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Politiche alla frontiera tecnologica in Europa. Trappola dell’inseguitore o traiettorie divergenti?

Policies at the technological frontier in Europe. Trap of the follower or divergent trajectories
Vittorio Ancarani
p. 133-158

Abstract

After a long-lasting period of economic growth and catching-up efforts with the US technological leadership, in the 90th major European economies entered a trend of slow growth, and patchy technological progress. Studies by Acemoglu, Aghion, Zilibotti, 2003; Aghion and Howitt, 2005 identify the source of this trend in the failure to shift from an investment-based model of growth to an innovation-based one’s, deemed mostly appropriate when economic performance takes place close to the technological frontier. This failure may occur because policies fostering catching-up investment-based strategies bring about market rigidities and relatively less competitive environment, which in turn hinder the transition to innovation-based strategies. The upshot brings to a vicious circle, called the ‘trap of the follower’. Against this background, the paper investigates what caused European economies falling ‘trapped’, and what made them unable to cross the frontier. A major paper’s argument argues that the failure occurred not so much because they were unsuccessful to get into an innovation-based growth pattern, as some of them get into. When assessing their innovation regime, the paper shows that the failure lies in the adoption of a pattern of incremental instead of radical innovations, as it shows in the technological leader. The case in point is the biotechnology sector in the US and Germany. The paper finds that the different models of economic organization in the two countries affected deeply their respective innovation regimes. In the final section, the paper analyzes some aspects of the European competitiveness deficit, and points to more risky and dynamic systems of innovation, as the way out of the European low growth potential.

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Testo integrale

L’autore desidera ringraziare due anonimi referee dei «Quaderni di Sociologia» per i penetranti e costruttivi commenti.

1. Introduzione

1Fra gli economisti c’è da tempo consenso che il progresso tecnologico rappresenta la componente principale della crescita economica di lungo periodo. È perciò significativo, e insieme preoccupante, che in Europa l’andamento di questi due fattori sia segnato da una marcata discontinuità. Nel secondo dopoguerra e fino agli anni ’70, nei maggiori paesi del vecchio continente si registra un tasso di crescita economica maggiore che negli Stati Uniti. In particolare, negli anni ’60 e ’70 la produttività del lavoro in Europa è stata sistematicamente maggiore che negli Stati Uniti (3,5% contro l’1,4% in media negli anni ’70). In parallelo, sul piano dello sviluppo tecnologico si determinava un processo di progressivo avvicinamento al leader tecnologico mondiale, gli usa. Altrimenti detto, i principali paesi europei hanno mostrato grande capacità di approssimarsi alla c.d. frontiera tecnologica (cioè al livello delle conoscenze e delle tecnologie più avanzate del momento).

  • 1 Si veda Acemoglu et alii (2002).

2Il successo del modello di crescita post-bellico dell’economia europea è stato caratterizzato da una strategia di elevati investimenti, rapido sviluppo tecnologico e crescente produttività. In particolare lo sviluppo tecnologico si è basato soprattutto sull’adozione di tecnologie in precedenza non utilizzate ma già operanti in ambiente tecnologico più avanzato, tipicamente gli Stati Uniti. Questa strategia è stata resa possibile da un quadro di istituzioni politiche ed economiche che hanno consentito un considerevole intervento dello Stato, la protezione delle maggiori imprese, l’affermarsi di relazioni a lungo termine fra banche ed imprese, e la presenza di una forza di lavoro e di un personale tecnico ben preparato1.

3Negli anni ’80 il successo di questa strategia di inseguimento si riflette nella convinzione, largamente diffusa ed accreditata da analisti e policy-makers, che Europa (e Giappone) siano ormai in grado di sfidare il primato e la leadership tecnologica degli usa. Sul finire del decennio, questo sentimento è ben rappresentato nell’influente rapporto della MIT Commission on Industrial Productivity. Studiosi come Lester Thurow (1992) e Laura Tyson (1992) dipingono Giappone ed Europa come casi di successo da imitare e si fanno promotori di attive politiche industriali federali per gli usa in settori come componenti elettroniche, telecomunicazioni e industria automobilistica.

  • 2 L’espressione di B. Bluestone e B. Harrison è citata in R.D. Atkinson (2006).

4Tuttavia, contrariamente alle aspettative e alle diagnosi del decennio precedente che pronosticavano per gli Stati Uniti un inesorabile declino, a partire dalla metà degli anni ’90 si registra una netta ripresa dell’industria e dell’economia americana. Il «grande U-turn»2 è segnalato dalla crescita della produttività: più del 3,3% nel periodo 1997-2005. Paradossalmente, proprio alcuni dei fattori che venivano indicati nelle diagnosi degli anni ’80 come fonti di debolezza dell’economia americana sono ora visti come sorgenti di vantaggi competitivi e di rafforzata leadership economica e tecnologica in settori chiave come semiconduttori e biotecnologie. In particolare, l’elevato turnover di imprese in molti settori chiave o la forte pressione esercitata dai mercati di capitali per stringenti target finanziari, sono ora indicati quali fattori significativi della capacità di rapida risposta e di cambiamento tecnologico dell’industria high-tech usa (Movery, 1999).

5Sul versante europeo, le forze che avevano contribuito al riavvicinamento all’economia americana sembrano invece esaurirsi (Aghion e Howitt, 2005). Il periodo degli anni ’80 rappresenta una sorta di spartiacque nella dinamica della crescita e nel processo di convergenza tecnologica dell’economia europea. A partire dalla metà degli anni ’90, prima che il gap con gli Stati Uniti si chiuda, la crescita dei paesi ue inizia a marciare ad un tasso annuo medio stabilmente inferiore rispetto a quello usa (il 2% invece del 3% fra 1995 e 2000). Nel 2000 Commissione e Consiglio Europeo prendono atto del ritardo europeo e rilanciano a Lisbona la sfida nei confronti degli usa con una strategia ambiziosa di investimenti in R&S volta a superare in un decennio il competitore d’oltre Atlantico per diventare entro il 2010 «l’economia della conoscenza più dinamica al mondo». Dati recenti, tuttavia, indicano che il divario tende a persistere e l’economia ue continua a procedere su di una strada di bassa crescita.

6Il rallentamento della dinamica della crescita economica sembra suggerire che l’inseguitore europeo trova crescenti difficoltà a operare sul terreno della frontiera tecnologica. In parte, perché la frontiera tecnologica più dinamica è rappresentata oggi da nuovi paradigmi tecnologici in settori come le ict e le biotecnologie, e perché il cambiamento tecnologico si realizza in un contesto nel quale l’innovazione viene generata e disseminata internazionalmente. Ma anche perché le politiche, le istituzioni economiche e le condizioni di crescita e di sviluppo tecnologico disegnate per la fase di inseguimento post bellico non risultano efficaci quando la performance di crescita deve essere realizzata in prossimità della frontiera tecnologica.

  • 3 Il saggio di Acemoglu e collaboratori fornisce l’ossatura del Rapporto Sapir (Sapir et alii, 2003).

7Secondo quanto osservato da un importante lavoro di Acemoglu Aghion e Zilibotti (2002)3 [aaz], la spiegazione dell’inversione del trend di crescita europea risiede nel fatto che i paesi inseguitori possono non essere in grado, o lo sono troppo tardi, di passare da un modello di crescita basato su sostegno a investimenti (investment-based) e adozione di tecnologie esistenti, ad una strategia basata sull’innovazione (innovation-based). Ciò può accadere, essi argomentano, perché le politiche di rapido inseguimento producono a lungo termine rigidità di mercato, un ambiente relativamente meno competitivo, ed un sistema di incentivi che ostacola l’emergere di uno sviluppo basato soprattutto su esplorazione di nuove conoscenze e di traiettorie innovative in settori caratterizzati da ritmi accelerati di cambiamento tecnologico.

8La tesi di aaz è senz’altro parte importante della spiegazione del meccanismo che ha innescato la «trappola dell’inseguitore o della mancata convergenza» europea. Il nostro lavoro, tuttavia, esplora l’ipotesi di due diverse strategie basate sull’innovazione e di risposta all’emergere di nuovi paradigmi tecnologici. Queste strategie definiscono modalità diverse di stare sulla frontiera. L’una orientata a spingere innanzi la frontiera tecnologica con innovazioni radicali, l’altra imprigionata in traiettorie di cambiamento ancorate alla frontiera ma inadatta a sospingerla innanzi. In secondo luogo si cerca di stabilire un nesso fra queste due strategie innovative e i diversi modelli di organizzazione economica prevalenti in Europa e negli Stati Uniti.

9Il resto del saggio procede come segue. Nella sezione seguente discutiamo se, e fino a che punto, la mancata convergenza in prossimità della frontiera tecnologica con il leader usa sia da attribuirsi all’incapacità di uscire da un modello di crescita investment-based orientato all’adozione/imitazione di tecnologie, e di adottare invece una strategia basata sull’innovazione. In secondo luogo ci domandiamo se la spiegazione avanzata per questo ritardo possa venire da modelli, come quello proposto da aaz, che evidenziano il ruolo di lobby e gruppi di pressione beneficiari delle politiche esistenti e della loro capacità di corruzione dei politici.

10Nella terza sezione l’articolo ripercorre la traiettoria delle politiche tecnologiche e dell’innovazione in Europa confrontate con quelle degli Stati Uniti, con particolare riferimento al settore delle biotecnologie. Scopo della sezione è approfondire le dinamiche politiche che si realizzano in prossimità della frontiera tecnologica e si interroga sui cambiamenti istituzionali e di policy che si rendono necessari in Europa per rimettere in moto il processo di convergenza con il leader tecnologico. La quarta sezione conclude.

2. Politiche alla frontiera tecnologica

11L’incapacità delle politiche europee a convergere con i dati di produttività e di crescita del leader tecnologico usa vanno commisurati ai reiterati e più che ventennali tentativi di colmare il divario tecnologico e di imboccare la strada della crescita in Europa. Fallimenti che proiettano inevitabilmente un’ombra su ruolo e su capacità dei governi (e delle istituzioni europee) di disegnare politiche in grado di avere un impatto significativo su performance innovativa e crescita in prossimità della frontiera tecnologica. Questa sezione si propone di approfondire il perché di questi fallimenti muovendo dalle prospettive aperte da una recente letteratura che, sulla base di una revisione critica dei modelli economici che hanno coniugato crescita e progresso tecnologico, ha elaborato un quadro analitico sistematico in grado di derivare policy package appropriati alla crescita economica di un paese in funzione della sua distanza dalla frontiera tecnologica.

2.1. Mancata convergenza come trappola dell’inseguitore

  • 4 A questo proposito si deve osservare (vedi la nota precedente) che alcuni degli autori in questione (...)

12Il quadro teorico per le politiche della crescita cui facciamo riferimento si deve ad un recente filone di letteratura orientata ai temi della crescita e della convergenza tecnologica. Autori come Aghion e Howitt (1994), Barro e Sala-i-Martin (1997), Howitt (2000), Howitt e Mayer (2002), hanno avanzato una nuova generazione di modelli endogeni della crescita economica che rendono conto del progresso tecnologico e della crescita di produttività di lungo periodo. Questi modelli, inoltre, sono esplicitamente orientati a fornire indicazioni prescrittive per le politiche della crescita4.

13Muovendo dalla teoria schumpeteriana della crescita economica, gli autori richiamati forniscono un quadro di riferimento concettuale per disegnare politiche della crescita «appropriate», cioè coerenti con le caratteristiche ritenute rilevanti del contesto economico cui si rivolgono. In particolare, è considerato rilevante il (diverso) grado dello sviluppo tecnologico (concettualizzato in termini di vicinanza/lontananza dalla frontiera tecnologica) e il livello di sviluppo delle istituzioni finanziarie di un paese o di un settore industriale. Su questa base vengono derivate previsioni su come la performance di crescita di un paese vari in prossimità della frontiera tecnologica, in quale misura un paese tenderà a convergere a quella frontiera, e come debbano variare le politiche per sostenere la convergenza in vicinanza della frontiera (Aghion e Howitt, 2005).

14Acemoglu, Aghion e Zilibotti (2002) individuano due strategie diversamente efficaci lungo il continuum vicinanza/lontananza dalla frontiera tecnologica. La prima, appropriata ad economie relativamente arretrate e ancora distanti dalla frontiera tecnologica, prevede una strategia di crescita investment-based che si basa su investimenti orientati all’adozione di tecnologie già esistenti. Innovare qui significa soprattutto capacità di assorbire/adottare innovazioni dallo stock di conoscenza tecnologica già esistente alla frontiera. In questo tipo di strategia c’è spazio per un intervento diretto dello Stato volto a fornire sussidi e prestiti agevolati alle imprese per incoraggiare investimenti e adozione di nuove tecnologie, nonché per politiche di protezione dell’industria domestica dall’entrata nel mercato delle imprese internazionali più competitive.

15Questa strategia riprende, in una nuova prospettiva, tesi già avanzate da economisti che raccomandano l’intervento dello Stato nell’economia come fattore di stimolo dello sviluppo in paesi ritardatari (Gerschenkron, 1962) e in situazioni in cui si producono esternalità e diffusi fallimenti di mercato (Stiglitz, 1995). La sua efficacia è corroborata da una vasta letteratura empirica. Analisti della politica dello sviluppo come Hausmann e Rodrik (2001), per esempio, sostengono che interventi di protezione dell’industria nazionale da parte dei governi sono stati alla base del successo economico di paesi come Sud Korea e Taiwan.

  • 5 Aghion e Howitt (2005) sottolineano che la loro efficacia dipende, oltre che dalla distanza del pae (...)

16Secondo aaz (ma vedi anche Aghion e Howitt, 2005) questa strategia approssima anche le caratteristiche delle politiche della crescita post-bellica in Europa. L’efficacia di queste politiche di crescita investment-based, tuttavia, sono altamente dipendenti dal contesto5 e, in particolare, dalla distanza del paese o del settore dalla frontiera tecnologica. In prossimità della frontiera, gli ingredienti (e le capacità necessarie) per una efficace politica tecnologica si modificano sostanzialmente. Qui c’è meno spazio per strategie di imitazione e adozione di tecnologie originate altrove. Assumono invece crescente rilievo strategie innovation-based che fanno minore affidamento su grandi imprese, su massicci investimenti in nuovi beni capitali, su imitazione ed adattamenti tecnologici incrementali e learning-by-doing, e sul mantenimento di relazioni di lungo termine fra imprese e Stato. In prossimità della frontiera il principale input innovativo è costituito dalla capacità di superare la migliore tecnologia disponibile sul mercato con innovazioni che rendono obsoleti i vecchi prodotti.

17Su questa base è possibile delineare una sorta di sequenza ottimale per le politiche della crescita economica in funzione della distanza dalla frontiera tecnologica. Gli autori citati, vedono l’economia degli usa (e, in parte, quella del Regno Unito) approssimare un modello di crescita adeguato alla frontiera tecnologica perché favorevole all’emergere di innovazioni. Questo tipo di modello è associato ad alto tasso di turnover di imprese (distruzione creativa), tasso elevato di nuovi entranti che introducono innovazioni nel mercato e stimolano gli sforzi innovativi delle imprese già presenti (incombenti) nel timore di essere scacciate dal mercato; un sistema formativo che ha i suoi punti di forza nell’istruzione superiore; un sistema finanziario sviluppato basato sul mercato e la presenza di un robusto venture capital.

18In Europa questi elementi restano ancora carenti. In primo luogo, gli effetti positivi di entrata, uscita e turnover di imprese su innovazione e performance di crescita sono limitati. Alla fine degli anni ’90 solo il 4% delle maggiori imprese europee in termini di capitalizzazione erano nate da meno di venti anni contro il 12% in America; mentre, se si considerano le 500 maggiori imprese, la differenza dei tassi di turnover fra usa ed Europa è ancora più grande (Aghion e Howitt, 2005). Le politiche europee della competizione, inclusa la legislazione del Mercato Unico, iniziano a favorire la competizione fra imprese esistenti (per es., attraverso l’uso del criterio della «posizione dominante»), ma prestano poca attenzione all’entrata di nuove imprese. Si deve aggiungere che per anni l’Unione Europea ha seguito una politica tesa a favorire la nascita di «campioni europei» sulla base della convinzione che grandi imprese tecnologiche su scala continentale fossero più adatte a condurre ricerca ed innovazione di frontiera ed a competere sui mercati internazionali. Di conseguenza l’ue ha a lungo subordinato, con poco successo, i progetti tecnologici europei alle esigenze della grande industria continentale (Peterson e Sharp, 1998).

19Un secondo elemento, sottolineato da questi autori, è il cambiamento che in prossimità della frontiera tecnologica deve subire la composizione delle spese per l’educazione e lo stock di capitale umano. In vista di un modello di crescita basato sull’innovazione, risultano determinanti le spese dedicate all’istruzione terziaria e la dimensione di quel segmento dello stock di capitale umano che è dotato di formazione e capacità più sofisticate, tipicamente rappresentato dalla popolazione fornita di istruzione superiore e, in particolare, ingegneri e ricercatori. Anche in questo caso il divario con gli Stati Uniti risulta rilevante.

20In usa, la spesa per studente nell’istruzione terziaria è molto superiore rispetto ai paesi europei. In dollari a parità di potere d’acquisto (ppp) gli usa spendono $19.220 per studente a livello terziario contro i $ 10.393 della Germania, i $ 9.554 del Regno Unito, i $ 7.867 della Francia e i $ 7.552 dell’Italia (oecd, 2003, A.8.1.2). Per quello che riguarda lo stock di risorse umane, nel 2001 l’Europa a 15 contava nella classe di età dai 25 ai 64 anni una popolazione con istruzione terziaria pari al 21,2% contro il 37,3% negli Stati Uniti. Quasi tutti i maggiori paesi europei (Regno Unito 25,9; Francia 23,0; Germania 22,2) si collocano al di sopra dei valori medi ue, ma restano distanti dagli usa. L’Italia con il 10,0 è al di sotto della media ue (oecd, 2003, A.8.1.1). Nello stesso anno, il totale dei ricercatori per 1000 occupati era in Europa pari al 5,5 contro l’8,6 in usa (oecd, 2003, A.9.2.1).

21Alla luce delle indicazioni fornite da aaz per una strategia di crescita innovation-based, la conclusione che deriva dall’analisi di questi dati è il sostanziale fallimento delle politiche europee a sostegno di crescita e convergenza tecnologica. Secondo la diagnosi di questi autori l’Europa si è mostrata incapace di passare da politiche investment-based e di sostegno della «competitività» dei campioni europei ad una strategia basata sull’innovazione. Resta, tuttavia, da chiarire: a) se la diagnosi di aaz sia del tutto accurata e b) perché l’Europa sia rimasta così indietro rispetto alla sequenza ottimale delle politiche «appropriate» previste dal modello. Iniziamo da questo secondo punto.

2.2. La trappola della non convergenza. Politiche e strategie alla frontiera tecnologica

22Come abbiamo visto, gli autori richiamati sottolineano l’esistenza di differenze significative nelle politiche e nell’organizzazione economica dei leader o del leader tecnologico (tipicamente gli usa) e dei paesi inseguitori. Mentre i leader che operano alla frontiera tecnologica vantano imprese più giovani, adottano strategie basate sull’innovazione, ed esibiscono maggiore concorrenza e dinamismo, gli inseguitori adottano strategie basate su investimenti, hanno imprese di maggiore età e dimensione, privilegiano relazioni a lungo termine e minore concorrenza. Essi sostengono, inoltre, che il trade-off fra strategie basate sugli investimenti e strategie basate sull’innovazione si modifica in funzione della vicinanza alla frontiera tecnologica (punto ideale di conversione delle due strategie di policy).

23Questa, tuttavia, è solo una parte dell’argomento. In un lavoro già ricordato, aaz fanno un passo ulteriore. Si domandano perché gli inseguitori in prossimità della frontiera tecnologica spesso non sono in grado di passare rapidamente a strategie appropriate basate sull’innovazione e, di conseguenza, a fallire la convergenza con il leader (o i leader) che si muovono su quella frontiera. L’Europa con la sua persistente bassa crescita e l’incapacità di impostare efficaci politiche basate sull’innovazione, rappresenta l’ovvio candidato per un’analisi di questo tipo. Perché i principali paesi europei non sono stati in grado di modificare le politiche della crescita quando la loro ragion d’essere viene meno? Perché si perpetuano politiche industriali dispendiose, anche quando manifestamente inefficaci e dannose per una politica dell’innovazione? Quali dinamiche politiche intervengono in questo processo?

24La risposta di aaz è che proprio le strategie che nella fase di inseguimento hanno consentito un percorso di rapida crescita economica e di sviluppo tecnologico, spesso introducono nel sistema rigidità di mercato e limiti alla competizione che possono diventare ostacoli rilevanti in prossimità della frontiera tecnologica. Cristallizzate in assetti istituzionali stabili, strategie di successo nella fase di catching-up possono impedire o ritardare i cambiamenti necessari determinando quella che aaz chiamano la «trappola della non-convergenza». Questo punto introduce la questione di quali dinamiche politiche determinino le scelte di politica della ricerca e della innovazione in prossimità della frontiera tecnologica.

25Su questo punto la risposta da parte di aaz è affidata ad un semplice modello di lobbying. Il modello ipotizza che l’azione del governo o di realtà sovranazionali come la ue, possa venire «catturata» (deviata dalla sequenza di politiche «ideale») in ragione a) del potere acquisito dai gruppi economici legati alle vecchie politiche e misurato dalla loro capacità di corruzione (rafforzata dai benefici derivati dalle politiche investment-based), e b) dal grado di debolezza delle istituzioni politiche e di onestà dei politici.

  • 6 Per una critica puntuale dei modelli di spiegazione delle politiche pubbliche centrati sull’influen (...)

26Una spiegazione delle policy failure in prossimità della frontiera, affidata ad un modello di lobbying, appare tuttavia poco convincente sul piano teorico e non del tutto aderente alla dinamica reale del processo politico. Per quello che riguarda il primo punto, il modello incorre in difficoltà teoriche ed empiriche quando per spiegare «trappole» o policy failure, cioè l’incapacità di fare transitare il regime di politica economica da strategie investment-based a strategie innovation-based, si introduce un modello di lobbying costruito su di un legame univoco fra potere economico e potere politico. A nostro giudizio, questa spiegazione della trappola dell’inseguitore soffre delle debolezze di ogni argomento che si basa in modo troppo esclusivo sull’influenza di gruppi di pressione o di interessi costituiti6.

  • 7 Sul sistema dei gruppi di pressione nella Unione Europea, si veda Greenwood (2003).

27Queste teorie tendono a sovraestimare il grado di influenza dei gruppi di interesse ed a occultare la dinamica reale del processo politico nel determinare i policy outcome. In particolare è ignorato il ruolo dei policy-makers, del governo e delle sue agenzie nel processo di decisione politico. È il caso del ruolo del più noto e del più influente dei gruppi di pressione nel campo delle politiche della ricerca e dell’innovazione in Europa, la cosiddetta European Round Table of Industrialists (ert)7. ert raccoglie i principali leader della grande industria elettronica europea, ma fu di fatto creata nei primi anni ’80 da Etienne Davignon, alto funzionario europeo e Commissario per l’industria dal 1977 al 1985, in risposta alla minaccia che veniva da Stati Uniti e Giappone all’industria elettronica europea. La politica di Davignon era semplice: sviluppare nuovi programmi di ricerca cooperativa per aiutare i grandi campioni nazionali del settore a migliorare la loro performance tecnologica ed ottenere in cambio la loro disponibilità ad abbandonare le nicchie di protezione nazionali, sostenere il progetto del Mercato Unico e agire sui mercati internazionali come multinazionali europee (Peterson e Sharp, 1998). Indipendentemente dalla valutazione del successo della politica di Davignon, si tratta di una iniziativa guidata da una evidente strategia politica.

28Qualche volta una energica azione di lobbying è effettivamente riconoscibile come fattore determinante di una policy. È il caso dell’industria dei semiconduttori usa che esercitò negli anni ’80 una forte pressione per ottenere dal governo federale sussidi a favore della R&S del consorzio sematech e per politiche di apertura del mercato Giapponese ai loro prodotti. Spesso però accade il contrario. I gruppi di interesse deputati a beneficiare di una certa politica non esercitano nessun ruolo attivo nel sostenerla, e qualche volta addirittura vi si oppongono o non collaborano alla sua implementazione (Vogel, 1996). Nei primi anni ’90, ad esempio, le numerose iniziative di R&S messe in moto dal governo tedesco a sostegno dell’industria biotecnologica catturarono l’adesione della comunità accademica e di istituzioni scientifiche come il Deutsche Forschungsgemeinschaft e il Max-Planck-Geselschaft ma furono ignorate dal cuore dell’industria biotecnologica tedesca rappresentata da una quindicina di grandi imprese multinazionali del settore chimico o farmaceutico (Gottweis, 1998). In altri casi i destinatari di certe politiche economiche non possono neppure tecnicamente definirsi come gruppi di interesse perché non esistenti al momento in cui le politiche vengono formulate. Per es., negli usa, che pure rappresentano un modello di «pluralist pressure politics», beneficiari importanti di nuove politiche della ricerca sono stati i nuovi entranti, certamente il più improbabile dei gruppi di pressione.

29Questi motivi indicano che i modelli di lobbying hanno una utilità limitata nello spiegare i fallimenti delle politiche tecnologiche e la mancata convergenza dell’industria europea alla leadership degli usa in settori ad alta tecnologia. Per quanto riguarda i paesi europei, il fenomeno della trappola della mancata convergenza sulla frontiera tecnologica non risulta dall’effetto congiunto di deboli istituzioni politiche e potenti gruppi di interesse. Al contrario in Europa, come vedremo, è piuttosto l’esistenza di forti istituzioni politico-economiche che sembra ostacolare una energica dinamica innovativa alla frontiera tecnologica.

30In secondo luogo, non sembra plausibile che paesi inseguitori come quelli europei si siano limitati a riproporre negli ultimi due decenni un modello di politiche basate sull’investimento e di mera imitazione/adozione tecnologica, a scapito di politiche orientate all’innovazione. Di fatto, i paesi che si avvicinano alla frontiera tecnologica sono fortemente sollecitati a modificare le loro politiche industriali e di innovazione tecnologica. La crescente competizione internazionale ed il ruolo crescente delle tecnologie avanzate nell’economia globale costituiscono forze che premono energicamente in questa direzione. Ciò rende poco plausibile che le tradizionali politiche tecnologiche della fase di catching-up possano continuare inalterate molto oltre il punto di avvicinamento alla frontiera. In particolare, quando si tratta di paesi come la Germania o altri paesi del continente europeo che hanno alle spalle una lunga tradizione di innovazione tecnologica.

31Per questi paesi, esaurita la fase post bellica, è più credibile ipotizzare non tanto una mancata transizione ad una strategia di innovazione, quanto piuttosto chiedersi quale tipo di strategia di innovazione è stata perseguita. Questo mutamento di prospettiva consente di guardare, senza ipotesi precostituite, ai processi di policy change che sono stati avviati nei paesi europei e a livello ue e, nello stesso tempo, di rivedere il tema della trappola della non convergenza in maniera più soddisfacente. Superata la metafora sequenziale dell’«inseguimento» diventa possibile guardare analiticamente alla frontiera non solo in termini di «distanza» ma come diverse «modalità» di stare alla frontiera tecnologica. Questo mutamento di prospettiva non toglie che, in ultima analisi, si riproponga il tema dei risultati in termini di tassi di crescita economica o di produttività delle due economie, ma da una angolatura nuova e con diverse indicazioni di policy.

  • 8 Per una recente valutazione comparativa della performance innovativa di Stati Uniti e Unione Europe (...)

32In realtà, le differenze che paiono più significative nel confronto fra Stati Uniti e maggiori paesi europei sono quelle che emergono dai divergenti stili innovativi che prevalgono al di qua ed al di là dell’atlantico. Le due società divergono nella capacità di produrre innovazioni incrementali o cambiamenti tecnologici radicali; nello sviluppare innovazioni che riguardano prodotti o tecnologie esistenti, ovvero nel dar vita a prodotti interamente nuovi; nel proiettarsi verso nuovi sentieri tecnologici o nel fare progressi lungo percorsi e traiettorie definite. Questo ci sembra il punto rilevante. La storia degli ultimi decenni ha mostrato che i paesi del continente europeo, per quanto diversi sotto vari profili, sono caratterizzati dalla difficoltà dei loro sistemi innovativi di produrre avanzamenti scientifici e tecnologici radicali in grado di dar vita a quelle tecnologie generiche che negli Stati Uniti sono stati i mobilitatori della crescita di produttività in ampi settori dell’economia (Ruttan, 2001). Ci riferiamo a grandi svolte tecnologiche come quelle legate ai computer, alla information technology (it), alle biotecnologie che sono state le fonti della crescita economica degli Stati Uniti nella seconda metà del secolo scorso. Germania e resto d’Europa sono assai meno in grado degli Stati Uniti di generare innovazioni radicali ed ancor meno di dare vita a settori industriali totalmente nuovi. Gli attori industriali dei paesi europei hanno mostrato minore propensione a puntare su innovazioni radicali ad alto rischio tecnologico e di mercato. Essi investono meno in R&S e realizzano minore output innovativo, come emerge da statistiche che riguardano la performance tecnologica (brevetti), soprattutto in settori avanzati (come le biotecnologie o le ict) ma con potenziali di ritorno economico maggiore8.

33Se accettiamo che si possano delineare due diversi modelli o stili innovativi diversamente collocati nello spettro segnato dal grado di radicalità dei processi innovativi, il modello europeo si colloca indubbiamente sui livelli bassi dello spettro, dove prevalgono le invenzioni e le traiettorie innovative incrementali. Anche nel caso di programmi tecnologici nei quali i finanziamenti dei governi giocano un ruolo importante, questi sono piuttosto orientati a raggiungere innovazioni di più breve respiro piuttosto che a investire su veri e propri apripista tecnologici.

34Gli Stati Uniti, al contrario, si situano ai livelli alti di questo spettro. Sono più in grado di sostenere l’emergere di grandi svolte tecnologiche e innovazioni radicali ad alto rischio ma potenzialmente ad alto rendimento ed alta ricaduta tecnologica. Possiamo dire che nel primo caso, gli attori che operano nel sistema innovativo tendono a muoversi dentro la frontiera tecnologica in ambiti tecnologici più maturi e rutinizzati (technological deepening), nel secondo caso essi eccellono nella capacità di spostarla in avanti e di operare ai primi stadi di un ciclo tecnologico.

3. Stili di innovazione, assetti istituzionali e sviluppo dei settori high-tech

35Perché strategie e stili innovativi divergano fra paesi in modo abbastanza sistematico, è problema complesso da affrontare. Ancor più difficile è chiedersi in quali condizioni gli stili innovativi possano venire modificati. Circa la prima domanda, l’ipotesi che qui formuliamo è che una parte importante della spiegazione debba fare riferimento a differenze nell’ambiente delle istituzioni economiche. Si suppone, cioè, che la configurazione di istituzioni politiche ed economiche possa creare sia vincoli che incentivi all’attività innovativa e, quindi, influenzare stile e modelli di innovazione prevalenti in una determinata società (Hollingsworth, 2000). Il che suggerisce che i diversi modi di stare sulla frontiera tecnologica sono legati alla specifica configurazione istituzionale dei vari paesi.

36Ciò ha importanti implicazioni per una politica della ricerca e dell’innovazione. Soprattutto nel senso che il repertorio delle convenzionali politiche della ricerca e dell’innovazione non è sufficiente a promuovere in pieno industrie ad alta tecnologia basate sulla scienza come le biotecnologie se non si riforma il quadro delle istituzioni che influenzano quei settori. Questo punto suggerisce un iniziale abbozzo di risposta alla seconda questione. Riserviamo il problema alle conclusioni.

37Qui di seguito si intende esplorare in modo più dettagliato l’influenza che il quadro delle istituzioni politiche ed economiche esercita su politiche pubbliche e strategie innovative delle imprese e di altri attori rilevanti del sistema dell’innovazione - come università o laboratori pubblici di ricerca - nel modellare distinti sistemi di innovazione e modelli innovativi. Poiché abbiamo delineato due modelli di strategie innovative sulla base del diverso grado di radicalità del cambiamento tecnologico che esse sono in grado di sostenere, consideriamo quali caratteristiche istituzionali impattino ed in che modo a livello a) delle grandi svolte tecnologiche e dei processi innovativi radicali e, b) delle traiettorie innovative incrementali.

3.1. Politiche, istituzioni e breakthrough tecnologici negli Stati Uniti

38Gli Stati Uniti sono dotati del sistema di innovazione che si è mostrato più capace di sostenere svolte scientifiche e tecnologiche radicali negli ultimi decenni. È quindi naturale guardare al quadro delle istituzioni della ricerca di quel paese per capire quali fattori istituzionali sostengano la sua leadership tecnologica basata sulla capacità di produrre innovazioni radicali e di inaugurare nuove triettorie tecnologiche.

39Il livello più elevato di radicalità nel processo di innovazione è rappresentato da grandi svolte o breakthrough tecnologici. Si tratta di cambiamenti tecnologici in grado di rivoluzionare un’industria o di aprirne una interamente nuova e che sono sufficientemente pervasivi da costituire i mobilitatori tecnologici della crescita di produttività in settori ampi dell’economia. I computer, internet, le biotecnologie sono esempi di apripista tecnologici di questo tipo.

40Se guardiamo all’emergere di queste tecnologie, a partire dalla ricerca dei fondamenti scientifici fino ai primi stadi dello sviluppo tecnologico, risulta con evidenza il ruolo decisivo giocato dalla politica pubblica e dalla spesa in R&S del governo. Tanto più vero oggi che, per diverse ragioni, i grandi laboratori industriali del settore privato non sembrano in grado né paiono intenzionati a investire in quella ricerca di base scientifico-tecnologica ad alto rischio che può richiedere decenni prima di raggiungere lo stadio della commercializzazione. Se, dunque, è il quadro delle istituzioni politiche e del finanziamento pubblico della ricerca che è determinante, si tratta in primo luogo di identificare quali sono le componenti di questa configurazione istituzionale che, nella loro interazione, sono associate all’emergere di grandi svolte tecnologiche.

  • 9 Rilevante eccezione negli anni del dopoguerra e della Guerra Fredda, il settore delle politiche del (...)

41Due componenti, singolarmente e nella loro interazione, giocano un ruolo preminente nel modellare politiche della ricerca e stili innovativi negli Stati Uniti. La forza dell’ideologia del laissez-faire e del libero mercato, e la struttura decentrata e pluralistica delle istituzioni politiche degli Stati Uniti. Pluralismo rispecchiato a livello del settore della R&S in un sistema variegato e competitivo di istituzioni di ricerca e di agenzie di finanziamento. Queste componenti hanno di fatto inibito l’emergere di una vera e propria politica tecnologico-industriale negli usa e scoraggiato ogni tentativo di coordinazione e di pianificazione top-down nella politica della ricerca e della tecnologia9.

42In ragione della forza di queste due componenti, negli Stati Uniti si è affermata una politica tecnologica ed industriale «indiretta» (Etzkowitz e Gulbrandsen, 1999), assai diversa dalle convenzionali politiche industriali sperimentate in Europa. Senza assumere impegni di sostegno esplicito al settore privato nella sfera delle tecnologie civili, il governo federale si è mosso lungo tre direttrici principali che gli hanno consentito di mantenere un approccio «a distanza» dall’economia. In primo luogo, attuando una politica di generosi finanziamenti alla ricerca, soprattutto di base, in campo scientifico e tecnologico; in secondo luogo, delegando ad altri agenti compiti e decisioni di politica tecnologica ed industriale; in terzo luogo, attraverso azioni più esplicite per incoraggiare la collaborazione fra sfere istituzionali e livelli di governo.

43La politica tecnologica ed industriale degli usa – non dettata da decisioni di pochi policy-maker, non costretta entro una visione strategica unitaria, ma risultato di un approccio che ha incoraggiato l’attivismo di differenti attori, fonti e livelli di decisione – si è rivelata più efficace dei tradizionali approcci «diretti» prevalenti sul continente europeo. Essa ha dato vita ad una formidabile politica tecnologica basata sulla scienza che ha prodotto un sistema di innovazione fortemente ancorato alla ricerca avanzata. Il successo del sistema innovativo nel favorire l’emergere di grandi svolte tecnologiche e nel determinare un terreno favorevole alle innovazioni radicali, non potrebbe essere inteso senza questo ambiente pluralistico, decentrato e fortemente competitivo della ricerca scientifica e tecnologica.

3.2. Pluralismo del sistema della ricerca

  • 10 National Aeronautics and Space Administration.
  • 11 National Institutes of Health.

44È utile ricordare che negli usa il grosso dello sforzo del finanziamento pubblico alla ricerca non passa attraverso la National Science Foundation (nsf), agenzia che si occupa del finanziamento a largo spettro della ricerca accademica, e neppure attraverso gli spesso citati programmi tecnologici del Defence Advanced Research Project Agency (darpa), del Department of Defence, o dell’ormai declinante Advanced Technology Program (atp) amministrato dal National Institute of Standards and Technology. Passa invece attraverso le numerose agenzie mission-oriented che popolano il panorama della politica della ricerca usa come la nasa10, i nih11, o i laboratori nazionali del Department of Energy (doe). Queste agenzie non vanno identificate come istituzioni per la ricerca applicata. Esse hanno sempre riservato come parte integrante della loro missione un posto importante al finaziamento della ricerca scientifica e tecnologica di base condotta sia al loro interno che all’esterno, soprattutto nelle grandi università di ricerca del paese. Di fatto, l’insieme pluralistico delle istituzioni della ricerca mission-oriented e dei finanziamenti che esse assicurano alla ricerca accademica sono alla base della capacità del sistema innovativo di funzionare come «motore pubblico dell’innovazione» (Laredo, 2003) anche in segmenti della catena innovativa nei quali le imprese private non hanno incentivi adeguati per intervenire. Questa struttura pluralistica delle fonti di finanziamento e la varietà dei meccanismi di selezione, favoriscono la capacità di accogliere nuove idee, flessibilità di decisione, e capacità di mobilitare rapidamente risorse ed impegno intellettuale da punti diversi del sistema in direzione di nuovi obiettivi ed approcci scientifici.

3.3. Il caso del Progetto Genoma

  • 12 Il miglior libro sulle politiche che hanno accompagnato il lancio dell’hgp è Cook-Deegan (1994). Pe (...)

45In termini di politica della ricerca, il Progetto Genoma Umano (Human Genome Project: hgp) è un esempio di come il sistema pluralistico e competitivo delle agenzie federali (in particolare il Department of Energy ed i National Institutes of Health) ed un sistema decentrato di decisione favorisca l’entrata nell’agenda politica di idee e programmi innovativi che in seguito si materializzeranno nell’hgp12.

46In primo luogo, il sistema pluralistico di agenzie federali assicura la possibilità di una molteplicità di «punti di entrata» nel processo di decisione politica e di finanziamento per un progetto, aumentandone le possibilità di successo. In secondo luogo, queste agenzie non sono semplici erogatori di finanziamenti ma attori competenti nell’arena della politica della ricerca per il loro duplice ruolo come produttori di conscenze scientifiche attraverso la loro attività di ricerca in house, e per i densi rapporti che intrattengono con la comunità scientifica esterna, specialmente accademica, nella veste di finanziatori della ricerca legata alla loro specifica «missione».

47La riprova dei vantaggi del sistema pluralistico e competitivo delle agenzie federali è evidenziato dal luogo dove nel 1985 il Progetto Genoma Umano entra nell’agenda politica: il doe. Un punto di accesso inusuale per un progetto biomedico per il quale i nih avrebbero dovuto rappresentare la destinazione più appropriata. In realtà, l’idea avanzata da alcuni membri influenti della comunità scientifica di sequenziare l’intero genoma umano, rompeva con i canoni tradizionali della ricerca biomedica finanziata dai nih. Normalmente l’agenzia finanziava progetti di dimensione minore che coinvolgevano gruppi di ricerca più ristretti guidati in genere da un principal investigator.

  • 13 Walter Gilbert, citato in L. Roberts (1990, 757).

48In termini di politica della ricerca, lo hgp – un programma della durata prevista di 15 anni e dal costo di 3 miliardi di dollari - può essere visto come l’entrata della biologia molecolare, ed in genere delle scienze biomediche, nell’era della big-science. Il timore nella comunità biomedica era che un progetto di tali dimensioni avrebbe finito per sottrarre fondi ad altri settori della biologia molecolare e che la natura finalizzata di un progetto per sequenziare l’intero genoma umano avrebbe finito per cambiare la natura stessa della ricerca biomedica. Nelle parole di un protagonista, i biologi molecolari si stavano avvicinando ad un radicale cambiamento del modo di fare ricerca ma essi non erano semplicemente pronti a quel «cambiamento di paradima nella biologia molecolare»13.

49L’atteggiamento cauto, se non freddo, dei nih rifletteva questi timori diffusi nella comunità biomedica. Per questo motivo fu il doe non i nih ad assumere la leadership politico-amministrativa nella fase di gestazione del progetto ed a finanziare alcuni progetti pilota. Questa agenzia si trovava, dopo la fine della Guerra Fredda, in una fase di ridefinizione della sua «missione». Al suo interno esisteva una antica tradizione di ricerca nel campo delle mutazioni genetiche causate dal rilascio di radiazioni atomiche, e possedeva esperienza nella direzione di progetti di grandi dimensioni dotati di ingenti risorse finanziarie e sofisticate tecnologie (soprattutto informatiche). Ciò la spinse a perseguire l’iniziativa in maniera decisa cercando di definire una strategia scientifica adeguata, di ottenere il sostegno della comunità scientifica, della burocrazia federale e del Congresso.

50Nel panorama frammentato e competitivo delle agenzie di ricerca fu l’iniziativa del doe a spingere i nih a entrare nell’impresa per difendere la loro leadership nel campo della ricerca biomedica. E fu il timore di una intrusione del Congresso che spinse le due agenzie ad uscire dalle loro rivalità e a raggiungere un accordo di collaborazione che consegnò la direzione dell’iniziativa ai nih consentendo il lancio ufficiale del progetto nel 1990.

51In conclusione, le vicende attraversate dal Progetto Genoma, dalla sua prima concezione in seno ad un gruppo relativamente ristretto di scienziati, all’inizio dell’implementazione operativa nel 1990, fino alla intersezione del progetto con la nascenta industria genomica nella seconda metà degli anni ’90 e all’annuncio della completa sequenziatura del genoma umano nel 2001, evidenziano il ruolo dei meccanismi istituzionali della politica e della struttura pluralistica del sistema della ricerca usa e l’importanza dei programmi finanziati dal governo federale nello stimolare cambiamenti tecnologici radicali potenzialmente in grado di generare creazione di valore in una varietà di settori e di applicazioni.

52La genomica e le nuove tecnologie – come chimica combinatoriale e bioinformatica – sviluppate per far fronte all’enorme massa di informazione generata dall’hgp, sono oggi alla base di una vera e propria seconda rivoluzione nelle biotecnologie. Nel settore farmaceutico, in particolare, l’esplosione delle conoscenze biologiche e l’emergere di numerose nuove aree tecnologiche che offrono strumenti potenti per accelerare il processo di scoperta di nuovi farmaci, e stanno ridisegnando il comportamento delle imprese e l’intero panorama competitivo del settore.

3.4. Sviluppo dei settori high-tech e stili innovativi alla frontiera tecnologica: il caso della Germania

53Nel paragrafo precedente, analizzando le componenti politico-istituzionali che negli Stati Uniti favoriscono l’emergere di grandi svolte scientifico-tecnologiche, abbiamo guardato al ruolo del governo e delle principali agenzie federali nel settore della S&T poiché esse giocano un ruolo preminente nello sviluppo di queste tecnologie. Se, invece, si intende guardare ai sistemi di innovazione di settori industriali come le biotecnologie si devono mettere a fuoco i tratti delle istituzioni economiche che più direttamente influenzano il livello delle strategie innovative delle imprese.

  • 14 Si vedano soprattutto: Nelson (a cura di) (1993), Lundvall (1992) e Edquist (1997).

54Sebbene la letteratura sull’innovazione si sia concentrata soprattutto sulle strategie e sulla struttura dell’impresa, a partire dagli anni ’90 un filone significativo di letteratura ha sottolineato che le capacità innovative sono legate all’ambiente istituzionale dell’impresa. In particolare, la scuola di Nelson14 con la sua attenzione ai cosiddetti «sistemi innovativi nazionali» ha cercato di integrare il ruolo delle istituzioni, la strategia dell’impresa e l’innovazione tecnologica, aprendo la strada ad un filone di studi che indaga come istituzioni, imprese e tecnologie coevolvono in settori industriali e contesti istituzionali differenti. Tuttavia, la letteratura sui sistemi innovativi si è andato sempre più concentrando sui sistemi locali e regionali, anche come conseguenza dell’espandersi delle politiche dell’innovazione in quella direzione.

  • 15 Per una recente riproposizione di questa tematica sulle «varietà di capitalismo», si veda Hall e So (...)

55Più di recente, il filone degli studi sui sistemi innovativi nazionali si è ibridato con una letteratura che si era sviluppata negli stessi anni rivolgendo la sua analisi ai (diversi) modelli di organizzazione economica - altrimenti detto: alle «varietà di capitalismo» - che caratterizzano le economie avanzate15. In particolare questa letteratura distingue fra le istituzioni economiche del modello anglosassone a economia di libero mercato (Liberal Market Economies: lme) ed il cosiddetto «capitalismo renano», o «economia sociale di mercato» o, anche, «economia a mercato coordinato» (Coordinated Market Economies: cme). Sistema quest’ultimo che in molteplici varianti predomina sul continente europeo. Questi studi, che negli anni ’80 evidenziavano soprattutto i vantaggi di lungo periodo delle istituzioni proprie del modello tedesco-giapponese rispetto al capitalismo «standard» di tipo anglosassone, di fronte alle fortune declinanti di quelle due economie a partire dalla metà degli anni ’90 hanno assunto un atteggiamento più equilibrato su quello che Hall e Soskice (2001) chiamano «le basi istituzionali del vantaggio comparativo delle nazioni».

  • 16 Si vedano: Soskice (1997), Casper (2000), Casper, Lehrer e Soskice (1999), Lehrer e Asakawa (2004).

56Tuttavia, nell’ambito di questa importante letteratura hanno rilievo per il nostro argomento alcuni studi che più di recente hanno affrontato specificamente il nesso tra ambiente istituzionale nazionale, modelli di organizzazione economica e tipi di traiettorie innovative. I paesi più frequentemente presi in considerazione sono Germania, Svezia, Olanda e Giappone come casi di cme, e paesi come Regno Unito o Stati Uniti, che esemplificano le lme16. Gli studi cui facciamo riferimento forniscono solidi riferimenti concettuali e significativi riscontri empirici per individuare l’emergere e il consolidarsi di diversi stili innovativi in settori industriali ad alta tecnologia e per analizzare le componenti istituzionali che determinano quelle che abbiamo chiamato le diverse modalità di stare alla frontiera tecnologica.

57In una tale prospettiva, Casper e collaboratori (Casper e Soskice, 1999; 2000; Casper e Whitley, 2004), concentrano la loro analisi sull’evoluzione in Germania (e Svezia) e nel Regno Unito di settori quali le biotecnologie e il software, e sulle politiche tecnologiche ed industriali che hanno accompagnato questa evoluzione.

58È noto che una vasta letteratura economica ha sottolineato che, condizione per innovare con successo in questi settori è la capacità dell’impresa di mantenere relazioni e scambi di risorse con numerose organizzazioni e gruppi esterni ed interni ai suoi confini: lavoratori, tecnici/scienziati, proprietari, finanziatori, ma anche altre imprese del settore, università ed istituti pubblici di ricerca presso i quali sono disperse le conoscenze, tecnologie e competenze necessarie per perseguire particolari strategie di ricerca e di innovazione. In questo contesto, assumono rilevanza le diverse modalità di coordinazione che caratterizzano i due modelli.

59Per il rilievo che la Germania ha in ambito europeo, e per le affinità del suo modello di economia sociale di mercato o cme con quello di altri paesi del continente, ci concentriamo sul caso tedesco e in particolare sulle politiche di sostegno alle biotecnologie da esso promosse. Qui di seguito, sulla base del quadro concettuale proposto da questi autori, indichiamo quelle componenti istituzionali proprie di una cme che hanno rilievo per l’attività innovativa e le prevalenti modalità di sviluppo dei nuovi settori ad alta tecnologie in Europa.

60Questo tipo di organizzazione economica è caratterizzata dai seguenti elementi:

  • Un sistema di impiego a lungo termine con forti barriere al turnover sia nel sistema privato che nel sistema pubblico. In queste condizioni la carriera di scienziati ed ingegneri avviene prevalentemente all’interno dell’impresa o dell’istituto di ricerca o dell’università. La circolazione di scienziati e di personale altamente specializzato fra imprese ed altre entità organizzative è limitata. Ciò impedisce la formazione di un vero e proprio mercato del lavoro per le qualificazioni elevate come manager, scienziati, ingegneri.

  • Un sistema di governance dell’impresa basato sul modello della codeterminazione neo-corporativa che assegna poteri decisionali ai dipendenti e ad altri stakeholder (banche) nel consiglio di amministrazione. La necessità di agire sulla base di un ampio consenso rende difficile rapidità di decisione.

  • Un sistema finanziario basato sulle banche che privilegia relazioni a lungo termine/basso rischio, rafforzato dalla presenza delle banche nella struttura di governance dell’impresa

  • Un sistema di formazione basato su di un modello di apprendistato che coinvolge l’impresa. Nel settore dell’alta qualificazione stretti legami tra industria e università tecniche nel disegnare curricula e attività di ricerca.

61In termini di modalità innovative, la letteratura richiamata sottolinea che questo tipo di organizzazione delle relazioni economiche realizza un evidente «vantaggio istituzionale comparato» nella superiore capacità di coordinazione di relazioni volte a sviluppare competenze specifiche di impresa in traiettorie tecnologiche cumulative. Un sistema che favorisce stabilità di impresa e incentiva strategie di collaborazione a lungo termine sia coi dipendenti che col sistema finanziario e formativo, è infatti adatto a presidiare settori a tecnologia sofisticata ma matura mediante flussi costanti di innovazioni incrementali. Ciò spiega in modo plausibile perché la Germania mantenga un forte profilo di specializzazione in settori a media tecnologia come meccanica, macchine utensili, veicoli a motore, chimica, ecc.

62Opposte le indicazioni che discendono dalle previsioni del modello per ciò che concerne la capacità di un paese come la Germania ad entrare in settori caratterizzati da una base di conoscenze altamente volatili, traiettorie tecnologiche instabili, e che premiano l’innovazione radicale e richiedono capacità da parte delle imprese di esplorare traiettorie tecnologiche ad alto rischio. In un sistema finanziario dominato dalle banche le start-up tecnologiche, che mancano di solidi collaterali come proprietà o investimenti fissi ed in assenza di un solido mercato dei capitali in grado di intervenire in attività ad alto rischio, hanno difficoltà ad accedere ai finanziamenti. Inoltre, la rigidità del mercato del lavoro e un sistema di relazioni industriali che rende difficile il licenziamento di personale, ostacolano le nuove start-up sia nel reperire il capitale umano con le competenze richieste sia a modificare rapidamente la composizione del personale quando necessario in una settore caratterizzato da rapida evoluzione ed elevata incertezza degli sviluppi tecnologici.

63Tuttavia, la tesi che suggerisce l’esistenza di un quadro istituzionale sostanzialmente sfavorevole, almeno in via teorica, per la Germania e per il continente europeo in settori ad alta tecnologia, deve fare i conti con evidenze empiriche che mostrano un panorama attuale a luci ed ombre ma che indica indubbi sviluppi positivi a partire dalla seconda metà degli anni ’90 in settori ad alta tecnologia come l’industria biotecnologica, ed in particolare il settore biofarmaceutico.

64Questi sviluppi sono particolarmente significativi in Germania. Ciò si deve in parte alle incisive politiche pubbliche del governo federale tedesco a metà degli anni ’90, orientate a sostenere vigorosamente il settore rispondendo alla crescente consapevolezza di una grave crisi nelle capacità innovative delle imprese farmaceutiche tedesche, rimaste sostanzialmente estranee alla rivoluzione biotecnologica del settore. Queste imprese, che nel dopoguerra dominavano il mercato farmaceutico internazionale, a metà degli anni ’90 avevano perso considerevole terreno. Mentre nel 1973 realizzavano il 17% del loro giro d’affari sul mercato mondiale, nel 1993 questa percentuale si era ridotta all’8% (Giesecke, 2000). Nel 1996 il rapporto ufficiale del Bundesministerium fur Bildung und Forschung (bmbf, 1996) segnala per il 1994 l’esistenza di circa 100 imprese biotech in Germania contro le circa 1300 presenti negli usa.

65A cominciare dalla metà degli anni ’90, il governo federale avvia una incisiva politica tecnologica, concepita come «politica per l’innovazione», attraverso l’iniziativa «Innovazione ’96». La filosofia della nuova politica tecnologica è innovativa e fortemente orientata verso le necessità di settori high-tech incluse le biotecnologie. L’azione del governo è intesa come strumento per superare specifici ostacoli che bloccano il sistema dell’innovazione, trasferendo risorse nei punti ritenuti critici e orchestrando la coordinazione dei legami necessari lungo l’intera catena innovativa.

66Nel settore biotecnologico l’obiettivo prioritario dell’azione di governo è favorire la creazione di relazioni università-industria e la formazione di agglomerati di start-up in vicinanza di importanti università ed istituti di ricerca biomedica con l’ambizione esplicita di creare una base competitiva a livello internazionale per l’industria tedesca. Il principale strumento di questa policy è rappresentato da un programma di finanziamento competitivo fra Stati (Laender) chiamato BioRegio che, secondo molti commentatori, ha rappresentato l’inizio di una vera e propria rinascita per l’industria biotecnologica in Germania, che oggi infatti conta centinaia di nuove imprese. Nella seconda metà degli anni ’90 la popolazione di piccole imprese biotech è in forte crescita e, all’inizio del decennio successivo, la Germania supera il Regno Unito con più di 500 unità.

67L’innegabile sviluppo del settore dopo il ’95, avviene in mancanza di mutamenti significativi del quadro istituzionale dell’economia tedesca. A prima vista questa circostanza mette in discussione le previsioni di un quadro di istituzioni economiche sostanzialmente sfavorevole all’emergere di settori ad alta tecnologia. Tuttavia, analisi più dettagliate delle caratteristiche delle start-up tedesche nel settore biofarmaceutico ridimensionano in parte questa conclusione. Se si tiene conto dei sotto-settori più presenti nel panorama del biotech in Germania, emerge un quadro dello stile innovativo prevalente che è più coerente con il modello di cme. Queste analisi possono ridimensionare il successo di politiche delle R&S, anche fortemente innovative, condotte in assenza di riforme strutturali delle istituzioni economiche.

68Casper e collaboratori mostrano che le politiche intraprese dal governo federale tedesco hanno avuto indubbiamente successo nel promuovere la nascita di start-up nel settore biotech, ma rilevano che esse hanno condotto al sorgere di un numero limitato di nuove imprese nei segmenti di mercato (e tecnologici) più radicalmente innovativi. Esaminando in dettaglio la struttura dell’industria biotecnologica in Germania, le loro analisi evidenziano che le start-up tedesche di successo si raggruppano prevalentemente nel segmento delle c.d. tecnologie di piattaforma (platform technologies). Per esempio, imprese specializzate nella fornitura di kit usati nei laboratori di biologia molecolare, strumenti per processi di purificazione o clonazione di segmenti del dna, filtraggio o amplificazione degli acidi nucleici (polimerase chain reaction), ovvero di strumenti informatici per automatizzare lo screening di potenziali molecole terapeutiche (high-throughput combinatorial chemistry), per la sequenziatura del dna e la bioinformatica.

69Sottorappresentate invece le imprese impegnate nella biotecnologia terapeutica, un segmento altamente innovativo, fortemente dipendente dagli avanzamenti della conoscenza scientifiche di fenomeni e processi biologici. In questi settori le start-up devono procedere su un terreno molto rischioso che riflette la volatilità e l’incertezza degli sviluppi scientifici e tecnici. Per sopravvivere le imprese devono adottare modelli organizzativi flessibili, cambiare rapidamente e frequentemente direzione nei loro progetti tecnologici, affrontare l’inevitabile «distruzione di competenze» legate a queste svolte, ed essere in grado di riconfigurare rapidamente le proprie risorse, incluse quelle del proprio capitale umano. Queste due tipologie di imprese sono molto sensibili a certe caratteristiche del proprio ambiente istituzionale. Le start-up collocate in settori altamente innovativi non possono sostenere rigidità nei mercati del lavoro, soprattutto di quello altamente qualificato, necessitano di un mercato dei capitali di rischio ben sviluppato, condizioni che si possono trovare nelle lme come gli usa o il Regno Unito. In altri settori dove è possibile procedere con orizzonti strategici più lunghi, attraverso una evoluzione tecnologica cumulativa che consente una crescita per linee interne delle competenze di impresa, il modello delle cme può fornire vantaggi competitivi.

70La conclusione di Casper e collaboratori che le economie europee possono raggiungere buone prestazione anche nelle biotecnologie senza modificare il quadro delle loro istituzioni economiche purché orientandosi in quei segmenti di mercato che consentono strategie industriali ad esse compatibili è, da questo punto di vista, corretta. Il vero punto, tuttavia, è se queste conclusioni possono significare che un modello di crescita basato su innovazioni cumulative sia sostenibile nel medio-lungo periodo per la biofarmaceutica in Germania. O, piuttosto, se non si debba considerarla una soluzione necessariamente temporanea, posto che il segmento del mercato della biotecnologia terapeutica è quello che consente margini di profitto e di crescita economica significativamente maggiori.

4. Conclusioni: le politiche europee della tecnologia e dell’innovazione. Adattamenti o riforme istituzionali radicali?

71Quanto abbiamo detto nella sezione precedente suggerisce che le osservazioni critiche di aaz sulla politiche tecnologiche europee sono ad un tempo troppo severe e troppo blande. Sono troppo severe, perché l’Europa, o meglio alcuni dei suoi principali paesi come la Germania, sono senza dubbio entrati in un modello di sviluppo basato sull’innovazione e su settori tecnologici sofisticati. Nello stesso tempo sono troppo blande, perché sottovalutano gli ostacoli che rendono difficile anche alla maggiore economia continentale di stare da protagonista sulla frontiera tecnologica.

72Per aaz l’ostacolo principale è rappresentato dalle resistenze di forti gruppi economico-lobbistici in grado di ritardare il cambiamento. In realtà il cambiamento c’è stato e sofisticate politiche dell’innovazione sono state avanzate con un certo successo in Europa. Tuttavia gli ostacoli sono probabilmente più profondi e sono radicati nel modello di organizzazione dell’economia continentale europea. Il deficit di innovazione e di competitività del continente risiede nel mancato cambiamento di istituzioni economiche che sono inconsistenti con il governo dei segmenti più innovativi di industrie ad alta tecnologia come biotecnologie o ict.

73Il caso tedesco rappresenta per certi versi il caso più significativo di rapido sviluppo dell’industria biofarmaceutica dell’Europa continentale. Ciò si deve indubbiamente alle politiche attivate dal Governo Federale Tedesco a metà degli anni ’90, come abbiamo ricordato. Tuttavia, il successo di queste politiche mostra anche i punti deboli di molte economie europee nel fronteggiare la leadership tecnologica degli Stati Uniti. La nostra analisi indica che le nuove politiche tecnologiche e dell’innovazione sono cadute, per così dire, in un ambiente istituzionale che non ha subito sostanziali riforme.

74Un punto questo scarsamente sottolineato da studiosi ed analisti e praticamente ignorato dai policy-maker. In parte perché riforme radicali sono difficili da intraprendere, né può venire ignorata la dimensione politica e sociale del cambiamento istituzionale. Il risultato è una filosofia politica che privilegia adattamenti e aggiustamenti piuttosto che riforme incisive.

75La dottrina prevalente nel campo delle politiche della ricerca e dell’innovazione – e la più ascoltata nei circoli vicini alla Commissione Europea e fra i policy-maker dei paesi membri – privilegia un approccio sistemico. Si riconosce che il processo innovativo è risultato dell’interazione di un complesso insieme di organizzazioni che includono differenti tipi di imprese, organizzazioni di ricerca pubblica e privata, istituzioni finanziarie, autorità regolative, ecc. Questo approccio si è risolto in politiche dell’innovazione a largo spettro che finiscono con l’enfatizzare l’intervento pubblico, sia rivolte specificamente ad un settore come le biotecnologie o di natura più generale. In pratica, seppure con sottolineature diverse fra i paesi membri, si è cercato di intervenire per colmare vuoti laddove emerge la convinzione dell’esistenza di strozzature nella catena innovativa dei varti sistemi nazionali.

  • 17 Le altre tre aree considerate dal rapporto sono le seguenti: transferimento delle conoscenze biotec (...)
  • 18 Fatto ugale a 100 l’indice della media dei 15 paesi membri per quello che riguarda il numero delle (...)

76Un recente rapporto presentato alla Direzione Ricerca della Commissione Europea (Reiss et alii, 2005) individua 4 aree del sistema innovativo relativo al settore delle biotecnologie suscettibili di interventi di policy, ben 14 possibili obiettivi specifici e 13 indicatori di output per monitorare le prestazioni del settore biotecnologico nei vari paesi membri. La prima area si riferisce alle politiche per sostenere una base di conoscenze adeguata e la disponibilità di risorse umane qualificate, un tema sul quale ci siamo soffermati in precedenza17. Tutti e 3 gli indicatori utilizzati per quest’area segnalano un considerevole gap dell’Europa a 15 rispetto a gli Stati Uniti18. Questo gap giustifica interventi di policy nel settore.

77Politiche rivolte ad assicurare la disponibilità di risorse umane adeguate a un settore tecnologicamente avanzato come il biotech, sono state perseguite da quasi tutti i paesi europei e, indubbiamente, la formazione di uno stock adeguato di capitale umano qualificato è una condizione primaria necessaria per lo sviluppo del settore. Tuttavia, come abbiamo sottolineato nel paragrafo precedente, l’utilizzo efficiente di questo capitale umano richiede riforme significative nelle istituzioni che governano il settore pubblico della ricerca e la creazione di un mercato del lavoro adatto ad un personale tecnico e di ricerca altamente qualificato e mobile. Riforme che collidono con gli equilibri consolidati di un sistema di impiego a lungo termine rafforzato dalla natura pubblica delle università e della gran parte delle istituzioni di ricerca. L’assenza di un adeguato mercato del lavoro che favorisca la circolazione di personale scientifico e tecnico altamente qualificato fra imprese e fra istituzioni di ricerca (università, laboratori pubblici) e imprese, rappresenta un ostacolo istituzionale rilevante per le principali economie continentali europee.

78L’impressione che si ricava dall’analisi del caso tedesco e dall’approccio di policy prevalente in Europa è che l’impatto che il quadro istituzionale esercita sugli effetti delle politiche rivolte all’innovazione è largamente sottovalutato. Ciò fa sì che il policy-maker può contare poco sul dinamismo spontaneo degli attori, al di fuori di quelle linee tecnologiche di sviluppo e di innovazione che risultano compatibili con le prevalenti istituzioni di coordinazione economica (vincoli al licenziamento, sistema di impiego permanente, finanziamenti a lungo termine, sviluppo delle risose umane basato sul mantenimento delle competenze acquisite, ecc).

79Il caso tedesco ha mostrato che l’Europa, o meglio alcune delle sue aree economiche più avanzate, sono in grado di raggiungere la frontiera delle alte tecnologie, ma che esse tendono ad attestarsi in traiettorie di sviluppo tecnologico sub-ottimali, divergenti rispetto a quelle del leader tecnologico. In particolare specializzando la propria economia nei settori ad alta tecnologia in quei segmenti dove lo sviluppo tecnologico segue traiettorie di cambiamento più cumulative ed incrementali, abbandonando i sub-sistemi settoriali di innovazione tecnologicamente più dinamici e rischiosi ma anche più remunerativi e con maggiori opportunità di crescita. Ciò può far prevedere che anche in settori ad alta tecnologia si può determinare una divisione del lavoro asimmetrica che riflette diverse modalità di stare alla frontiera tecnologica.

80Questo articolo non può che lasciare lasciare aperta la questione di come le caratteristiche profonde delle istituzioni economiche possono variare in conseguenza di nuove sfide o di ripetuti insuccessi, dando luogo a cambiamenti istituzionali rilevanti. Tuttavia, l’impressione che si ricava dall’analisi fin qui condotta è che questi cambiamenti debbano fare riferimento più che sull’espansione proattiva di politiche pubbliche, sull’azione di attori economici in grado di esercitare una leadership tecnologica e di giocare un ruolo dominante nel modificare certi parametri istituzionali a livello settoriale e locale. Casper e Soskice (2001) sembrano andare in questa direzione. Essi per esempio hanno osservato la capacità della svedese Ericsson nel settore delle telecomunicazioni di giocare questo ruolo e di entrare come leader mondiale nelle tecnologie wireless di terza generazione utilizzando una intelligente politica verso il suo personale di ingegnerei e ricercatori combinata con la decisione di fare del linguaggio di integrazione di sistema Erlang, sviluppato in Ericsson, un software «open source».

81In un sistema di istituzioni economiche simili a quelle tedesche che favoriscono carriere stabili e a lungo termine ed in assenza di un adeguato mercato per il personale altamente qualificato in grado di sostenerne la mobilità, la decisione di Ericsson di sollecitare i suoi ingegneri a tentare progetti tecnologici in start-up autonome consentendo loro il ritorno nella casa madre in caso di fallimento dell’impresa si è rivelata decisiva nel fare dell’area intorno a Stoccolma un distretto ad alta intensità tecnologica e con caratteristiche simili a Silicon Valley. Un distretto high-tech in grado oggi di attirare centri di R&S di player di prima grandezza nel campo del software per le tecnologie wireless di terza generazione come Nokia e Microsoft.

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Note

1 Si veda Acemoglu et alii (2002).

2 L’espressione di B. Bluestone e B. Harrison è citata in R.D. Atkinson (2006).

3 Il saggio di Acemoglu e collaboratori fornisce l’ossatura del Rapporto Sapir (Sapir et alii, 2003).

4 A questo proposito si deve osservare (vedi la nota precedente) che alcuni degli autori in questione hanno contribuito in maniera rilevante a delineare il quadro concettuale di un influente policy report presentato alla Commissione Europea, il Rapporto Sapir (Sapir et alii, 2003).

5 Aghion e Howitt (2005) sottolineano che la loro efficacia dipende, oltre che dalla distanza del paese o del settore dalle frontiere tecnologiche , anche da altre condizioni quali il livello delle istituzioni finanziarie, o il grado di volatilità macroeconomica.

6 Per una critica puntuale dei modelli di spiegazione delle politiche pubbliche centrati sull’influenza esercitata dai gruppi di pressione, si veda Vogel (1996, 13-16).

7 Sul sistema dei gruppi di pressione nella Unione Europea, si veda Greenwood (2003).

8 Per una recente valutazione comparativa della performance innovativa di Stati Uniti e Unione Europea, si veda Dosi, Llerena e Sylos Labini (2005).

9 Rilevante eccezione negli anni del dopoguerra e della Guerra Fredda, il settore delle politiche della difesa con l’emergere del c.d. «complesso militare-industriale».

10 National Aeronautics and Space Administration.

11 National Institutes of Health.

12 Il miglior libro sulle politiche che hanno accompagnato il lancio dell’hgp è Cook-Deegan (1994). Per una fase successiva, fino alla conclusione del progetto, si veda Davies (2002).

13 Walter Gilbert, citato in L. Roberts (1990, 757).

14 Si vedano soprattutto: Nelson (a cura di) (1993), Lundvall (1992) e Edquist (1997).

15 Per una recente riproposizione di questa tematica sulle «varietà di capitalismo», si veda Hall e Soskice (a cura di) (2001).

16 Si vedano: Soskice (1997), Casper (2000), Casper, Lehrer e Soskice (1999), Lehrer e Asakawa (2004).

17 Le altre tre aree considerate dal rapporto sono le seguenti: transferimento delle conoscenze biotecnologiche dai siti di generazione ai possibibili loci di applicazione (knowledge and technology transfer), piena integrazione delle biotecnologie in diversi settori economici, sviluppo industriale del settore biotech incluse piccole e medie imprese e grandi imprese.

18 Fatto ugale a 100 l’indice della media dei 15 paesi membri per quello che riguarda il numero delle pubblicazioni scientifiche, il numero delle citazioni ottenute (un proxi per la qualità delle stesse), e infine numero degli studenti graduati a livello di Ph D, gli Stati Uniti ottengono rispettivamente un indice pari a 121, 171 e 171. Per i maggiori paesi europei continentali questi stessi indici sono i seguenti. Germania: 89, 126, 52; Francia: 103, 111, 29; Italia: 52, 90, 77.

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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Vittorio Ancarani, « Politiche alla frontiera tecnologica in Europa. Trappola dell’inseguitore o traiettorie divergenti? »Quaderni di Sociologia, 42 | 2006, 133-158.

Notizia bibliografica digitale

Vittorio Ancarani, « Politiche alla frontiera tecnologica in Europa. Trappola dell’inseguitore o traiettorie divergenti? »Quaderni di Sociologia [Online], 42 | 2006, online dal 30 novembre 2015, consultato il 27 novembre 2020. URL: http://journals.openedition.org/qds/975; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.975

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Autore

Vittorio Ancarani

Dipartimento di Scienze Sociali - Università di Torino

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