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la società contemporanea / Politica e ceto politico locale nel Centro-Sud d’Italia

Il ceto politico ed il governo locale in Italia attraverso le ricerche sociologiche

Political class and local government
Lucia Montesanti
p. 99-113

Abstract

The aim of this paper is to offer a critical review of most of the empirical researches on political class and local government published in Italy. In particular, the author examines some empirical researches based on the three different approaches (sociographic, pattern of action by the political personnel, network analysis) universally accepted as the most appropriate for studying this subject.
The characteristics of the main actors in the Italian political system have been unchanged until the beginning of ‘90s. It is in that period that two bills were passed in order to change (it could be said a sort of reengineering) the structural settings of local authorities.

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Testo integrale

1. Le ragioni di un’attenzione

1Delimitare il campo di osservazione alla dimensione locale della politica significa analizzare, per usare le parole di Boƒgdanor (1987, 316), il «modo in cui elezioni, partecipazione politica, leadership di partito e competizione di partito al più basso livello di governo eletto si correlano con il comportamento politico e con gli esiti del processo politico».

2In passato, le tematiche relative alla politica locale non hanno suscitato un notevole interesse fra gli studiosi di sociologia e di scienza politica, perché in Italia era largamente condivisa l’opinione secondo la quale «il potere territoriale fosse solo un potere residuale» (Allum, 1991, 18). La politica locale, soprattutto negli anni Sessanta, è stata considerata come «bassa politica», in netta contrapposizione alla cosiddetta «politica alta», propria dei Parlamenti e dei governi nazionali (Della Porta, 1999). C’è anche da dire che l’irrilevanza della politica locale nel nostro Paese è il frutto delle caratteristiche di un sistema politico di tipo partitocratrico, proporzionale e centralizzato. Lo stato delle cose comincia a mutare negli ultimi decenni, in seguito alle riforme per l’autonomia ed il decentramento, attuate nella maggior parte dei Paesi dell’Europa Occidentale. Il potere delle istituzioni periferiche si rafforza e, parimenti, si amplia la sfera di influenza degli amministratori locali. Quest’ultimi, gestiscono delle risorse e dei poteri sempre più ampli e rilevanti, tanto che bisogna chiedersi, secondo Caciagli (1991), se essi attualmente non stiano assumendo le vesti di un vero e proprio corpo politico semiseparato.

3Tralasciando quanto accade nel resto dell’Europa, possiamo osservare che in Italia si registra una maggiore attenzione verso le problematiche che ruotano attorno al potere locale in due momenti storici differenti. La prima fase risale agli anni Settanta e, quindi, all’istituzione delle regioni ed al processo di decentramento di alcuni poteri dagli organi centrali di governo a quelli di livello intermedio. La seconda tappa si inaugura nella prima metà degli anni Novanta in occasione della riorganizzazione dell’assetto strutturale degli enti locali. Le leggi approvate ed entrate in vigore in questo periodo sono: la legge n. 142 dell’8 giugno del 1990, che definisce il quadro dell’ordinamento delle autonomie locali; la legge n. 81 del 25 marzo del 1993, che introduce delle importanti innovazioni in materia elettorale, prevedendo, tra i molteplici aspetti, l’elezione diretta a doppio turno dei sindaci dei comuni con più di 15.000 abitanti.

4In entrambi i casi si tratta di due fasi critiche per il sistema politico italiano. Le riforme diventano, allora, un tentativo di controllare le tensioni sociali ed istituzionali, svolgono cioè una funzione «omeostatica» che nel primo caso produce i suoi effetti, mentre nel secondo risulta essere inefficace, soprattutto in seguito al crollo del sistema dei partiti politici tradizionali.

5Per comprendere appieno le motivazioni che stanno a fondamento della riforma del sistema del potere locale e della demoelezione del sindaco, è necessario analizzare attentamente quanto accade nel nostro Paese nell’ultimo decennio del ventesimo secolo. In tale arco temporale, i mutamenti che si innescano in seguito ad alcuni accadimenti nazionali sono di una tale portata e di una tale ampiezza che finiscono per travolgere l’intero sistema partitico a tutti i livelli, ivi incluso quello locale. È il periodo del declino della cosiddetta Prima Repubblica, dello scoppio dello scandalo giudiziario di Tangentopoli, che coinvolge numerosi esponenti della classe dirigenziale del cosiddetto pentapartito, della scomparsa dei principali partiti della coalizione governativa (Dc e Psi), della nascita di nuove organizzazioni partitiche (Lega Nord, Forza Italia), della trasformazione ideologica ed organizzativa di altre (Msi, Pci). Tutto ciò crea le condizioni politiche e culturali per inaugurare la stagione di quell’insieme di riforme istituzionali, che, secondo le intenzioni del legislatore, avrebbero portato ad un radicale riordinamento degli assetti di governo delle città, ma, soprattutto, avrebbero garantito la stabilità politica delle giunte comunali e l’efficienza delle stesse istituzioni locali.

6La normativa riguardante gli enti locali comporta molteplici cambiamenti sul versante politico ed istituzionale. Cambia la configurazione adottata dal governo locale, mutano gli scenari in cui si esercita il potere politico locale, si modifica, parimenti, il sistema di relazioni fra i principali attori (istituzioni, partiti politici, cittadini/elettori) che detengono e gestiscono il potere nelle aree periferiche del sistema politico italiano. Tra gli effetti derivanti dalle modifiche istituzionali in esame sono ravvisabili: la personalizzazione della politica locale, il bipolarismo della rappresentanza politica, il ricambio della classe politica locale, la valorizzazione di importanti figure appartenenti alla società civile, il ridimensionamento del ruolo dei partiti (Vandelli, 2000).

7L’evoluzione dell’ordinamento locale ha comportato una concatenazione di trasformazioni che, secondo alcuni studiosi (Catanzaro, Ramella, Piselli, Trigilia, 2002), hanno agito su più livelli: ad un primo livello, interno al sistema politico locale, ha interessato le logiche di reclutamento e di selezione degli amministratori, le loro modalità di legittimazione, le relazioni tra le istituzioni e la classe politica; ad un secondo livello, ha investito le modalità di azione del governo locale, ponendo l’accento sull’agenda politica, sullo stile e sul processo decisionale, sui rapporti fra i politici e la società civile. Comunque, tutte le analisi inerenti il governo locale ed il cosiddetto «sindaco dei cittadini» (Dato Giurickovic, 1996; Vandelli, 1997, 2000; Baccetti, 1998; Baldini, 2002; Catanzaro, Piselli, Ramella, Trigilia, 2002; Segatori, 2003; Di Virgilio, 2005) concordano nel ritenere che la riforma istituzionale dei primi anni Novanta riesce ad avere sicuramente degli effetti stabilizzanti sul processo politico locale, consentendo al sindaco ed al proprio esecutivo di giungere alla fine del proprio mandato.

8A fronte di quest’ondata di riforme istituzionali, il governo locale conquista uno spazio sempre più consistente nell’ambito scientifico, nel dibattito politico e presso l’opinione pubblica. Nell’ambito accademico, in modo particolare, muta anche il modo di guardare alla politica locale, con l’adozione di un approccio di tipo politologico piuttosto che giuridico-formalistico. In altri termini, si pone maggiore attenzione ai comportamenti ed al funzionamento delle istituzioni locali e a tutti gli altri soggetti che entrano in contatto con quest’ultime, mentre diventano di secondaria importanza le descrizioni formalistiche relative alle istituzioni periferiche (Della Porta, 1999).

  • 1 I primi tre filoni di studio relativi alla politica locale sono stati individuati da Bodganer, ment (...)

9In generale, lo studio della politica locale può riguardare quattro diverse macro-dimensioni1:

  • il comportamento elettorale e la competizione fra i vari partiti a livello locale;

  • le relazioni esistenti fra i politici/amministratori/burocrati locali e le istanze politiche più elevate in vista di benefici specifici;

  • l’influenza della struttura di governo locale sugli organi di governo nazionale in vista degli interessi collettivi dell’unità locale;

  • la struttura degli interessi e la loro politicizzazione.

10Negli ultimi anni a queste quattro dimensioni se ne sta aggiungendo un’altra inerente alla governance, intesa come quel complesso sistema di rapporti di cooperazione e di collaborazione fra i soggetti istituzionali e gli attori economici e sociali, che si sviluppano a diversi livelli sub-nazionali, nazionali e sopranazionali. Questo scenario multilevel (formale ed informale) diventa il nuovo «campo di azione» delle élites politiche nazionali e locali, l’arena dove si definiscono le loro strategie e dove si approntano i processi decisionali.

11Se questo è lo sfondo sul quale collocare le trasformazioni della politica locale, nello specifico noi ci soffermeremo unicamente sugli studi che si sono occupati della struttura del potere locale, con particolare riguardo alle caratteristiche delle élites politiche locali, delle loro logiche di azione e dei loro meccanismi di riproduzione. Offriremo una ricostruzione di alcune ricerche empiriche che, grazie alla loro ricchezza, profondità ed ampiezza, costituiscono un riferimento cardine della letteratura scientifica sugli amministratori che governano nelle strutture periferiche del sistema politico italiano.

2. Le analisi empiriche sul ceto politico locale

12Le analisi empiriche sul ceto politico locale si svolgono ad almeno tre livelli: sociografico, politico e del networking. Ognuno di essi pone l’accento su specifici aspetti inerenti l’oggetto di studio in questione e richiama in gioco dimensioni differenti della rappresentanza politica democratica. Il focus centrale dell’approccio sociografico è l’insieme delle caratteristiche sociali ed anagrafiche possedute dagli eletti. Le variabili che vengono prese in considerazione, dunque, sono: il sesso, l’età, il titolo di studio e l’occupazione professionale. Si delinea così una sorta di identikit della figura del politico, che, spesso, viene comparata con le caratteristiche principali della popolazione nel suo complesso. Questo tipo di analisi ha evidenti legami con il concetto di rappresentanza come «specchio» o di rappresentatività sociologica, e, perciò, con la questione se i rappresentanti possiedano o meno i medesimi caratteri dei soggetti che sono chiamati a rappresentare.

13Il secondo livello si occupa, innanzitutto, della selezione e del reclutamento del personale politico, vale a dire cerca di comprendere e di individuare i meccanismi e le regole che determinano l’accesso di alcuni soggetti alle sedi istituzionali. Esamina, inoltre, le carriere politiche degli eletti, nonché il sistema di rapporti fra il corpo politico ed i propri partiti. Ciò rinvia al concetto di rappresentanza visto in termini di responsabilità (di dar conto). Il terzo ed ultimo livello si concentra sul modo di agire della classe politica di governo e sulle sue funzioni fondamentali e, perciò, tiene conto delle distinzioni tra i diversi «gruppi di politici» in base al ruolo istituzionale (sindaci, consiglieri e funzionari di nomina politica) ed è strettamente legato alla problematica della responsività (capacità di dare risposte).

2.1. La prospettiva sociografica: «chi è» l’amministratore locale

14Nel nostro Paese, sino alla fine della cosiddetta Prima Repubblica, l’approccio predominante nello studio del ceto politico locale, è stato quello sociografico (Barberis, 1978, 1983, 1988, 1993; Girotti e altri, 1983; Bettin, Magnier, 1989, 1991a; Martinotti, Melis, 1988a, 1988b; Girotti, Mastropaolo, 1990). La comprensione del funzionamento e delle dinamiche del governo locale è avvenuta, in prevalenza, mediante l’analisi delle principali caratteristiche possedute dai vari componenti della leadership municipale. L’acquisizione di tutti questi elementi è sicuramente utile, ma è anche vero che lascia in ombra tanti altri aspetti ugualmente importanti ai fini del raggiungimento di una conoscenza adeguata del fenomeno in oggetto. D’altro canto, nella ricerca empirica, scrive Calise (1989) non si tratta di compiere una scelta netta tra il descrittivismo sociologico e la problematizzazione politologica, giacché lo studio dell’èlite di governo non può prescindere da una conoscenza quantomeno preliminare di alcune sue fondamentali caratteristiche sociali.

  • 2 Sul dibattito relativo al potere locale si veda: Ferraresi F., Studi sul potere locale, Giuffrè, Mi (...)

15Corrado Barberis (1978) è uno dei primi studiosi che ha analizzato la classe politica municipale italiana. La sua opera, infatti, è il primo tentativo di raccogliere in forma articolata l’ampia documentazione sui protagonisti della vita politica locale esistente presso il servizio elettorale del Ministero dell’Interno. La sua indagine si sviluppa lungo due direttrici differenti: la messa a fuoco dei tratti socio-anagrafici dei sindaci, degli assessori e dei consiglieri comunali (professione, sesso, età, livello di istruzione) e la raccolta di elementi utili a comprendere da un lato la natura urbana o rurale del voto dei grandi partiti tradizionali e dall’altro le logiche in base alle quali ha luogo la suddivisione delle diverse cariche municipali. Per quanto concerne il primo aspetto, Barberis elabora, grazie anche al carattere diacronico della sua indagine, un vero e proprio modello sociologico del potere locale2, in base al quale alcuni gruppi si comportano nei confronti dei loro diretti antagonisti alla stregua di un partito di maggioranza. In dettaglio, si evince la marginalizzazione e la sotto-rappresentazione di determinate classi sociali: delle persone in condizione non professionale a vantaggio degli occupati, soprattutto nel settore terziario; delle donne rispetto agli uomini; dei giovani e degli anziani rispetto alle fasce di età media; dei meno istruiti a vantaggio di quelli scolarizzati.

16Per quanto riguarda il secondo aspetto, dall’analisi dei dati emerge il carattere «rurale» del consenso elettorale ottenuto dalle più importanti organizzazione partitiche della coalizione governativa: la Dc e il Pci, grazie alla loro solida ramificazione territoriale, in modo particolare nei centri minori, unitamente all’adozione del sistema elettorale maggioritario nei comuni con meno di 5.000 abitanti, conquistano ininterrottamente una percentuale più alta nei piccoli comuni, rispetto ai capoluoghi di provincia. Strettamente legata a ciò è la cosiddetta funzione agglomerante del potere, secondo cui agli schieramenti di maggioranza viene assegnata una quota sempre crescente di cariche, man mano che da quelle meno rilevanti si passa a quelle più prestigiose (Barberis, 1988, 19-20).

  • 3 I dati provenienti dell’Anagrafe degli amministratori locali, esistente presso il Servizio elettora (...)

17Un significativo passo in avanti nella comprensione del sistema politico locale italiano viene compiuto con la ricerca di Antonina Melis e Guido Martinotti (1988a; 1988b) e gli studi di Gianfranco Bettin ed Annick Magnier (1989; 1991; 1995). Melis e Martinotti rivolgono la loro attenzione alla classe politica locale che ha governato nel nostro Paese tra la metà degli anni Settanta e la fine degli anni Ottanta, cercando di individuare i mutamenti delle caratteristiche socio-politiche degli amministratori3. Il punto di partenza di tale lavoro è costituito dalla netta convinzione che la configurazione complessiva del ceto politico della periferia sia il risultato dell’intreccio tra le caratteristiche individuali di coloro i quali vengono eletti nelle diverse tornate elettorali e le specificità di contesto della società locale. In altri termini, come affermano i due studiosi (1988b, 417), «nei diversi contesti sociali, in cui è suddivisa la società italiana, il sistema politico si adatta a rispondere a domande differenti e filtra, per così dire, l’accesso alle posizioni di governo locale, secondo criteri specifici alla situazione di contesto data».

18Accanto ad un’analisi dei dati socio-economici e politico-amministrativi della classe politica municipale, Melis e Martinotti tengono conto di alcune variabili cosiddette contestuali, fra cui l’ampiezza demografica dei comuni, l’area di provenienza e di elezione dei politici, il reclutamento regionale. Questo modo di procedere mette in luce come sia fuorviante la concezione di una classe politica comunale compatta ed omogenea. Infatti, dalla comparazione tra le metropoli e le città, da un lato, ed i comuni di medie e piccole dimensioni dall’altro, emerge un’elevata differenziazione dei protagonisti che dominano la scena periferica del sistema politico (Melis, Martinotti, 1988a). Si profila, dunque, l’ipotesi di una realtà piuttosto varia e complessa, i cui contorni vengono delineati principalmente dalla dimensione e dalla struttura sociale del comune.

  • 4 Le risorse di potere che dispongono gli attori che operano nell’arena politica locale possono esser (...)

19Il punto di partenza del lavoro di Bettin e Magnier (1989, 4) è il concetto di ruolo, che viene «definito come la componente centrale di un’arena istituzionale – l’arena della politica municipale – all’interno dei cui confini vengono formati, selezionati e percorrono una carriera degli attori specialmente rilevanti: i consiglieri municipali, gli assessori, i sindaci». Alla base di questa scelta vi è la convinzione che la configurazione del ruolo sia strettamente collegato alle peculiarità economiche e sociali del microcosmo politico in oggetto. Specificatamente, il concetto di ruolo rappresenta un importante fattore di congiunzione fra la sfera politica e l’ambiente sociale. L’adozione di tale concetto, comunque, non si traduce di fatto in una svalutazione delle caratteristiche socioanagrafiche delle tre figure che operano nell’arena della politica locale (i consiglieri municipali, gli assessori, i sindaci), che vengono considerate, anzi, come l’elemento fondante nell’individuazione delle risorse di potere4 «accumulate dai singoli attori mentre giocano il loro ruolo di politici al governo della comunità locale» (Bettin, Magnier, 1991, 4).

2.2. La selettività di genere

  • 5 Per quanto concerne la professione del personale elettivo comunale, dai dati empirici relativi ai v (...)

20Sulla base degli elementi che sono emersi da questa breve esplorazione della letteratura sociologica e politologica sulla leadership municipale e da altri lavori che qui per motivi di spazio non abbiamo potuto illustrare nel dettaglio, è possibile tracciare un identikit sull’amministratore comunale, facendo riferimento a certe categorie sociografiche: l’età ed il sesso5. Operando una forzatura e leggendo i dati delle differenti ricerche in merito a questi aspetti in maniera diacronica, possiamo individuare i possibili mutamenti che, nel corso del tempo, hanno coinvolto il personale elettivo municipale.

21Nel periodo che intercorre tra gli anni Settanta ed Ottanta, il modello del potere municipale, scrive Corrado Barberis (1978; 1983), non è di tipo gerontocratico. Alla guida delle comunità locali, sottolinea lo studioso, non troviamo i nonni bensì i padri, seppure spinti dal desiderio di beneficiare nell’ambito della propria carriera professionale delle molteplici opportunità derivanti dall’ottenimento di un seggio; inoltre, accanto ad essi, vi sono i giovani ventenni e trentenni, che, intorno al 1975, a causa dell’incremento della disoccupazione intellettuale, sembrano prendere d’assalto il potere municipale. Le ricerche successive corroborano soltanto in parte questa tendenza. Melis e Martinotti (1988a, 307-313) parlano del declino del processo di svecchiamento della classe politica municipale della metà degli anni Ottanta, che appare sempre più composta da un consistente «gruppo di centro» e di una percentuale cospicua di consiglieri (il 25,9%) con un’età compresa tra i 41 e i 50 anni. Parimenti, gli studi di Bettin e Magnier (1989, 22-23) accanto ad una forte concentrazione dell’universo degli amministratori comunali nella fascia di età media (dai 31 ai 50 anni), rilevano una sottorappresentazione degli ultrassessantenni e dei giovani. Tuttavia, per quanto riguarda quest’ultimi i due studiosi (1989, 62) osservano come stiano emergendo sulla scena politica dei membri juniores, che riescono ad affermarsi presso l’elettorato come dei notabili sui generis, proprio grazie alle loro capacità soggettive di relazione e di impegno sociale nell’ambito della loro comunità di appartenenza.

22Per quanto riguarda il sesso, tutte le indagini concordano nell’affermare un’esigua presenza delle donne nel contesto politico municipale e, laddove ci sono, si vedono attribuiti, afferma Alisa Del Re (2004) dei compiti considerati più consoni alla natura femminile, fra cui le politiche di assistenza, i servizi sociali, la cultura ed i beni culturali, che non dei posti di governo veri e propri. Di tale fenomeno, vale a dire del peso poco rilevante delle donne nel contesto politico, vengono formulate ipotesi differenti. Barberis (1983) legge ed interpreta la sottorappresentazione delle donne in politica mediante il ricorso a due importanti variabili dicotomiche strettamente connesse fra di loro: quella di città/campagna e quella di Nord/Sud. In primo luogo, egli (1983, 85) sostiene che la concezione del potere municipale quale roccaforte maschile è legata al «mito della donna rimasta a casa a far la lana», che è tuttora diffuso nelle campagne. In quest’ultime, i notevoli e profondi mutamenti nelle strutture economiche non sono state accompagnate da altrettanti e rapidi cambiamenti nelle sovrastrutture ideologiche: l’agricoltura può essere considerata, sostiene lo studioso (1983), il polo generatore della non presenza politica femminile; nelle grandi città, invece, iniziano a registrarsi delle tendenze diverse, con una maggiore partecipazione delle donne alla vita politico-amministrativa ed i loro partiti di appartenenza sono prevalentemente il Pci e la Dc. La penalizzazione delle donne avviene in misura maggiore nelle regioni dell’Italia Meridionale, nelle quali i valori si presentano ininterrottamente più bassi rispetto a quelli medi nazionali.

23Quest’ultima tendenza trova evidenza empirica nel lavoro di Bettin e Magnier (1989), i quali sostengono che la dimensione geopolitica risulta essere ancora significativa nella comprensione del livello di conformismo dei partiti politici in tema di reclutamento femminile, nel senso che pure i cosiddetti partiti più «femministi» finiscono per adeguarsi alle culture politiche locali. Mentre per quanto concerne il nesso tra il livello di urbanizzazione ed il tasso di partecipazione delle donne alla politica, l’analisi di Bettin e Magnier (1989) consente di compiere dei passi avanti rispetto alle congetture elaborate da Barberis, grazie all’ausilio della distinzione per fasce demografiche dei comuni. È fuor di dubbio che la percentuale di donne impegnate in politica e contemporaneamente in agricoltura sia piuttosto bassa, ma ciò non è attribuibile a motivi di natura culturale (Barberis, 1988) quanto piuttosto al fatto che l’esercizio di due professioni molto pesanti, in termini di orario e di prestazioni, solleva importanti questioni a livello pratico ed organizzativo (Bettin, Magnier, 1989). Inoltre, nella fascia dei comuni tra i 3.000 ed i 10.000 abitanti si osserva fra gli eletti una forte presenza femminile. In ogni caso, le donne che esercitano la professione politica possiedono rispetto agli uomini delle peculiarità ben definite: sono più giovani, possiedono un titolo di studio più elevato e sono refrattarie ai meccanismi della vita partitica, sono dei veri e propri «cani sciolti» (Bettin, 1992).

2.3. Il potere locale: «che cosa fa» l’amministratore locale

24A partire dall’entrata in vigore della riforma delle istituzioni locali, è emersa la necessità di disporre di innovativi e più sofisticati strumenti per la delineazione della «nuova» figura dell’amministratore municipale. In altri termini, i mutamenti che si sono verificati all’interno delle istituzioni periferiche del sistema politico italiano, unitamente ad altre trasformazioni sociali, economiche e politiche che si sono registrate nella società in generale, hanno reso inadeguate e parziali le conoscenze sulla leadership comunale, sulle sue funzioni, sulle relazioni da essa intrattenute. Dunque, nello studio del ceto politico locale si è cominciato a diffondere l’uso di altri due tipi di approcci (politico e del networking), ma soprattutto si è assistito alla contemporanea adozione di più approcci. Nell’ultimo decennio è cambiato pure l’oggetto delle indagini empiriche. Infatti, la demoelezione dei sindaci, assieme alle trasformazioni introdotte dalla relativa riforma istituzionale, diviene il focus di interesse di numerosi lavori (Recchi, 1991, 1992, 1993, 1996; Cazzola, 1991a, 1991b; Bettin, 1992; Cavalli, 1992; Girotti, 1992; Magnier, 1993; Di Virgilio, 1994, 1999, 2005; Belotti, Maraffi, 1994; Bettin, Magnier, 1995; Dato Giurickovic, 1996; Lanza, Timpanaro, 1997; Vandelli, 1997; Baccetti, 1998; Operto, 1999; Baldini, Legnante, 2000; Baldini, 2002; Catanzaro, Piselli, Ramella, Trigilia, 2002; Segatori, 2003).

25Gli studi di Belotti e Maraffi (1994) di cui presenteremo sinteticamente gli aspetti fondamentali, sono fra i lavori che attestano i recenti cambiamenti avvenuti nell’ambito della letteratura sociologica e politologica. Essi conducono una ricerca sugli amministratori con incarichi di governo nella comunità locale, dal secondo dopoguerra fino al 1990. Il presupposto principale di tale studio è che alcune caratteristiche strutturali dei politici del governo locale, fra le quali la stabilità nei tassi di ricambio, le forme della competizione politica, le strategie dei partiti o dei gruppi politici, influenzino in maniera diretta le relazioni che essi intrattengono con la burocrazia municipale, nella gestione delle politiche pubbliche locali.

26L’analisi si svolge su due piani differenti, ognuno dei quali aggiunge un ulteriore ed importante elemento interpretativo nella comprensione della figura del politico locale, delle sue caratteristiche e dei suoi comportamenti. Uno degli interrogativi fondamentali a cui gli studiosi cercano di dare una risposta è quello relativo al «chi è l’amministratore comunale», e ciò li porta ad approfondire le modalità di reclutamento e di selezione delle élites locali di governo e la consistenza del loro capitale pre-politico e politico. La seconda questione riguarda la ricostruzione delle reti di relazioni che le élites politiche locali intrattengono con gli altri soggetti del sistema politico-amministrativo e con gli esponenti della società civile da un lato, e l’individuazione degli attori principali nel processo di policy making a livello comunale dall’altro. Per quanto concerne il primo aspetto, la ricerca mette in luce l’esistenza di un rapporto diretto e profondo tra i componenti delle assemblee elettive, specialmente tra coloro i quali ricoprono cariche di governo, ed i partiti di riferimento. A fronte dei notevoli mutamenti che stanno interessando le formazioni partitiche, l’affiliazione politica continua a rappresentare, dunque, un elemento discriminante nei processi di reclutamento e di selezione del personale politico. Anzi, sottolineano gli autori (1994, 73), è l’unico elemento capace di azzerare la maggior parte degli effetti derivanti da tutte le altre variabili esterne al mercato delle risorse politiche. In altri termini, è l’appartenenza politica che determina i percorsi di insediamento e di stabilizzazione delle élites locali nel contesto municipale. D’altronde, ciò non rappresenta un fenomeno nuovo per il sistema politico italiano: già Sidney Tarrow (1979), verso la fine degli anni Settanta, aveva evidenziato il forte legame da parte di quasi tutti i candidati alle elezioni amministrative con i partiti politici di appartenenza, nonché la rilevanza del ruolo pervasivo svolto da quest’ultimi nei vari comuni italiani, sia nell’ambito dell’amministrazione locale che della vita associativa. Il fenomeno della partitocrazia, secondo Belotti e Maraffi (ibidem), trova conferma nell’individuazione di differenti gruppi all’interno del ceto politico locale. Accanto ai gruppi dei cosiddetti consiglieri occasionali, politicamente molto deboli e soggetti a notevoli mutamenti congiunturali, troviamo quelli composti dai veri professionisti della politica locale, che, proprio in virtù della loro affiliazione partitica, presentano livelli più elevati di stabilità e godono di maggiori opportunità di accesso ai vertici politico-istituzionali.

27L’analisi delle reti relazionali evidenzia che i politici dedicano buona parte della loro giornata lavorativa alle attività interne dell’amministrazione ed in modo particolare a quelle istituzionali, ossia a tessere rapporti intensi e frequenti con i membri dell’esecutivo municipale e i funzionari municipali. Mentre «trascurano» i contatti con i rappresentanti della società civile e con le altre istanze governative, soprattutto quelle a livello nazionale, con cui intrattengono delle relazioni piuttosto sporadiche.

28Passando all’esame del ruolo delle organizzazioni partitiche nell’ambito del policy making, dalla ricerca in questione emerge una certa marginalità dei partiti politici e dei loro dirigenti locali nel processo di formazione delle politiche pubbliche, che si traduce in un ampio spazio di manovra per coloro i quali sono chiamati a governare. Gli attori principali nella scelta e nella definizione delle politiche comunali sono, difatti, i sindaci ed i capi ripartizione dei vari assessorati ed alcune figure di burocrati, fra i quali il ragioniere capo, il segretario comunale ed il capo dell’ufficio tecnico. A questo proposito i due studiosi (1994, 192-193) sostengono che i partiti politici locali svolgono un ruolo diverso in relazione agli ambiti (della politics o della policy) in cui si trovano ad operare. In modo specifico, essi si attivano se le problematiche in oggetto li coinvolgono direttamente in quanto organizzazioni, come nel caso della selezione e del reclutamento della dirigenza politica municipale, mentre laddove le questioni non hanno un legame immediato con il partito inteso come organizzazione, ad esempio nell’elaborazione di politiche pubbliche, essi non sono interessati ad esercitare un ruolo decisivo e preminente.

3. L’amministratore municipale: un puzzle incompleto

29Da un’attenta lettura delle indagini empiriche sul ceto politico municipale italiano, ivi incluse quelle che qui per una serie di motivi non hanno trovato spazio, emergono due questioni fondamentali: una legata alla quantità di ricerche e l’altra connessa alla loro natura.

30Per quanto riguarda il primo aspetto, a tutt’oggi la sfera degli attori principali del sistema politico periferico rimane pressoché inesplorata. È vero che negli ultimi decenni l’attenzione verso la classe politica locale, vista come il luogo privilegiato in cui osservare la democrazia con tutti i suoi risvolti, è cresciuta enormemente. Pur tuttavia, i lavori esistenti sono pochi ed, in molti casi, seppure siano relativi all’intero universo degli amministratori municipali, prendono in esame un arco temporale limitato.

31È fuor di dubbio che si tratti di un’area di ricerca di grande interesse, ma ancora non disponiamo di tutte le informazioni necessarie che ci consentirebbero di delineare un quadro completo sui politici locali e sul territorio che essi governano. Uno degli elementi in grado di spiegare la scarsa produttività scientifica in quest’ambito è ravvisabile, con molta probabilità, nella consistenza numerica degli amministratori locali, che in Italia oltrepassano le centomila unità.

32La seconda problematica, come abbiamo evidenziato, concerne la tipologia delle ricerche che sono state condotte finora. Ad eccezione di alcune, tutte le analisi empiriche sono di tipo sociografico, vale a dire che prendono in esame le caratteristiche principali degli eletti: l’estrazione sociale familiare, l’età, il livello di istruzione, l’occupazione professionale e il sesso. Sono tutte indagini che pongono l’accento sulla figura dell’amministratore e sulle sue risorse personali, tralasciando altri aspetti rilevanti, tra cui le carriere politiche, l’uso del tempo da parte degli amministratori locali, le reti di relazioni che si instaurano fra i comuni e le altre istituzioni del governo locale e centrale, le logiche e le strategie di azione degli eletti. Va detto, inoltre, che non siamo in presenza di una serie storica sulla classe politica locale, nel senso che non si può parlare di vera cumulatività fra le ricerche.

33È necessario, dunque, effettuare un salto di qualità, cercando di trovare risposta ad altri interrogativi, maggiormente legati più «al cosa» e «al come fa» l’amministratore locale piuttosto sul «chi è» l’amministratore comunale.

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Note

1 I primi tre filoni di studio relativi alla politica locale sono stati individuati da Bodganer, mentre l’ultimo di essi è stato proposto da Della Porta (1999, 10-11).

2 Sul dibattito relativo al potere locale si veda: Ferraresi F., Studi sul potere locale, Giuffrè, Milano, 1961; Pizzorno A., Balbo L., Partiti, élite e base in una città meridionale, in Sivini G. (a cura di), Partiti e partecipazione politica in Italia, Giuffrè, Milano, 1969; Stoppino M., I metodi della ricerca del potere nella comunità locale, «Il Politico», n. 35, 1970 e n. 36, 1971; Wiatr J. J., Cazzola F., Partecipazione e sviluppo della politica locale, Officina, Roma, 1974; Catanzaro R., Partecipazione, potere e sviluppo. Saggi sulla politica locale, Pellicano Libri, Catania, 1979; Segatori R. (a cura di), Istituzioni e potere politico locale, Franco Angeli, Milano, 1992.

3 I dati provenienti dell’Anagrafe degli amministratori locali, esistente presso il Servizio elettorale del Ministero degli Interni, sono organizzati in quattro file, ognuno dei quali fa riferimento a quattro periodi distinti: il file 1975 (che presenta la situazione prima delle elezioni del 18 giugno del 1980); il file 1980 (relativo alla situazione esistente nel dicembre del 1981); il file 1985 (che fotografa la classe politica locale che ha governato prima delle elezioni del 12 maggio del 1985) ed, infine, il file del 1987 (riguardante gli amministratori comunali esistente nel gennaio del 1987).

4 Le risorse di potere che dispongono gli attori che operano nell’arena politica locale possono essere di due tipologie differenti: le risorse personali (livello di istruzione e conoscenze tecniche, comunicativa, capacità di innovare, prestigio, amicizie) accumulate dai soggetti durante le loro precedenti esperienze; le risorse istituzionali, che sono specificatamente legate, o meglio inscritte, all’ufficio che i politici ricoprono e che verranno trasmessi ai loro successori.

5 Per quanto concerne la professione del personale elettivo comunale, dai dati empirici relativi ai vari cicli temporali presi in considerazione dagli studiosi, si evince una certa discrepanza fra i rappresentanti ed i rappresentati, relativamente alla condizione professionale ed al settore occupazionale di appartenenza. In riferimento al primo elemento, i non attivi, che costituiscono una parte piuttosto consistente della popolazione, nei consigli comunali si aggirano intorno al 15%; mentre per quanto concerne il secondo aspetto il ceto politico locale sta assumendo una connotazione «burocratica», dovuto ad una netta prevalenza del settore terziario rispetto agli altri settori occupazionali e, di conseguenza, ad una sovrarappresentazione dei ceti impiegatizi, ad una diminuzione della borghesia ed una stabilizzazione della classe operaia (Bettin, Magnier, 1989). Parallelamente si riscontra un innalzamento complessivo del livello di istruzione, soprattutto se si guarda alle cariche esecutive.

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Lucia Montesanti, « Il ceto politico ed il governo locale in Italia attraverso le ricerche sociologiche », Quaderni di Sociologia, 43 | 2007, 99-113.

Notizia bibliografica digitale

Lucia Montesanti, « Il ceto politico ed il governo locale in Italia attraverso le ricerche sociologiche », Quaderni di Sociologia [Online], 43 | 2007, online dal 30 novembre 2015, consultato il 23 septembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/qds/954 ; DOI : 10.4000/qds.954

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Autore

Lucia Montesanti

Dipartimento di Sociologia e Scienza Politica – Università della Calabria

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