa determinante la capacità delle istituzioni di governare i processi in atto attraverso un’azione di stimolo, di coordinamento e di valutazione delle iniziative.

  • 29 L’eccessivo ritardo che ha caratterizzato l’attuazione dei Progetti Integrati calabresi chiaramente (...)
  • 30 Intervista ad un ex-assessore di un comune del Pit che aggiunge: «Il prevalere di atteggiamenti aut (...)
  • 31 Intervista ad un rappresentante di un comune del Pit.

33L’analisi del processo di costruzione dei Pit evidenzia l’importanza della governance multi-livello e, nello stesso tempo, dimostra come in Calabria questa non si è pienamente realizzata. I rapporti fra la Regione e il livello locale sono stati insufficienti, questo viene interpretato da alcuni sindaci come problematica connessa alla riduzione dei finanziamenti: «La programmazione dal basso stenta ad andare avanti per colpa della Regione in quanto ci sono state una serie di contraddizioni. I ritardi accumulati dall’Ente pesano sulla realizzazione del Pit e anche la riduzione dei finanziamenti»29. Altri attori considerano la mancanza di interazione e di integrazione con la Regione nell’ottica di una debolezza del sistema politico-istituzionale che influisce sulle possibilità di determinare il cambiamento. «L’accentramento regionale serve ad alimentare il sistema politico regionale. I Pit sono una grande innovazione, che possono rappresentare un pericolo per ogni assessorato regionale; se non è l’assessore che assegna i fondi, ma questi vengono ripartiti attraverso una concertazione che avviene su altri tavoli e non nella segreteria dell’assessore, ma su un tavolo politico democratico che è la conferenza dei sindaci, questo implica una crescita dei Pit e una diminuzione del potere dell’assessore regionale che vede limitati i suoi spazi di gestione e di decisione. Questo ha fatto sì che i Pit, in fondo, non avessero significato per loro, in quelle stanze anche perché più si sottraggono fondi ai Pit, più si ha possibilità di poterli gestire»30. Le affermazioni dell’intervistato evidenziano un ulteriore problema della governance multi-livello, quello relativo alla sovrapposizione di logiche diverse nel processo di progettazione e realizzazione dei Pit e che rivelano la scarsa coerenza, in alcuni casi, tra il modello regionale e la valorizzazione delle diversità territoriali. «Uno dei passaggi critici del Pit è stato in tutte quelle occasioni in cui alla programmazione fatta dai territori si è sovrapposta una programmazione politica che non coincide con le esigenze del territorio. I rappresentanti del territorio chiedono che il Pit venga attuato in un determinato modo perché sono convinti che in questo modo il sistema ne possa trarre i maggiori benefici, ma questo contrasta con il massimo beneficio che può trarre l’assessore regionale»31.

  • 32 Intervista ad un rappresentante di un comune del Pit.
  • 33 Intervista ad un esponente dell’Assindustria di Cosenza. Afferma anche un imprenditore: «Chi non vu (...)

34Le funzioni di coordinamento e di regolazione che dovrebbero essere svolte dalle istituzioni vengono spesso sostituite dalla gestione del pubblico in termini personalistici, considerando le cariche ricoperte come «patrimonio» da amministrare in modo particolaristico. Alcuni dei protagonisti dei Pit ritengono che nell’esperienza della progettazione integrata sono prevalse, all’interno dell’ente regionale, forme di centralismo che difficilmente si aprono ad innovazioni di tipo socio-istituzionale e che ostacolano il protagonismo dei territori: «Sono state operate delle scelte che hanno determinato forme di neo-centralismo, nel senso che queste esperienze di programmazione hanno condotto la giunta regionale a determinare un potere di accentramento delle risorse che ha minato nelle radici il principio per cui questi strumenti sono nati»32. Gli intervistati evidenziano la difficoltà della Regione a riconoscere le forme di autorganizzazione dei territori e a sostenerle adeguatamente. «C’è il timore che attorno a queste esperienze possa crescere non solo una nuova classe dirigente, ma anche un nuovo modo di governare il territorio, di concepire l’economia e, per chi guarda alla politica, un nuovo modo per ricercare il consenso e credo che questo abbia fatto paura a chi si muove e conosce, magari presidia, i metodi tradizionali del governare queste cose»33.

  • 34 Afferma un sindacalista della provincia di Cosenza: «Il fatto negativo è che manca un sistema polit (...)

35In Calabria è mancato dunque un ruolo chiave di programmazione e accompagnamento svolto dalle istituzioni responsabili34 e l’avvio della progettazione è dipeso sostanzialmente dalle capacità dei singoli attori locali e dalla presenza di leadership in grado di coinvolgere una pluralità di attori intorno a progetti di sviluppo economico e sociale.

6. Considerazioni conclusive

36La progettazione integrata rappresenta una interessante attuazione dei processi di governance in quanto si propone di promuovere l’azione collettiva, la formazione di reti di relazione tra soggetti diversi, di responsabilizzare gli attori locali, incentivare la partecipazione all’assunzione di decisioni importanti per la crescita dei contesti, contribuire a diffondere nuove mentalità e modalità operative nel funzionamento degli enti. Partendo da tale considerazione, la nostra riflessione ha cercato di verificare potenzialità e vincoli di questo strumento attraverso l’analisi di una esperienza di progettazione integrata ben precisa: Il Pit Serre Cosentine. Dallo studio del caso analizzato emergono considerazioni particolarmente interessanti sulle modalità di attuazione dello strumento, sulle forme della governance, sul coinvolgimento dei vari attori locali e, soprattutto, sulla centralità delle istituzioni come soggetto regolatore del cambiamento, oltre che sulle specificità del contesto.

  • 35 Intervista ad un rappresentante del Pit Serre Cosentine.

37Il quadro complessivo che emerge dal lavoro si caratterizza per una sostanziale ambivalenza dei risultati. In particolare, dalle rappresentazioni dei protagonisti dei Pit emerge un quadro positivo relativamente all’apprendimento concettuale di nuove pratiche. La fase della concertazione ha rappresentato per molti partecipanti un importante momento di confronto e di collaborazione. «Il Pit rappresenta un’occasione importante di incontro tra le istituzioni, un’occasione che hanno avuto i territori per confrontarsi, per realizzare una pianificazione e una programmazione in maniera congiunta, almeno negli intendimenti, non sempre nella pratica, ma è comunque un modo per mettersi insieme e immaginare lo sviluppo del territorio»35. Tuttavia la positività dell’esperienza si accompagna ad alcune criticità relative alla complessità dello strumento che viene considerato come un «luogo imperfetto», ma anche alle modalità di attuazione da parte dei soggetti locali.

38La filosofia del Pit, orientata ad affermare la costruzione di reti di relazione tra i protagonisti dello sviluppo locale e ad introdurre nuovi modelli nel governo dello sviluppo, appare condizionata dalla capacità delle élites locali di recepire le opportunità della progettazione. Sul territorio si riscontrano interessanti momenti di mobilitazione, ma la gestione dei processi non appare caratterizzata da cambiamenti effettivi nei comportamenti istituzionali. In luoghi dove è scarsamente presente una cultura sistemica, dove esistono condizioni strutturali di distribuzione del potere e culturali di privatizzazione degli interessi, la produzione di beni pubblici locali per la competitività, come quelli auspicati dai Pit, si configura come un’operazione complessa e non sempre di facile attuazione. Sebbene l’attuazione della progettazione integrata, e ancor prima degli strumenti di programmazione negoziata e dei programmi comunitari orientati all’affermazione del partenariato, hanno inciso sul contesto locale favorendo la diffusione di mentalità e, in alcuni casi, di pratiche collaborative, dallo studio condotto emerge una debolezza nella capacità di istituzionalizzare i processi.

  • 36 Intervista ad un sindacalista della provincia di Cosenza. L’intervistato specifica, a suo parere, l (...)

39Emerge, inoltre, la difficoltà di riconoscere come legittima la partecipazione di tutti gli attori dello sviluppo, ammessi a sottoscrivere i documenti nella fase di acquisizione delle decisioni, ma difficilmente coinvolti nel governo dei processi. Nell’esperienza studiata si è verificata una preminenza dell’azione politica che, a volte, ha «svuotato» il ruolo dei soggetti economici ed appartenenti alla società civile. A parere di alcuni intervistati «non si è ancora affermata una concezione che attribuisce un reale riconoscimento a tutti gli attori locali, c’è una gerarchia dei poteri che permane nella logica e nei fatti»36.

  • 37 Scrive Carlo Trigilia in un articolo su «Il Sole 24 Ore» del 18/11/2007 che i fondi comunitari 2007 (...)

40Si riafferma, anche nella progettazione integrata, così come nelle esperienze della programmazione negoziata, una sorta di incapacità da parte delle istituzioni locali di agire secondo orientamenti collettivi e universalistici. La riproduzione di meccanismi orientati a logiche di distribuzione e di acquisizione del potere potrebbe quindi condizionare gli esiti dei Pit e, più in generale, l’impiego delle consistenti risorse comunitarie37. Ciononostante, nei territori più attivi i processi avviati potrebbero determinare, dal basso, un processo di legittimazione di enti e organizzazioni come soggetti protagonisti della governance, anche se, affinché ciò avvenga, è necessario riconoscere come possibile un diverso tipo di atteggiamento istituzionale, aperto agli attori socio-economici e orientato verso logiche di funzionamento sistemico.

41Il buon funzionamento della governance richiede quindi la presenza del government, di istituzioni forti ed efficienti in maniera tale da assicurare il riconoscimento e la legittimazione degli attori sociali ed economici nei processi di decisione e la regolazione nel governo dei processi.

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Note

1 Il saggio sintetizza i primi risultati di una ricerca svolta nell’ambito di un Progetto PRIN 2004 cofinanziato dal Ministero dell’Università e della Ricerca Scientifica su «élites economiche ed élites politiche in Calabria». Obiettivo della ricerca, conclusa nel 2006, è stato quello di analizzare le dinamiche avviate nella realizzazione di alcuni Progetti Integrati Territoriali con l’intento di verificare se questi strumenti hanno attivato percorsi di azione collettiva e favorito la realizzazione di beni pubblici locali e di innovazioni socio-istituzionali.

2 Per approfondimenti sul concetto di governance cfr. March e Olsen, 1995; Mayntz, 1999; Stoker, 1998; Hirst, 2000.

3 Il Pit è stato scelto sulla base di un criterio temporale, in quanto è stato tra i primi ad essere approvato dalla Regione Calabria e tenendo conto del carattere innovativo della proposta progettuale rispetto agli altri Progetti approvati. Il Pit Serre Cosentine coinvolge 16 comuni alcuni piccoli ed interni, altri grandi e centrali (Cosenza, Rende e Castrolibero che costituiscono una area urbana continua). Gli interventi previsti dal Pit dovrebbero tener conto della diversità che caratterizza le due aree nella distribuzione degli interventi e delle risorse che erano state previste pari a 36.477.295 euro (di cui circa 27 milioni sui fondi del Por). La strategia individuata privilegia tre aspetti: il recupero dei centri storici dal punto di vista architettonico e culturale quali possibili vettori di sviluppo turistico, la ricerca e l’innovazione, la promozione dei prodotti tipici locali. Le somme erogate dalla Regione sono state inferiori rispetto alle previsioni, sono stati stanziati per gli interventi programmati soltanto 11.098.000 euro e presentati interventi per 8.759.000 euro (pari al 78,92%).

4 L’obiettivo è quello di connettere la ricerca con il mondo del lavoro offrendo ai giovani laureati la possibilità di attuare degli spin off incrementando la propensione all’innovazione e il trasferimento di conoscenze e tecnologie capaci di rendere competitive le imprese. Nell’Accordo di Programma del Pit sono previste per la realizzazione di questi obiettivi risorse complessive pari a 2.850.000 euro da destinare all’innovazione tecnologica, all’innovazione organizzativa, alla ricerca precompetitiva.

5 Intervista ad un rappresentate dell’Assindustria di Cosenza.

6 Intervista ad un sindaco del Pit Serre Cosentine.

7 Afferma un sindaco del Pit che: «Concertare vuol dire discutere e trovare soluzioni comuni per lo sviluppo», «la programmazione richiede il riconoscere pari dignità e visibilità a tutti i partecipanti, in queste esperienze tutti, comuni piccoli e grandi, sono chiamati ad esprimere le proprie idee cercando di individuare soluzioni comuni».

8 Interessante, a tal proposito, è l’esperienza della Locride dove il Pit è sorto nella continuità dell’esperienza del patto territoriale che aveva dato vita ad una agenzia di sviluppo (Locride Sviluppo) e anche, in Basilicata, del Pit Alto Basento dove l’idea forza ha rappresentato l’evoluzione e il rafforzamento di un progetto già avviato con il programma Leader.

9 Intervista ad un assessore di un comune del Pit.

10 La mancanza di integrazione tra le diverse esperienze di concertazione si riscontra anche in altre esperienze di progettazione in Calabria. L’esperienza concertativa non è riuscita a superare la natura simbolica di alcuni modi di partecipazione e non si è accompagnata a forme di mobilitazione. I Pit realizzati in aree considerate più deboli rispetto a quella cosentina, come quello del Pollino, della Sila Crotonese, sono stati caratterizzati da livelli di concertazione anche minore rispetto a esperienze precedenti. Questo è dipeso da fattori diversi, quali il prevalere di interessi particolari e orientati al breve periodo, le scarse motivazioni a partecipare ad un processo imposto dalla Regione il cui vantaggio è rappresentato dai finanziamenti ecc. (Mirabelli, 2004). Gli esiti sono stati parzialmente diversi in quei contesti che hanno saputo valorizzare le innovazioni istituzionali create precedentemente. Nella Locride, ad esempio, l’abitudine al confronto e all’interazione sperimentata nel patto territoriale è confluita anche nel Pit (Cersosimo e Wolleb, 2006).

11 Wolleb G., Capua T., Curatolo S., Fortunato A. (2004), Locride, in Colaizzo R., L’esperienza dei Pit. Studi di caso, Formez, «Azioni di Sistema per la P.A.», n. 15, Roma.

12 Intervista ad un sindacalista della provincia di Cosenza.

13 In altre esperienze calabresi, come ad esempio nella Locride, la concertazione si è radicata nella realtà locale ed ha assunto caratteri solidaristici o comunque non esclusivamente strumentali, diventando uno dei fattori del cambiamento e innescando processi sociali significativi.

14 Intervista ad un consigliere regionale della provincia di Cosenza.

15 Afferma un sindaco del Pit Serre Cosentine: «È un discorso nuovo e sicuramente cambia il modo di programmare, cambia la mentalità dell’amministratore locale perché un tempo si decideva all’interno del proprio territorio, adesso bisogna programmare insieme con gli altri e guardando oltre».

16 Intervista ad un sindaco del Pit Serre Cosentine.

17 Afferma un sindaco del Pit Serre Cosentine: «La partecipazione al Pit ha fatto capire alle pubbliche amministrazioni che i campanilismi non portano da nessuna parte, nel Pit ogni comune rinuncia ad una parte di sua posizione e delega a questo organo sovracomunale. Se i comuni, specialmente quelli più piccoli non si consorziano spariscono; attraverso il Pit i sindaci abituati a guardare al proprio orticello hanno cominciato a capire che esiste un quadro di riferimento sovracomunale».

18 L’importanza del ruolo svolto dal Presidente del Pit è stato riconosciuto da quasi tutti i sindaci che affermano: «Se non ci fosse stato l‘on. Principe con la sua vitalità e con le sue iniziative, sicuramente avremmo fatto come gli altri, limitandoci soltanto agli interventi infrastrutturali». La presenza di un leader ha favorito la qualità progettuale ed ha contribuito a ridurre la conflittualità tra gli attori locali, ma ha anche impedito l’assunzione di decisioni partecipate: «La forza della leadership di Principe ha consentito una partecipazione rilassata da parte di molti perché era lui che copriva un po’ anche i ruoli degli altri partner». I problemi sono sorti nel momento in cui, avendo subito un attentato, l’on. Principe ha lasciato la guida del Pit. Il manifestarsi dei contrasti interni e lo scarso interesse dei sindaci verso l’attuazione degli obiettivi rivolti alla ricerca e all’innovazione testimoniano l’esistenza di un partenariato debole e orientato dal raggiungimento di visibilità politico-istituzionale o dall’intercettazione dei finanziamenti.

19 Anche un altro sindaco del Pit afferma: «Se dobbiamo essere franchi a livello professionale, forse, si è creato un momento positivo d’interscambio tra comuni, ma a livello pratico posso affermare che i Pit non hanno creato quelle situazioni che si sperava innestassero sul territorio. Le pratiche cooperative non sono aumentate perché noi sindaci spesso ci chiudiamo nel nostro piccolo guscio e non riusciamo a guardare oltre». I diversi sindaci intervistati riconoscono l’importanza di superare le spinte campanilistiche e i localismi per dar vita a progetti comuni, ma a tale consapevolezza non sempre sono seguite iniziative concrete. Anche gli interventi previsti nel Pit non hanno riguardato iniziative di tipo comprensoriale, ma quelle effettivamente realizzate riguardano ristrutturazioni delle facciate di costruzioni antiche nei centri storici, illuminazioni, ecc.

20 Intervista ad un sindacalista regionale.

21 Afferma un sindaco del Pit Serre Cosentine: «Nonostante ci siano stati sindaci più entusiasti e sindaci meno entusiasti, per cui c’è chi ha visto il Pit come una possibile strada per intercettare finanziamenti e programmare lo sviluppo del proprio territorio e c’è chi invece lo ha considerato come possibilità di sviluppo di un contesto più allargato, questa esperienza ha rinsaldato i legami tra i sindaci. È stata un’occasione per conoscersi con altri sindaci perché c’è stata la possibilità di approfondire le esigenze e le problematiche di ognuno, per cui siamo venuti a conoscenza delle realtà che circondano ognuno di noi».

22 Intervista ad un sindaco del Pit Serre Cosentine.

23 Afferma un rappresentante dell’Assindustria di Cosenza: «Il problema di fondo è che ci sono difetti dall’una e dall’altra parte, la politica fa dei salti in avanti e chiama gli imprenditori soltanto a fatti compiuti».

24 Intervista ad un rappresentante dell’Assindustria di Cosenza.

25 Intervista ad un sindacalista della provincia di Cosenza.

26 Intervista ad un consigliere della Regione Calabria.

27 Intervista ad un rappresentante di un comune del Pit.

28 Intervista ad un sindacalista della provincia di Cosenza.

29 L’eccessivo ritardo che ha caratterizzato l’attuazione dei Progetti Integrati calabresi chiaramente influisce sulla mobilitazione dei soggetti locali diffondendo diffidenza e sfiducia. A ciò si aggiunge la mancata realizzazione degli interventi previsti, a settembre 2007 risultavano non realizzati più del 50% delle azioni programmate, tra le quali quelle relative alla ricerca e all’innovazione. Afferma un sindaco del Pit Serre Cosentine che: «Per aumentare l’efficacia di questi strumenti occorrerebbe aumentare i fondi, attuare un coordinamento più stretto fra Regione, Provincia e Comuni, dare la possibilità ai Comuni di decidere alcuni parametri, programmare dal basso e rispettare i programmi».

30 Intervista ad un ex-assessore di un comune del Pit che aggiunge: «Il prevalere di atteggiamenti autoreferenziali da parte della Regione ha interpretato il decentramento connesso alla realizzazione dei Pit come sottrazione di potere e di fatto, dove ha potuto, lo ha contrastato. La Regione cerca di depotenziare i Pit dando quattro soldi, non sono chiari su come saranno fatti i bandi per gli interventi privati e stanno allungando e rallentando i tempi, per cui ti costringono a fare tutto in breve tempo, quando, invece, il nostro Pit è pronto già da due anni». Afferma anche un sindacalista della CIGL: «Nelle istituzioni si è consolidato un ceto politico che fa del controllo della spesa pubblica non una leva per la programmazione dei bisogni del territorio, ma invece una leva per costruire consenso elettorale».

31 Intervista ad un rappresentante di un comune del Pit.

32 Intervista ad un rappresentante di un comune del Pit.

33 Intervista ad un esponente dell’Assindustria di Cosenza. Afferma anche un imprenditore: «Chi non vuole il cambiamento sono quelli che potrebbero determinarlo, è la mafia con la penna, perché in quest’acqua torbida questa gente fa i propri affari».

34 Afferma un sindacalista della provincia di Cosenza: «Il fatto negativo è che manca un sistema politico istituzionale capace di gestire una fase così complessa come quella che stiamo vivendo. Lo vediamo in maniera eclatante a livello regionale, ma anche a livello locale mancano segnali positivi. Ciò che manca è un interlocutore, questa è la grande negatività con cui dobbiamo fare i conti subito. La mancanza di una classe dirigente valida influisce su tutto; i processi di questa Regione hanno bisogno di essere governati, lo sviluppo ha bisogno di essere governato, c’è bisogno di avere un’idea di sviluppo regionale in cui poi i diversi territori stanno dentro. Tutto questo manca, questo è un limite ed è un limite soprattutto agli investimenti nel senso che poi non essendo noi credibili complessivamente, come sistema, non attiriamo investimenti».

35 Intervista ad un rappresentante del Pit Serre Cosentine.

36 Intervista ad un sindacalista della provincia di Cosenza. L’intervistato specifica, a suo parere, l’ordine gerarchico dei poteri: «In alto si colloca la politica che è il soggetto che detiene il potere nelle istituzioni, poi viene l’imprenditoria che è convinta di avere bisogno del sostegno della politica per andare avanti, non potendosi basare sulla qualità della proposta industriale organizzativa e produttiva, poi vengono gli altri, che sono visti come un disturbo degli equilibri che si vanno a creare».

37 Scrive Carlo Trigilia in un articolo su «Il Sole 24 Ore» del 18/11/2007 che i fondi comunitari 2007-2013 ammontano a circa 100 mld di euro da impiegare nelle regioni meridionali e che queste risorse, le ultime così ingenti, potrebbero costituire un volano per l’intero Paese (come è accaduto per esempio in Spagna). Sarebbe necessaria un’azione di coordinamento e di indirizzo e di responsabilità politica complessiva dei vari livelli governativi in quanto «difficoltà di coordinamento nell’impiego dei vari fondi (europei, nazionali e regionali) comporterebbe il «rischio della solita distribuzione a pioggia».

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Vincenzo Fortunato e Maria Mirabelli, « La governance nell’esperienza della progettazione integrata in Calabria »Quaderni di Sociologia, 48 | 2008, 101-122.

Notizia bibliografica digitale

Vincenzo Fortunato e Maria Mirabelli, « La governance nell’esperienza della progettazione integrata in Calabria »Quaderni di Sociologia [Online], 48 | 2008, online dal 30 novembre 2015, consultato il 30 novembre 2020. URL: http://journals.openedition.org/qds/840; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.840

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Autori

Vincenzo Fortunato

Dipartimento di Sociologia e Scienza Politica - Università della Calabria

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Maria Mirabelli

Dipartimento di Sociologia e Scienza Politica - Università della Calabria

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