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Produttori di sicurezza. I Corpi di polizia in Italia tra competizione e cooperazione

Safety producers. The Italian Police Corps between competition and cooperation
Fabrizio Battistelli
p. 169-192

Abstract

The research is based on 6 focus groups conducted in as many cities in Southern Italy (Cagliari, Lecce, Naples, Palermo, Salerno and Reggio Calabria) involving 56 intermediate-level officers from 3 national police corps (State Police, Carabinieri, Financial Police) and 2 local corps (Municipal Police and Provincial Police).
According to the interviewees, the official policy of cooperation among police corps is actually pursued at the «basic» level and «on the street», while it is not pursued at the higher levels of the respective organizations.
The problems related to cooperation emerge especially with regard to evaluation (a difficult function in any case with reference to public safety) and in the recent creation of the community policing, which according to the members of Municipal Police should be the exclusive activity of the local police corps.
The concept of «redundancy» (according to G. Morgan, negative if it refers to the components, positive regarding the functions,) and that of «slack» are applied from the perspective of «organizational learning».

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Testo integrale

1Da circa un decennio sta fiorendo in Italia – analogamente a quanto accade negli altri paesi europei – una stagione di analisi e di ricerche dedicate alla sicurezza. Oggetto di questi studi è la questione della sicurezza nella percezione e nella rappresentazione sociale dei cittadini. Tale approccio ha dato vita a un’ampia messe di ricerche realizzate sul territorio nazionale e in molte città italiane, coinvolgendo significativi segmenti, sia generali sia particolari, della popolazione. In taluni casi l’attenzione si è allargata dalla «domanda» espressa dal «cliente» cittadinanza all’«offerta» di sicurezza cui provvedono gli Enti territoriali e locali. Raramente, invece, la ricerca empirica si è focalizzata sui Corpi di polizia. Eppure si tratta di quelle istituzioni pubbliche che (per proseguire la metafora economica) «producono» il bene comune sicurezza, in particolare nella dimensione hard della prevenzione/repressione dei reati e della tutela dell’ordine pubblico.

2Un pioniere di questo tipo di studi, Salvatore Palidda (2000, 15) ha osservato che «in Italia la Polizia è sempre stata un oggetto particolarmente trascurato dalle ricerche in scienze politiche e sociali». E ha posto in epigrafe al suo libro il titolo di un lavoro del criminologo Denis Szabo: «La polizia la si approva o la si critica; non la si studia». L’espressione sintetizza efficacemente la complessità affettiva suscitata da un’istituzione che, come la polizia, maneggia una materia incandescente: la «violenza legittima», il cui monopolio Weber pone a fondamento dello Stato.

3Le conseguenze di tale complessità si manifestano in due ambiti strettamente intrecciati tra loro: quello ideologico e quello metodologico. Essendo orientata a ricostruire il «senso» dell’azione sociale, quando studia un attore la sociologia non può non mettere in atto una quota – per quanto limitato e controllata – di empatia nei confronti dell’oggetto della propria analisi. Senza (una qualche) empatia, difficilmente può esserci conoscenza sociologica. Ciò, che non crea problemi di fronte a oggetti affettivamente neutrali o addirittura simpatetici, determina imbarazzi più o meno latenti in presenza di oggetti la cui valenza è controversa. Nel caso di attori istituzionali e organizzativi come i Corpi di polizia, una tradizione storica di contrapposizione sociale e politica non ha favorito nei ricercatori italiani, almeno sino a un recente passato, un adeguato interesse per la cultura, i valori, gli atteggiamenti di questi attori.

  • 1 Questo era il «provocatorio» titolo del libro di Lehner (1978). Si può d’altro canto osservare che (...)

4L’esito di tutto ciò è stato, sul piano ideologico, il dilemma del sociologo di fronte all’oggetto polizia. Più fortunati, il giurista, il criminologo lo psichiatra forense (per citare altre categorie di studiosi che hanno coltivato questi temi) possono disporre di visioni macro solidamente deduttive, che poggiano sulla roccia della norma e della componente biologica. Abituato a scendere sul campo e a mescolarsi con gli attori, il sociologo, specie se di prospettiva micro, si trova nell’imbarazzante necessità di chiarire agli altri e a se stesso l’atteggiamento di fondo che nutre per l’oggetto. «Conoscenza per che cosa?», si chiedeva sessant’anni fa Robert Lynd (1976). Nel nostro caso: conoscere la polizia per combatterla o conoscere la polizia per aiutarla? E, in questo secondo caso, per aiutarla ad essere ciò che è o per aiutarla ad essere ciò che può essere? Le opzioni politiche sono, in una società democratica, tutte legittime e praticabili, all’interno di un quadro costituzionale. Meno libere le opzioni metodologiche. Quale che sia il fine del suo lavoro di conoscenza, per il sociologo il mezzo è uno soltanto: mettersi, momentaneamente e criticamente, «dalla parte dei poliziotti»1.

1. La sicurezza vista dalla «prima linea»: una ricerca in sei città del Mezzogiorno

  • 2 Chi scrive è stato incaricato di valutare il corso di formazione «Polizia integrata», mirante a pro (...)

5La relazione esistente tra le differenti Forze dell’ordine nella comune produzione della sicurezza è stata oggetto di un’indagine che ha avuto per protagonisti 56 quadri a livello di ispettori/marescialli appartenenti a Polizia di Stato, Carabinieri, Guardia di Finanza e di ufficiali appartenenti a Polizia Municipale e Polizia Provinciale2. Nella primavera del 2006 l’autore di queste note ha condotto sei focus group in altrettante città del Mezzogiorno e delle Isole: si tratta (secondo l’espressione di un intervistato) di una «prima linea» formata da quattro capoluoghi di regione (Napoli, Reggio Calabria, Palermo, Cagliari), più due capoluoghi di provincia (Salerno, Lecce). L’appartenenza degli intervistati a ben cinque Corpi – tre nazionali e due locali – ha fornito l’occasione (probabilmente la prima del suo genere) per una riflessione comune da prospettive che non hanno frequenti occasioni istituzionali per confrontarsi tra loro.

6Chiamati in via preliminare a esprimere la propria visione della sicurezza, i quadri dei Corpi di polizia delle sei città di «prima linea» tendono, come intuibile, a partire dalle specifiche realtà territoriali in cui operano. Queste, che annoverano situazioni tra le più problematiche in Italia, condividono l’entità dei problemi ma si differenziano nelle forme che questi ultimi assumono. Sintomatiche, in questo senso, le differenze fra Palermo, Napoli e Reggio Calabria.

7Nel capoluogo siciliano, i lasciti del controllo mafioso del territorio concorrono a determinare, nelle metamorfosi esperite dalla criminalità organizzata nell’ultimo ventennio, un’apparente tranquillità per quanto riguarda la perpetuazione di reati. «La microcriminalità a Palermo è meno che altrove», afferma un poliziotto. E un carabiniere: «Quando torno ad Aversa (Caserta), la situazione è molto peggiore. A Palermo ci sono meno furti». Replica un secondo poliziotto: «Però c’è impoverimento. Sono aumentate le agenzie di credito e anche di recupero crediti». La criminosità relativamente contenuta non significa tanto il superamento dell’emergenza mafia, quanto l’assunzione da parte di quest’ultima di modalità di azione più coperte e indirette. Sostiene il secondo poliziotto: «Conviviamo con la mentalità mafiosa. Non c’è più lo stragismo, ora c’è la strategia del lavorare “sotto”, negli appalti ecc.». Osserva un finanziere: «Magari oggi alla mafia conviene più aprire un ristorantino che commettere un reato». Aumentano i crimini scarsamente visibili come le estorsioni: «Oggi “pagano meno, pagano tutti”». Conferma il primo poliziotto: «È vero, pagano tutti, poco ma pagano». Un secondo carabiniere corregge in parte il giudizio: «Non sono aumentate le estorsioni, ma le denunce. La gente non ce la fa più a pagare il pizzo e denuncia».

8A Palermo, dunque, l’immagine della legalità e della sicurezza è quella di un apparente equilibrio nel quale la criminalità organizzata ha abbandonato le reazioni eclatanti degli attentati e delle stragi degli anni Ottanta per concentrarsi nel riciclaggio di denaro sporco, negli appalti e nei reati più «specializzati» e meno visibili, mentre tradizionalmente la microcriminalità non supera i livelli di guardia. Assai diversa la situazione di Napoli e del suo hinterland, dove emerge un quadro di illegalità diffusa, con confini incerti tra valori e comportamenti leciti e valori e comportamenti illeciti e con punte di protervia, tanto nelle attività illegali quanto nelle violazioni delle regole, sconosciute altrove. Testimonia un vigile urbano di Pomigliano: «C’è il problema delle baby gang: ragazzini sotto i quattordici anni che si riuniscono tra loro, con la conseguenza di continue battaglie territoriali e di atti di inciviltà. Sulla moto nessuno porta il casco. C’è una continua contestazione della legge: “chi l’ha deciso?” “chi l’ha detto?”». Da un poliziotto Napoli viene definita «pericolosa per i napoletani, molto pericolosa per i non napoletani». Aggiunge un carabiniere: «Da quando è stato abbattuto il contrabbando si è registrato un aumento dei piccoli reati (scippi, furti) per il “riciclaggio” degli ex-contrabbandieri».

  • 3 Sul tema dell’illegalità diffusa, v. Baldissera, 2006.

9A metà strada tra la situazione palermitana e quella napoletana si colloca la situazione di Reggio Calabria. Rileva un poliziotto: «Magari qui la malavita fa meno danni quotidiani: qualche raro furto in casa, automobili […] poca roba rispetto al Nord con le rapine nelle ville, violenza alle persone ecc.». Il problema avvertito come grave dagli operatori non è rappresentato tanto dalla numerosità e gravità dei reati, quanto dall’atteggiamento di rassegnazione, se non di giustificazione, manifestato dai cittadini. «Il problema – afferma un maresciallo dei Carabinieri – è la coscienza del cittadino, la coscienza civica verso gli organismi statali. Ma anche le istituzioni non sempre sono il meglio […] C’è stata la visita del presidente della Repubblica a Reggio: c’erano presenti cinquanta persone. C’è distacco, stanchezza …». Precisa il poliziotto: «[i cittadini] non ci aiutano. Il nomade ruba la macchina, noi lo prendiamo e nessuno dice niente». Conferma un secondo maresciallo dei Carabinieri: «C’è lo scippatore preso con la collanina d’oro, nessuno lo denuncia». Ancora il poliziotto: «C’è il furto d’auto: chi subisce il danno non vuole la punizione del colpevole, ma il recupero del danno comunque, anche per vie traverse». «La gente non si fida di noi – osserva sconsolata una poliziotta – non si sentono abbastanza protetti». In certi casi, addirittura, la solidarietà è con chi ha commesso l’illecito o l’infrazione. Afferma una vigilessa: «Spesso i cittadini intervengono a favore del fermato: “lasciatelo vivere!”». Ciò è particolarmente vero per le infrazioni al codice della strada, come il diffuso e ostentato «sciopero del casco»: «C’è menefreghismo, molti giovani non portano il casco sul ciclomotore» «È più forte di loro, è una continua sfida» «Se fermi un minore, non è che la famiglia ti dà ragione! La reazione col figlio non è “cosa hai fatto?”, ma “cosa ti hanno fatto?”». E ancora: «Gli abitanti intervengono per dire: «andate a prendere chi spaccia, chi ruba!», secondo loro certe violazioni non meritano l’intervento della legge»3.

10Oltre che dagli episodi di inciviltà e dai reati molesti, il senso di insicurezza è incrementato dalle infinite difficoltà che intralciano le normali attività produttive. A Napoli sono citati due ostacoli: la presenza della criminalità organizzata, l’inefficienza della burocrazia. «Prendiamo il porto – rileva un finanziere – non riescono a fare gli ormeggi. Quelli che ci sono sono abusivi, ci sono le organizzazioni criminali che limitano l’attività privata». Afferma un poliziotto: «le risorse imprenditoriali potenziali si scontrano con la burocrazia». «Eppure le ricchezze ambientali ci stanno – ribadisce il finanziere – per esempio ci sarebbe l’isola di Nisida. A Pozzuoli la spiaggia fa schifo: perché?». Risponde un vigile urbano: «Quando il cittadino cerca di attivare qualcosa incontra infinite difficoltà, è più facile l’abusivismo». Ancora dalla Campania (un’area nella quale è particolarmente sentita l’emergenza pubblica amministrazione) giunge un’altra voce di operatore di polizia che afferma: «Le istituzioni devono imparare a dare risposte immediate ai cittadini. Le lentezze degli uffici si riverberano nella percezione della sicurezza dei cittadini».

  • 4 O comunque così questa misura è stata interpretata da molti esponenti delle polizie locali. V. oltr (...)

11Significativamente, è dai capoluoghi di provincia, più piccoli e relativamente «tranquilli», che perviene l’appello ad allargare il concetto di sicurezza dall’emergenza criminalità alla «vivibilità» quotidiana. A Lecce un ufficiale della polizia provinciale invita a «elevare il livello di sicurezza, elevare i livelli di vivibilità. Non come fa la Polizia, solo per i grandi eventi criminali. Nel 2005 abbiamo avuto 13.000 chiamate, per tutto, anche per gli alberi!». «Il problema è l’ansia – diagnostica un altro esponente della polizia locale, vigile urbano in un comune in provincia di Salerno – siamo chiamati per qualunque ragione, anche legata all’incapacità di affrontare i rapporti personali». Precisa un collega di un altro comune del Salernitano: «I cittadini si sentono abbandonati dalle istituzioni anche su aspetti di decoro urbano. In assenza di risposte, le pretendono da chi sta sul territorio come le Forze dell’ordine. Ma spesso noi (in particolare noi Polizia Municipale) non abbiamo il modo di risolvere i problemi». È il dilemma della polizia locale, alle prese con risorse (materiali e simboliche) scarse, a fronte di una crescente domanda proveniente dal territorio e di una maggiore propensione ad occuparsene da parte dei poteri locali. A livello centrale la risposta è stata ambivalente. In una direzione ha avuto luogo il coinvolgimento delle polizie locali nel mantenimento della sicurezza pubblica (innanzitutto attraverso i Comitati provinciali) mentre in una direzione diversa, od opposta, l’istituzione degli agenti di prossimità da parte delle polizie nazionali ha tolto spazio a quelle locali4.

12Anche al di là delle aspettative «esagerate» nutrite dai cittadini utenti, è per gli stessi compiti istituzionali che si pone il problema dell’insufficienza, o della cattiva distribuzione, delle risorse. Innanzitutto le risorse materiali. Afferma un sottufficiale della Guardia di Finanza di Napoli: «Con tutti i tagli che hanno fatto, siamo a terra». Precisa un collega della Polizia di Stato: «Il numero del personale è sufficiente, invece la logistica, gli straordinari, le divise sono insufficienti. Tutti parlano del numero dei poliziotti e nessuno parla dei mezzi!».

13Nello stesso tempo le carenze investono non le risorse materiali soltanto, ma anche quelli immateriali, cioè istituzionali e legali, le quali direttamente o indirettamente chiamano in causa la relazione delle Forze dell’ordine con i poteri dello Stato; quello giudiziario e quello politico. Sempre complesso e delicato è il rapporto con la magistratura. Oltre a essere decisivo nel promuovere la collaborazione ovvero la competizione tra Corpi in sede di polizia giudiziaria, il magistrato è anche il custode della legalità e il depositario dell’azione penale.

14Con il potere legislativo il rapporto della polizia è meno diretto ma altrettanto cogente, dal momento che il primo traccia i confini della legalità che gli operatori devono far rispettare e all’interno dei quali si devono muovere. Nel suo intervento un ispettore della Polizia stradale di Cagliari affronta criticamente entrambi i vincoli con i quali il poliziotto deve quotidianamente fare i conti: «la gente vede al TG che un arrestato per violenza si rivede commettere il reato in un’altra città. L’opinione pubblica non ha contatto con il magistrato, invece noi sì, [e pensa]: “Cialtroni, non hanno fatto bene il verbale!”. È inutile la patente a punti se poi c’è il condono». Nella prima parte di questa testimonianza affiora velatamente la polemica che, un po’ in tutti gli ordinamenti, anche di altre nazioni, oppone i «pratici» della legge (i poliziotti) ai «teorici» della medesima (i magistrati), secondo lo schema «noi li arrestiamo e loro li fanno uscire». Nella seconda parte la critica è diretta agli eccessi garantisti sia della legislazione in materia sia della giurisdizione, in particolare in riferimento ai ricorsi vinti dagli automobilisti contro le multe da autovelox. Utilizzando in senso lato il termine «condono», l’ispettore della Stradale evoca i frequenti «atti di clemenza» che intaccano la certezza delle sanzioni. Ai condoni edilizi veri e propri si riferisce invece un funzionario con lunga esperienza di polizia amministrativa, appartenente alla Polizia Provinciale: «prendi la vigilanza urbanistica: fascicoli e fascicoli buttati grazie a tre condoni!»

2. La cooperazione tra i Corpi di polizia: formale o sostanziale?

15Intrinsecamente legato al tema della sicurezza è l’argomento che abbiamo posto al centro della nostra ricerca, cioè il problema dell’integrazione tra i Corpi di polizia. Al di là delle dichiarazioni ufficiali, c’è cooperazione o competizione tra le Forze dell’ordine? L’uno e l’altro comportamento sono distribuiti in pari misura ai vari livelli della scala gerarchica? Come si manifestano la cooperazione e la competizione? Quali sono i fattori che rispettivamente le determinano? Che cosa potrebbe migliorare la situazione?

16Il primo dato che emerge dai focus group riguarda quella che può essere definita non tanto la competizione, quanto la mancanza di cooperazione istituzionale tra i Corpi di polizia. Le difficoltà di cooperazione riguardano, in ordine di intensità: i Corpi locali tra di loro, i Corpi locali con quelli nazionali e, soprattutto, i Corpi nazionali tra di loro.

  • 5 Con i termini: a) vertice e b) base indichiamo convenzionalmente: a) i dirigenti locali (questore, (...)

17Su questo c’è unanimità da parte di tutti gli operatori intervistati, le cui opinioni tendono a disporsi lungo i due assi formale/sostanziale e vertice/base. Pressoché tutti, infatti, distinguono tra una cooperazione formale, che al vertice sarebbe dichiarata senza necessariamente tradursi in atti concreti, e una cooperazione sostanziale, che invece si realizza nella concreta e quotidiana attività di servizio. Ciò implica l’altra distinzione, per cui a un vertice al quale viene imputato un atteggiamento scarsamente cooperativo viene contrapposta una base5 che, sebbene carente di istanze istituzionali di cooperazione, si dichiara in grado di cooperare nei fatti.

18C’è un coro di consensi sul fatto che, a livello di base, i rapporti sono contrassegnati da accordo e collaborazione. Si tratta di atteggiamenti tanto dati per acquisiti dai frequentatori del corso di formazione «Polizia integrata», che possono essere finanche oggetto di bonaria ironia. Alla domanda «andate d’accordo?», un poliziotto di Napoli risponde: «Durante il corso sì, molto!», suscitando tra i colleghi dei diversi Corpi un’ilarità che rassicura l’intervistatore e se stessi. Autenticità e intensità della cooperazione sul campo emergono con particolare evidenza nel focus group di Cagliari. Dichiara un ispettore: «Sono da ventun’anni nella Polstrada, sempre in contatto con i colleghi delle altre Forze dell’ordine, e non ho mai avuto nessun problema». «C’è la colazione di fine turno», ricorda un sottufficiale dei Carabinieri che è stato a lungo in servizio sulle «gazzelle». «Dovendo lavorare, siamo sempre stati uniti» – ribadisce un maresciallo comandante di stazione. Ma aggiunge: «Il problema è che non è sempre così superiormente, perché c’è la tendenza a controllare ognuno il suo Corpo».

19La situazione infatti cambia quando si passa dalla cooperazione tra colleghi di base, realizzata in termini sostanziali, a quella dei vertici, che sarebbe soltanto dichiarata e quindi formale. Quella che viene auspicata dai quadri, invece, è una terza forma di cooperazione – che noi definiamo istituzionale – che dovrebbe essere promossa dalle rispettive istituzioni e implementata dai rispettivi dirigenti. Un esempio di cooperazione istituzionale – ben riuscita ancorché non in ambito operativo – è rappresentato proprio dal corso di formazione. Gradito a tutti, esso suscita un vero e proprio entusiasmo da parte delle polizie locali, Municipale e Provinciale. Molti tra gli appartenenti a queste ultime lo menzionano come una rara occasione di cooperazione e approfondimento reciproco tra Corpi, i quali invece sono soliti agire isolatamente nel medesimo territorio. Afferma una ufficiale dei Vigili di Napoli: «È stato un momento iniziale di conoscenza delle competenze. Tutti conosciamo le tre polizie nazionali, è più difficile conoscere le polizie locali. Per esempio noi Municipale abbiamo diverse specializzazioni: ambientale, edilizia ecc.». Aggiunge un suo collega della stessa città: «L’occasione mi ha fatto stringere rapporti con la Polizia Provinciale, ma anche con i Carabinieri».

20Soddisfazione per l’occasione di incontro è espressa anche da operatori delle polizie nazionali. Dichiara un poliziotto di Palermo: «È stato interessante sapere per esempio dalla Polizia Municipale come organizzano il servizio». Un finanziere di Lecce: «Ho avuto modo di conoscere altri Corpi, per esempio la Polizia Provinciale». Ma il compiacimento più vivo di tutti è manifestato dalla Polizia Provinciale che, come last comer tra le Forze dell’ordine, ha il problema di conoscere le altre istituzioni e di farsi conoscere da loro. A esponenti delle varie polizie che affermano che anche prima del corso intrattenevano buoni rapporti con i colleghi degli altri Corpi, un quadro della Polizia Provinciale di Palermo fa rilevare che «Sì, ma noi siamo un corpo più giovane (8 anni), abbiamo bisogno di collaborazione più di altri: per esempio nelle attività di indagine sull’ambiente ecc.». La consapevolezza della necessità di ampliare attraverso la cooperazione le proprie risorse, a fronte di compiti sempre più impegnativi, emerge anche dall’intervento di un collega di Napoli: «Noi Polizia Provinciale, agendo in un ambito territoriale più ampio, sentiamo la necessità di integrazione con i Carabinieri, la Polizia di Stato; per alcuni reati non abbiamo quella preparazione “militare” che può essere necessaria e quindi dobbiamo intervenire con l’ausilio di Carabinieri e Polizia».

21Non si può non osservare che lo stesso entusiasmo dichiarato per il corso «Polizia integrata» dimostra in modo indiretto la scarsità di sedi e di occasioni dedicate alla cooperazione istituzionale. Alla domanda se nel corso di formazione siano state introdotte nuove metodologie, un finanziere di Salerno risponde che «la nuova metodologia è stata il fatto stesso di parlarsi ufficialmente». Vero in genere, ciò è particolarmente tale per i Corpi locali, sia tra di loro, sia (e questo è un tema particolarmente sensibile per le polizie municipali e provinciali, che si sentono sottovalutate dalle polizie a competenza nazionale) tra le prime e le seconde. A tale proposito un vigile urbano di un Comune in provincia di Lecce rivendica la conoscenza del territorio come contributo distintivo delle polizie locali nella gestione integrata del servizio: «Da noi, quando è venuto l’ambasciatore, giustamente c’è stata la scorta fatta dalla Polizia di Stato; però, se non c’eravamo noi, le auto non uscivano, restavano imbottigliate». Accanto a episodi di collaborazione, per lo più legati a eventi speciali, la routine è spesso contraddistinta da quella che le polizie locali, specie i Vigili, tendono a vedere come scarsa considerazione nei propri confronti. In alcuni casi, specialmente in un ambito che la polizia municipale ritiene di propria competenza come il traffico urbano, non sono mancati in passato momenti di tensione, in cui i vigili sono arrivati a elevare multe agli altri Corpi di polizia e viceversa. Attualmente vengono segnalati casi di sovrapposizione e di ridondanza. «Ci sono dei bei paradossi – afferma un poliziotto – qua a Palermo ci stanno due vigili urbani che fanno viabilità davanti alla caserma dei Carabinieri!».

22Ma non è ancora nulla a fronte di quella che viene descritta un po’ da tutti come la mancata integrazione tra le Forze dell’ordine a competenza nazionale, a cominciare dalle due maggiori: la Polizia di Stato e i Carabinieri. Afferma un poliziotto di Salerno: «Non c’è integrazione a livello di istituzioni. Ognuno è geloso delle sue prerogative». Rileva un maresciallo dei Carabinieri di Lecce: «Ci sono situazioni in cui stazione dei Carabinieri e commissariato non si parlano». A Palermo sottolinea un poliziotto: «La rivalità è forte: però non è a livello operativo [di base], ma gerarchico [di vertice]». Un altro poliziotto del capoluogo siciliano specifica: «Sono ventiquattro anni che sento parlare di sale operative comuni, interforze, e ancora non le vedo». Spiega un carabiniere di Cagliari: «Le centrali operative unificate non ci sono perché ognuno vuole il suo intervento». A Lecce, al vigile che lamenta la scarsa collaborazione tra polizie nazionali e polizie locali, un quadro della Polizia di Stato replica: «Alle volte non c’è collaborazione neanche tra noi [polizie nazionali]. Chiedo al collega di un altro Corpo: “quando arriva [la personalità in visita]?”. Omertà: “non te lo posso comunicare!”». Una conferma della rivalità tra Polizia e Carabinieri proviene da un osservatore «terzo», dirigente della Polizia municipale di Cagliari, che si è trovato ad essere testimone di conflitti manifestatisi nella più istituzionale delle sedi: «Come apicale partecipo al Comitato Provinciale per la sicurezza pubblica. Beh, lì “ho visto cose che voi umani…”. Ho assistito a un litigio tra il colonnello dei Carabinieri e il questore, se abilitati o no a emettere contravvenzioni: “Non abbiamo i blocchetti per le multe!”, “Ve li diamo noi!”. È intervenuto il prefetto a mettere pace su una letteraccia che si erano scritti…».

23Prende corpo in questi resoconti quello che è il vero e proprio leit motiv presso quasi tutti gli intervenuti in tema di cooperazione/competizione: la distinzione tra la base e il vertice, per cui la competizione sarebbe propria di quest’ultimo ambito, mentre la base – intendendo con essa i livelli esecutivi e i quadri intermedi – collaborerebbe senza problemi. Nel concetto di «base» è compreso anche il significato di personale impegnato in compiti operativi. «Ai livelli operativi, sulla strada, non si guarda al colore della divisa», afferma l’ispettore della Stradale di Cagliari. «È chi decide che crea le divisioni», aggiunge un collega. Ma è anche diffusa la convinzione che la cooperazione relazionale e di base non è sufficiente. Afferma un quadro della Polizia provinciale di Lecce: «Sorprendo chi versa liquami ma non lo comunico alla Guardia di Finanza. Sarebbe diverso se ci fosse la centrale unica, bisogna costruire una “casa” con sale operative comuni». E riferendosi ai superiori prosegue: «La “lezione” [il corso di formazione] è andata bene per noi “ceto medio”: e gli altri?». Ribadisce un suo collega della stessa città: «Ho fatto una battaglia per potermi collegare allo SDI [Sistema informatico] della Polizia: a che serve se frequento il corso e poi non c’è la sala operativa in comune, che i Corpi si parlano tra loro? Ci vuole l’integrazione sostanziale, non formale». In effetti sono molti a insistere sull’utilità che corsi analoghi a «Polizia integrata» siano frequentati dai responsabili dei rispettivi Corpi: «L’integrazione è massima per i sottufficiali», afferma un maresciallo dei Carabinieri di Reggio Calabria. «Sarebbe stato utile prima fare un corso per dirigenti e comandanti di reparto», ammonisce un collega della Polizia di Stato. Dichiara un ufficiale della Polizia provinciale di Lecce: «I nostri vertici ci danno input in direzioni contrastanti. A livello apicale ci sono corsi simili? Interfacciarsi tra di noi certo è utile e dilettevole: vengono chiariti dubbi tra Corpi diversi, però gli ordini restano quelli». «Il problema non è fare i corsi, ma avere una vera politica integrata», afferma lapidario un collega delle stesso Corpo. A Palermo un poliziotto è drastico: «Il corso non riesce ad avere impatto sulle direttive di azione. Quindi, per questo, è sostanzialmente indifferente».

24Invece, l’importanza dell’integrazione tra le diverse Forze dell’ordine, in quanto ciascuna portatrice di una o più competenza specifiche sembra chiara a tutti. Osserva un quadro della Polizia provinciale di Lecce: «Se entriamo in un negozio, mettiamo cinese, ci possiamo trovare di fronte a numerosi reati: da quelli amministrativi, di cui mi occupo io, a quelli penali, di competenza Polizia o Carabinieri». Aggiunge un finanziere della stessa città: «Ognuno di noi ha i suoi limiti. È necessario fare gruppi di lavoro con competenze integrate».

25L’integrazione, del resto, non costituisce un auspicio soltanto ma appartiene alle «buone pratiche» che più di uno può citare nella propria esperienza. A Cagliari testimonia un comandante di stazione dei Carabinieri: «Mi è capitata una serie di interrogatori in Procura (gli indiziati erano medici) insieme alla Guardia di Finanza: loro avevano la cultura di valutare i resoconti fiscali ecc., io con una cultura da Polizia giudiziaria. Questa integrazione avveniva perché disposta dalla Procura, da un grande magistrato. Il collega della Finanza arriva a cose che io non conosco…». «Collaboro giornalmente con Carabinieri, Polizia, Finanza», afferma sempre a Cagliari un ufficiale dei Vigili Urbani. E aggiunge con orgoglio: «Uno dei docenti, un magistrato, ha portato a lezione un’indagine in cui avevo partecipato pure io con le altre Forze dell’ordine». Anche un collega della Polizia provinciale di Lecce cita un caso di cooperazione: «Non solo reati ma anche interventi preventivi. Con Polizia di Stato e Carabinieri abbiamo il progetto Sicurezza in estate. Così quest’estate abbiamo sventato una rapina a un bar».

26D’altro canto, non tutte le situazioni sono sempre altrettanto positive. L’azione del magistrato, ovviamente decisiva nelle operazioni di polizia giudiziaria, a volte può avere l’effetto di unire, altre volte di dividere. Come osserva un maresciallo della Guardia di Finanza di Lecce: «Vai in Procura e c’è un PM a cui piacciono i Carabinieri, a un altro piace la Polizia di Stato: troppi accavallamenti di competenze!».

3. L’inadeguatezza della cooperazione: cause e rimedi

27Passando dalla riflessione sullo stato delle cose a quella sulle cause (e ai possibili rimedi) le interpretazioni sull’inadeguatezza della cooperazione interforze si dividono in due categorie: quelle che indicano cause di natura soggettiva e quelle che indicano cause di natura strutturale. Le prime si tingono di valenze «psicologiche» e «politiche» (che possono anche diventare moralistiche), le seconde restano ancorate a una prospettiva organizzativa.

28Nella prima direzione, un’interessante discussione si apre tra gli operatori di Cagliari. Lo spunto è fornito dal rapporto con l’utente, con la necessità di risparmiargli diatribe inutili («A chi chiama il 112 non si deve dire «chiami il 113»»; «l’utente non deve entrare nel problema, dobbiamo noi mandargli l’intervento del Corpo previsto») e, contemporaneamente, dalla constatazione delle difficoltà di individuare i criteri cui attenersi. La domanda, a questo punto, è inevitabile: «qual è l’esigenza di mantenere tutte queste forze di polizia, anziché una unica con varie specializzazioni?» Formulato in modo chiaro e diretto da uno degli operatori di Cagliari, il quesito suscita un acceso dibattito. «Visti i trascorsi, sono necessari almeno due Corpi», afferma uno. «Ma non stiamo più al tempo del golpe Borghese, quando ci voleva una polizia che controllava l’altra» replica un secondo operatore. Espresso sotto forma di battuta cinica, viene introdotto un argomento che chiama in causa il fenomeno dell’ipertrofia dei vertici burocratici: «Il vero problema è un altro: tutti i generali dove li metti?» Argomenti simili riecheggiano anche a Lecce. «Forse manca l’incontro tra vertici», afferma un operatore. E un altro: «O più in alto ancora?». Secondo un terzo, l’integrazione va prevista «a livello legislativo», mentre «oggi è tutto demandato al livello territoriale».

29Il riferimento critico al divide et impera che sarebbe praticato dai vertici organizzativi e, al di sopra di loro, da quelli politici, costituisce, in forma più o meno diretta, un’interpretazione ricorrente nelle organizzazioni in genere e nelle amministrazioni pubbliche in particolare. Poco o tanto che contenga di verità, si tratta di un addebito di ordine soggettivo, vuoi sul piano della formulazione vuoi su quello della spiegazione del fenomeno (nel nostro caso la mancanza o carenza di integrazione tra le Forze dell’ordine). Esso rappresenta quindi non solo un’argomentazione difficile da controllare, ma anche una chiave di lettura che, sul piano propositivo, lascia poco spazio alle alternative.

30Più incisive in termini di migliorabilità e correggibilità delle funzioni e delle disfunzioni sono, invece, le analisi di natura strutturale, quelle cioè che individuano le cause dell’insoddisfacente integrazione interforze non nelle (possibili ma difficilmente controllabili) strategie degli attori che detengono il potere, bensì nelle logiche di azione organizzativa analizzabili empiricamente.

31Non diversamente da quanto accade anche in altri ambiti organizzativi, in quello che stiamo esaminando emergono tre problemi di non facile soluzione. Essi attengono a:

  1. i criteri della divisione del lavoro tra istituzioni preposte a fini simili;

  2. l’eredità storica e la cultura organizzativa di ciascuna di esse;

  3. la complessità della valutazione quanto l’oggetto è la produzione di sicurezza.

32Li affronteremo ora separatamente.

3.1. La divisione del lavoro tra i Corpi di polizia

33Muovendo dal primo problema – i criteri della divisione del lavoro tra le polizie a competenza nazionale e in particolare le due maggiori: Polizia di Stato e Carabinieri – osserviamo preliminarmente che la compresenza di due o più organizzazioni con una missione simile configura una situazione ben nota fra le organizzazioni d’impresa, presso le quali viene risolta (idealmente) dalla concorrenza. Se questa è una soluzione che funziona là dove la fonte della regolazione è il mercato e il principio ispiratore è la creazione del profitto, non funziona affatto (anzi è disfunzionale) laddove la fonte della regolazione è lo Stato e il principio ispiratore è il conseguimento di un bene comune. Resta quindi da vedere come regolare le rispettive aree di competenza tra le diverse organizzazioni, una volta che l’istanza di regolazione abbia deciso che una determinata funzione (nel nostro caso la tutela della legalità e della sicurezza) deve essere presidiata da due o più organizzazioni.

34Per quanto riguarda le Forze dell’ordine, la situazione italiana presenta un mix tra i due criteri principali sui quali può basarsi l’attività di un’organizzazione (sia pubblica sia privata): il criterio del prodotto e quello del territorio. Alcune Forze di polizia si ispirano al criterio del «prodotto», intendendo con questa metafora la competenza tematica di ciascuna. È il caso del Corpo Forestale dello Stato e della Polizia Penitenziaria, la cui competenza, essendo specializzata, è nettamente delineata, oltre che chiaramente enunciata nella stessa denominazione. La situazione è ben più problematica nel caso della Polizia di Stato e dell’Arma dei Carabinieri. Possedendo entrambe una competenza generale e svolgendo attività a 360 gradi, l’eventualità di sovrapposizioni (con tutto ciò che questo comporta) è costante. In una posizione intermedia si colloca la Guardia di Finanza: con il progressivo ampliarsi dello scopo originario, peraltro, la Finanza sta diventando un Corpo «generalista» che realizza compiti sempre più numerosi.

  • 6 A differenza dunque delle polizie locali, al cui proposito v. oltre le Osservazioni conclusive.

35Nel caso delle due Forze dell’ordine che possiedono ufficialmente una competenza tematica generale, l’unico criterio utilizzabile per delimitare le reciproche sfere d’azione è quello territoriale. Neppure tale criterio è risolutivo. Possedendo entrambe una competenza territoriale nazionale6, non è applicabile a poliziotti e carabinieri la distinzione multilivello che, ad esempio negli Stati Uniti, assegna ai differenti livelli di governance (polizie di città-contea, stato, governo federale) la competenza dei reati sulla base della gravità e della natura, federale o meno, del reato. Non resta quindi che un’applicazione del criterio territoriale puro (per zone), con tutta l’aleatorietà che ciò ha sempre comportato e comporta. I miglioramenti legislativi in materia e l’aumentato spirito di cooperazione interforze conseguiti negli ultimi tempi sono controbilanciati dalla crisi della territorialità come parte dell’attuale crisi della dimensione spaziale indotta dallo sviluppo esponenziale delle comunicazioni (materiali e immateriali). Pensare di tracciare la linea di demarcazione tra l’azione della Polizia e quella dei Carabinieri sulla base della obsoleta ripartizione città/campagna, ovvero grandi centri/piccoli centri è, nell’era digitale e della capillare diffusione dei trasporti, semplicemente irrealistica. Come sottolinea un maresciallo dei Carabinieri comandante di stazione a Palermo: «la distinzione città/provincia è perfettamente inutile: il criminale si sposta in città, in paese, all’estero».

  • 7 Piano di Controllo del Territorio del 1 luglio 2003 (v. Ministero dell’Interno, 2004).

36Di fronte all’impraticabilità della vecchia suddivisione «città/campagna», poliziotti e carabinieri operano oggi sulla base della «zonalizzazione», cioè della suddivisione in «zone» dove è previsto il presidio da parte dei primi oppure dei secondi, indipendentemente dalla natura metropolitana o meno del territorio per ciascuna provincia7. Tuttavia una simile misura, se ha il vantaggio di delimitare le competenze dell’una e dell’altra istituzione e quindi di prevenire la sovrapposizione e le controversie, corre il rischio di intensificare l’autoreferenzialità di entrambe. Osserva un poliziotto di Cagliari: «Con l’istituzione delle zone si è accentuato il distacco». Replica un carabiniere: «La zonalizzazione in principio poteva essere buona». Interviene un vigile: «No, prima potevano [dovevano] assicurare più pattuglie con una centrale unica».

37Interrogati sulle possibili vie d’uscita rispetto alle sovrapposizioni, sempre a Cagliari gli operatori forniscono una risposta univoca. Afferma un poliziotto: «riconoscere le specifiche competenze delle varie Forze dell’ordine, anziché creare doppioni, triploni, quadruploni ecc. Per esempio la Guardia di Finanza deve tornare a fare quello per cui era nata». Interviene un Carabiniere: «Invece adesso tutti si mettono a fare tutto!». Aggiunge un appartenente alla Polizia Municipale: «Siamo contro corrente: tutti si specializzano e noi invece facciamo il contrario». Chiamato in causa dagli interventi dei colleghi, l’appartenente alla Guardia di Finanza mostra di condividere in pieno le critiche verso l’espansione delle competenze originarie della sua, come delle altre istituzioni: «L’integrazione deve essere al vertice, se ci deve essere l’ambientale in Carabinieri, in Guardia di Finanza, in Polizia di Stato. La Finanza non c’entra con l’antidroga, magari scannandoci con i Carabinieri: così come è inutile che voi Carabinieri fate il patrimoniale».

38Se tutti criticano l’ingresso o anche la permanenza dei Corpi in settori non strettamente legati alla missione originaria, più difficile è individuare i criteri nella divisione del lavoro delle Forze dell’ordine fra le due a competenza generale, ognuna della quali mantiene una capacità di intervento autonoma e completa, così come fra queste e le polizie locali. Significativo a quest’ultimo proposito, lo scambio tra un quadro della Polizia provinciale di Lecce e uno dei Carabinieri della stessa città. Afferma il primo: «Le sovrapposizioni sono molte, continue e per tutti i Corpi. La polizia amministrativa dovrebbe essere solo delle polizie locali». Ribatte il secondo: «Sì, ma di fronte a una denuncia ai Carabinieri io non posso dire al cittadino: “non posso intervenire!”».

3.2. Eredità storica e cultura organizzativa

39Su queste difficoltà oggettive, poi, si innesta con tutto il suo peso la specificità culturale di questo o quel Corpo, a sua volta risultato della specializzazione funzionale e dell’eredità della storia di ciascuno. Come mostrano numerosi studi sulle organizzazioni sia pubbliche (amministrazioni) che private (aziende), il patrimonio culturale può rappresentare tanto una risorsa quanto un vincolo nella individuazione e nella gestione dei problemi: e, in un caso come nell’altro, costituisce uno dei fattori meno facilmente manipolabili e governabili da parte del management. D’altro canto, che le culture organizzative siano largamente refrattarie agli interventi esterni non significa che il loro ruolo non sia importante. Anzi la consapevolezza della difficoltà di gestirle è l’esatto contrario del sottovalutarle.

40Evolvere dalla conoscenza generica e meccanica della diversità delle varie Forze dell’ordine alla consapevolezza che i modi di pensare e di agire sono specifici nelle une e nelle altre è uno dei risultati di un corso di formazione come quello che è stato frequentato dai nostri intervistati. Certo, esso ha rappresentato solo un primo passo che, per essere pienamente efficace, dovrebbe essere seguìto da ulteriori occasioni di approfondimento e di scambio, soprattutto sul piano operativo. Alla domanda se il corso è stato utile per favorire l’integrazione tra le Forze dell’ordine, un ispettore della Polizia di Stato di Palermo risponde: «Sì, se c’è l’occasione di continuare lo scambio. L’informazione antimafia prevede lo scambio con i Carabinieri e la Guardia di Finanza. Il corso è stato un’occasione per capire come loro si organizzano: hanno una strutturazione che determina una visione diversa e un modo di intervenire diverso». Conferma un maresciallo dei Carabinieri: «Se no, è difficile constatare [queste diversità], a meno che ci sia un problema comune, inter-ufficio. In questo caso [accettare] l’esistenza di visioni diverse e conoscerle sono fattori importanti». Nella discussione che si sviluppa sull’obiettivo del corso (che, afferma un quadro della Polizia provinciale, era quello di «abbattere le frontiere»), acutamente l’ispettore di Polizia sottolinea l’importanza di riconoscere le rispettive differenze. «Se l’obiettivo è creare un’idea comune – egli afferma – è necessario partire dalle nostre mentalità e differenze operative (tante e incrostate), non è stato dato abbastanza risalto alle differenze. Che noi siamo integrati sul territorio non è vero. Abbiamo sentito che andiamo verso un Corpo di polizia unico: oggi è improponibile. Comunque bisogna partire dalle diversità». In tema di «diversità» il maresciallo dei Carabinieri osserva: «la gente viene volentieri da noi perché abbiamo quel certo stile». «È vero», replica l’ispettore della Polizia di Stato, «però magari se vogliono parlare più liberamente vengono più da noi».

41La consapevolezza delle differenze non significa la loro difesa a tutti i costi, come se fossero connotati immutabili dell’istituzione di appartenenza. Il riferimento all’essere le differenze «tante e incrostate», anzi, allude ai fenomeni di inerzia e resistenza al cambiamento, e non soltanto di identità e motivazione, che in determinate circostanze esse possono causare. All’interno dell’intensa discussione che si è sviluppata nel gruppo di Palermo, il maresciallo comandante di stazione propone, come soluzione alla continua sovrapposizione di competenze, l’unificazione di Carabinieri e Polizia. L’altro maresciallo dei Carabinieri non è d’accordo: «[I problemi] continuerebbero anche con la stessa divisa». «No – ribatte il primo – una stessa polizia funzionerebbe se avesse compiti diversi nelle diverse articolazioni interne» (precedentemente lo stesso maresciallo aveva caldeggiato la costituzione di una polizia unica con varie specializzazioni sul modello delle differenti Armi dell’Esercito). Chi invece – come un quadro della Polizia di Stato – disapprova l’ipotesi della polizia unica, sottolinea l’esistenza di «compartimenti stagni» anche nell’ambito della medesima istituzione: «All’interno della stessa sezione della Polizia (o dei Carabinieri) indagini diverse non dialogano tra loro».

42In realtà tanto le preoccupazioni di chi pensa che da Corpi differenti e autonomi gli uni dagli altri non possa che scaturire la competizione, quanto quelle di chi pensa che quest’ultima non cesserebbe con l’appartenenza alla stessa organizzazione, possiedono un fondamento. In effetti ogni unità organizzativa che sia riconosciuta e si riconosca come tale tende ad agire massimizzando i propri risultati settoriali, talvolta anche a discapito del risultato complessivo del sistema. Per lo stesso motivo, d’altro canto, l’appartenenza a due sistemi differenti non può che acuire l’«egoismo» delle rispettive unità organizzative.

3.3. La difficile valutazione della produzione di sicurezza

43La scelta di mantenere due distinte Forze dell’ordine «generaliste», ovvero di fonderle in un unico Corpo è frutto di una decisione politica, la quale chiama in causa la sfera dei fini. Ciò non significa che siano irrilevanti gli aspetti tecnici, che riguardano la sfera dei mezzi. L’insufficiente attenzione nei confronti dei mezzi, atteggiamento tanto frequente quanto improvvido, trapela dalla carente applicazione di uno strumento importante e delicato come la valutazione. Quest’ultima è un prodotto del generale processo di estensione al sistema pubblico delle tecniche gestionali sviluppate dall’impresa – noto come New Public Management – e costituisce un potente strumento di direzione e controllo dell’organizzazione. La «politicità» della funzione svolta, peraltro, fa della valutazione uno strumento complesso che, nato per monitorare i processi produttivi, va esso stesso costantemente monitorato allo scopo di non perdere di vista gli obiettivi dei quali è al servizio.

44Quando l’oggetto è rappresentato dai comportamenti sociali, l’indispensabile attività di misurazione va costantemente integrata da rilevazioni di carattere qualitativo in grado di cogliere gli aspetti non quantificabili (che peraltro non significa non valutabili) dei fenomeni. In assenza di ciò, anche la misurazione più accurata rischia di essere incompleta, se non insignificante o addirittura fuorviante: si pensi, per rendersene conto, a indicatori di produttività che tenessero conto unicamente della dimensione quantitativa di un determinato prodotto e ne ignorassero la dimensione qualitativa. Ciò è particolarmente plausibile quando dalla produzione industriale si passa a quella di servizi (non altrettanto facilmente misurabile) e, soprattutto, quando oggetto della valutazione sono servizi pubblici che, come la sicurezza, presentano un elevato gradiente di immaterialità, complessità e, last but not least, politicità. Per fare un esempio, sarebbe rischioso valutare la produttività di un’unità organizzativa di polizia unicamente sulla base del numero di arresti effettuati, senza introdurre opportuni criteri di contestualizzazione, ponderazione e interazione con altri obiettivi altrettanto rilevanti quali, poniamo, la tutela dei diritti costituzionali dei cittadini.

45In una situazione come quella attualmente esperita dalla pubblica amministrazione in Italia, che è di adesione parziale o meramente formale alla cultura della valutazione, esiste il rischio che le rilevazioni statistiche necessarie alla valutazione e al monitoraggio dei processi non soltanto da mezzi diventino fini in sé ma, addirittura, inneschino veri e propri circoli viziosi. Nei focus group che abbiamo condotto, ad esempio, è stato frequentemente citato il «culto delle statistiche» che si instaura, con effetti negativi sia all’esterno del sistema sicurezza (dove può capitare che determinati atti vengano compiuti per «fare numero»), sia all’interno (acuendo la competizione tra Corpi). Testimoniano dell’uno e dell’altro rischio gli interventi raccolti presso il gruppo di Napoli. «Se non si raggiungono gli obiettivi, i dirigenti vengono penalizzati – afferma un poliziotto – a fine anno serve un certo numero di attività e si fanno! [enfasi nell’originale] Il numero deve aumentare sempre». Osserva un finanziere: «Se uno viene valutato sui risultati, è ovvio che ci sia concorrenza. Se ti fai soffiare un arresto, ti scoccia…» E un secondo poliziotto: «La concorrenza c’è anche tra reparto e reparto della stessa Polizia di Stato, per esempio tra squadra mobile e commissariato». Aggiunge il primo poliziotto: «Il dirigente deve fare una relazione annuale sugli obiettivi raggiunti: non darà mai un arrestato a un altro ufficio. Paradossalmente il problema può averlo più il dirigente dell’operatore di base».

46Nel focus group di Cagliari prende forma un approfondimento vivamente critico sulle «statistiche», sulla loro attendibilità e sulla pressione esercitata sugli operatori affinché privilegino l’attività di repressione degli illeciti anziché quella di prevenzione. Nota un poliziotto: «È un sistema orrendo, anche se è logico che il Ministero raccolga e dia informazioni». Un carabiniere: «Spesso si “danno i numeri”. Per il mio superiore sono numeri, per me sono processi». Un finanziere: «La statistica è un lavoro enorme e non sempre dà il dato reale». Ancora il primo poliziotto: «Il mio ufficio si occupa delle statistiche per verificare l’efficacia dell’azione della Polizia di Stato: c’è una ricerca spasmodica del risultato. Il governo uscente ha introdotto nel 2003 la patente a punti. L’efficacia è stata misurata con i punti sottratti giornalmente. Problema: solo il 30% coincide col vero, dato che puntualmente ci sono ricorsi e “amnistie” di punti, specie sulla questione dell’autovelox». Altri sottolineano il rapporto inverso che esiste tra prevenzione e repressione delle infrazioni. Osserva un vigile: «La pattuglia funziona solo se alla fine della giornata ha fatto almeno sette verbali. Invece la verità è che più prevenzione si fa, meno multe si fanno». Ancora il carabiniere: «Purtroppo la carriera è legata ai numeri, il carrierista vede i numeri e basta. Arrivano le lettere: come mai in tale servizio non è stata rilevata nessuna infrazione?»

47Mentre a Cagliari l’attenzione si è concentrata sulle possibili distorsioni indotte dalla rilevazione statistica ai fini della valutazione all’interno di ciascun Corpo, a Lecce vengono evocati gli ostacoli che, senza correttivi, queste misure possono creare alla cooperazione tra Forze dell’ordine. Osserva un maresciallo della Guardia di finanza: «Il problema dell’integrazione delle Forze dell’ordine nasce quando si deve verbalizzare. Se assieme al collega di un altro Corpo fermiamo un clandestino, statisticamente chi lo ha arrestato?» Un quadro della Polizia Municipale fa notare la differente situazione della sua istituzione: «A noi interessa solo risolvere il problema, noi non abbiamo statistiche». Un maresciallo dei Carabinieri: «E invece per noi è diverso, quando il questore o il colonnello preme per avere risultati». Un altro finanziere: «Bisognerebbe far confluire i dati in un sistema statistico unico».

48Alla luce di testimonianze come queste ultime, il problema si complica passando dalle mere difficoltà della valutazione statistica alle vere e proprie conseguenze inattese che la valutazione può provocare. Enfatizzando oltre misura la «paternità» di una determinata azione ad opera di un singolo Corpo, la conseguenza può essere lo scoraggiamento della cooperazione interforze con esiti controproducenti per l’efficacia del sistema sicurezza nel suo insieme.

4. Sicurezza centrale e sicurezza locale: il poliziotto/carabiniere di quartiere

49Anche l’integrazione ha due risvolti: il primo, oggettivo, è dato dalla (funzionale) specializzazione ovvero dalla (disfunzionale) sovrapposizione nell’operato dei differenti Corpi di polizia; il secondo, soggettivo, è dato dall’atteggiamento di competizione ovvero di cooperazione prevalente tra essi.

50In realtà la concezione della sicurezza e la questione dell’integrazione tra i Corpi di polizia sono legate tra loro in un rapporto intrinseco, della stessa natura di quello che collega il fine ai mezzi. È evidente che da una determinata visione della sicurezza scaturisce una determinata visione delle forze che sono chiamate a realizzarla. Contemporaneamente, è altrettanto evidente che l’esistenza di una pluralità di Corpi di polizia, ciascuno dotato di un proprio patrimonio organizzativo e culturale, condiziona fortemente, in senso positivo o negativo, la produzione del bene sicurezza.

  • 8 Il provvedimento, i cui presupposti erano contenuti nell’art. 17 della L. 26 marzo 2001, n. 128, è (...)

51In questo contesto, accogliere questa o quella definizione di sicurezza non è affatto irrilevante. Sintomatica di ciò è la dialettica locale/centrale. Come sintetizza con forza un vigile di Napoli: «L’insicurezza è un fatto molto locale». La rivalutazione dei fattori micro della sicurezza reale e percepita – dagli atti di inciviltà agli episodi di criminalità predatoria – ha indotto negli ultimi tempi sia a coinvolgere nelle politiche in materia gli enti locali, sia a promuovere forme di controllo rassicurante del territorio da parte delle Forze dell’ordine. La principale iniziativa in quest’ultimo ambito è rappresentata dall’istituzione del poliziotto/carabiniere/vigile di prossimità8.

52È evidente che, come tutte le innovazioni, anche quella che ha portato alla creazione del poliziotto e del carabiniere «di quartiere» necessita, prima di essere giudicata, di un bilancio approfondito, il primo requisito del quale è un adeguato periodo di sperimentazione. Senza pretendere di tracciare qui un simile bilancio, ci limitiamo a dare voce all’opinione espressa sul tema degli operatori di polizia delle 6 città del Mezzogiorno prese in esame.

53A Napoli vengono manifestati mixed feelings, con una tendenza a ridimensionare la novità dell’agente di prossimità e a relativizzarla subordinandone il successo al verificarsi di varie circostanze:

«[All’estero la polizia di prossimità] esiste dagli anni ’70: ci sono voluti 30 anni per realizzarla anche da noi, bisognerà aspettare».
«Se è supportata è utile, se invece ha l’ostilità del dirigente e della gente del quartiere non serve a niente».
«Alcuni [operatori] sono contenti di farla, altri no».
«La Polizia di Stato ha sempre fatto polizia di prossimità. C’è la necessità di organizzarla meglio e di rafforzare il legame con il cittadino: non è facile, dipende dai poliziotti che lo fanno».

54Simili le posizioni che emergono a Palermo. Qui è un esponente dei Carabinieri ad affermare che una funzione di polizia di prossimità è sempre stata svolta, e continuerà ad esserlo, ad opera di chi già presidia il territorio. «È vero, abbiamo avuto un carabiniere premiato per la sua azione. Il problema è che il carabiniere di prossimità è lo stesso che prima stava sulla strada in pattuglia o in borghese, ha solo cambiato la divisa, è utile a livello giornalistico. In Polizia di Stato hanno fatto di più, hanno creato l’ufficio del poliziotto di quartiere. Il carabiniere di quartiere fatto in città dovrebbe fornire informazioni: è il maresciallo il vero carabiniere di quartiere; il carabiniere/poliziotto di quartiere è stato fatto per motivi politici». Aggiunge un ispettore di Polizia: «Come strumento è valido, se dotato di competenze. Inutile prendere due bei ragazzi: devono essere persone qualificate. Invece oggi vengono mandati lì senza specifiche competenze; poi il numero è insignificante. Il problema è di immagine».

55Pure a Cagliari la realizzazione della polizia di prossimità suscita alcuni apprezzamenti ma solleva in misura anche superiore dubbi e critiche. Un comandante di stazione vede gli aspetti positivi di questa innovazione ma ne sottolinea la correlazione con la disponibilità di risorse: «Io comandante con otto unità mi trovo continuamente a distaccare personale. Siamo all’osso! Il carabiniere di quartiere è un qualcosa in più, se lo si vuole bisogna allargare le risorse. Tempo fa un carabiniere di quartiere ha preso le botte, uscire da solo non va bene». Nella stessa lunghezza d’onda si colloca un ispettore della polizia di Stato che sottolinea tanto la genesi «politica» del poliziotto di quartiere, quanto il trade off con la normale attività di pattugliamento: «È stato inventato in un’occasione che non voglio dire, e ha determinato un impoverimento delle volanti!».

56Ma la più seria delle problematiche relative alla polizia di prossimità riguarda la possibile interferenza di questa funzione con quella che svolgono, o potrebbero svolgere, le polizie locali. Sempre a Cagliari una poliziotta dice: «In alcune città funziona: perché a Cagliari funziona male? Invece porta sicurezza all’utente: il lampione che non funziona, c’è una squadretta del Comune che interviene». Ribatte una vigilessa: «Perché far fare a Carabinieri, Polizia, quello che fa la Polizia Municipale? Per pura propaganda il Governo ha snaturato i ruoli. Come vigili, quando conviene veniamo visti come “impiegati in divisa”, altre volte vorrebbero che facessimo i Rambo. Noi invece vogliamo essere la prima polizia di prossimità».

5. Osservazioni conclusive

57In riferimento a un bene come la sicurezza – primario e propedeutico al conseguimento di tutti gli altri – l’efficacia emerge come il primo degli obiettivi, rispetto al quale la stessa efficienza finisce per occupare una posizione secondaria. Ciò spiega allora come alla produzione di tale bene sia preposta una pluralità di organizzazioni, laddove un’unica organizzazione sarebbe presumibilmente più efficiente, richiederebbe cioè minori risorse.

58È comunque da osservare che nell’Italia di oggi sono venute meno le ragioni politiche che in passato avevano suggerito, nella produzione di sicurezza, l’instaurazione di un assetto dualistico (Polizia/Carabinieri) e/o pluralistico (considerando anche le altre Forze dell’ordine). Per molti decenni, infatti, la classe politica aveva giudicato non opportuno accordare a un’unica istituzione il monopolio di una funzione così vitale e delicata come la prevenzione e repressione dei reati e il mantenimento dell’ordine pubblico. Superate quelle considerazioni, oggi il crescente allarme sociale che circonda il tema della sicurezza pone al primo posto la realizzazione dei risultati. Sembra così a molti che più organizzazioni, dotate di diversificate risorse umane, finanziarie, tecnologiche, possano meglio contribuire all’obiettivo della sicurezza del Paese, sia rafforzandosi a vicenda, sia apportando ciascuna il valore aggiunto della propria specificità.

59Non è strano che nella società coesista una pluralità di organizzazioni che fanno cose analoghe o addirittura identiche. A parte il fatto che nell’ambito pubblico la loro regolazione la svolge la legge mentre nell’ambito privato la regolazione la fa il mercato, i criteri in base ai quali le une e le altre modellano la propria struttura organizzativa sono molto simili. Pur con varie sfumature, l’alternativa è sostanzialmente tra seguire il criterio del prodotto oppure seguire quello del territorio.

60Applicando i due criteri all’ambito di cui ci occupiamo, possiamo constatare che la produzione di sicurezza in Italia li adotta entrambi, dando vita a un complesso pluralismo orizzontale (per «territorio») e verticale (per «prodotto»). Al di là della metafora aziendale, definiamo il primo criterio competenza territoriale e il secondo competenza tematica mettendo in evidenza le connessioni tra l’una e l’altra (v. tabella 1).

61Da un lato, infatti, abbiamo la dicotomia dei Corpi di polizia tra locali e nazionali; dall’altro la dicotomia dei medesimi tra quelli a competenza specializzata e quelli a competenza generale. Dall’incrocio fra queste dicotomie scaturisce un primo tipo di Forze dell’ordine il cui ambito territoriale è locale e la competenza generale, cioè le Polizie Municipali e Provinciali. Un secondo tipo è costituito da Forze dell’ordine la cui competenza territoriale è nazionale e la cui competenza tematica è particolare (o specialistica): Polizia Penitenziaria, Corpo Forestale dello Stato, Guardia di Finanza. Un terzo e ultimo tipo è costituita da Forze dell’ordine che possiedono una competenza territoriale nazionale e una competenza tematica generale: Polizia di Stato e Arma dei Carabinieri.

62È evidente che questo pluralismo orizzontale e verticale determina una situazione di ridondanza. Può essere utile soffermarsi brevemente su questo concetto, dato che la recente teoria organizzativa lo ha arricchito di significati nuovi e polivalenti.

Tabella 1 Competenza territoriale e competenza tematica nei Corpi di polizia in Italia

Competenza tematica

particolare

generale

locale

-

Polizia Municipale

Polizia Provinciale

Competenza

Territoriale

Polizia Penitenziaria

Polizia di Stato

nazionale

Corpo Forestale dello Stato

Carabinieri

Guardia di Finanza

63Nell’era della produzione industriale di massa, organizzata secondo criteri taylor-fordisti, il significato del termine ridondanza era esclusivamente negativo, riferendosi a situazioni di inefficienza causate dalla duplicazione delle prestazioni e comportanti un proporzionale aumento dei costi. Nell’era postindustriale, dominata da forme di produzione avanzata dei beni e, soprattutto, dei servizi, la ridondanza non è più unicamente un difetto ma può essere anche una virtù. È infatti un vantaggio competitivo disporre di singoli dipendenti ognuno dei quali possiede tutte le competenze di cui ha bisogno la sua unità organizzativa, così come lo è disporre di più unità organizzative che, a partire da competenze comuni, sono in grado di sviluppare ciascuna la propria visione e la propria creatività. La disponibilità e il mantenimento di risorse ridondanti trova un limite, naturalmente, nel costo che esse comportano: è evidente che nessun sistema organizzativo può permettersi una quantità illimitata di ridondanze. L’obiettivo è precisamente quello di individuare il punto di equilibrio al di sopra del quale la ridondanza diviene un costo netto. Per tutte le organizzazioni, dunque, è attuale l’interrogativo così formulato da Morgan (2001, 151): «di quanta ridondanza dovrebbe essere dotato un sistema?».

64Estendendo questa prospettiva alla produzione di sicurezza, la ridondanza insita nel disporre di due Forze di Polizia che svolgono le medesime funzioni comporta benefici e costi insieme. Le testimonianze dei nostri intervistati hanno fatto ampiamente riferimento tanto agli uni quanto agli altri. Per quanto riguarda i benefici, F. Emery distingue tra una ridondanza più rudimentale, quella delle parti, nella quale «parti speciali vengono aggiunte al sistema per svolgere funzioni di controllo, di sostegno o per intervenire nel caso in cui le parti operative principali dovessero venir meno»; mentre la ridondanza più avanzata è quella delle funzioni, in cui «nuove funzioni vengono accoppiate ad ogni parte [del sistema] di modo che ognuna sia in grado di svolgere funzioni molteplici» (cit. in Morgan, 2001, 150). Appartengono alla ridondanza delle parti tutti quei casi di cooperazione nei quali un Corpo ha aiutato l’altro su una base quantitativa e di fungibilità, e quindi l’ha spalleggiato, rinforzato, soccorso, sostituito, ecc. (è il caso della pattuglia di Vigili accerchiata da tifosi «salvata» dalla presenza di colleghi di altri Corpi). Appartengono alla ridondanza delle funzioni, invece, i casi citati dagli intervistati nei quali un’istituzione ha integrato l’altra sulla base della propria specificità e quindi sia dei propri saperi tecnici (ad esempio la competenza penale dei Carabinieri e quella patrimoniale della Finanza), sia della propria dotazione relazionale (come lo «stile» tipico dei Carabinieri e la capacità di parlare/ascoltare «più liberamente» tipica della Polizia).

65Per quanto riguarda i costi, questi sono tali in senso proprio (finanziario) e in senso organizzativo (sovrapposizioni e possibili tensioni conseguenti ad esse). Le presenti note non hanno certo l’ambizione di avanzare proposte sulla vexata quaestio delle criticità determinate nel nostro Paese dalla compresenza (che talora diviene concorrenza) di più Corpi di polizia. Coinvolgendo l’ordinamento giuridico e costituzionale del Paese, esse chiamano in causa decisioni di portata politica che travalicano di gran lunga una circoscritta analisi socio-organizzativa. Qui ci limitiamo a commentare il punto di vista (ovviamente soggettivo) di un attore interno – i quadri delle diverse Forze dell’ordine – in riferimento al pluralismo verticale e a quello orizzontale.

66Cominciamo dal primo, che ha per oggetto la non sempre facile convivenza delle varie Forze dell’ordine e in particolare delle due (Polizia e Carabinieri) che, condividendo la competenza di un «prodotto» generale sull’intero territorio nazionale, sono i più esposti alle duplicazioni e alle interferenze. Secondo un po’ tutti gli intervistati – appartenenti sia ai due Corpi principali sia agli altri – la cooperazione sarebbe formale al vertice, mentre sarebbe effettiva alla base.

  • 9 In questo caso un possibile correttivo di tale tendenza consisterebbe, in sede di disegno della val (...)

67Scontando la quota di idealizzazione che accompagna inevitabilmente le auto-rappresentazioni che gli attori elaborano di se stessi, è del tutto verosimile (e confermato da ricerche in ambienti organizzativi comparabili), che nella quotidianità e concretezza dell’attività operativa agenti e quadri medio-bassi delle Forze dell’ordine cooperino tra loro. Così come è ipotizzabile che anche la disposizione a cooperare condivisa dalla grande maggioranza dei vertici locali della Polizia di Stato e dei Carabinieri incontri in pratica alcuni limiti di natura non soggettiva bensì strutturale. Di questo tipo la situazione di rappresentanza istituzionale che emerge direttamente o indirettamente dalla testimonianza di vari intervistati: al di là delle intenzioni individuali, è normale che, ove interagiscono due o più istituzioni, i dirigenti che rappresentano l’una o l’altra tendano, in caso di controversia, a tutelare la propria. Così come in una valutazione delle prestazioni concepita singolarmente per ciascuno dei Corpi, la conseguenza inattesa è che ne escono privilegiate le azioni realizzate in autonomia e dunque separatamente gli uni dagli altri9.

68Passando al pluralismo orizzontale, dalle parole degli intervistati viene descritta una ridondanza classificabile come «delle parti» soprattutto per quanto concerne il ruolo delle polizie locali. Rispetto alle Forze dell’ordine nazionali, quelle locali sono dotate di assai minori risorse materiali (personale, finanziamenti, tecnologie) e immateriali (competenza tematica, autorevolezza). Quando anche in Italia, seguendo una tendenza sviluppatasi da almeno un ventennio in altri paesi occidentali, è emersa la domanda di una polizia di prossimità finalizzata a costituire un deterrente per le attività criminose e, soprattutto, a rassicurare i cittadini, a «scendere in campo» (o meglio, ad esservi mandate) sono state le Forze nazionali, cioè la Polizia ed i Carabinieri. Non essere riusciti, o essere riusciti solo in parte, a presidiare la nuova funzione di poliziotti di quartiere ha confermato in molti vigili urbani la sensazione, al di là delle dichiarazioni di principio contenute nelle norme e ripetute dai politici, di essere «plafonati» dai grandi Corpi statali, e posposti a loro.

69In sede di conclusione proponiamo due spunti analitici che utilizzano il concetto di «slack» e quello di «apprendimento organizzativo».

70Vari fattori hanno sinora concorso a una valorizzazione soltanto parziale delle polizie locali nel perseguimento dell’obiettivo della sicurezza. Mentre mai nessuno ha disconosciuto il ruolo della Polizia Municipale in determinate funzioni sia amministrative sia di soft enforcement della legalità (codice della strada), solo di recente si rendono visibili le rilevanti potenzialità che le polizie locali possono rivestire nella costruzione di un ambiente sicuro. Come ha fatto osservare un vigile urbano di Napoli, «l’insicurezza è un fatto molto locale». Sul piano propositivo, è chiaro che la polizia locale può sviluppare il proprio apporto soltanto in un contesto culturale e politico-istituzionale disponibile a realizzare, in tema di sicurezza, strategie di sussidiarietà. Ove tale evoluzione maturi a livello macro (politico), a livello micro (organizzativo) il sistema delle polizie locali si presenta (pur senza ignorarne i vincoli e le criticità) con connotati di rilevante interesse. Si può infatti applicare ad esse il concetto di slack organizzativo, definito da J. March (1993) come un serbatoio di risorse e di capacità rimaste inutilizzate, prezioso nell’accompagnare processi di mutamento e di riallineamento. Da non trascurare, ad esempio, la caratteristica, propria delle polizie locali, di disporre più che proporzionalmente di risorse umane ad alta scolarizzazione (laureati).

71Il secondo spunto ha come obiettivo il superamento della dicotomia tra la cooperazione praticata dalla base a quella dichiarata, ma non sempre praticata, dai vertici operativi. Schematicamente, quest’ultima situazione è inadeguata, perché non fa tutto ciò che potrebbe; ma anche la prima lo è, dato che in un contesto organizzativo, in particolare pubblico, sarebbe utile la maggiore corrispondenza possibile tra i comportamenti praticati e quelli previsti. In altri termini l’obiettivo è, tra la cooperazione informale e quella formale, il consolidamento di un’ulteriore e più avanzata modalità costituita dalla cooperazione istituzionale.

72In una simile prospettiva Argyris e Schön (1978) distinguono tra apprendimento individuale, frutto della sensibilità e intraprendenza del singolo dipendente di un’organizzazione complessa, e apprendimento organizzativo, che ha luogo quando l’innovazione del singolo diventa patrimonio dell’intera organizzazione. Come abbiamo visto, la cooperazione tra Corpi di polizia non è un problema nella quotidianità operativa. Tutti i frequentatori del corso «Polizia integrata» testimoniano che al livello «di strada», la collaborazione tra le diverse Forze dell’Ordine è la normalità, o comunque il comportamento di gran lunga più frequente. L’obiettivo, a questo punto, è trasformare una pratica virtuosa in procedura, passando dall’esperienza comportamentale di una miriade di individui a una procedura condivisa e istituzionalizzata. Naturalmente non sfuggono, a chi si sia occupato di Forze dell’Ordine e in genere di relazioni interorganizzative, le difficoltà, non soltanto soggettive (culturali, psicologiche) ma anche strutturali (funzionali, economiche ecc.) che rendono complesso tale obiettivo. La consapevolezza della complessità, peraltro, non dovrebbe impedire la riflessione e l’elaborazione di strategie adeguatamente innovative.

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Bibliografia

Argyris C., Schön D. (1996), Apprendimento organizzativo. Teorie, metodi, pratiche, tr. it. Milano, Guerini e associati.

Baldissera A. (2006), L’illegalità diffusa in Italia: un’interpretazione sociologica, «Quaderni di Sociologia», L, 40, pp. 65-83.

Lehner G. (1978), Dalla parte dei poliziotti, Milano, Feltrinelli.

Lynd R.S. (1976), Conoscenza per che fare? Le scienze sociali nella cultura americana, tr. it. Rimini-Firenze, Guaraldi (ed or. 1948).

March J.G. (1993), Decisioni e organizzazioni, tr. it. Bologna, Il Mulino.

Ministero dell’Interno (2004), Rapporto annuale 2004 sullo stato della sicurezza in Italia.

Morgan G. (2001), Images. Le metafore dell’organizzazione, tr. it. Milano, Angeli.

Palidda S. (2000), Polizia post-moderna. Etnografia del nuovo controllo sociale, Milano, Feltrinelli.

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Note

1 Questo era il «provocatorio» titolo del libro di Lehner (1978). Si può d’altro canto osservare che in Italia i Corpi di polizia hanno ancora molto da fare per sostituire alla retorica organizzativa una conoscenza empiricamente fondata. Questo, che peraltro è vero per molte organizzazioni (non soltanto ad elevata politicità come le polizie e non soltanto pubbliche), non esime il ricercatore dal diritto/dovere di esercitare il suo mestiere.

2 Chi scrive è stato incaricato di valutare il corso di formazione «Polizia integrata», mirante a promuovere la cooperazione e la coesione tra le Forze dell’ordine. Il corso era stato realizzato da Formit su incarico del Ministero dell’Interno, Dipartimento della pubblica sicurezza, Direzione centrale negli istituti di istruzione, nell’ambito del programma europeo «Pon Sicurezza». Le analisi contenute nel presente articolo impegnano unicamente l’autore.

3 Sul tema dell’illegalità diffusa, v. Baldissera, 2006.

4 O comunque così questa misura è stata interpretata da molti esponenti delle polizie locali. V. oltre, par. 4.

5 Con i termini: a) vertice e b) base indichiamo convenzionalmente: a) i dirigenti locali (questore, colonnello dei Carabinieri), di volta in volta definiti dagli intervistati «i capi», «i comandanti», «i responsabili»; b) gli esecutivi, a livello sia di agenti sia di quadri medio-bassi (ispettori e marescialli nelle polizie nazionali, ufficiali inferiori nelle polizie locali). Significativa l’oscillazione con la quale i quadri definiscono se stessi: talora «ceto medio», talora «noi manodopera».

6 A differenza dunque delle polizie locali, al cui proposito v. oltre le Osservazioni conclusive.

7 Piano di Controllo del Territorio del 1 luglio 2003 (v. Ministero dell’Interno, 2004).

8 Il provvedimento, i cui presupposti erano contenuti nell’art. 17 della L. 26 marzo 2001, n. 128, è stato attuato con la direttiva generale del ministro dell’Interno n. 17452/10-2002.

9 In questo caso un possibile correttivo di tale tendenza consisterebbe, in sede di disegno della valutazione, nel ponderare positivamente le attività realizzate in cooperazione con altra/altre Forze.

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Fabrizio Battistelli, « Produttori di sicurezza. I Corpi di polizia in Italia tra competizione e cooperazione »Quaderni di Sociologia, 46 | 2008, 169-192.

Notizia bibliografica digitale

Fabrizio Battistelli, « Produttori di sicurezza. I Corpi di polizia in Italia tra competizione e cooperazione »Quaderni di Sociologia [Online], 46 | 2008, online dal 30 novembre 2016, consultato il 24 novembre 2020. URL: http://journals.openedition.org/qds/889; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.889

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Autore

Fabrizio Battistelli

Facoltà di Sociologia - Università «La Sapienza», Roma

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