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la società contemporanea / Le politiche dell’immigrazione in Europa

L’Europa di fronte alle migrazioni. Divergenze strutturali, convergenze settoriali

Ferruccio Pastore
p. 7-24

Testo integrale

1Nel corso degli ultimi quindici anni, l’Europa ha acquistato – o meglio recuperato – una posizione centrale nella geografia migratoria globale. Per motivi di collocazione geografica e di struttura socio-demografica, il continente è, nel contempo, esposto a migrazioni spontanee e «indesiderate», e bisognoso di flussi selettivamente programmati. La difficoltà di far corrispondere la realtà migratoria con le aspirazioni e i bisogni strutturali rappresenta una delle sfide centrali per il futuro delle società e delle istituzioni europee.

2Questo articolo si propone di analizzare il rapporto complesso e contraddittorio che lega l’Europa – le sue istituzioni comuni e gli Stati che la compongono – alle dinamiche migratorie internazionali. A questo scopo, verranno esaminati successivamente quelli che consideriamo i due filoni principali della politica migratoria europea, intesa come un policy field stratificato dove l’azione dei governi nazionali si integra (e talvolta compete) con quella dell’Unione europea. Ci riferiamo, da un lato, alle politiche nei confronti delle migrazioni «non pianificate», o più brutalmente «indesiderate», e dall’altro lato alle politiche verso i migranti ufficialmente ritenuti «utili», ossia l’immigrazione legale.

3Dopo una breve panoramica introduttiva sull’evoluzione dei processi migratori che hanno interessato il continente negli ultimi decenni (par. 1), prenderemo dapprima in considerazione gli sviluppi delle politiche nei confronti delle migrazioni irregolari e forzate (parr. 2 e 3), per poi spostare l’attenzione sui diversi approcci nazionali in materia di immigrazione legale e sulle incerte prospettive della «comunitarizzazione» in questo campo (par. 4). Facendo riferimento a questi due ambiti profondamente (seppur convenzionalmente e, spesso, confusamente) distinti della politica migratoria, mostreremo come, al di là della abbondante retorica programmatica sulla necessità di una «politica comune» di natura «integrata», la realtà concreta delle policy rimanga segnata da profonde divergenze strutturali, su cui si innestano processi di cooperazione – o persino di timida e parziale «messa in comune» di poteri sovrani – di natura, però, ancora settoriale.

1. L’Europa, magnete globale

  • 1 Cfr. la pagina dedicata sul sito della Direzione Generale «Libertà, Sicurezza e Giustizia» della Co (...)
  • 2 «Nel periodo 1995-1999, l’influsso annuale nei 15 Stati membri dell’Unione europea, sia da altri St (...)

4Calcolare il saldo migratorio complessivo dell’Unione europea – ossia la differenza tra ingressi e uscite nel territorio dei 25, ad esclusione della mobilità a breve termine, per turismo o altri motivi – è un esercizio di notevole complessità. Le ragioni sono molteplici, di ordine sia tecnico (persistente eterogeneità dei parametri nazionali di rilevazione statistica, carenze strutturali nella registrazione delle uscite, etc.) sia politico (riluttanza di molti governi a diffondere dati ritenuti «delicati»). Nonostante alcuni miglioramenti recenti nel livello di informazione statistica comparativa offerta sul sito dell’Unione europea1, manca tuttora un quadro ufficiale, comprensivo e aggiornato, della situazione migratoria dello spazio comunitario. Le stime più autorevoli concordano comunque nel segnalare una forte crescita del ruolo di attrazione che l’Europa, nel suo complesso, esercita nel sistema migratorio globale (tab. 1). Per quanto riguarda in maniera specifica l’ue, pur nella difficoltà di azzardare cifre precise, esistono buone ragioni per ritenere che essa abbia superato gli Stati Uniti come bacino di immigrazione2.

  • 3 Come vedremo meglio nel prossimo paragrafo, le massicce regolarizzazioni effettuate in Grecia, Ital (...)
  • 4 Una prima versione del rapporto venne diffusa nel 2000; la versione definitiva è UN Population Divi (...)
  • 5 Sugli stravolgimenti mediatici subiti dal rapporto e sugli equivoci da esso suscitati, cfr. le acut (...)

5La variante intermedia delle proiezioni demografiche delle Nazioni Unite si fonda, nel caso dell’Europa, su livelli futuri di immigrazione che oggi appaiono irrealisticamente bassi. Questo spiega perché la proiezione circa il saldo migratorio medio annuo riportata in tabella 1 ricada, per il decennio 2040-2050, a un livello assai inferiore a quello stimato per il Nord America. Se, invece, si proiettassero nel futuro i tassi di crescita della popolazione straniera effettivamente registrati negli ultimi anni, specialmente in alcuni paesi dell’Europa meridionale3, si otterrebbero valori molto più elevati. Non è tuttavia obiettivo di questo breve articolo quello di formulare previsioni quantitative sugli andamenti migratori futuri: l’operazione esula dalle nostre competenze e troppi, in ogni caso, ci paiono i fattori imponderabili, specialmente di natura politica e culturale. Può valere la pena ricordare, però, il peso che il declino demografico europeo avrà nel determinare le nostre scelte future in materia migratoria. Nel 2000, diffondendo proiezioni sui livelli di immigrazione necessari, per alcuni paesi europei e per l’ue in quanto tale, al fine di conseguire determinati obiettivi demografici (vd. tab. 2)4, l’organismo delle Nazioni Unite preposto agli studi sulla popolazione mondiale suscitò scalpore, incomprensioni e una valanga di critiche5.

Tabella 1 Saldo migratorio annuo, media su ciascun decennio, per macro-aree geografiche, in migliaia, 1950-2050 (in base alla variante intermedia proiezioni demografiche Nazioni Unite)

Aree

1950-1960

1960-1970

1970-1980

1980-1990

1990-2000

2000-2010

2040-2050

Africa

- 116

- 220

- 293

- 244

- 269

- 410

- 322

Asia

165

77

- 416

- 595

- 1.434

- 1.244

- 1.204

Europa

- 480

- 64

304

479

1.139

937

699

Am. latina e Carabi

- 58

- 288

- 388

- 649

- 798

- 740

- 567

Nord America

403

387

748

924

1.277

1.360

1.300

Oceania

85

109

44

84

86

98

94

Fonte: elaborazione da Population Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat, World Population Prospects: The 2004 Revision. Highlights, ESA/P/WP.193, United Nations, New York, 2005, cfr. in part. tab. IV.1, p. 191.
1 Il rapporto integrale è disponibile alla pagina web http://www.un.org/​esa/​population/​publications/​WPP2004/​2004Highlights_finalrevised.pdf.

Tabella 2 Numero netto di migranti necessari al fine di conseguire specifici obiettivi demografici, per alcuni paesi europei e per ue-15 nel suo complesso (2000-2050) (migliaia)

Paese o area regionale

Per mantenere costante pop. tot.

Per mantenere cost. pop. età lavorativa (15-64 anni)

Per mantenere cost. rapporto pop. 15-64/ pop.≥65 anni

Francia (per anno)

29

109

1.792

Francia (n° totale su intero periodo)

1.473

5.459

89.584

Germania (per anno)

344

487

3.630

Germania (intero periodo)

17.187

24.330

181.508

Italia (per anno)

251

372

2.268

Italia (intero periodo)

12.569

18.596

113.381

Regno Unito (per anno)

53

125

1.194

Regno Unito (intero periodo)

2.634

6.247

59.722

ue (15 paesi, per anno)

949

1.588

13.480

ue (15 paesi, intero periodo)

47.456

79.375

673.999

Fonte: elaborazione da Population Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat, Replacement Migration. Is it a solution to declining and ageing populations?, ST/ESA/SER.A/206, United Nations, New York, 2001, cfr. in part. tab. 1, p. 2.

  • 6 UN Population Division, 2001, op. cit., p. 4.
  • 7 Ibidem.

6È evidente, come fu sottolineato con forza dalla stessa Population Division, che «i livelli di immigrazione necessari per compensare l’invecchiamento della popolazione […] sono estremamente elevati e, in ogni caso, implicano una quantità di immigrazione molto più elevata che in passato»6; in particolare, i flussi migratori necessari per mantenere invariato il rapporto tra popolazione in età lavorativa e popolazione anziana (tecnicamente Potential Support Ratio, psr) «appaiono assolutamente irrealistici»7. Tuttavia, le ardite proiezioni delle Nazioni Unite valsero allora – e valgono tuttora – come monito (non sappiamo, per la verità, quanto ascoltato) alle classi dirigenti e alle opinioni pubbliche europee sulla necessità di adottare robuste politiche migratorie attive, come ingrediente necessario, sebbene certo non esclusivo, di più ampie strategie di lotta all’invecchiamento della popolazione.

2. L’Europa e le migrazioni indesiderate

  • 8 Per una interessante ricostruzione della strutturazione iniziale di questi sistemi migratori di nic (...)

7Sottolineare l’importanza dell’Europa nel suo complesso come bacino d’immigrazione e come polo di attrazione su scala globale non deve far dimenticare le profonde differenze strutturali nel rapporto che i diversi Stati membri dell’Unione intrattengono, storicamente e attualmente, con il fenomeno dell’immigrazione. Quando, nell’arco di pochi mesi tra il 1973 e il 1974, la Germania e poi la Francia, accompagnate da alcuni paesi minori, imposero un arresto pressoché totale ai nuovi ingressi di lavoratori stranieri, l’Europa occidentale era ancora spaccata in due dal punto di vista migratorio. La fascia mediterranea rimaneva un’area prevalentemente esportatrice di manodopera, mentre il blocco continentale e atlantico nel suo complesso era stato fino a quel momento attivo e massiccio importatore. Come è noto, le cosiddette politiche di stop non valsero ad arginare l’afflusso, ma semplicemente ne modificarono il corso e la natura. Una certa quota della pressione migratoria (specialmente dal Nord Africa) si indirizzò verso paesi con ordinamenti meno restrittivi, tra cui l’Italia, dove nel frattempo radicali processi di ristrutturazione economica e sociale scavavano nuove nicchie nel mercato del lavoro, che l’offerta nazionale non era in grado di colmare8. Nei «vecchi» paesi di immigrazione, intanto, le catene migratorie, lungi dallo spezzarsi, si ristrutturavano, sfruttando gli interstizi di sistemi giuridici e costituzionali di matrice genericamente liberale – donde il boom dei ricongiungimenti famigliari e delle domande di asilo – e le falle di sistemi di controllo migratorio ancora assai rudimentali, determinando così una crescita progressiva degli ingressi clandestini e fraudolenti, nonché soprattutto dei soggiorni irregolari.

  • 9 Attribuiamo qui all’espressione «sistemi di ammissione» un significato più esteso di quello general (...)

8A partire dagli anni Ottanta del secolo scorso, le differenze strutturali tra i sistemi di ammissione9 dei principali Stati europei si sono venute precisando e consolidando. Mentre i dislivelli nei flussi di immigrazione famigliare sono spiegabili essenzialmente facendo riferimento alla storia migratoria pregressa, gli indicatori più evidenti delle fondamentali divergenze tra modelli nazionali di politica migratoria sono rappresentati dalle disparità fortissime nel numero delle regolarizzazioni e delle domande di asilo. Come emerge chiaramente dalle tabelle 3 e 4, negli ultimi due decenni, in Europa occidentale, si sono venuti delineando due gruppi di paesi che, dal punto di vista dello studio delle politiche migratorie, appaiono nettamente distinti: una cintura di Stati mediterranei, dove il meccanismo principale di ammissione è rappresentato dalla regolarizzazione ex post di migranti clandestini o irregolari, si contrappone a un blocco di Stati continentali in cui la presenza straniera è più consolidata e dove l’accesso alla procedura di asilo ha costituito a lungo (accanto, come si è detto, al ricongiungimento famigliare) il principale canale di accesso.

Tabella 3 Principali regolarizzazioni in alcuni Stati ue, n° permessi concessi in migliaia (1973-2005)

Tabella 3 Principali regolarizzazioni in alcuni Stati ue, n° permessi concessi in migliaia (1973-2005)

* Dati riferiti al numero delle domande presentate.
** Dati provvisori.

Fonti: P. De Bruycker (a cura di), Les régularisations des étrangers illégaux dans l’Union européenne - Regularisations of illegal immigrants in the European Union, Bruylant, Bruxelles, 2000, p. 51; Trends in International Migration: sopemi 2003 Edition, oecd, 2004, p. 71 ; per l’Italia: Ministero dell’Interno e Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali; per la Spagna: Ministerio de Trabajo y Asuntós Sociales.

9La tabella 4 conferma con altrettanta evidenza, sebbene da un altro punto di vista, le differenze strutturali tra modelli nazionali di politica migratoria all’interno dell’Unione europea.

Tabella 4 Domande di asilo in alcuni Stati ue, su base decennale per i periodi 1982-1991 e 1992-2001, su base annuale per il periodo 2002-2004

Paese

1982-1991

1992-2001

2002

2003

2004

Francia

347.423

280.956

58.970

59.770

61.600*

Germania

996.865

1.597.265

71.130

50.560

35.610

Italia

55.060

83.410

16.020

13.460

10.000*

Regno Unito

164.532

576.587

103.080

60.050

40.200

Spagna

37.549

84.172

6.310

5.920

5.370

Svezia

183.190

228.596

33.020

31.350

23.160

ue

2.172.920

3.749.540

393.450
(ue 15)

309.340
(ue 15)

243.560
(ue 15)

282.480
(ue 25)

* Stime unhcr.

Fonti: elaborazione da unhcr, Statistical Yearbook 2001 e da unhcr, Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries, 2004 Overview of Asylum Applications Lodged in Europe and non-European Industrialized Countries in 20041.
1 Entrambi i documenti sono consultabili on-line, rispettivamente a questi due indirizzi: http://www.unhcr.ch/cgi-bin/texis/vtx/home/opendoc.pdf?id=3dcb7f9e4&tbl=STATISTICS [link non raggiungibile : 20/12/2016];
http://www.unhcr.ch/cgibin/texis/vtx/statistics/opendoc.pdf?tbl=STATISTICS&id=%20422439144 [link non raggiungibile : 20/12/2016]. Per una utile panoramica comparativa sui dati relativi alle politiche dell’asilo dei vari paesi dell’ue, vd. anche:
http://www.europa.eu.int/​comm/​justice_home/​doc_centre/​asylum/​statistical/​docs/​asylum_update_1986_2003_en.pdf [link non raggiungibile : 20/12/2016].

10Pur nella diversità delle situazioni concrete, ciò che accomuna i modelli nazionali di politica migratoria che emergono dalle due tabelle precedenti è una capacità complessivamente ridotta di pianificazione, regolazione e selezione dei nuovi flussi in ingresso. Dal punto di vista delle istituzioni nazionali – e prescindendo qui da valutazioni circa l’importanza della domanda interna di manodopera straniera quale pull factor – bisogna rilevare come sia i movimenti irregolari (con legalizzazione successiva della presenza) sia la mobilità forzata che si incanala nelle procedure di asilo rappresentino forme di immigrazione subita. Questo dato è essenziale per comprendere gli sviluppi delle politiche migratorie a livello europeo nel corso degli ultimi due decenni. Tali sviluppi si possono infatti descrivere, in estrema sintesi, come un ampio processo di intensificazione e diversificazione delle forme di collaborazione internazionale e di azione sovranazionale, finalizzato a recuperare capacità di controllo sulle dinamiche migratorie internazionali, con particolare riguardo ai flussi provenienti dalle aree più povere del continente (dai Balcani, specialmente) e da paesi extra-europei.

3. Migrazioni indesiderate e politiche comuni

  • 10 Quell’accordo fu una tappa importante, ma non la prima, di un lungo e complesso processo di integra (...)

11Non è questa la sede per un’analisi dettagliata dell’evoluzione delle politiche europee in materia di immigrazione e di asilo lungo l’arco degli ultimi due decenni, da quando cioè, il 14 giugno 1985, nella cittadina lussemburghese di Schengen, i governi di tutti i paesi fondatori della Comunità economica europea, ad eccezione dell’Italia, firmarono il primo accordo «relativo all’eliminazione graduale dei controlli alle frontiere comuni»10. Può essere utile, tuttavia, fornire rapidamente alcuni spunti interpretativi in merito alle determinanti strutturali, alle principali tappe e alle linee di tendenza del processo in questione, che costituisce senz’altro uno dei filoni più innovativi e produttivi dell’integrazione europea dai primi anni Novanta a oggi.

12È noto che, nella letteratura teorica sull’integrazione europea, una delle correnti interpretative prevalenti sottolinea l’importanza fondamentale di meccanismi propulsivi di natura funzionalistica, che possono essere schematicamente rappresentati nel modo seguente:

Figura 1 Lo spillover effect tra integrazione negativa e positiva

Figura 1 Lo spillover effect tra integrazione negativa e positiva
  • 11 Vd. in proposito Vink, 2002.

13Nel caso particolare delle politiche nei confronti dei movimenti internazionali di persone11, tale generico meccanismo ha operato in un modo che, con estrema semplificazione, si può rappresentare così:

Figura 2 Lo spillover effect nel campo delle politiche migratorie

Figura 2 Lo spillover effect nel campo delle politiche migratorie
  • 12 Bisogna, tuttavia, sottolineare che le «misure compensative» consistenti nel rafforzamento dei cont (...)

14Se questa, nella sua semplicità, ne è la «molla» politica originaria e tuttora decisiva12, la cooperazione europea in materia migratoria ha però conosciuto una evoluzione di notevole complessità, sia dal punto di vista del quadro istituzionale in cui essa si è verificata, sia da quello dei suoi contenuti concreti. Sotto il primo profilo, le tendenze fondamentali ci sembrano due:

  1. istituzionalizzazione e trasformazione della struttura istituzionale. Le tematiche migratorie, che all’inizio degli anni Ottanta erano dibattute, in sede europea, all’interno di gruppi di lavoro ad hoc animati da un nucleo ristretto di funzionari di polizia con esperienza internazionale, esse sono successivamente diventate competenza di organismi istituzionali permanenti che, avendo inizialmente connotati squisitamente intergovernativi (come il Comitato esecutivo Schengen), si sono poi evoluti verso modelli di «intergovernativismo temperato» (come nell’ambito del «terzo pilastro» dell’Unione europea, nella configurazione datagli dal trattato di Maastricht) e poi verso un’applicazione sempre più completa del «metodo comunitario», a partire dal trattato di Amsterdam.

  2. Graduale ma inarrestabile politicizzazione. Questa tendenza si manifesta innanzitutto attraverso il surriscaldamento progressivo del dibattito politico europeo sull’immigrazione e sull’asilo, ma si esprime anche nell’innalzamento costante del livello politico a cui le issue migratorie vengono affrontate: se, come si è detto, vent’anni fa questi temi erano quasi integralmente delegati a funzionari specializzati, di essi si sono poi stabilmente impadroniti i ministri degli affari interni e, in parte, della giustizia; un passo ulteriore è stato compiuto a partire dal Consiglio europeo straordinario di Tampere (ottobre 1999), da quando sono i capi di Stato e di Governo che, ormai con regolarità, dettano le linee strategiche essenziali delle politiche comuni nell’ambito convenzionalmente denominato «Giustizia e affari interni» (gai).

  • 13 Questa denominazione generica comprende sia gli ingressi clandestini (ossia, quelli compiuti eluden (...)

15Dal punto di vista dei contenuti, nel corso degli ultimi due decenni, la dimensione europea delle politiche migratorie si è sviluppata principalmente intorno a obiettivi di controllo, contenimento e prevenzione dei flussi irregolari13, e di una più rigorosa delimitazione del diritto d’asilo. In particolare, tra le tendenze evolutive più generali e profonde, ne segnaliamo tre:

    • 14 Questa integrazione strutturale e operativa degli apparati nazionali preposti ai controlli migrator (...)

    la cooperazione in materia di controlli migratori è cresciuta in intensità ed ampiezza, passando da un livello iniziale, prevalentemente incentrato sulla definizione di «minimi denominatori comuni» di natura normativa e operativa (essenzialmente in materia di controlli alle frontiere e di concessione di visti di breve durata) alla creazione di strutture comuni14.

    • 15 Gli strumenti di condivisione degli oneri in materia di asilo adottati dalle istituzioni europee in (...)
    • 16 Nonostante le profonde incertezze che gravano sul futuro del trattato costituzionale europeo, è sig (...)
    • 17 Segnaliamo, in particolare, l’invito rivolto nel novembre 2004 dal Consiglio europeo al Consiglio d (...)

    L’evoluzione appena descritta è stata accompagnata da una crescente consapevolezza degli oneri connessi alle politiche migratorie, degli enormi squilibri tra i costi sostenuti individualmente dagli Stati membri e della necessità – all’interno di un sistema sempre più integrato – di prevedere meccanismi di riequilibrio. In una prima fase, durata per gran parte degli anni Novanta, l’esigenza del cosiddetto burden-sharing è stata posta soprattutto con riferimento alla forte sproporzione nei costi dei sistemi nazionali di asilo (sui cui squilibri strutturali, vd. i cenni contenuti all’inizio di questo paragrafo). La politica comune in materia di asilo, sviluppata a partire dal 1999, ha avuto in effetti tra le sue finalità centrali proprio quella di promuovere «un equilibrio degli sforzi tra gli Stati membri che ricevono i rifugiati e gli sfollati e subiscono le conseguenze dell’accoglienza degli stessi», secondo la formulazione come al solito un po’ circonvoluta introdotta nel trattato di Roma (all’art. 63, punto 2, lett. b) dal trattato di Amsterdam15. È solo a partire dalla fine del decennio scorso che la questione della titolarità dei costi connessi alle politiche migratorie si è allargata agli oneri legati al controllo delle frontiere esterne. Questo nuovo fronte politico-negoziale, aperto su pressione di alcuni Stati periferici, tra cui l’Italia, e rafforzato dalle necessità specifiche collegate all’allargamento dell’Unione europea nel 2004, ha già prodotto risultati importanti, sia sul piano normativo16, sia su quello finanziario17.

    • 18 Per un esame delle complesse e spesso spinose questioni di politica internazionale che derivano da (...)

    L’ultima tendenza a cui vogliamo rapidamente accennare si identifica con un ruolo crescente dell’ue nella cosiddetta esternalizzazione dei controlli migratori, consistente nella propensione a trasferire funzioni di natura repressiva e preventiva a soggetti privati (per esempio, attraverso sanzioni pecuniarie imposte alle compagnie di trasporto «colpevoli» di aver introdotto nello spazio Schengen/ue stranieri sprovvisti di documenti idonei) o a Stati terzi18. La tendenza qui richiamata contribuisce a delineare un modello di controllo migratorio complesso che si può definire «a cerchi concentrici», tipico dell’esperienza europea contemporanea, che ci sembra utile rappresentare qui in una forma grafica semplificata.

Figura 3 Una rappresentazione schematica del modello europeo di controlli migratori

Figura 3 Una rappresentazione schematica del modello europeo di controlli migratori

4. L’Europa e le migrazioni necessarie

16La ricerca di una maggiore efficacia nelle attività finalizzate alla prevenzione, al controllo e al contrasto delle migrazioni «indesiderate» è stata sinora – come abbiamo appena visto – la molla principale dello sviluppo di una politica migratoria a livello europeo. Tuttavia, vi sono pochi dubbi, tra gli analisti e tra i decisori politici di più alto livello (specialmente tra quelli svincolati da un mandato elettorale diretto), che il ricorso all’immigrazione su vasta scala costituisca una necessità strategica di lungo periodo per il continente. In un importante discorso pronunciato dinnanzi al Parlamento europeo il 29 gennaio 2004, il Segretario Generale delle Nazioni Unite, Kofi Annan, rivolse ai rappresentanti dei popoli del continente un monito sferzante:

  • 19 «Migrants need Europe. But Europe also needs migrants. A closed Europe would be a meaner, poorer, w (...)

I migranti hanno bisogno dell’Europa. Ma anche l’Europa ha bisogno dei migranti. Un’Europa chiusa sarebbe un’Europa più meschina, più povera, più debole e più vecchia. Un’Europa aperta sarà più giusta, più ricca, più forte e più giovane, purché voi sappiate gestire bene queste migrazioni19.

  • 20 Molti studiosi esortano a un approccio più coraggioso e esplicito alle politiche di immigrazione le (...)

17Malgrado i proclami di rigore e di chiusura indirizzati di continuo alle opinioni pubbliche possano far presumere il contrario, la consapevolezza di questa necessità strutturale di flussi massicci di immigrazione legale da parte dell’Europa nel suo complesso ispira già da tempo misure concrete nella quasi totalità dei paesi-membri. Da alcuni anni, anche nei paesi che in passato si erano avvicinati di più, nella prassi quotidiana di gestione degli ingressi e della circolazione di lavoratori stranieri, al dogma lungamente e ampiamente professato della «immigrazione zero», si constata un ritorno a politiche attive dell’immigrazione, ancorché in forme assai diversificate e spesso poco pubblicizzate, per timori di reazioni negative da parte dell’opinione pubblica e degli elettorati20. Come viene rilevato in uno dei pochi studi comparativi disponibili su questo aspetto cruciale:

  • 21 Cfr. Einaudi, 2003. A tutt’oggi, l’unico studio comparativo dettagliato e sistematico delle normati (...)

In generale l’esame dei sistemi di ingresso dimostra che nessun paese è realmente chiuso all’immigrazione e che nessun Paese rinuncia a un qualche tipo di combinazione di quote programmate e di ingressi senza quote ma subordinati a qualche tipo di verifica preventiva delle condizioni del mercato del lavoro. Inoltre emerge anche che il canale dei ricongiungimenti familiari spesso rappresenta una modalità di ingresso notevolmente più consistente di quella strettamente economica pur incidendo sul mercato del lavoro21.

  • 22 La competenza comunitaria in questo ambito cruciale deriva in particolare dall’art. 63, punto 3, le (...)
  • 23 com(2000)757, 22 novembre 2000.
  • 24 I due atti di iniziativa legislativa erano rispettivamente dedicati allo status e alla libertà di c (...)

18Una doverosa attenzione, scientifica e politica, rivolta al processo, in corso da alcuni anni a livello continentale, di riapertura, in forme diverse e spesso striscianti, dei canali di immigrazione legale, non dovrebbe però oscurare la percezione della persistenza delle profonde differenze tra i modelli nazionali di ammissione a cui abbiamo fatto riferimento nel paragrafo 2. Eppure, proprio questo sembra essere accaduto, se si guarda al modo in cui la Commissione europea interpreta, da alcuni anni a questa parte, il proprio ruolo di iniziativa legislativa in materia di immigrazione per motivi economici, una delle più importanti tra le nuove competenze attribuite alle istituzioni comunitarie dal trattato di Amsterdam22. A partire dall’autunno del 2000, la Commissione Prodi collocò il binomio «liberalizzazione della circolazione interna – armonizzazione dell’ammissione dall’esterno» (di lavoratori di paesi terzi) al cuore della sua strategia politica di attuazione del nuovo titolo iv del trattato di Roma e del programma scaturito dal già citato Consiglio europeo straordinario di Tampere. L’esecutivo comunitario aprì i giochi con una ambiziosa Comunicazione al Parlamento e al Consiglio sulla necessità di una Community Immigration Policy23, seguita da due importanti, e tra loro strettamente connesse, proposte di direttiva24, accompagnate da un’ulteriore Comunicazione, che proponeva l’attivazione di un «metodo aperto di coordinamento» tra paesi membri in materia di immigrazione (com(2001) 387, 11 luglio 2001).

  • 25 Consiglio ue, direttiva 2003/109/EC, 25 novembre 2003.
  • 26 Elenchiamo qui schematicamente quelli che ci sembrano i più rilevanti argomenti portati dalla Commi (...)

19La reazione da parte dei governi degli Stati membri, contrariati da quest’ampia offensiva su un terreno che molti di loro giudicavano di stretta pertinenza della sovranità nazionale, non avrebbe potuto essere più negativa: fatta eccezione per la direttiva sullo status dei residenti stabili, approvata in forma peraltro assai annacquata nel novembre 200325, le proposte della Commissione non pervennero mai davvero, se non in modo puramente formale, sul tavolo negoziale. I diversi ordini di finalità, esposti in vari momenti e in varie sedi dalla Commissione, per giustificare l’esercizio della competenza comunitaria alla luce del principio di sussidiarietà, non valsero a convincere i rappresentanti dei governi26. Per cautelarsi ulteriormente rispetto al «rischio» di una paventata comunitarizzazione della sovranità sui flussi, i governi – con l’esecutivo tedesco in prima linea – si adoperarono con successo per inserire nel trattato costituzionale una disposizione inequivoca:

Articolo iii-267:
1. L’Unione sviluppa una politica comune dell’immigrazione intesa ad assicurare, in ogni fase, la gestione efficace dei flussi migratori, l’equo trattamento dei cittadini dei paesi terzi che soggiornano legalmente negli Stati membri e la prevenzione e il contrasto rafforzato dell’immigrazione clandestina e della tratta degli esseri umani. […]
5. Il presente articolo non incide sul diritto degli Stati membri di determinare il volume di ingresso nel loro territorio dei cittadini di paesi terzi, provenienti da paesi terzi, allo scopo di cercarvi un lavoro subordinato o autonomo (corsivo dell’autore).

  • 27 La competenza dei Länder tedeschi in materia di accesso al lavoro rappresenta, per esempio, un osta (...)
  • 28 Per approfondimenti, cfr. Pastore e Sciortino, 2004. Le profonde divergenze nelle valutazioni che i (...)

20La reazione di chiusura degli Stati membri fu, in parte, un riflesso condizionato a protezione di un nocciolo duro di sovranità, su cui indubbiamente pesarono anche fattori di ordine istituzionale27; tuttavia, a nostro giudizio, la ragione fondamentale del cattivo esito di quell’iniziativa politico-legislativa è da individuare nella sorprendente sottovalutazione, da parte della Commissione, delle profonde differenze tra i modelli nazionali di ammissione oggi coesistenti nell’ue (vd. par 2), le quali derivano dal ruolo economico fondamentalmente diverso che i lavoratori immigrati oggi svolgono nei vari mercati del lavoro nazionali28.

  • 29 In questa nuova legislatura europea, la Commissione si è mossa con un approccio espressamente defin (...)

21Alla luce di quest’ultima considerazione, il «ritorno alla carica» sul tema dell’immigrazione economica da parte della nuova compagine presieduta da José Manuel Barroso non sembra destinato a conseguire un rapido e pieno successo29. È pur vero che, nel frattempo, si constatano alcuni timidi passi avanti, come quello compiuto con la decisione del Consiglio Giustizia e affari interni del 14 aprile 2005 di istituire un Mutual information and early warning system on immigration policy. Un simile meccanismo sarebbe di grande utilità, se servisse davvero a promuovere una riflessione pragmatica e un confronto spassionato, da parte dei governi europei, sul ruolo che essi prevedono per l’immigrazione nel futuro dell’Europa e sulle strategie di lungo periodo da adottare in questo campo. Nello scenario confuso e incerto che caratterizza lo stadio attuale del processo di integrazione europea, tuttavia, è lecito dubitare anche della realizzabilità di simili obiettivi minimi.

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Bibliografia

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Note

1 Cfr. la pagina dedicata sul sito della Direzione Generale «Libertà, Sicurezza e Giustizia» della Commissione europea: http://www.europa.eu.int/comm/justice_home/ doc_centre/immigration/statistics/doc_immigration_statistics_en.htm [link non raggiungibile: 20/12/2016] (gli indirizzi Internet citati qui e in seguito sono stati consultati tra luglio e settembre 2005); vd. in particolare la tabella situata alla pagina http://www.europa.eu.int/comm/justice_home/doc_centre/asylum/statistical/docs/migr_rates_en.pdf [link non raggiungibile: 20/12/2016], che riporta il saldo migratorio netto, anno per anno (1990-2002) per i 25 Stati membri dell’Unione e per i paesi candidati; tra l’altro, la tabella mostra con quale rapidità il saldo migratorio dei paesi dell’Europa centro-orientale abbia cambiato segno, da negativo a positivo, nel corso degli anni Novanta, di pari passo con il procedere della transizione politica ed economica. La situazione delle statistiche migratorie europee potrebbe migliorare sensibilmente se l’ambiziosa proposta di regolamento presentata dalla Commissione europea il 1° settembre 2005 al fine di armonizzare modi e tempi di rilevazione statistica in questo campo venisse approvata dal Consiglio dei ministri (vd. comunicato stampa IP/05/1080, http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference= IP/05/1080&format=HTML&aged=0&language=en&guiLanguage=en) [link non raggiungibile: 20/12/2016].

2 «Nel periodo 1995-1999, l’influsso annuale nei 15 Stati membri dell’Unione europea, sia da altri Stati membri, sia da paesi terzi, è ammontato a 1,87 milioni di persone all’anno. Nello stesso periodo, 1,26 milioni di individui sono emigrati ogni anno da uno Stato membro a un altro, oppure verso l’esterno dell’Unione. Dunque, il saldo migratorio netto è stato di circa 610.000 unità, il che è probabilmente un valore superiore alla immigrazione netta negli Stati Uniti». Questa stima, contenuta in una versione preliminare dell’ottimo State of the Art Report preparato dal Cluster A1 del network europeo di istituti di ricerca specializzati in materia di migrazioni, imiscoe (www.imiscoe.org), è stata tralasciata nella versione finale; mi sembra significativo, tuttavia, riportare tale valutazione che, sebbene necessariamente approssimativa, riflette una percezione diffusa nella comunità scientifica.

3 Come vedremo meglio nel prossimo paragrafo, le massicce regolarizzazioni effettuate in Grecia, Italia e Spagna, a partire dagli anni Novanta, hanno prodotto tassi straordinariamente elevati di crescita media annua della popolazione straniera in condizione regolare sull’arco degli ultimi anni. Ovviamente, non è detto che simili dinamiche di crescita siano confermate negli anni a venire.

4 Una prima versione del rapporto venne diffusa nel 2000; la versione definitiva è UN Population Division, 2001.

5 Sugli stravolgimenti mediatici subiti dal rapporto e sugli equivoci da esso suscitati, cfr. le acute riflessioni di Michael S. Teitelbaum (2004).

6 UN Population Division, 2001, op. cit., p. 4.

7 Ibidem.

8 Per una interessante ricostruzione della strutturazione iniziale di questi sistemi migratori di nicchia, nel caso italiano, vd. Colombo e Sciortino, 2004, p. 16 e ss.

9 Attribuiamo qui all’espressione «sistemi di ammissione» un significato più esteso di quello generalmente prevalente, per designare non solo il complesso delle regole e delle procedure di immigrazione legale (sia per motivi economici sia per altri motivi), ma più ampiamente l’insieme dei meccanismi di accesso a uno status legale più o meno stabile da parte di cittadini di paesi terzi, comprendendo quindi nel concetto anche le diverse forme di regolarizzazione ex post della presenza.

10 Quell’accordo fu una tappa importante, ma non la prima, di un lungo e complesso processo di integrazione settoriale di cui abbiamo descritto e analizzato le linee essenziali in Pastore, 2004.

11 Vd. in proposito Vink, 2002.

12 Bisogna, tuttavia, sottolineare che le «misure compensative» consistenti nel rafforzamento dei controlli alle frontiere comuni e nella facilitazione della cooperazione tra polizie e magistrature nazionali hanno gradualmente preso il sopravvento – in termini di effettiva priorità politica – sull’abolizione dei controlli alle frontiere interne. A partire dall’11 settembre 2001, poi, e con sempre maggiore evidenza dopo gli attentati di Madrid (11 marzo 2004) e di Londra (7 e 21 aprile 2005), la libertà di circolazione all’interno dello spazio Schengen è diventata una realtà affermata in linea di principio, ma spesso contraddetta dalle prassi operative e dal frequente ricorso all’assai indeterminata clausola di salvaguardia dell’articolo 2, comma 2, della Convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen del 19 giugno 1990.

13 Questa denominazione generica comprende sia gli ingressi clandestini (ossia, quelli compiuti eludendo del tutto i controlli di frontiera) e fraudolenti (effettuati ingannando gli addetti ai controlli, mediante documenti o attestazioni falsi o contraffatti), sia il comportamento di coloro i quali si trattengono illegittimamente sul territorio di uno Stato, anche dopo la scadenza del periodo di validità del visto o di esenzione dall’obbligo di visto (cosiddetti overstayers).

14 Questa integrazione strutturale e operativa degli apparati nazionali preposti ai controlli migratori si traduce nella creazione di i) organismi di coordinamento, come l’Agenzia europea per il coordinamento dei controlli alle frontiere esterne (istituita con il regolamento 2007/2004, nota come Frontex) che dal giugno 2005 è attiva nella sede di Varsavia, di ii) banche-dati sovranazionali dotate di funzioni ausiliarie rispetto ai controlli migratori – oltre al potenziamento del vecchio Sistema Informativo Schengen (il sis II, utilizzabile, a differenza del sis originario, anche da parte di 25 Stati membri o più) pensiamo alla banca-dati Eurodac, per la schedatura dei richiedenti asilo e al nascente vis (Visa Information System, destinato alla catalogazione di tutti i visti concessi e di tutte le domande di visto depositate presso le rappresentanze di tutti i paesi dell’Unione), e infine iii) di vere e proprie strutture operative comuni, come gli uffici visti comuni, da tempo allo studio, o le squadre congiunte per il pattugliamento di tratti di frontiera particolarmente delicati, la cui futura istituzione non è esclusa. Per una panoramica dettagliata delle attività pianificate in ciascuno di questi ambiti, rinviamo al Programma quinquennale «per il rafforzamento della libertà, della sicurezza e della giustizia nell’Unione europea», adottato dal Consiglio europeo de L’Aia il 5 novembre 2004 (Consiglio dei ministri, 13 dicembre 2004, doc. 16054/04, vd. http://www.europa.eu.int/comm/justice_home/doc_centre/doc/hague_programme_en.pdf [link non raggiungibile: 20/12/2016]). Al Programma verrà data attuazione sulla base di un Piano d’azione, assai più circostanziato e accompagnato da scadenze precise, adottato dal Consiglio Giustizia e affari interni del 2-3 giugno 2005, sulla base di una proposta formulata dalla Commissione in una Comunicazione del 10 maggio 2005 (vd. http://www.europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52005PC0184:EN:HTML [link non raggiungibile: 20/12/2016]).

15 Gli strumenti di condivisione degli oneri in materia di asilo adottati dalle istituzioni europee in seguito all’entrata in vigore del trattato di Amsterdam sono molteplici e hanno natura sia finanziaria, come lo European Refugee Fund, sia normativa, come la direttiva sulle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo. Sulle politiche e sugli strumenti di burden-sharing in materia di asilo, vd. soprattutto i lavori di Eiko Thielemann (2003, 2005); cfr. anche Boswell, 2003.

16 Nonostante le profonde incertezze che gravano sul futuro del trattato costituzionale europeo, è significativo che esso, all’articolo III-268, disponga che le politiche dell’ue nel vasto ambito denominato «libertà, sicurezza e giustizia» (in cui rientra, in gran parte, la politica migratoria) debbano essere «governate dal principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri, anche sul piano finanziario».

17 Segnaliamo, in particolare, l’invito rivolto nel novembre 2004 dal Consiglio europeo al Consiglio dei ministri, affinché esso istituisca un fondo per il finanziamento dei controlli alle frontiere esterne (Community Border Management Fund) entro la fine del 2006 e un fondo europeo per i rimpatri (European Return Fund) entro l’anno successivo (cfr. Programma de L’Aia, punti 1.6 e 1.7).

18 Per un esame delle complesse e spesso spinose questioni di politica internazionale che derivano da questa tendenza, cfr. Pastore, 2004b. L’attività delle istituzioni europee finalizzata a sostenere e promuovere la esternalizzazione dei controlli migratori si inserisce in un più vasto policy field che potremmo chiamare «politica migratoria estera», definibile come l’insieme delle azioni internazionali orientate verso paesi di origine e di transito, e specificamente ispirate da finalità di politica migratoria. Sebbene tale filone esuli dai confini di questo articolo, è opportuno segnalare qui l’importante «pacchetto» di comunicazioni presentato dalla Commissione il 1° settembre 2005, due delle quali investono proprio la «dimensione esterna» della politica migratoria (si tratta delle comunicazioni su «Migrazioni e Sviluppo», e sui «Regional Protection Programmes»; in proposito, vd. il comunicato stampa IP/05/1079, http://europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/05/1079&format=HTML&aged=0&language=en&guiLanguage=en [link non raggiungibile: 20/12/2016]).

19 «Migrants need Europe. But Europe also needs migrants. A closed Europe would be a meaner, poorer, weaker, older Europe. An open Europe will be a fairer, richer, stronger, younger Europe – provided you manage migration well», Secretary-General Kofi Annan’s address to the European Parliament upon receipt of the Andrei Sakharov Prize for Freedom of Thought, Bruxelles, 29 gennaio 2004, Press Release SG/SM/9134, disponibile alla pagina: http://www.un.org/News/Press/docs/2004/sgsm9134.doc.htm (traduzione a cura dell’autore).

20 Molti studiosi esortano a un approccio più coraggioso e esplicito alle politiche di immigrazione legale. Tra gli interventi nel dibattito europeo, ne segnaliamo due, provenienti da paesi dove ha prevalso a lungo, e fino alla fine degli anni Novanta, una chiusura pressoché totale a nuovi flussi di immigrazione lavorativa espressamente connotata come tale, il Belgio e la Francia; ci riferiamo a Martiniello, 2001 e Wihtol de Wenden, 1999.

21 Cfr. Einaudi, 2003. A tutt’oggi, l’unico studio comparativo dettagliato e sistematico delle normative e delle procedure nazionali in materia di ammissione è quello realizzato alcuni anni fa per conto della Commissione europea da Ecotec (2000). Stimolanti riflessioni comparative si trovano in Weil, 2005.

22 La competenza comunitaria in questo ambito cruciale deriva in particolare dall’art. 63, punto 3, lett. a, del trattato istitutivo della Comunità europea come modificato dal trattato di Amsterdam, che attribuisce al Consiglio il compito di adottare «misure in materia di politica dell’immigrazione nei seguenti settori: […] a) condizioni di ingresso e soggiorno e norme sulle procedure per il rilascio da parte degli Stati membri di visti a lungo termine e di permessi di soggiorno».

23 com(2000)757, 22 novembre 2000.

24 I due atti di iniziativa legislativa erano rispettivamente dedicati allo status e alla libertà di circolazione intra-comunitaria dei residenti di lungo periodo (com(2001) 127, 13 marzo 2001) e alle procedure di ammissione per motivi economici dei cittadini di paesi terzi (com(2001) 386, 11 luglio 2001).

25 Consiglio ue, direttiva 2003/109/EC, 25 novembre 2003.

26 Elenchiamo qui schematicamente quelli che ci sembrano i più rilevanti argomenti portati dalla Commissione europea a sostegno di una moderata armonizzazione delle regole in materia di ingresso per motivi di lavoro (per un’analisi più approfondita, rinviamo a Pastore, 2004a, p. 108 e ss.): a) l’armonizzazione sarebbe necessaria per bilanciare e rendere accettabile da parte degli Stati membri una progressiva estensione ai lavoratori extra-comunitari e alle loro famiglie della libertà di circolazione all’interno del Mercato comune; b) l’armonizzazione delle procedure di ammissione sarebbe utile per incrementarne l’efficienza e la trasparenza complessive; c) dotare le economie europee di procedure omogenee, snelle, rapide e garantite di ammissione corrisponderebbe a interessi economici e demografici europei di ordine strategico; d) armonizzare le procedure nazionali renderebbe più trasparente il quadro generale delle politiche europee in materia di immigrazione, dotando così l’Unione di uno strumento negoziale potenzialmente decisivo nei rapporti con i paesi terzi in questo campo; e) un approccio armonizzato consentirebbe di promuovere l’immigrazione regolare su scala continentale, creando così alternative all’ingresso clandestino e alla permanenza irregolare, e riducendo di conseguenza la pressione sui mercati illeciti corrispondenti.

27 La competenza dei Länder tedeschi in materia di accesso al lavoro rappresenta, per esempio, un ostacolo notevole a qualunque progetto di armonizzazione in questo ambito.

28 Per approfondimenti, cfr. Pastore e Sciortino, 2004. Le profonde divergenze nelle valutazioni che i governi dei principali paesi dell’Europa occidentale oggi forniscono circa il fabbisogno di lavoratori stranieri, specialmente nella fascia delle qualifiche medio-basse, da parte delle rispettive economie, sono illustrate anche dall’ordine sparso in cui gli Stati membri hanno affrontato la cruciale decisione di avvalersi o meno di una deroga temporanea ai fini del riconoscimento della piena libertà di circolazione ai cittadini dei nuovi paesi membri dell’Europa orientale (cfr. Pastore e Rotta, 2004).

29 In questa nuova legislatura europea, la Commissione si è mossa con un approccio espressamente definito bottom-up, imperniato sulla presentazione di un Libro Verde (com(2004) 811 final, 11 gennaio 2005) consistente in una lunga serie di interrogativi tecnici, ma privo di contenuti propositivi davvero innovativi. Sulla base del Libro Verde, presentato congiuntamente dal neo-Commissario per la Libertà, la Sicurezza e la Giustizia, Franco Frattini, e dal Commissario competente per l’Occupazione, gli Affari Sociali e le Pari Opportunità, Vladimir Spidla, è stata condotta una vasta consultazione pubblica, i cui risultati dovrebbero servire alla Commissione per presentare un policy plan entro la fine del 2005, secondo quanto prevede il già citato Programma de L’Aia.

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Indice delle illustrazioni

Titolo Tabella 3 Principali regolarizzazioni in alcuni Stati ue, n° permessi concessi in migliaia (1973-2005)
Legenda * Dati riferiti al numero delle domande presentate.** Dati provvisori.
Credits Fonti: P. De Bruycker (a cura di), Les régularisations des étrangers illégaux dans l’Union européenne - Regularisations of illegal immigrants in the European Union, Bruylant, Bruxelles, 2000, p. 51; Trends in International Migration: sopemi 2003 Edition, oecd, 2004, p. 71 ; per l’Italia: Ministero dell’Interno e Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali; per la Spagna: Ministerio de Trabajo y Asuntós Sociales.
URL http://journals.openedition.org/qds/docannexe/image/988/img-1.jpg
File image/jpeg, 56k
Titolo Figura 1 Lo spillover effect tra integrazione negativa e positiva
URL http://journals.openedition.org/qds/docannexe/image/988/img-2.jpg
File image/jpeg, 44k
Titolo Figura 2 Lo spillover effect nel campo delle politiche migratorie
URL http://journals.openedition.org/qds/docannexe/image/988/img-3.jpg
File image/jpeg, 48k
Titolo Figura 3 Una rappresentazione schematica del modello europeo di controlli migratori
URL http://journals.openedition.org/qds/docannexe/image/988/img-4.jpg
File image/jpeg, 82k
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Per citare questo articolo

Notizia bibliografica

Ferruccio Pastore, « L’Europa di fronte alle migrazioni. Divergenze strutturali, convergenze settoriali »Quaderni di Sociologia, 40 | 2006, 7-24.

Notizia bibliografica digitale

Ferruccio Pastore, « L’Europa di fronte alle migrazioni. Divergenze strutturali, convergenze settoriali »Quaderni di Sociologia [Online], 40 | 2006, online dal 30 novembre 2015, consultato il 24 novembre 2020. URL: http://journals.openedition.org/qds/988; DOI: https://doi.org/10.4000/qds.988

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Autore

Ferruccio Pastore

Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI) – Roma

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