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Stato, società e politica estera in Cina

Un approccio di sociologia politica
State, Society and Foreign Policy in China. A Political Sociology Approach
Paolo Rosa
p. 123-153

Abstract

This article applies a political sociology approach to the study of Chinese foreign policy. It uses the neo-weberian dichotomy of weak states-strong states to explain the features of the making of foreign policy. In particular, the article analyzes how the configuration in contemporary China of state-society relations – the domestic structure – affects Beijing’s responses to international events. After a brief sketch, in the first section, of the analytical framework, the second section outlines the main characteristics of state-society relations in China, and the third section discusses the impact of domestic structure on Chinese foreign economic policy and security policy.

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Testo integrale

1In questo articolo si cercherà di delineare un approccio di sociologia politica allo studio della politica estera. In particolare si vedrà in che modo la struttura interna di un paese, definita dal rapporto stato-società, influenza le scelte internazionali. Ciò sarà fatto analizzando il caso della politica estera della Repubblica Popolare Cinese. Nel primo paragrafo è tratteggiato l’approccio della struttura interna. Nel secondo sono descritte le principali caratteristiche della struttura interna cinese e a seguire, nel terzo, attraverso la presentazione di una serie di studi di caso, il modo in cui essa influenza le decisioni della Cina nei settori della politica economica estera e della sicurezza.

1. Sociologia politica e scelte internazionali

  • 1 Tra i sociologi si possono ricordare John Nettl (1968), Franz Schurmann (1980), Charle Tilly (1984) (...)

2Qualche anno fa, in un importante studio, Peter Gourevitch proponeva un approccio di sociologia politica per spiegare le risposte economiche degli stati alle crisi internazionali (Gourevitch, 1991). Egli era interessato a ricostruire le coalizioni sociali che si formano a sostegno di una linea politica. In un lavoro precedente ho esteso questa impostazione alla politica estera, provando a capire quali sono gli attori dominanti nelle coalizioni che appoggiano una decisione: attori statali, sociali o una combinazione dei due (Rosa, 2006). Quel lavoro partiva dalla sistemazione di un’ampia letteratura, comprendente sociologi e politologi, interessata al modo in cui il rapporto stato-società, così come si è venuto storicamente strutturando in un paese, influenza il suo modo di rispondere agli avvenimenti internazionali1.

3Nella sociologia politica il rapporto stato-società occupa una posizione centrale. Basti qui ricordare due classiche definizioni provenienti da studiosi peraltro collocati in ambiti disciplinari diversi. Per Reinhard Bendix e Seymour Lipset «la scienza politica parte dallo stato e esamina come esso influenza la società, mentre la sociologia politica parte dalla società e esamina come essa influenza lo stato» (Bendix, Lipset, 1966, 26). Per Giovanni Sartori «[l]a sociologia politica propriamente detta è quindi una ‘disciplina interdisciplinare’ intesa a mostrare, ad un tempo, in che misura la comunità politica rispecchia la società, e in che misura la società riflette l’impronta della comunità politica» (Sartori, 1968, 637).

  • 2 Ci sono ovviamente altri modi di considerare un approccio di sociologia politica alle relazioni int (...)

4Uno studio sulla politica estera che segua un approccio di sociologia politica deve porre al centro dell’analisi il modo in cui l’interazione tra istituzioni statali e attori sociali condiziona le scelte internazionali di un paese2. La direzione del rapporto di causazione tra stato e società è da accertare empiricamente. Non può essere risolta sempre a favore dello stato, come presuppongono gli elitisti italiani (Pareto, Mosca, Michels), oppure a favore della società, come sostengono i marxisti, per i quali le scelte di politica estera sono una funzione delle dinamiche socio-economiche, o i positivisti (Saint Simon, Comte, Spencer), che vedono nell’avanzamento dell’industria un processo inarrestabile che rende obsolete le politiche bellicose. Max Weber – scrivendo sulle politiche espansionistiche – rileva come esse possano essere ricondotte sia a motivazioni economiche che politiche (Weber, 1980, 18-19; 1970, 1982). Lo stato, grazie al controllo dei mezzi coercitivi e amministrativi, può agire come un attore autonomo rispetto ai gruppi sociali.

5Seguendo l’impostazione weberiana, John Nettl (1968) considera il grado di autonomia di uno stato come una variabile di cui vanno analizzate le condizioni storiche che ne hanno determinato l’emergere. In questo modo è possibile capire quando le scelte compiute dai policy maker di un paese sono il risultato di pressioni provenienti dalla società oppure il risultato di dinamiche interne allo stato, che può agire ora come un tutto unitario, ora come un insieme di attori semi-autonomi (ministeri, dipartimenti, singoli leader, ecc.), portatori di proprie preferenze, che lottano per imporre la propria definizione della situazione e la propria ricetta d’intervento.

  • 3 Quando si parla di struttura interna, livelli di statualità, rapporto stato-società, s’intende gros (...)
  • 4 Quanto segue è basato prevalentemente su Rosa (2006, cap. 1). Per una trattazione più ampia e appro (...)

6L’approccio della struttura interna (domestic structure approach)3 considera il rapporto stato-società come una variabile che influenza il modo in cui i paesi rispondono agli avvenimenti internazionali: paesi differenti risponderanno in maniera diversa allo stesso avvenimento. La struttura interna influenza sia il come le decisioni sono prese, sia il perché. Essa è composta da tre elementi (Katzenstein, 1976; Risse-Kappen, 1991; 1995b; Evangelista, 1988; 1997)4:

    • 5 Nella letteratura neo-weberiana su weak state e strong state, la forza degli stati è riferita al lo (...)

    le istituzioni statali, che possono esse più o meno forti;5

  1. gli attori sociali, più o meno organizzati e capaci di mobilitazione;

    • 6 I policy network rappresentano reticoli di interazione settoriali e stabili a cui partecipano tutti (...)

    i policy network, ossia i meccanismi attraverso i quali lo stato e la società interagiscono6.

7Nei casi in cui lo stato è forte e la società debole, i policy network saranno dominati dal primo e il processo decisionale sarà di tipo top down. Nei casi in cui lo stato è debole e la società forte, i policy network saranno controllati dalla società e il processo decisionale sarà di tipo bottom up. Infine, quando stato e società sono di pari forza, i policy network saranno di tipo corporativo e le decisioni il risultato di un processo consensuale di contrattazione tra attori sociali e politici. Incrociando i diversi tipi di struttura interna con due issue-area, quella della politica economica estera e quella della sicurezza, si ottiene una tabella con sei riquadri (tab. 1).

8La politica economica estera dei paesi che ricadono nel primo riquadro dovrebbe avvicinarsi al modello del nazionalismo economico. «Le attività economiche sono e dovrebbero essere subordinate all’obiettivo della costruzione dello stato e agli interessi dello stato … [Si pone] al primo posto il primato dello stato, della sicurezza nazionale e del potere militare» (Gilpin, 1990, 53). Il processo decisionale è di tipo top down. Le scelte non riflettono le preferenze degli attori sociali. Le autorità politiche cercano piuttosto di incanalare le preferenze settoriali in direzioni compatibili con la potenza e la sicurezza nazionale.

9Nei paesi con una struttura interna di tipo corporativo (riquadro due), il processo di formazione della politica economica estera è il risultato di compromessi tra funzionari statali e attori sociali. L’ideologia di partnership sociale, la presenza di organizzazioni degli interessi centralizzate e rappresentative e un processo decisionale consensuale spingeranno a formare ampie coalizioni politico-sociali (Katzenstein, 1985).

Tabella 1 Struttura interna e politica estera

Policy network

Issue-Area

Politica economica
estera

Politica di sicurezza

Stato forte/
società debole

Dominato
dallo stato
procedimento
top-down

1. Nazionalismo
economico

4. Modello realista

Stato e società
di pari forza

Corporativo

2. Contrazione
consensus-driven
tra attori politici
e sociali

5. Triangoli di ferro,
complesso militare-industriale

Stato debole/
società forte

Controllato dalla
società

procedimento
bottom up

3. Gruppi di interesse,
profilo della
produzione

6. Politica burocratica

Fonte: Rosa, 2006, 45.

10I paesi con una struttura interna caratterizzata da uno stato debole e una società forte (riquadro numero tre) avranno una politica economica estera che segue procedure bottom up: le decisioni sono influenzate delle pressioni provenienti dalla società e manca una definizione unitaria dell’interesse nazionale. La formazione della politica economica estera si avvicinerà al modello liberale, che vede le azioni «dello stato come il prodotto di politiche interne e pressioni da parte di lobby economiche: i fattori esterni entrerebbero in gioco soltanto come opportunità che le industrie utilizzerebbero a proprio vantaggio» (Evangelista, 1997, 207).

  • 7 Scrivono Legro e Moravcsik (1999, 12): «Il primo e meno controverso assunto del realismo riguarda l (...)

11I riquadri quattro, cinque e sei riguardano le scelte degli stati in materia di sicurezza. Il riquadro quattro comprende i paesi in cui attori statali forti prevalgono su una società divisa e poco organizzata. Il processo di formazione delle decisioni di politica di sicurezza, come prevede il modello realista, sarà dall’alto verso il basso. I governanti sono visti come un gruppo coeso, cosicché le decisioni di politica estera possono essere interpretate come il risultato delle preferenze di un attore unitario che cerca di massimizzare la sua funzione di utilità di fronte alle sfide internazionali7.

  • 8 Esempi di strutture corporative sono i triangoli di ferro e il complesso militare-industriale, che (...)

12Nel caso di policy network corporativi (riquadro cinque), i rappresentanti delle organizzazioni sociali sono regolarmente coinvolti nelle decisioni mediante un accesso facilitato alle burocrazie e alle commissioni parlamentari. Si stabilisce un rapporto triangolare tra attori sociali che chiedono determinati interventi legislativi, parlamentari che per ragioni elettorali sostengono tali iniziative e burocrazie con interessi congruenti con quelli privati. Il sostegno dell’opinione pubblica può cambiare gli equilibri politici all’interno della compagine governativa, favorendo politiche collocate in una posizione mediana rispetto alle preferenze degli attori statali e sociali8.

13Le decisioni di sicurezza dei paesi con uno stato debole e una società forte (riquadro 6) si avvicineranno al modello bottom up della politica burocratica. Secondo Evangelista, benché gli studi su URSS e USA mostrino come nessuno dei due corrisponda «esattamente all’idealtipo del realismo e della politica burocratica; tuttavia, nel caso degli USA, l’alto grado di iniziativa indipendente esercitata dal basso, gli sforzi degli imprenditori politici e tecnologici e la frequente irrilevanza del comportamento sovietico rispetto al successo dei nuovi programmi di armamenti americani, avvicinano il modello degli USA molto di più al modello interno e burocratico che non a quello realista dell’attore unitario» (ibid., 209).

14Nei prossimi paragrafi descriveremo la struttura interna della Cina, collocandola all’interno dello schema e facendo delle inferenze sulle sue scelte di politica estera.

2. Stato e società in Cina

  • 9 Si veda, in proposito, Perry (1994), Pye (1990), Teiwes (2000), Prybyla (2000), Shambaugh (2000b), (...)

15La Repubblica Popolare Cinese (RPC) rappresenta un caso di stato forte e società debole9. Anche dopo i cambiamenti introdotti da Deng Xiaoping e Jiang Zemin, il dominio delle istituzioni del partito/stato e la natura elitistica della politica cinese non si sono modificate molto, soprattutto nel settore della politica di sicurezza. Fenomeni di decentralizzazione del potere sono più evidenti nel campo della politica interna e della politica economica estera (Lampton e Liebertal, 1992; Lampton, 2001b).

  • 10 Quanto segue è basato prevalentemente su Teiwes (2000).

16Lo stato comunista cinese nasce dalla confluenza di tre tradizioni: quella tardo-imperiale e repubblicana; l’esperienza politico-amministrativa acquisita durante la guerra civile e la gestione delle zone occupate dalle forze comuniste; il modello sovietico10. Quando nel 1949 il Partito Comunista Cinese (PCC) giunse al potere aveva già alle sue spalle una lunga pratica di governo del territorio. Durante la guerra anti-giapponese e la guerra civile, Mao Zedong e i suoi uomini erano giunti a controllare quasi 100 milioni di cinesi. Nonostante le numerose differenze e frizioni tra la dirigenza maoista e l’URSS di Stalin, nel momento in cui si trattò di creare il nuovo stato, la RPC fu profondamente influenzata dalla istituzioni politico-economiche sovietiche. L’importazione del modello organizzativo leninista, con la sua centralizzazione del potere, fu uno degli elementi fondamentali di questo processo, come pure l’introduzione di un’economia pianificata. Una conseguenza del periodo rivoluzionario fu lo stretto legame tra esercito e partito, con una politicizzazione dei militari e uno stretto controllo del potere politico sulle Forze Armate. Per Mao non bisognava mai lasciare che il “fucile” controllasse il partito. Il potere politico doveva mantenere la supremazia. «La rivoluzione cinese così lasciò diverse eredità allo stato maoista: una macchina di partito disciplinata e normativamente regolata, ma anche un leader carismatico dotato del prestigio e dell’autorità di modificare quelle norme qualora lo ritenesse necessario» (Teiwes, 2000, 111).

  • 11 Per un inquadramento generale del sistema politico cinese, si veda Weber (2006).
  • 12 Negli anni Novanta è stata creata un’analoga Commissione Militare Centrale nel governo, per dare un (...)

17Lo stato cinese è organizzato intorno a tre istituzioni, che in parte si sovrappongono: il partito, il governo e le Forze Armate11. «In base ai principi leninisti, il partito è l’autorità ultima del sistema politico. Esso fissa le linee guida generali, stabilisce la “linea politica” che deve indirizzare tutte le politiche settoriali e può ordinare a tutte le altre istituzioni di eseguire i suoi ordini» (ibid., 113). Ai vertici del partito c’è un leader dominante, che di solito ricopre le principali cariche: segretario del PCC, Presidente della Repubblica, capo della Commissione Militare Centrale (CMC), che è l’organo di partito attraverso il quale si esercita il potere sui militari12. In alcuni casi l’organigramma del partito non è sufficiente per capire dove risiede il potere ufficiale, in quanto gli “anziani”, pur non occupando posizioni formali, possono continuare ad esercitare una grande influenza. È il caso di Deng Xiaoping che nel 1989, pur avendo dismesso tutte le cariche pubbliche eccetto quella di presidente della CMC, continuava ad essere il leader cinese dominante, come dimostra la sua gestione della crisi di piazza Tiananmen. Zhao Ziyang e gli altri leader del partito dovettero ricorrere a lui per decidere come risolvere le dimostrazioni di piazza e fu da Deng che partì l’ordine di sgombero (Nathan, 2001).

18Il massimo organo decisionale del partito è rappresentato dal Politburo e dal suo Comitato Permanente. Oltre la forte centralizzazione del potere decisionale, un’altra caratteristica del PCC è la sua organizzazione parallela a quella del governo. Il partito è diviso in una serie di dipartimenti, uffici e agenzie che riproducono i ministeri governativi. Le decisioni militari sono prese dalla CMC del partito e non dal Ministero della Difesa che è un’istituzione alquanto debole. L’Ufficio per le Relazioni Internazionali ricalca le mansioni del Ministero per gli Affari Esteri, concentrandosi sui rapporti tra partiti “fratelli” (il collassare dei regimi comunisti ha ridimensionato questa attività). Il dominio del partito è assicurato da una serie di funzioni chiave. Le più importanti sono il potere di nomina delle cariche (il cosiddetto sistema della nomenklatura); il controllo sui mezzi d’informazione; il fare rispettare l’ortodossia ideologica.

19Il Consiglio di Stato incarna il governo centrale del paese. Il rapporto tra partito e governo è del tipo principal-agent. Secondo Susan Shirk (1992, 61), «è analogo a quello tra partito dominante e burocrazia governativa in un sistema democratico». Esso ripropone le dinamiche proprie del rapporto tra politici e burocrazia di qualsiasi stato moderno, dove la burocrazia possiede delle competenze tecniche che le permettono di agire con un certo grado di libertà rispetto al potere politico. Ciò fa sì che in molti settori d’intervento, il partito si limiti a tracciare le linee generali, lasciando poi al governo il compito d’implementare i dettagli specifici.

20Durante il periodo maoista, anche quando il leader dominante non interferiva con il corretto funzionamento della macchina statale, essa era comunque soggetta a dinamiche che ne complicavano il funzionamento. «Alcune di queste erano una reazione a una serie di patologie proprie delle grandi organizzazioni, come la burocratizzazione, le tendenze imperialistiche, lo stretto controllo sulle proprie risorse, una mancanza di sensibilità alla direzione politica… un altro insieme di pressioni sul normale funzionamento dell’amministrazione derivava dal frequente ricorso del PCC a campagne di massa» (Teiwes, 2000, 118-119). Ciò non significa che lo stato maoista fosse caratterizzato da dinamiche di politica burocratica, come le intende Graham Allison (1971). Il concetto di politica burocratica descrive un processo decisionale caratterizzato dalla presenza di una molteplicità di attori, che in virtù del ruolo che svolgono hanno diversi modi di vedere i problemi internazionali e le soluzioni. Secondo Lucien Pye (1981, 86):

Invece di avere una politica burocratica che implica lo scontro tra interessi funzionalmente differenziati, il sistema politico cinese rimane un “regime burocratico”, cioè un sistema politico in cui il potere e la partecipazione sono limitati a una piccola élite di funzionari organizzata gerarchicamente, i cui atteggiamenti, valori e rapporti personali plasmano tutte le decisioni. In un regime burocratico i decision maker non devono rispondere a pressioni provenienti dalla società nel suo complesso e nessun interesse fuori dalla gerarchia statale (o del partito unico) è ammesso.

21Il processo di policy making seguirebbe tre stadi. Il primo è caratterizzato da una élite unificata che prende tutte le principali decisioni. «Quando questa élite è ben organizzata, strutturata gerarchicamente e controlla le organizzazioni statali, si è in presenza di un regime burocratico» (ibid.: 87). Nel secondo stadio emergono alcune divisioni derivanti dal fatto che i diversi leader sviluppano interessi e basi di potere burocratici. In questa fase possono apparire dinamiche di politica burocratica. Infine, nel terzo stadio, il conflitto di interessi si estende al resto della società e le dinamiche politiche si avvicinano al modello pluralista. Pye sostiene che la Cina è ancora al primo stadio, anche se, a partire dagli anni Novanta, soprattutto nel campo della politica interna, sarebbero sempre più presenti caratteristiche del secondo stadio, da alcuni definito anche autoritarismo frammentato (Lampton e Liebertal, 1992).

22Il terzo pilastro dello stato cinese è rappresentata dalle Forze Armate. La centralità dell’Esercito Popolare di Liberazione (EPL) è legata al ruolo svolto durante la lotta anti-giapponese e la guerra civile, con i capi militari diventati in seguito leader politici. La compartimentalizzazione delle Forze Armate durante la guerra civile sarebbe alla base del sistema di lealtà che ha alimentato il terreno di coltura del fazionalismo (Whitson, 1973). L’eredità rivoluzionaria dell’EPL ha favorito la sua politicizzazione e il suo impiego in settori non strettamente legati alla funzione di difesa (Gittings, 1967). I militari sono stati spesso chiamati a svolgere funzioni civili e di assistenza economica. Hanno svolto anche una parte importante in momenti chiave della vita politica del paese, intervenendo nelle lotte all’interno dell’élite e facendo pendere la bilancia in una direzione o l’altra. Il caso più eclatante è quello della Rivoluzione Culturale. Un altro intervento chiave è stato quello del 1989 in piazza Tiananmen. Nel periodo post-maoista, i militari hanno cercato sempre più di professionalizzarsi, evitando di lasciarsi coinvolgere nelle lotte di potere e ridefinendo i loro ruoli e missioni in termini più simili a quelli delle altre Forze Armate moderne (Shambaugh, 2002).

  • 13 Quanto segue è basato su Swaine (1996).

23Il ruolo dei militari nel settore della politica estera varia a seconda dell’arena in questione. Michael Swaine distingue quattro arene: l’arena degli obiettivi strategici, l’arena della politica estera, l’arena della politica di difesa e l’arena dei servizi d’intelligence13. Il grado di connessione tra le diverse arene varia. Ad un notevole grado d’integrazione tra dirigenti e strati inferiori, si contrappone un coordinamento orizzontale più problematico e affidato a organizzazioni come il Comitato Permanente del Politburo, la CMC, il Gruppo Dirigente Centrale (lingdao xiaozu) per gli Affari Esteri, l’Ufficio per gli affari Esteri del Consiglio di Stato e l’Ufficio Generale del Comitato Centrale.

  • 14 Sulla grande strategia della RPC, si veda Nathan, Ross (1997), Swaine, Tellis (2000), Goldstein (20 (...)
  • 15 Anche gli “anziani” appartenenti alla generazione della rivoluzione erano soliti prendere parte all (...)

24L’arena degli obiettivi strategici è quella in cui è definita la grande strategia della Cina14. Ad essa partecipano il leader dominante, i suoi consiglieri e i membri del Comitato Permanente del Politburo15. Con la scomparsa di Deng, l’influenza all’interno di questa arena si è diffusa. Il processo decisionale è segnato da informalità. L’influenza dell’EPL avviene attraverso contatti personali tra leader militari e civili. I vertici dell’EPL non agiscono come un gruppo organizzato che porta avanti rivendicazioni corporative. Il loro ruolo sembra limitato a quello di consiglieri o sostenitori di determinate linee politiche.

  • 16 Per un approfondimento del processo decisionale di politica estera, si veda Barnett (1985), Lu Ning (...)
  • 17 Sull’atteggiamento dei militari cinesi verso gli affari internazionali, si veda Shambaugh (1999-200 (...)

25L’arena della politica estera include tutte le decisioni e azioni intraprese per influenzare l’ambiente esterno. Il processo decisionale è maggiormente strutturato e formalizzato rispetto all’arena in cui sono fissati gli obiettivi strategici. Benché formalmente l’autorità suprema risieda nel Comitato Permanente del Politburo, di fatto i leader politici non sono né interessati né preparati per affrontare i dettagli della politica estera. Ciò fa sì che gran parte del lavoro quotidiano sia portato avanti dal Ministero degli Affari Esteri e dal Gruppo Dirigente Centrale per gli Affari Esteri, che è un’organizzazione non permanente di coordinamento tra politici e funzionari16. L’EPL non ha un ruolo centrale nell’arena della politica estera e le sue posizioni sono comunicate attraverso il Gruppo Dirigente Centrale o il Comitato Permanente del Politburo17.

26L’arena della politica di difesa è quella in cui i militari esercitano il peso maggiore. Ciò avviene tramite il loro rappresentante nella CMC e il Dipartimento dello Stato Maggiore Generale.

27Per quanto riguarda l’arena dell’intelligence, i militari posseggono un’estesa burocrazia e rete di think tank addetti alla raccolta, al processamento e alla disseminazione di informazioni relative a questioni di sicurezza (Gill, Mulvenon, 2002).

  • 18 L’avvento di internet ha in parte liberalizzato il sistema dell’informazione, ma ciò non deve esser (...)

28Lo stato post-maoista ha registrato un relativo indebolimento della sua posizione dominante, ma allo stesso tempo ha continuato a mantenere molti tratti del periodo precedente. «Mao lasciò a Deng uno stato “totalizzante” caratterizzato da un potere molto personalizzato e concentrato; un pesante e intrusivo apparato organizzativo leninista che utilizzava tecniche di comando dirigiste, coercitive e di mobilitazione; e con un approccio autarchico allo sviluppo e agli affari esteri» (Shambaugh, 2000b, 161). I tre pilastri descritti sopra – PCC, Governo e EPL – continuano a caratterizzare lo stato cinese, ma sia nel loro funzionamento interno che nei rapporti reciproci si sono registrati dei cambiamenti. C’è stata una maggiore separazione e una più chiara specificazione delle rispettive funzioni e organizzazioni. Di queste tre istituzioni quella che ha subito le minori trasformazioni è stato il PCC che ha conservato le connotazioni leniniste: il sistema della nomenklatura, anche se in forma più attenuata e decentralizzata; la direzione sul governo e l’EPL, che si traduce nella presenza di uomini del partito negli organismi militari e governativi e di funzionari statali e leader militari nelle istituzioni del partito; lo stretto controllo sui mezzi d’informazione, anche se non più di tipo monopolistico come in passato18.

  • 19 Zhao Quansheng (1992) parla di un passaggio da un autoritarismo verticale ad un autoritarismo orizz (...)
  • 20 Scrive David Shambaugh (2000b, 181): «Con l’eccezione dei rimanenti ortodossi di ‘sinistra’ e neoma (...)

29Il processo decisionale è passato da uno stile strettamente autoritario, caratteristico del periodo maoista, in cui ogni decisione doveva ottenere l’avallo del leader dominante, ad uno più consensuale19. Un altro cambiamento ha riguardato le lotte tra fazioni, che oggi sono meno aspre e polarizzate20.

  • 21 Theda Skocpol definisce l’autonomia dello stato nel seguente modo: «Gli stati, intesi come organizz (...)
  • 22 Afferma Lucien Pye (1990, 58): «La civiltà cinese ha prodotto un peculiare e stabile modello di rel (...)
  • 23 Sulle difficoltà a usare il concetto di società civile per descrivere la realtà cinese, si veda la (...)

30Prima di concludere questa parte, si deve analizzare il rapporto stato-società così come si è venuto configurando nella Cina contemporanea. Nell’epoca maoista la Cina era caratterizzata da uno stato autonomo e da una società dominata dalle autorità politiche (Saich, 2004, 213)21. Il dominio dello stato sulla società è in parte un’eredità della storia22, in parte il risultato dell’interesse dei nuovi governanti a penetrare la società in ogni suo aspetto e stabilire uno stretto controllo sulla popolazione. Secondo Tony Saich, il domino dello stato non va comunque esagerato, in quanto «il rapido revival di reti sociali e pratiche tradizionali dopo l’inizio delle riforme e l’espressione pubblica di idee eterodosse suggerisce che la cultura popolare e reti locali di resistenza fossero più pervasive di quanto si ritenesse inizialmente» (ibid., 214). Con queste cautele in mente, resta il fatto che lo stato maoista cercò con un certo successo di stabilire uno stretto controllo sugli attori sociali. Ciò ha impedito la formazione di una società civile così come intesa in Occidente23. A partire dalla metà degli anni ’50, la pianificazione e centralizzazione dell’economia avevano eliminato le basi per sviluppare attori privati in grado di agire autonomamente e resistere al potere politico.

31Il principale tramite tra stato e società è rappresentato dal PCC. Il fatto che esso non dovesse far fronte a pressioni provenienti dal basso, unito all’assenza di qualsiasi opposizione politica, determinò l’emergere di un processo decisionale del tutto sganciato dagli interessi sociali. Queste tendenze erano esacerbate dall’autoritarismo di Mao, che faceva sì che la politica in Cina fosse di fatto dominata da una sola persona. Come mostra David Bachman (1998), nel periodo 1949-1976 non si registra una sola iniziativa di politica estera che non sia partita da Mao o non abbia avuto il suo avallo ufficiale. La sola eccezione, la proposta di ridurre le tensioni con URSS, Stati Uniti e India, avanzata da un funzionario dell’Ufficio per i Rapporti Internazionali del PCC agli inizi degli anni ’60, si risolse in un niente di fatto e nella dura condanna da parte di Mao.

32Nel periodo maoista, il partito cercò di limitare i rapporti orizzontali tra gli attori sociali, accentuando il carattere verticistico del processo di formazione delle scelte politiche. Scrive Saich (ibid., 220-221):

Tra il 1950 e il 1960 il partito sviluppò un apparato statale altamente centralizzato, capace di penetrare la società più a fondo del tradizionale sistema imperiale. Il livello di penetrazione fu facilitato dalla conquista del potere nel 1949 e l’affrancamento del partito dall’appoggio delle forze sociali. Esso rappresentava una burocrazia auto-referenziale a guida partitica, con tutte le forze sociali indipendenti neutralizzate durante la trasformazione socialista. Inoltre, nei limiti del possibile, dopo il 1949 le varie campagne politiche sradicarono tutte le organizzazioni intermedie al di sopra della famiglia. La riforma agraria e la collettivizzazione eliminarono il controllo di lignaggi, sette religiose e organizzazioni volontaristiche dei signori di campagna sulla vita sociale contadina.

33Le trasformazioni economiche avviate da Deng alla fine degli anni ‘70 attenuarono la presa del partito sulla società. Esse portarono alla formazione di un settore di imprese private operanti secondo la logica del mercato. Nelle città si formarono embrioni di opinione pubblica (Fewsmith e Rosen, 2001; Johnston, 2006). La parziale “ritirata” dello stato dalla società fu sancito ufficialmente dal XV Congresso del PCC (1997-1998). Insieme allo smantellamento di molte aziende pubbliche e al conseguente emergere di attori economici privati, questi fenomeni favorirono l’emergere di una società più organizzata e il riconoscimento politico delle forze imprenditoriali. Con la dottrina delle “tre rappresentanze”, lanciata nel 2000, Jiang Zemin affermava che il PCC non sarebbe più stato il rappresentante del proletariato e dei contadini, ma di tutte le forze progressiste e produttive della società.

34In Cina gli interessi sociali non sono riusciti a organizzarsi politicamente come è accaduto nei paesi dell’Europa orientale post-socialisti o a Taiwan. Nonostante «lo spazio sociale si sia aperto, lo stato ha continuato a mantenere una buona dose del suo potere organizzativo e si è mosso per dominare lo spazio e riorganizzare i nuovi attori emergenti» (Saich, 2004, 226). Le organizzazioni sociali riescono ad esercitare una certa influenza politica soltanto mantenendo stretti legami con il partito o le istituzioni statali. Ciò, molto probabilmente, non provocherà nessun spostamento significativo nell’equilibrio di potere tra lo stato e la società a favore di quest’ultima. Queste caratteristiche del rapporto stato-società fanno sì che nella «Cina tradizionale, come nella Cina contemporanea, gli scontri politici avvengono tra i massimi governanti e le loro burocrazie» (Pye, 1990, 59). Le peculiarità del rapporto stato-società hanno determinato, secondo Pye, un particolare andamento ciclico della politica cinese. A differenza dei paesi occidentali, in cui il pendolo della politica porta all’alternarsi al governo di partiti di sinistra o di destra, la struttura interna della Cina determina un succedersi ciclico di processi di centralizzazione e decentralizzazione, rafforzamento e allentamento della presa dello stato sulla società.

3. Struttura interna e politica estera cinese

35Nei policy network dominati dallo stato la formazione delle politiche pubbliche segue un andamento top down. Sono le élites politiche, in base alla loro percezione della realtà e alle loro preferenze, a stabilire l’agenda decisionale e definire le linee d’azione. L’andamento della politica estera è influenzato dalle dinamiche interne al ristretto gruppo di persone che controlla l’apparato statale: livello di organizzazione, coesione, motivazioni, grado di conflittualità e fazionalismo, propensione alla formazione di coalizioni.

  • 24 «Oggi, tuttavia, il processo di formazione della politica estera in Cina è diventato molto più isti (...)

36Secondo Carol Lee Hamrin, la politica estera cinese è rimasta saldamente nelle mani di un ristretto pugno di decision maker riuniti intorno alla figura del leader dominante: Mao, Deng, Jiang Zemin e Hu Jintao. «Il processo di elaborazione delle informazioni, deliberativo e decisionale nel settore della politica estera e di sicurezza e l’amministrazione delle relazioni esterne sono stati altamente centralizzati e separati dalle altre arene funzionali per la maggior parte del periodo successivo al 1949» (Hamrin, 1994, 80, 81). Il leader dominante svolge un ruolo chiave nella definizione delle linee guida della politica estera, nell’intrattenere rapporti con le maggiori potenze straniere (USA, Russia, Giappone), nella gestione di problematiche strettamente connesse con le questioni di sovranità e integrità territoriale (Hong Kong, Macao, Taiwan). Nella fase attuale, caratterizzata da una certa pluralizzazione del processo decisionale, egli, pur continuando ad occupare una posizione speciale, deve tenere conto del parere del ristretto nucleo dei principali policy maker24. La centralizzazione del processo decisionale inserisce un elemento di personalizzazione nella gestione degli affari esteri, che possono risentire fortemente del tenore dei rapporti tra i governanti dei vari paesi. Secondo la Hamrin, la distensione con gli Stati Uniti fu condizionata in maniera significativa dalla simpatia di Mao nei confronti di Nixon. Così come i pessimi rapporti di Deng con il premier giapponese Nakasone condizionarono negativamente i rapporti tra Pechino e Tokio.

37Al di sotto del primo livello ci sono i principali aiutanti dei leader che competono tra di loro per cercare di ottenere accesso ed ascolto. La natura compartimentalizzata del sistema politico cinese rende possibile uno stretto controllo della burocrazia. Forme d’integrazione orizzontale tra i diversi pezzi dell’amministrazione e del potere politico avvengono all’interno del Gruppo Dirigente Centrale per gli Affari Esteri. Durante la Rivoluzione Culturale, quando Mao cominciò a perdere controllo sul partito, questo organismo fu esautorato. Negli anni ’70, dopo la sconfitta dell’estrema sinistra, tornò a ricoprire un posto di primo piano nel coordinare il lavoro tra politici e funzionari. I Gruppi Dirigenti Centrali per gli Affari Esteri e per Taiwan sono due dei principali lingdao xiaozu operanti nel settore delle relazioni internazionali.

38Al Ministero degli Affari Esteri spetta il compito di interpretare e controllare le linee generali stabilite ai livelli più elevati. Ciò si concretizza nella elaborazione di azioni specifiche; nella verifica della loro corretta implementazione; nella raccolta delle informazioni da fornire ai politici per prendere le decisioni (Lu Ning, 1997).

  • 25 Sul problema della sovranità, si veda Carlson (2006).

39Nello stato post-maoista si sono verificate una serie di trasformazioni della politica estera (Lampton, 2001b). Innanzi tutto c’è stato un processo di professionalizzazione, inteso come lo sviluppo di burocrazie competenti e reclutate in base a criteri di merito piuttosto che di fedeltà politica o di lealtà a questa o quella fazione. Lo stesso policy making si è sempre più venuto basando su informazioni specialistiche generate da burocrazie composte da esperti del settore e non più semplicemente su dispacci dell’agenzia Xinhua. In secondo luogo si è verificato un processo di pluralismo istituzionale. Un numero crescente di attori – organizzazioni, gruppi, individui – ha sviluppato il diritto e la competenza ad intervenire nel processo di formazione della politica estera. Un esempio è la nascita di un gruppo di esperti di controllo degli armamenti all’interno del Ministero degli Affari Esteri, che si scontra regolarmente con i militari su queste tematiche. Un terzo processo è quello della decentralizzazione, che ha riguardato – e anche questo soltanto in parte – soprattutto la politica economica estera, con un crescente ruolo delle autorità locali nella promozione degli interessi economici internazionali delle loro città. Infine, c’è stato un processo di globalizzazione, che ha portato ad un parziale indebolimento della concezione rigidamente westfaliana della sovranità e ad una maggiore disponibilità da parte delle autorità di Pechino a discutere di questioni multilaterali, quali la proliferazione, il problema ambientale, le missioni di peacekeeping25.

40Date le caratteristiche della sua struttura interna, la Cina si colloca nel primo e quarto riquadro della tabella 1. Il processo di formazione della politica estera dovrebbe avvicinarsi al modello del nazionalismo economico per quanto riguarda le scelte economiche internazionali, e a quello realista per quanto riguarda le questioni di sicurezza.

41Il modello del nazionalismo economico implica che in Cina le considerazioni di potenza prevalgono su quelle economiche e gli interessi dello stato su quelli della società. Le decisioni di politica economica estera non sono il risultato delle pressioni provenienti da attori privati che premono per fare valere le loro preferenze – siano queste protezioniste o liberiste – ma il risultato delle considerazioni dell’élite politica sugli interessi di potenza e sicurezza dello stato. «Dei tre modelli di comportamento economico descritti da Robert Gilpin, la Cina ha seguito con la massima coerenza il nazionalismo economico, piuttosto che il liberalismo o il marxismo. La Cina preferisce mantenere uno stretto controllo sulle relazioni economiche esterne per assicurarsi che esse massimizzino gli interessi dello stato» (Ross, 1994, 437).

42Per Madelyn Ross, perfino negli anni delle riforme e dell’apertura al mondo, la Cina ha mantenuto una politica economica estera regolata dai funzionari governativi e orientata più al perseguimento di interessi politici che economici. La strategia riformista di Deng non rispondeva all’esigenza di soddisfare gli interessi di questo o quel settore economico, ma all’obiettivo di creare rapidamente la base tecnologica e industriale necessaria a ridare alla Cina quel ruolo di grande potenza che anni di umiliazioni e trattati ineguali, imposti dalle potenze occidentali e dal Giappone, le avevano negato. Tale obiettivo portò a sacrificare ogni considerazione ideologica, passando sopra al fatto che l’apertura e la tumultuosa industrializzazione potessero produrre forti sperequazioni e tensioni sociali. Le conseguenze di questa strategia economica furono tre (ibid.):

  1. le autorità pubbliche mantennero uno stretto controllo sulla formulazione della politica economica per garantire gli interessi di sicurezza e di potenza dello stato;

  2. Pechino condusse una politica estera spregiudicata, stringendo rapporti commerciali con qualsiasi paese potesse servire i suoi obiettivi, anche se ciò significava contraddire i principi dell’internazionalismo proletario e fare affari con paesi capitalistici;

  3. si sviluppò una profonda preoccupazione per le possibili ripercussioni negative derivanti dalle influenze estere, come la cosiddetta “evoluzione pacifica”, vista come un subdolo tentativo di Washington di sovvertire il regime comunista.

  • 26 Attualmente la ricchezza prodotta dal settore privato rappresenta la quota maggioritaria del PIL ci (...)

43La macchina amministrativa è stata riformata per adeguarla al nuovo corso della politica economica estera. Ma nonostante lo smantellamento di gran parte delle imprese pubbliche, che pure continuano a svolgere un ruolo chiave in settori strategici, e il moltiplicarsi di attori operanti secondo la logica di mercato26, non si è mai giunti al punto di cedere del tutto il potere di controllo. I cambiamenti hanno riguardato i rapporti tra centro e periferia, le istituzioni coinvolte nel policy making e il ruolo complessivo dello stato (Narayanan, 2005).

44La concessione di privilegi economici a determinate aree del paese, le cosiddette zone economiche speciali (ZES), causò un processo di decentralizzazione del potere dal centro verso la periferia. La possibilità per le autorità locali di trattenere parte dei ricavi derivanti dalle attività economiche ha rappresentato un forte incentivo economico per questi attori, spingendoli a diventare tra i principali sponsor delle riforme economiche. Di fronte, tuttavia, ad un indebolimento del potere centrale rispetto alle autorità locali, a partire dal 1992 furono adottate una serie di misure di aggiustamento, volte a ristabilire il controllo del PCC. Ciò portò a una riaffermazione dell’autorità centrale sulla definizione delle questioni macroeconomiche e alla rimodulazione del sistema fiscale per garantire un adeguato introito del governo centrale (ibid., 454). «Di fatto, il crescente attivismo delle province cinesi non va confuso con delle politiche estere indipendenti condotte a livello locale. Sebbene, come si sostiene da più parti, i governi stranieri debbano sempre più fare i conti con le autorità locali, la Cina è ancora uno stato unitario governato da un partito politico dominante, organizzato gerarchicamente» (Cheung e Tang, 2001, 119).

45La seconda trasformazione del processo di formazione della politica economica estera ha riguardato le istituzioni addette all’amministrazione delle questioni economiche. Per quanto riguarda le relazioni economiche esterne le tre principali istituzioni coinvolte sono: la Commissione Nazionale per la Pianificazione dello Sviluppo; la Commissione Statale per l’Economia e il Commercio; il Ministero per il Commercio. La Commissione per la Pianificazione fu creata nel 1952 per sovrintendere all’attuazione dei piani quinquennali. A partire dal 1978, ossia dall’avvio della politica della porta aperta e delle riforme, ha visto diminuire il suo ruolo. Dopo la ristrutturazione del 1998 è diventata un centro per l’elaborazione di progetti macroeconomici e iniziative di politica economica estera (Narayanan, 2005, 457). La Commissione Statale per l’Economia e il Commercio è responsabile delle imprese pubbliche. Svolge soprattutto un ruolo di controllo e elaborazione di piani di sviluppo a lungo termine. Il Ministero per il Commercio rappresenta un attore chiave nella formulazione della politica economica estera, con compiti molto simili a quelli del MITI giapponese. Tutte e tre queste istituzioni sono favorevoli agli investimenti esteri e all’importazione di nuove tecnologie.

46Per quanto riguarda il ruolo dello stato nel suo complesso, l’orientamento statalista dei leader cinesi non è diminuito, anche se oggi è più orientato ad agevolare le riforme di mercato che a svolgere in prima persona un ruolo economico. «L’obiettivo di liberalizzazione enunciato dai leader e dai commentatori cinesi non comporta la trasformazione della struttura di classe né l’accettazione dell’interdipendenza globale liberista, al contrario, il rafforzamento economico nazionale, accoppiato a una parziale decentralizzazione, renderà (secondo i funzionari cinesi) lo stato più flessibile ed efficiente» (ibid., 462). In altre parole, più che un indebolimento dello stato, è mutato il suo modo di esercitare il potere.

47Due casi, il primo relativo alla politica della porta aperta di Deng e il secondo alla decisione di Jiang Zemin di aderire al WTO, serviranno ad illustrare la natura top down del processo di formazione della politica economica estera della RPC.

  • 27 Per una panoramica sulle trasformazioni economiche della Cina e le sue ripercussioni internazionali (...)

48La decisione di Deng Xiaoping di aprire la Cina al mondo, dopo la dipendenza dall’URSS degli anni Cinquanta e l’isolamento della Rivoluzione Culturale, nasceva dal bisogno di fare progredire l’economia cinese, colmando un gap industriale che soltanto l’importazione massiccia di tecnologia dall’estero avrebbe potuto chiudere velocemente. La stessa gerarchia delle quattro modernizzazioni, che relegava quella militare all’ultimo posto, non derivava da un primato dell’economia sulla politica, ma dalla consapevolezza che per fare della Cina una potenza militare era necessario prima di tutto migliorare la sua base economica (Cheng, 1989)27.

49Nel corso del 1978 l’apertura verso l’esterno portò all’adozione di una serie di misure economiche volte a rendere possibile l’accettazione di prestiti e aiuti internazionali e a favorire l’investimento di capitali stranieri attraverso la formazioni di joint-venture. La politica della porta aperta si inseriva nella più complessiva strategia di modernizzazione. I principali punti di questa strategia erano (Naughton, 1994, 50-51):

  1. un riequilibrio del rapporti investimenti-consumi a favore di quest’ultimi;

  2. minore importanza all’industria pesante rispetto a quella leggera;

  3. ridimensionamento delle spese militari;

    • 28 Durante gli anni ’60, Mao aveva varato un costoso piano di industrializzazione delle zone più imper (...)

    abbandono della politica d’industrializzazione delle zone interne – dettata da ragioni di sicurezza – a favore delle aree costiere28;

  4. apertura al mercato internazionale;

  5. minore peso delle considerazioni di sicurezza sulle scelte di politica economica.

  • 29 Nel 1974 Deng presentò un documento sulla politica commerciale in cui, pur partendo da posizioni ma (...)

50La decisione di aprire il paese al mercato internazionale fu annunciata nel dicembre 1978 dal presidente del partito Hua Guofeng durante il Terzo Plenum del Comitato Centrale del PCC. Nonostante queste misure di liberalizzazione, «da sotto la superficie emergeva il nazionalismo economico, il desiderio di un forte controllo statale e un atteggiamento sospettoso verso gli stranieri» (Ross, 1994, 445). Dietro le riforme c’era una coalizione formata da elementi moderati, attenti alle posizioni nazionalistiche e statalistiche, e attori di orientamento più liberale. Si trattava di un’alleanza difficile che mise sotto continue tensioni la politica di apertura. I moderati, capeggiati da Chen Yun, si erano formati durante gli anni Sessanta-Settanta e vedevano nella politica della porta aperta uno strumento al servizio della modernizzazione della società e dello stato cinese. Le misure economiche dovevano essere guidate dalla politica e tenute sotto controllo, come un “uccello in un gabbia”. I liberali, che avevano cominciato ad assumere posizioni di potere nei primi anni ’80, avevano un atteggiamento più radicale nei confronti delle riforme. Per essi l’obiettivo non si riduceva a rafforzare lo stato, ma doveva portare a pratiche economiche più efficienti (ibid., 446). Deng cercò di mediare tra le due fazioni, appoggiando ora l’una ora l’altra. Da questo scontro al vertice era completamente tagliata fuori la fazione radicale di sinistra, che durante gli anni ’70 aveva messo sotto accusa la politica commerciale di Deng29.

51La politica della porta aperta servì soprattutto gli obiettivi nazionali di rafforzamento economico, riduzione del gap tecnologico, guadagno di valuta estera pregiata, riduzione del divario con i paesi più industrializzati. Secondo Madelyn Ross, nonostante le posizioni economicistiche dei liberali, di fatto le ragioni che dettarono l’andamento della politica commerciale durante tutti gli anni ’80 furono puramente politiche.

52Il processo di formazione della decisione di adesione al WTO fu caratterizzato da diversi tratti che evidenziano sia l’andamento top down, sia alcuni dei cambiamenti verificatisi negli ultimi trent’anni, come una certa pluralizzazione del policy making e un maggiore ruolo degli attori sociali.

53Sono quattro i fattori che spiegano la decisione della Cina riguardo alla richiesta d’ingresso nel WTO (Pearson, 2001). Innanzi tutto, un ruolo centrale fu svolto dalle dinamiche d’élite che caratterizzano la politica cinese. «I principali leader cinese si inserirono nel processo di adesione al GATT/WTO in momenti chiave e in modo da condizionare in maniera determinante il resto del processo» (ibid., 338). Al vertice del processo decisionale c’erano il leader dominante e il primo ministro. Fino all’anno della sua morte, Deng difese strenuamente la sua decisione degli anni ’80 di aderire al GATT/WTO. In seguito toccò al suo successore, Jiang Zemin, portare avanti il negoziato. Al leader dominante si affiancò il primo ministro, prima Li Peng e poi Zhu Rongji. Al di sotto di questo livello c’era il Gruppo Dirigente Centrale per il GATT/WTO, che operò tra il 1993 e il 1998, comprendente i policy maker provenienti dai vari settori dell’amministrazione interessati ai negoziati. Infine, al livello più basso c’era il Ministero per il Commercio.

  • 30 Come notano Fewsmith e Rosen (2001), la possibilità dell’opinione pubblica cinese di contare aument (...)

54Un secondo fattore fu la parziale pluralizzazione del processo decisionale, che portò ad un crescente peso degli interessi industriali nei processi di formulazione delle linee politiche. Un altro fattore era legato all’esposizione dei policy maker cinesi a processi di socializzazione nelle sedi multilaterali, che favorì l’adozione di nuove idee e nuove politiche (Johnston, 2003a). La differenziazione tra liberali e moderati/mercantilisti si fece sentire durante le trattative. Per i primi l’ingresso della Cina nel WTO era considerato positivamente, in quanto avrebbe costretto l’apparato economico a riformarsi. I secondi erano maggiormente interessati a che il controllo del settore industriale non cadesse in mani straniere. Anche per i liberali, ad ogni modo, l’adesione «al GATT/WTO rappresentava più di un semplice liberismo di mercato.... L’obiettivo dell’adesione era di creare una forte economia cinese e in questo modo rafforzare lo stato cinese» (Pearson, 2001, 360). Infine, un certo ruolo – grazie alle divisioni presenti all’interno dell’élite politica – fu svolto dall’opinione pubblica. Il suo carattere nazionalistico determinò uno spostamento all’interno dell’élite politica più in direzione delle posizioni statalistiche-conservatrici30.

  • 31 Sull’argomento, si veda anche Feeney (1998).

55Gli obiettivi perseguiti dalla Cina nel WTO sono stati molteplici (Pearson, 2006)31. Innanzi tutto, le autorità di Pechino hanno salvaguardato la loro sovranità, cercando di ridimensionare lo status di Taiwan in seno all’organizzazione. I paesi interessati a stabilire delle buone relazioni con Pechino sono stati obbligati ad interrompere, o quanto meno raffreddare, i loro rapporti con Taipei. Nel firmare accordi con Taiwan, hanno dovuto aggiungere una nota in cui si dichiarava che i loro contatti con il governo di Taipei non comportava un suo riconoscimento diplomatico (ibid., 249). La cosa non ha impedito rapporti intensi tra Pechino e Taipei, ma le autorità della RPC hanno sempre messo in evidenza come qualsiasi contatto con quelle taiwanesi non implicasse in alcun modo un riconoscimento della loro indipendenza.

  • 32 Ciò dimostra come il modello marxista di economia politica internazionale non sia applicabile alle (...)

56Un secondo obiettivo perseguito da Pechino nel WTO, più di tipo economico, è stato la diversificazione dei mercati. Un terzo obiettivo, di natura politica, ha riguardato la possibilità di stabilire una posizione di leadership sui paesi in via di sviluppo, di cui la Cina si sente parte. Pechino ha cercato di accreditarsi come possibile mediatore tra paesi industrializzati e paesi poveri. Al momento opportuno, però, i policy maker cinesi, quando lo hanno ritenuto economicamente vantaggioso, non hanno esitato a schierarsi con i paesi industrializzati32.

  • 33 Sul comportamento conservatore della Cina in politica estera, si veda Johnston (2003b).

57Un ultimo obiettivo perseguito in sede di WTO è stato quello di sfruttare quest’opportunità per proiettare un’immagine internazionale positiva e rassicurante. Per quanto molti paventassero che la Cina una volta entrata adottasse un comportamento revisionista teso a rovesciare gli assetti dell’organizzazione e modificare le sue regole, le cose sono andate nella direzione opposta, con i governanti cinesi pronti a adattarsi alle procedure del WTO, nonostante non avessero partecipato alla loro elaborazione. Questo comportamento moderato si inserisce nella strategia di tipo neo-bismarkiana seguita dai policy maker cinesi per ridurre le tensioni e le apprensioni che la sua crescita tumultuosa suscita. A tal fine sono stati instaurati legami economico-politici con le altre grandi potenze, in modo da renderle “dipendenti” in un certo qual modo dalla Cina; ed è stata intensificata la partecipazione alle principali sedi multilaterali, con un atteggiamento responsabile e cooperativo (Goldstein, 2005)33.

  • 34 Ciò non implica che queste percezioni siano necessariamente omogenee. Come si è già visto a proposi (...)

58Nella politica di sicurezza, la Cina manifesta un comportamento congruente con il modello realista: lo stato risponde alle sfide e alle opportunità cercando di massimizzare il suo interesse nazionale. I governanti, in base alla loro percezione delle minacce internazionali, prendono le principali decisioni34.

  • 35 Il lavoro classico sull’argomento è quello di Allison e Morris (1975).

59Nella sua analisi comparata delle politiche degli armamenti di USA e URSS, Matthew Evangelista (1988) mostra come nel caso di processi bottom up (Stati Uniti), le decisioni nascono dal basso, sono il risultato di una società dinamica in grado di produrre continue innovazioni35. È nei centri di ricerca, nei laboratori militari, negli uffici di pianificazione, nei think tank che sono create nuove armi e messe a punto nuove strategie e il legame con quanto accade all’estero è tutt’al più labile. Gli scienziati cercano di costruire delle coalizioni con i militari più direttamente interessati ai nuovi programmi e, in seguito, di allargare la costituency includendo tutti coloro che possono trarre vantaggi dall’adozione del nuovo programma, siano essi spezzoni del mondo dell’industria, dell’esecutivo, del parlamento. Gli avvenimenti esterni sono usati come una “finestra d’opportunità” per giustificare il passaggio dalla fase di ricerca e sviluppo a quella operativa. L’ultimo stadio consiste nel tentativo di “vendere” il nuovo programma al parlamento che deve dare la sua autorizzazione. Nel caso di un andamento top down (URSS), i processi d’innovazione ai livelli più bassi sono frustrati dalle precedenti priorità strategiche fissate dai vertici politici, che di solito sono poco propensi ad imbarcarsi in rapidi cambiamenti di rotta. Perché ciò avvenga è necessario un processo di rivalutazione degli obiettivi strategici, determinato da un modificazione della situazione internazionale. Nel momento in cui la leadership decide un ri-orientamento, la natura centralizzata del processo decisionale e la minora autonomia di cui gode la burocrazia permettono una rapida ridefinizione delle priorità e l’avvio su vasta scala dei nuovi programmi.

60La Cina si avvicina allo stile sovietico. La costruzione della bomba atomica e la politica di esportazione degli armamenti negli anni Ottanta-Novanta ben evidenziano le caratteristiche top down del processo di formazione della politica di sicurezza cinese.

61La concezione di Mao del ruolo del potere militare nelle relazioni internazionali, la sua percezione delle minacce e la sua capacità di controllare il policy making rappresentano le variabili principali per comprendere come si arrivò alla decisione di avviare il programma di sviluppo della bomba atomica.

  • 36 Sulla coerenza dell’atteggiamento dell’élite cinese con i principi della realpolitik, si veda Johns (...)
  • 37 «Lin [Biao] non faceva altro che ripetere ciò di cui molti nella popolazione e tra le fila dell’ese (...)

62Mao, da buon realista36, assegnava una grande importanza al potere militare. In un discorso del 1938 davanti al Comitato Centrale del PCC affermava che «il potere politico nasce dalla canna del fucile… Secondo la teoria marxista dello stato, l’esercito è la principale componente del potere politico statale. Chiunque voglia impadronirsi del potere politico e mantenerlo, deve avere un esercito forte» (Schram, 1974, 233-234). La posizione rispetto alle armi nucleari era più complessa e articolata. In un’intervista del 1946 alla giornalista americana Anna Louise Strong, ridimensionò molto l’importanza attribuita alle armi atomiche, paragonandole a delle tigri di carta e affermando che il fattore decisivo in una battaglia era rappresentato da uomini ben armati e motivati (ibid., 329-330). La sottovalutazione delle armi nucleari in parte nasceva da un’analisi oggettiva delle dimensioni ridotte degli arsenali delle due superpotenze nell’immediato dopoguerra. Nel 1950 la valutazione di Mao era già più improntata al pessimismo, anche se ufficialmente manteneva un atteggiamento di scherno (Halperin e Perkins, 1965, 50). Ragioni psicologiche non erano estranee a questo duplice atteggiamento. Mao voleva alleviare le apprensioni emerse durante la decisione d’intervenire in Corea contro gli USA37.

  • 38 Sulla dimensione simbolica della scelta nucleare, si veda Sagan (1996).

63Allo stesso tempo, se le armi atomiche andavano ridimensionate da un punto di vista strategico, poiché l’andamento della storia era favorevole alle forze progressiste e ostile a quelle imperialiste, esse non dovevano essere sottovalutate da un punto di vista tattico, per via della loro grande capacità distruttiva. Nell’elaborare le concrete linee politiche i leader cinesi tendevano a prendere in seria considerazione i rapporti di forza mondiali e a valutare in maniera realistica la posizione di debolezza della Cina. Ciò produsse scelte a favore della modernizzazione dell’arsenale militare e manovre diplomatiche tese a contenere i rischi di un conflitto esterno. Nella rivalutazione delle armi nucleari entrava anche un elemento simbolico: esse rappresentavano il segno distintivo delle superpotenze, pertanto se la Cina voleva riguadagnare il suo posto di grande potenza doveva dotarsi di questi ordigni38.

64Una serie di avvenimenti internazionali spinsero Mao e gli altri leader, nell’inverno del 1954-55, a rivedere le priorità strategiche e ad intraprendere un programma accelerato per lo sviluppo di armi atomiche (Lewis e Xue, 1988, capp. 1, 2). Si trattava di un compito immane, data l’arretratezza industriale e tecnologica del paese, l’appoggio sovietico sempre più problematico e la mancanza di conoscenze sulla presenza di materiale fissile nel sottosuolo.

65La guerra di Corea aveva costretto Mao e i dirigenti cinesi a considerare il rischio di dovere affrontare un conflitto con una potenza nucleare. Di fronte alla superiorità tecnologica americana, la strategia della guerra di popolo non sembrava adeguata, comportando un numero di vittime troppo elevato tra le file cinesi. Non pochi leader erano preoccupati del rischio di una svolta atomica del conflitto e soltanto l’autorità di Mao riuscì a superare le varie perplessità e obiezioni.

  • 39 Tra l’altro, la politica interna americana spingeva ad un irrigidimento di Washington verso Pechino (...)

66La crisi indocinese portò alla luce altri aspetti critici della situazione strategica della Cina. La sconfitta della Francia e la richiesta di usare armi atomiche per impedirla non passarono inosservate a Pechino. Per di più, la nuova amministrazione americana aveva adottato una politica di sicurezza in cui il ruolo delle armi atomiche era di molto accresciuto. Se a questo si aggiunge il fatto che gli Stati Uniti si stavano intromettendo nelle faccende cinesi, posizionando nello stretto di Taiwan due squadre di portaerei, si capisce come Pechino tendesse a dare una valutazione sostanzialmente negativa del suo ambiente di sicurezza39. Le cose peggiorarono ulteriormente nel Gennaio del 1955, quando Eisenhower, in un messaggio al Congresso, chiese l’approvazione immediata di una risoluzione congiunta che autorizzasse il presidente ad utilizzare le Forze Armate per difendere Taiwan. «Di fronte al trattato e all’aumentata minaccia americana di usare le armi nucleari contro di loro, i cinesi modificarono la loro linea politica e decisero di sviluppare proprie armi nucleari» (ibid., 34).

67L’ultimo fattore decisivo nella decisione sulla bomba atomica è dato dal carattere verticistico e centralizzato del processo decisionale. I protagonisti della decisione furono un ristretto gruppo di alti dirigenti del PCC (ibid., 246-247). Su tutti dominava la figura di Mao che era presidente del Comitato Centrale del PCC e della CMC e aveva l’ultima parola su ogni decisione strategica. C’era, poi, Chen Yi che come membro del Politburo intervenne ripetutamente in favore delle armi atomiche. Altro leader di rilievo era He Long, anch’egli membro del Politburo, vicepresidente della CMC, direttore della Commissione Nazionale per l’Industria della Difesa e incaricato della supervisione della produzione di armamenti. Luo Ruiqing, capo dello Stato Maggiore Generale, era incaricato di coordinare le attività di ricerca e produzione degli armamenti. Un ruolo decisivo, soprattutto nella fase di implementazione, fu svolto da Nie Rongzhen, vice presidente della CMC e direttore della Commissione Scientifica e Tecnologica per la Difesa e dal 1958 a capo dell’intero programma nucleare. Infine, il premier Zhou Enlai rappresentò un importante elemento di coordinamento tra le diverse organizzazioni impegnate nel programma, favorendone il rapido progresso. «Questi leader elaborarono i primi piani, accettarono una coalizione con gli scienziati, individuarono e dotarono di autorità i sistemi e i manager operativi, e stabilirono l’impostazione della grande avventura» (ibid., 221).

68La politica d’esportazione di armi negli anni ’80, oltre a evidenziare le caratteristiche del processo di formazione della politica di sicurezza di un paese con policy network dominati dagli attori statali, rende possibile osservare i cambiamenti prodotti dalle riforme dello stato post-maoista.

69La Cina cominciò ad acquisire una certa rilevanza come paese esportatore di armi soltanto alla fine degli anni ’70 (Bitzinger, 1992). Prima del 1977 Pechino esportava pochi tipi di armi, per lo più in piccoli quantitativi e verso un limitato numero di paesi in via di sviluppo. La politica di esportazioni era fortemente condizionata da fattori ideologici: Pechino forniva armi a paesi politicamente affini o impegnati in guerre di liberazione nazionale. La concezione maoista, secondo la quale un paese dovrebbe basarsi soprattutto sulle proprie forze, impediva ingenti esportazioni.

70Dopo il 1977, l’attivismo cinese crebbe enormemente. Tra il 1982 e il 1989 la RPC vendette armi per un valore di 13 miliardi di dollari, collocandosi al quinto posto tra i maggiori esportatori verso il terzo mondo. Accanto ai tradizionali sistemi d’arma, furono esportate anche armi avanzate come sistemi missilistici a raggio intermedio e tecnologia nucleare. Se nel periodo maoista la principale motivazione dietro l’esportazione d’armi era di tipo ideologico, in seguito era dettata principalmente dal bisogno di guadagnare valuta pregiata sul mercato internazionale. La vendita massiccia di armi serviva a rimpinguare il bilancio della difesa.

71A fronte di un’offensiva diplomatica volta a creare un ambiente internazionale favorevole alla modernizzazione cinese, la massiccia esportazione d’armi provocò non poche tensioni con gli USA. I governanti americani avevano avuto assicurazione dai funzionari civili cinesi che la RPC avrebbe seguito una politica d’esportazioni moderata. Di fatto le cose erano molto diverse. Ciò, secondo John Lewis, Ua Di e Xue Litai (1991), non derivava da una doppia faccia dei policy maker di Pechino, ma dal fatto che la politica d’esportazioni d’armi era gestita da una serie di enti e agenzie legate all’EPL che agivano in maniera parzialmente indipendente dal Ministero degli Affari Esteri. Il disappunto di Washington nasceva da una percezione sbagliata: si riteneva che il processo decisionale nel settore delle esportazioni militari fosse fortemente centralizzato e controllato dalle autorità civili. Per Lewis e i suoi collaboratori, invece, l’apparato militare-industriale cinese era composta da una una congerie di enti, agenzie, gruppi, legati da relazioni personali e sottoposti a un approssimativo controllo politico. Le principali istituzioni coinvolte erano: lo Stato Maggiore Generale, il Dipartimento Politico Generale; la Commissione per la Scienza, la Tecnologia e l’Industria per la Difesa Nazionale (COSTIDN); il Dipartimento Generale per la Logistica; l’Università per la Difesa Nazionale e l’Accademia per la Scienza Militare. Ognuna di queste istituzioni era guidata una una forte figura politica. Finché era stato in vita Mao le tendenze centrifughe erano state tenute sotto controllo. «Con Mao al potere le strutture del partito, dello stato e dell’esercito si sovrapponevano e la sua volontà imponeva un’unità operativa alle principali istituzioni nazionali politico-militari e militari-industriali» (ibid., 91-92).

72Dopo la morte di Mao la frammentazione e il fazionalismo emersero all’interno di queste organizzazioni. Le principali agenzie addette alla esportazione di armi, come la Politecnologie e la Nuova Era, agivano senza tenere molto conto del parere del Ministero degli Affari Esteri e delle sue preoccupazioni per le ripercussioni diplomatiche delle loro iniziative. Il loro unico interesse era guadagnare valuta pregiata. Per quanto diverse volte i diplomatici cinesi si fossero lamentati della disinvoltura con cui si muoveva la Politecnologie, in pratica non riuscirono ad ottenere nulla di concreto. Una manifestazione importante di queste rivalità politico-burocratiche si ebbe in occasione della vendita di missili balistici DF-3 all’Arabia Saudita, cui il Ministero degli Affari Esteri si oppose inutilmente. La disputa fu portata all’attenzione di Deng Xiaoping che si limitò a sottolineare l’entità monetaria dell’affare in corso, di fatto lasciando campo libero alla Politecnologie (ibid., 96).

  • 40 Sull’argomento, si veda Pollack (1992).

73Questo caso, come tutta la politica d’esportazione di armamenti negli anni Ottanta, sembrerebbe evidenziare l’emergere di dinamiche politico-burocratiche nella politica di sicurezza cinese40. Ciò sarebbe confermato anche dal test con cui la Cina ha distrutto nel gennaio del 2007 un satellite nello spazio. Bates Gill e Martin Kleiber (2007) ritengono che i diplomatici di Pechino fossero all’oscuro della preparazione del test. Il problema, secondo loro, è che spesso la mano sinistra non sa quello che sta facendo la destra. L’EPL e la sua branca addetta alla gestione delle armi nucleari (la Seconda Artiglieria) avrebbero proceduto al test antisatellite senza consultarsi precedentemente con gli altri membri della burocrazia addetta alla politica estera.

74Altri elementi ridimensionano il peso delle dinamiche politico-burocratiche nella politica estera cinese. Gill e Kleiber aggiungono alla loro analisi una nota di cautela. Essi si chiedono: «Ciò significa che l’EPL opera come un’organizzazione canaglia? No. Il Partito Comunista Cinese (PCC) controllo ancora il fucile. Hu Jintao – che simultaneamente è a capo dell’EPL (come presidente della Commissione Militare Centrale), del PCC (come suo segretario generale), e dello stato (come presidente della nazione) – domina le principali posizioni della gerarchia politica» (ibid., 2-3). Per quanto riguarda, poi, il caso della vendita di missili DF-3 all’Arabia, Lu Ning offre un’interpretazione totalmente diversa da quella di Lewis, Ua e Xue, che smentisce la presenza di rivalità politico-burocratiche. Secondo lui, sia il Ministero per gli Affari Esteri che i militari erano d’accordo sulla vendita all’Arabia, anche se per ragioni differenti. Per il primo si trattava di rafforzare i rapporti bilaterali con un paese chiave del Medio Oriente, mentre per i militari si trattava di perseguire obiettivi puramente commerciali (Lu Ning, 1997, 115). Infine, non va dimenticato che nel 1998 Jiang Zemin reimpostò un rigido controllo sulle attività economiche dell’EPL e, attraverso l’aumento delle spese militari, ridusse l’incentivo ad una politica d’esportazione aggressiva.

4. Conclusioni

75La struttura interna della Cina è caratterizzata da uno stato forte, una società debole e policy network in cui le coalizioni rilevanti si formano tra i membri dell’élite politica. Benché le riforme avviate da Deng Xiaoping alla fine degli anni ’70 abbiano prodotto numerosi cambiamenti, compresa una certa riduzione del controllo dello stato sulla società e l’emergere di un settore economico privato che opera secondo la logica del mercato, molte delle caratteristiche essenziali dello stato maoista sono sopravvissute e questo specialmente nel settore della politica estera, in cui i processi di decentralizzazione del potere sono risultati meno accentuati.

76La struttura interna spiega perché, nel settore della politica estera, la Cina segua un modello più vicino a quello realista che a quello della politica burocratica. Il dominio incontrastato dell’élite politica rende possibile interpretare la politica estera del paese come il risultato di un processo top down in cui sono le percezioni e le preferenze dei leader politici a determinare le principali scelte internazionali. Allo stesso tempo, le divisioni all’interno della classe politica cinese mettono in luce come, anche nel caso di istituzioni statali molto forti, l’immagine dello stato proposta dal realismo – come attore unitario – sia insufficiente e si debbano inserire dei correttivi, come quelli proposti da Snyder, per prendere in considerazioni le dinamiche interne all’élite. Nel suo recente lavoro, Susan Shirk analizza il condizionamento esercitato dalle dinamiche di politica interna sulle scelte internazionali di Pechino. In particolare, evidenzia come la conflittualità tra i singoli leader, un’opinione pubblica sempre più assertiva e fortemente impregnata di valori nazionalistici e la necessità di trovare nuove fonti di legittimazione al potere del PCC rischiano di far deragliare la strategia di “acesa pacifica” e favorire il ricorso ad azioni esterne aggressive (Shirk, 2007).

  • 41 Nessun paese presenterà esattamente le caratteristiche di questo o quel tipo. Scrive Peter Katzenst (...)

77Le trasformazioni dello stato cinese hanno evidenziato l’emergere di dinamiche politico-burocratiche che segnalano un certo indebolimento della capacità di controllo della leadership centrale. Ciò, tuttavia, non deve essere esagerato, sia perché gli indizi in proposito sono discordanti, sia perché i vertici del PCC mantengono uno stretto controllo sul processo di formazione della politica estera. Non va dimenticato, poi, che i vari riquadri della tabella 1 non devono essere considerati come descrizioni perfette della realtà, ma come tipi ideali cui i casi storici possono più o meno avvicinarsi41.

78In conclusione, la sociologia politica, con la sua attenzione per lo studio del rapporto stato-società, può offrire un contributo importante alla spiegazione della politica estera, individuando quei fattori che spiegano quando «uno stato è (a) formalmente neutrale e rende possibile un processo autonomo e competitivo di aggregazione degli interessi e di presentazione di richieste autoritative allo stato, (b) è uno strumento di classe in cui tutti i poteri coercitivi, amministrativi e giuridici sono usati per dominare alcune frazioni di classe e proteggere altre, o (c) possiede una qualche misura d’autonomia dalla società civile ed esercita un proprio peso sulle decisioni politiche» (Stepan, 1978, XII-XIII).

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Note

1 Tra i sociologi si possono ricordare John Nettl (1968), Franz Schurmann (1980), Charle Tilly (1984), Peter Evans, Dietrich Rueshemeyer e Theda Skocpol (1985), Michael Mann (1984), John Hall (2003). Tra i politologi, Stephen Krasner (1978), Peter Katzenstein (1976), Thomas Risse (1991, 1995b), Matthew Evangelista (1988; 1997), Michael Barnett (1990), G. John Ikenberry (2003).

2 Ci sono ovviamente altri modi di considerare un approccio di sociologia politica alle relazioni internazionali. Ad esempio, Dietrich Jung (2001) propone una sociologia politica della società mondiale che, partendo dall’opera di autori come Marx, Elias, Weber e Habermas, analizza in che modo la formazione e trasformazione dello stato e i processi di modernizzazione influenzano fenomeni quali la creazione di comunità globali o la transnazionalizzazione del diritto.

3 Quando si parla di struttura interna, livelli di statualità, rapporto stato-società, s’intende grosso modo la stessa cosa. I principali esponenti dell’approccio della struttura interna sono Peter Katzenstein, Thomas Risse e Matthew Evangelista.

4 Quanto segue è basato prevalentemente su Rosa (2006, cap. 1). Per una trattazione più ampia e approfondita si rimanda ad esso.

5 Nella letteratura neo-weberiana su weak state e strong state, la forza degli stati è riferita al loro rapporto con la società e non ai loro rapporti con altri stati. Nel secondo caso è preferibile fare riferimento al concetto di potenza (super, grande, media, piccola). Uno stato debole è uno stato che ha difficoltà a resistere alle pressioni provenienti dalla società e non è in grado di influenzare il comportamento degli attori sociali o la struttura sociale. Uno stato forte è quello capace di resistere alle pressioni provenienti dalla società e di influenzare il comportamento degli attori sociali. Uno stato dominante è uno stato in grado di resistere alle richieste della società, di modificare il comportamento di singoli attori sociali e di influenzare la stessa struttura sociale (Krasner, 1978, cap. 3).

6 I policy network rappresentano reticoli di interazione settoriali e stabili a cui partecipano tutti gli attori interessati, a diverso titolo, ad una particolare politica pubblica.

7 Scrivono Legro e Moravcsik (1999, 12): «Il primo e meno controverso assunto del realismo riguarda la natura dei principali attori sociali. Il realismo assume l’esistenza di una serie di “gruppi conflittuali”, ognuno organizzato come un attore politico unitario che razionalmente persegue specifici obiettivi in un ambiente anarchico. All’interno di ciascuna giurisdizione territoriale, ogni attore rappresenta un’entità sovrana capace di intraprendere azioni unitarie».

8 Esempi di strutture corporative sono i triangoli di ferro e il complesso militare-industriale, che ne rappresenta l’espressione nel settore della sicurezza. Il concetto di complesso militare-industriale è qui usato in un’accezione diversa da quella di C. Wright Mills, che parla di una élite del potere che domina la società e condiziona tutte le history making decisions (Mills, 1973). Si riferisce, più limitatamente, ad un rapporto triangolare privilegiato tra attori interessati a politiche estere assertive (Rosen, 1972).

9 Si veda, in proposito, Perry (1994), Pye (1990), Teiwes (2000), Prybyla (2000), Shambaugh (2000b), Saich (2004).

10 Quanto segue è basato prevalentemente su Teiwes (2000).

11 Per un inquadramento generale del sistema politico cinese, si veda Weber (2006).

12 Negli anni Novanta è stata creata un’analoga Commissione Militare Centrale nel governo, per dare una maggiore sensazione di separazione tra istituzioni partitiche e istituzioni statali. Di fatto questa Commissione è composta esattamente dagli stessi membri della CMC del partito. Per cui essa risulta essere un inutile doppione con una semplice funzione cosmetica (Shambaugh, 2002).

13 Quanto segue è basato su Swaine (1996).

14 Sulla grande strategia della RPC, si veda Nathan, Ross (1997), Swaine, Tellis (2000), Goldstein (2005).

15 Anche gli “anziani” appartenenti alla generazione della rivoluzione erano soliti prendere parte alla definizione degli obiettivi strategici.

16 Per un approfondimento del processo decisionale di politica estera, si veda Barnett (1985), Lu Ning (1997), Lampton (2001b).

17 Sull’atteggiamento dei militari cinesi verso gli affari internazionali, si veda Shambaugh (1999-2000).

18 L’avvento di internet ha in parte liberalizzato il sistema dell’informazione, ma ciò non deve essere troppo esagerato, dato il controllo statale sui server attraverso i quali si accede alla rete.

19 Zhao Quansheng (1992) parla di un passaggio da un autoritarismo verticale ad un autoritarismo orizzontale. Il primo, tipico del periodo maoista, è caratterizzato dalla presenza di un leader supremo, una catena di comando strettamente verticistica e centralizzata, una politica estera coerente e gestita in maniera unitaria. L’autoritarismo orizzontale, affermatosi nel periodo delle riforme, è segnato da un processo decisionale altamente centralizzato, ma in cui operano attori che rappresentano e coordinano differenti interessi politici e burocratici.

20 Scrive David Shambaugh (2000b, 181): «Con l’eccezione dei rimanenti ortodossi di ‘sinistra’ e neomaoisti, i parametri del fazionalismo in seno all’élite si sono ristretti e un consenso più marcatamente centrista è emerso su tutta una serie di questioni politiche».

21 Theda Skocpol definisce l’autonomia dello stato nel seguente modo: «Gli stati, intesi come organizzazioni che rivendicano il controllo su territori e persone, possono formulare e perseguire obiettivi che non sono un semplice riflesso delle richieste o degli interessi dei gruppi sociali, delle classi o della società. A ciò ci si riferisce solitamente con l’espressione: “autonomia dello stato”. Se non ci sono obiettivi formulati in maniera indipendente, diventa inutile considerare gli stati come attori importanti» (Skocpol, 1985, 9).

22 Afferma Lucien Pye (1990, 58): «La civiltà cinese ha prodotto un peculiare e stabile modello di relazioni tra stato e società. Sebbene gli affari statali fossero sempre segreti e segnati da sospetti e scandali, la sfera del governo proiettava un senso di grandezza e in questo modo dava ai cinesi un senso di orgoglio e dignità. La società cinese, d’altra parte, era particolarmente passiva verso il suo governo, non avanzava rivendicazioni nei confronti delle politiche statali e concentrava le sue energie sul settore privato».

23 Sulle difficoltà a usare il concetto di società civile per descrivere la realtà cinese, si veda la rassegna della letteratura fatta da Elizabeth Perry (1994).

24 «Oggi, tuttavia, il processo di formazione della politica estera in Cina è diventato molto più istituzionalizzato e decentralizzato ed è molto meno dipendente da qualsiasi singolo leader» (Medeiros e Fravel, 2003, 29).

25 Sul problema della sovranità, si veda Carlson (2006).

26 Attualmente la ricchezza prodotta dal settore privato rappresenta la quota maggioritaria del PIL cinese.

27 Per una panoramica sulle trasformazioni economiche della Cina e le sue ripercussioni internazionali, si veda Weber (2005).

28 Durante gli anni ’60, Mao aveva varato un costoso piano di industrializzazione delle zone più impervie del paese per ragioni di sicurezza: la cosiddetta politica del Terzo Fronte. Essa nasceva dall’esigenza di garantire un retroterra industriale al riparo da possibili attacchi americani o sovietici. Mao ordinò l’evacuazione dei principali impianti militari e di altre industrie chiave dalle regioni del Nord-Est confinanti con l’URSS e dalla regione costiera, per spostarli nelle regioni interne del Sichuan, del Guizhou e dello Yunnan. Erano le aree che durante la guerra col Giappone erano rimaste saldamente sotto il controllo cinese. L’operazione risultò profondamente costosa in termini economici e rappresentò un pesante lascito sulle future scelte di politica industriale del paese.

29 Nel 1974 Deng presentò un documento sulla politica commerciale in cui, pur partendo da posizioni maoiste, si metteva in evidenza come il concetto di sviluppo autonomo non fosse sinonimo di autarchia. Esso possedeva una certa flessibilità che permetteva di intraprendere caute misure di apertura per svecchiare il paese. Nel 1976 questo documento fu usato nella campagna politica contro Deng (Fenwick, 1980).

30 Come notano Fewsmith e Rosen (2001), la possibilità dell’opinione pubblica cinese di contare aumenta quando si inserisce nelle divisioni esistenti tra i principali leader politici.

31 Sull’argomento, si veda anche Feeney (1998).

32 Ciò dimostra come il modello marxista di economia politica internazionale non sia applicabile alle scelte esterne della RPC (Gilpin, 1990).

33 Sul comportamento conservatore della Cina in politica estera, si veda Johnston (2003b).

34 Ciò non implica che queste percezioni siano necessariamente omogenee. Come si è già visto a proposito della politica economica estera, l’assunto realista circa la capacità dello stato di agire come un attore unitario – in quanto non esistono divergenze significative tra i policy maker, gli attori sociali non hanno un gran peso, la burocrazia è un fedele esecutore degli ordini provenienti dall’alto – è problematico perfino per uno stato forte come quello maoista. Risulta, pertanto, maggiormente aderente ai comportamenti effettivi il modello realista rielaborato da Jack Snyder, che tiene conto del legame tra politica interna e politica estera. Snyder evidenzia come la struttura più o meno frammentata e collusiva dell’élite, che lui definisce grado di cartellizzazione, influenza le scelte di politica estera. Egli introduce queste modifiche senza abbandonare il modello realista. Scrive al riguardo (Snyder, 1991, 12): «le mie argomentazioni, sebbene sottolineino il ruolo dei fattori interni nell’elaborazione delle grandi strategie, sono pienamente coerenti con la versione difensiva del realismo». L’impostazione realista di Snyder è più in linea con l’effettivo funzionamento della politica cinese. A partire dalla Rivoluzione Culturale, la disponibilità per gli studiosi occidentali di documenti provenienti dall’interno della Cina, ha portato a ridimensionare l’immagine monolitica prevalente dello stato e a prestare maggiore attenzione alle dinamiche derivanti dalla presenza di fazioni (Bin Yu, 1994). Si veda l’analisi di Steve Chan (1979) e David Shambaugh (1993). Ciò non va comunque esagerato, dato che, come dimostra Lu Ning (1997), il problema del fazionalismo nel settore della politica estera non è mai stato particolarmente drammatico. Inoltre, come scrive Zhao Quansheng (1996, 119): «I funzionari che si occupano di affari esteri e i ministeri per il commercio estero sono responsabili dei negoziati e dell’implementazione e possono apparire flessibili su questioni meno importanti o con bassa priorità, ma essi hanno pochi spazi di manovra sulle questioni importanti, poiché il processo di formazione della politica estera in Cina è altamente centralizzato e gerarchico».

35 Il lavoro classico sull’argomento è quello di Allison e Morris (1975).

36 Sulla coerenza dell’atteggiamento dell’élite cinese con i principi della realpolitik, si veda Johnston (1995, 1996), Christensen (1996a) e Scobell (2003).

37 «Lin [Biao] non faceva altro che ripetere ciò di cui molti nella popolazione e tra le fila dell’esercito si lagnavano: il grande azzardo di combattere contro una nazione dotata di armi nucleari. In ultima analisi, come era prevedibile, la ferma posizione di Mao sulla questione nucleare ebbe la meglio. In pochi giorni si arrivò a una decisione, e al momento della verità, i primi di ottobre, nessuno sollevò il problema nucleare» (Goncharov, Lewis, Xue, 1993, 167).

38 Sulla dimensione simbolica della scelta nucleare, si veda Sagan (1996).

39 Tra l’altro, la politica interna americana spingeva ad un irrigidimento di Washington verso Pechino, frustrando i tentativi del Dipartimento di Stato di differenziare il suo atteggiamento verso la Cina rispetto a quello duro tenuto nei confronti dell’URSS (Christensen, 1996b).

40 Sull’argomento, si veda Pollack (1992).

41 Nessun paese presenterà esattamente le caratteristiche di questo o quel tipo. Scrive Peter Katzenstein a proposito della Francia, altro esempio di stato forte e società debole: «Lo stato francese è tutt’altro che onnipotente. Le rivalità burocratiche tra i ministeri possono essere feroci e i problemi di coordinamento politico all’interno della burocrazia sovente rimangono irrisolti» (Katzenstein, 1976, 18).

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Paolo Rosa, « Stato, società e politica estera in Cina »Quaderni di Sociologia, 48 | 2008, 123-153.

Notizia bibliografica digitale

Paolo Rosa, « Stato, società e politica estera in Cina »Quaderni di Sociologia [Online], 48 | 2008, online dal 30 novembre 2015, consultato il 26 novembre 2020. URL: http://journals.openedition.org/qds/842; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.842

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Autore

Paolo Rosa

Dipartimento di Sociologia e Ricerca Sociale - Università di Trento

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