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Dossier. La ville, une œuvre ouverte ?

Leçons de démocratie urbaine

Lessons from Urban Democracy
Pierre Hamel
p. 61-79

Résumés

Ces dernières années, le thème de la participation des citoyens aux affaires urbaines a donné lieu à de nombreux travaux de recherche. Malgré des interprétations diamétralement opposées en ce qui concerne la signification du phénomène, cela n’explique pas sa faible portée sur les plans social et politique. De fait, on doit plutôt regarder du côté des schémas d’analyse auxquels les chercheurs ont recours. Il apparaît que ceux-ci sont trop centrés sur le discours des acteurs, délaissant leur articulation aux facteurs structurels et aux transformations du cadre de l’action dans lequel prend place la participation. C’est ce que révèle l’étude de celle-ci à partir d’une sociologie de l’action collective qui met l’accent sur l’ambivalence. Ce qui compte avant tout est la capacité des acteurs à recomposer l’action. Cela ne peut être entrepris sans tenir compte des facteurs de structuration du social, des conflits qui en découlent et du caractère ambivalent de l’action.

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Texte intégral

1Malgré un retour en force du débat sur la démocratie au cours des deux dernières décennies, le thème de la participation des citoyens aux affaires urbaines, tel que traité par les travaux dans le domaine de la sociologie politique, aide peu à éclairer les choix collectifs en matière de planification, de développement et de design des villes contemporaines. S’il est vrai que ce thème a parfois donné lieu à des interprétations qui sont diamétralement opposées (Beaumont, Nicholls, 2008), ce n’est pas ce qui explique sa faible portée tant heuristique que morale. À l’échelle des grandes agglomérations urbaines, le principe d’une contribution équitable de tous à la définition du bien public, à sa défense ou à sa mise en œuvre – principe présent au cœur du paradigme participatif – ne suffit pas à promouvoir l’égalité vue sous l’angle de l’une des valeurs cardinales de la démocratie. Ce constat découle d’un examen rétrospectif des travaux sur la participation des citoyens dans le cas de la ville-région de Montréal au cours des 50 dernières années (Hamel, 2008). Sans prétendre que cette conclusion puisse être généralisable à l’ensemble des études sur les villes occidentales, nous pensons qu’on peut néanmoins s’y référer à titre indicatif pour soulever la question de la contribution démocratique des citoyens aux affaires urbaines en référence aux défis de la globalisation, à commencer par l’analyse qu’en font les chercheurs.

2D’abord, comment expliquer l’engouement pour le thème de la participation au sein des études urbaines, et que cela apprend-il sur la démocratisation des villes et de l’urbain ? Après avoir abordé ces questions d’une manière schématique, il convient de situer celles-ci dans le contexte d’une transformation majeure des villes et de l’urbain à la lumière des enjeux de la globalisation. Enfin, on se penchera sur les nouvelles exigences de production de normes démocratiques qu’il faut penser en rupture avec un discours participatif trop convenu, si l’on souhaite favoriser une démocratisation de l’aménagement et du développement urbains.

Le thème de la participation et les études urbaines

  • 1 Le constat de l’enthousiasme des chercheurs à l’égard de la participation des citoyens aux politiqu (...)

3D’emblée, on peut dire que l’enthousiasme des chercheurs à l’égard de la participation des citoyens aux affaires urbaines, à la démocratie locale ou, plus largement, aux politiques publiques ne s’est pas démenti au cours des dernières années1. Que ce soit sous l’angle d’une étude des diverses modalités qu’empruntent les individus pour s’engager, notamment au sein d’associations volontaires (Ion, 2012), que cela concerne les ambiguïtés de l’empowerment au nom duquel certaines pratiques sociales d’entraide explorent de nouvelles avenues d’affirmation individuelle et collective (Bacqué, Biewener, 2013), que cela converge avec les protestations sociales à diverses échelles (Dufour, 2013), le thème de la participation a permis, jusqu’à un certain point, de rompre avec les analyses trop abstraites ou trop normatives de l’action sociale et politique. Dans cette foulée, on n’hésite pas à parler de « mosaïque participative » (Bacqué, Sintomer, 2011 : 17) ou de littérature « foisonnante » (Blondiaux, Fourniau, 2011 : 10) pour souligner la multiplicité des approches, des angles d’analyse ou des tendances qui caractérisent ces recherches dans leur ensemble.

Enjeux et portée de la participation

4Cela étant, l’étude de la participation des citoyens aux affaires urbaines s’est révélée sujette à de nombreuses controverses. Il est vrai qu’une pléthore d’enquêtes, d’études de cas ou d’analyses comparatives a contribué à faire avancer la compréhension du paradigme de la participation. Ces travaux n’en sont pas moins demeurés aux prises avec de nombreuses limites. Ils reprenaient souvent à leur compte les discours des acteurs tout en minimisant les éléments structurels inhérents aux situations d’action, ou encore encourageaient un divorce trop prononcé entre l’action et son cadre matériel. Ce faisant, ils mettaient l’accent sur les justifications, les attentes, les projets, voire l’intentionnalité des acteurs, tout en laissant dans l’ombre leur articulation conflictuelle aux contraintes et aux conditions objectives à partir desquelles les représentations et le discours prenaient forme. À l’instar des autres déterminants structuraux, la plupart du temps, l’appartenance sociale et les intérêts de classe des acteurs de la participation étaient minimisés au profit d’une analyse tournée d’une manière trop exclusive vers les récits et les dimensions symboliques du discours. En outre, comme observé dans les villes en développement, la « rhétorique participative » avait tendance à confondre les finalités poursuivies par l’idéal participatif et l’efficacité de la gestion des projets, bien que les deux soient difficilement conciliables (Jaglin, 2005). À ce chapitre, comme le mentionne Adam Przeworski (2010), si on considère la capacité d’influencer les décisions publiques, l’égalité et l’efficacité sont rarement des valeurs ou des fonctions d’emblée compatibles.

5Il est vrai que la participation, en particulier lorsqu’on se réfère au domaine des études urbaines, peut engendrer des bénéfices indéniables. C’est le cas du rôle des citoyens dans une gestion partagée de certains services de proximité (Hamel, Jouve, 2006). On peut aussi rappeler les initiatives visant à répondre à de nouvelles demandes sociales par l’entremise d’un appel au volontariat, à la coopération ou à des apprentissages collectifs innovants (Storrie, 2006). Il n’en demeure pas moins que, dans certains contextes, la participation peut favoriser l’exclusion et, de ce fait, contribuer à reproduire des inégalités (Silver, Scott, Kazepov, 2010). Cette dualité entre bénéfices et préjudices demeure présente même lorsque la participation est abordée en relation à des thèmes transversaux comme ceux de la gouvernance (Baiocchi, 2003) ou de la délibération (Sintomer, 2011).

6Les bilans récents des travaux de recherche effectués sur la participation attirent l’attention des lecteurs sur la diversité des approches, les limites des initiatives entreprises en son nom, mais aussi les détournements dont elle peut être l’objet de la part des élites au profit d’une réaffirmation de leurs privilèges. Par ailleurs, si l’on insiste sur la multiplicité des innovations institutionnelles qui permettent d’accommoder une grande diversité d’acteurs et de situations, en dernière analyse, on souligne le poids et l’importance des contextes sociopolitiques. Au-delà des formes institutionnelles qu’elle emprunte, la participation des citoyens – et les effets qu’elle engendre sur la démocratisation de la gestion publique – dépend toujours de son inscription dans des contextes spécifiques, de l’histoire et de la culture locale de ceux-ci (Beaumont, Nicholls, 2008).

7Dans le prolongement des remarques précédentes et en tenant compte des vertus présumées de l’action politique des citoyens eu égard à un renouvellement des démocraties modernes, la question de la portée effective de la participation demeure entière. Dans la tradition démocratique libérale remontant au xixe siècle, plusieurs modèles ont été expérimentés afin de promouvoir la souveraineté de l’individu tout en garantissant la solidarité sociale (Macpherson, 1985). Le modèle le plus ouvert à une participation active des citoyens repose sur un principe de justice sociale où le dynamisme de la participation va de pair avec une réduction des inégalités et les moyens de vaincre l’apathie des citoyens encouragée par le marché, la compétition et certains modes de reconnaissance passant par la consommation. Dès lors, selon Crawford Brough Macpherson (ibid. : 130), les sociétés démocratiques se trouvent confrontées à un cercle vicieux : « Nous ne pouvons accéder à une participation démocratique sans réaliser au préalable la diminution des inégalités sociales et la progression de la conscience collective, mais inversement nous ne pouvons effectuer ces deux changements sans avoir auparavant augmenté la participation démocratique ». Ce dilemme rejoint celui soulevé par Michael Walzer (2004 : 83), selon qui la définition ou la poursuite d’objectifs de justice sociale impliquent l’action « dialectique » de l’État et de la société civile :

« L’État et la société civile, c’est toujours l’histoire de l’œuf et de la poule… qui fut le premier ? Aucune évolution importante vers une plus grande égalité n’a pu être constatée sans intervention de l’État, et les États n’agissent pas de manière égalitaire, sauf s’ils sont poussés à le faire par des mobilisations sociales qui ne peuvent avoir lieu que dans la société civile – et qui représentent déjà un pas vers une plus grande égalité ».

8Dans la perspective de l’auteur, il est vrai que l’État peut jouer un rôle indispensable dans la réduction des inégalités en favorisant une redistribution plus équitable des ressources. En outre, dans ses interactions avec la société civile, l’État est en mesure de faire la promotion des valeurs d’égalité tout en maintenant un équilibre nécessaire entre liberté et pluralisme. Toutefois, on ne doit pas oublier que celui-ci est une instance de pouvoir qui demeure traversée par des intérêts divers, incluant des pratiques déviantes favorisant la corruption. Du point de vue de l’action publique ou de la démocratie, pour contrer les effets indésirables ou injustes découlant de la défense ou de la promotion d’intérêts particuliers, la vigilance des citoyens est donc toujours de mise (ibid.).

9Dans certaines circonstances et selon certaines conditions – si l’on pense, notamment, à l’ouverture politique des régimes démocratiques en place et aux ressources auxquelles les citoyens ont accès (Fung, Wright, 2005) –, on peut émettre l’hypothèse que la participation peut contribuer à combler les carences de la démocratie représentative. Cependant, comme le suggèrent Archon Fung et Eric Olin Wright (2005) à l’instar de Michael Walzer, celle-ci doit s’articuler à l’établissement d’un rapport de forces avec les autorités que seule une mobilisation active des citoyens est en mesure de réaliser. Dans ce cas de figure, et à condition de la concevoir en référence à une vison conflictuelle de l’action collective, la participation et, plus largement, la communication entre les résidents deviennent des éléments dynamiques du fonctionnement des systèmes démocratiques.

Mesurer la compétence civique des citoyens

10La participation peut donc revêtir diverses formes. Néanmoins, compte tenu des contextes, des ressources auxquelles les citoyens ont accès et du rapport de forces que ces derniers parviennent à construire avec les élites, celles-ci peuvent engendrer des effets non souhaités comme l’accroissement de l’exclusion sociale. On ne s’attend pas moins à ce que la participation améliore l’efficacité politique des régimes démocratiques. C’est ce que Carole Pateman (1970) proposait, par exemple, en faisant valoir la portée éducative et sociale des pratiques de participation lorsqu’elles reposent sur des rapports de pouvoir égalitaires. Dans ce cas, la participation serait en mesure d’engendrer des effets bénéfiques pour les participants eux-mêmes.

11D’emblée, cela soulève la question de la compétence civique des citoyens. Sans entrer dans le débat sur les aptitudes des citoyens à l’égard de la vie politique, leur capacité à faire converger leurs intérêts personnels vers le bien commun ou le bien public, voire à subordonner leurs intérêts personnels à celui du bien commun, au-delà des enjeux éducatifs et cognitifs qu’elle soulève, la compétence civique des citoyens implique au minimum une capacité à faire des choix éclairés à l’égard des leaders politiques et des programmes dont ils se font les promoteurs. Il ressort que l’éducation accrue des citoyens devrait conduire à améliorer leur compétence civique. Mais, trois changements inter-reliés et survenus ces dernières années ont mis en cause le succès des solutions définies jadis pour améliorer la compétence civique, en particulier celles qui misaient sur certaines formes de participation des citoyens. Il s’agit du changement d’échelle de la vie publique, de la complexité accrue des politiques publiques et des modifications survenues et en cours par rapport au développement des technologies de l’information et de la communication (Dahl, 1992).

12Sans passer en revue toutes les implications de ces transformations, il convient de mentionner qu’elles entraînent une redéfinition des exigences de l’action sur le plan de la responsabilité politique et mettent directement en cause la compétence des citoyens. Débordant de plus en plus les frontières nationales, les enjeux politiques revêtent un caractère international parfois difficile à cerner. Ce sont aussi les instances de régulation qu’on doit revoir. Du même coup, cela relance la question relative à la compétence des citoyens compte tenu de leur capacité à influencer les décisions devant se prendre à des échelles supra-étatiques.

13Concernant la « complexité » accrue des politiques publiques – allant de pair avec une spécialisation plus grande des domaines d’intervention de l’État –, ce changement se conjugue non seulement avec l’augmentation du nombre de champs d’intervention, mais aussi avec l’accroissement de la diversité interne des enjeux et des domaines de politique publique. Pour les citoyens, il devient plus difficile d’avoir une vue d’ensemble de l’action publique ou d’établir des relations entre les divers secteurs spécialisés de celle-ci (Beck, 1992).

  • 2 Toutes les citations traduites le sont par nous-même.

14Enfin, par rapport aux technologies de l’information et de la communication (tic), eu égard à leur accessibilité et malléabilité, l’information n’a jamais été aussi accessible que maintenant. Pour autant, cet accès ne se traduit pas automatiquement par une meilleure compréhension des enjeux. Jusqu’à maintenant, l’accès facilité à l’information et aux connaissances n’a pas entraîné une compétence civique plus grande de la part des citoyens. Comme le mentionne Robert Dahl (ibid.), à plusieurs égards, les changements observés sur la scène publique – que ce soit concernant l’échelle de la vie politique, la diversité et la spécialisation des domaines consacrés aux affaires publiques ou l’accès à de nouveaux moyens d’information et de communication – posent dans des termes nouveaux la question de la compétence civique des citoyens. Cependant, des nuances méritent d’être apportées : « Je ne veux pas laisser entendre que les institutions établies qui servent à la promotion de la compétence civique doivent toutes être remplacées en même temps. Je crois plutôt que ces méthodes obsolètes doivent être améliorées grâce à l’instauration de nouvelles techniques et institutions » (ibid. : 54)2. Par conséquent, Robert Dahl pense que les expérimentations reposant sur des assemblées de citoyens ou sur d’autres approches visant à accroître la contribution de ces derniers au débat public sont susceptibles d’aider à renouveler les formes de participation civique.

Citoyenneté et cadre urbain

15Sur la scène urbaine, à la faveur des transformations en cours qui accompagnent les processus de globalisation – mettant en cause l’exclusivité territoriale, auparavant prérogative d’États nationaux souverains (Sassen, 1999) –, les relations traditionnelles entre le local et le global se redéfinissent. Cela a été rappelé par les chercheurs en études urbaines à maintes reprises. Mais, rares sont celles et ceux ayant mesuré les conséquences pratiques en termes sociaux et politiques de cette nouvelle réalité pour les villes d’un point de vue démocratique. C’est précisément ce sur quoi Saskia Sassen (1999 ; 2009) attire l’attention.

16Au regard des transformations économiques introduites par les tendances à la globalisation, autant la souveraineté des États nationaux que la solidarité sur le terrain de la société civile prennent une nouvelle tournure. La définition de la citoyenneté ne relève plus exclusivement de l’État-nation. Elle tend à se définir d’une manière pratique à partir des appartenances locales des résidents et avec une loyauté débordant de plus en plus les frontières nationales. Cette citoyenneté se déploie à différentes échelles compte tenu des transformations en cours conduisant à une redéfinition de la ville et de l’urbain, l’appartenance sociale et la solidarité ne relevant plus exclusivement de l’État (Sassen, 1999). Les villes apparaissent à l’avant-scène d’une série de bouleversements majeurs aux répercussions multiples. Elles deviennent des espaces économiques que Saskia Sassen (2009) n’hésite pas à qualifier de « stratégiques ». 

  • 3 « Dans ce processus, l’espace urbain lui-même devient un objet de la contestation : la gentrificati (...)

17Cette nouvelle réalité s’est matérialisée à partir des années 80, se traduisant par le passage de la ville keynésienne à la ville globale, même si le degré de « global » que peuvent manifester les villes – leur capacité à s’inscrire dans le réseau des villes globales – est nécessairement très variable. Il n’en demeure pas moins que, à partir de ce moment, l’économie de services, qu’on peut associer à l’économie du savoir, a contribué à revitaliser les villes-centres où étaient localisées les firmes offrant des services aux entreprises, et cela dans plusieurs domaines (juridique, financier, gestion, communication, assurance). Dès lors, on a assisté à une certaine relance des villes. Celles-ci ont crû au fur et à mesure que la globalisation s’est accentuée (ibid.). Cependant, ces transformations ont introduit de nouvelles inégalités sociales et formes d’exclusion, opposant d’une manière de plus en plus exacerbée, d’une part, la consommation de luxe tant sur le plan résidentiel, commercial que sur celui culturel et, d’autre part, les endroits où s’entassent les ménages à revenus modestes, mais où on trouve également des entreprises générant des profits tout aussi modestes. Ici, on ne peut pas passer sous silence l’émergence de conflits de natures diverses entre nouveaux venus et population déplacée3.

18Les nouvelles inégalités qui résultent de la transformation des villes à la faveur de la métropolisation et de la globalisation (Xu, Yeh, 2011) expliquent en partie le regain d’intérêt pour la participation parmi les chercheurs en études urbaines. Inhérent aux modèles de développement urbain dans le cadre post-keynésien, le déficit démocratique justifie l’intérêt porté aux tentatives visant à suppléer les lacunes et reculs sur ce plan. En outre, à maintes occasions, l’étude de la participation a convergé, d’une part, avec les études sur la gouvernance (Fisher, 2012) et, d’autre part, avec celles sur la démocratie délibérative (Jacobs, Cook, Delli Carpini, 2009), deux thèmes majeurs des travaux de recherche sur la ville au cours des dernières années.

19Toutefois, même si l’essor des travaux sur le thème de la participation en référence aux milieux urbains a conduit à mettre en lumière l’importance de l’enjeu d’une démocratisation des villes, celui-ci contribue assez peu à l’éclairer d’une manière appropriée, et ce principalement pour deux raisons. D’abord, les dimensions structurelles inhérentes aux conditions de la participation des citoyens aux affaires urbaines – qu’on doit rattacher à l’avènement et au développement des villes-régions – ne sont pas suffisamment étudiées d’une manière judicieuse par ces travaux. Ainsi ne tient-on pas compte des transformations en cours inhérentes à l’avènement de formes de développement urbain, tant en ce qui a trait à leur morphologie distincte que concernant l’échelle de leur matérialisation. Ensuite, l’analyse de l’engagement des acteurs sociaux telle que considérée par les études de la participation pose problème. Cet engagement est généralement vu sous le mode d’une conciliation nécessaire entre les acteurs, mettant, en général, en avant un point de vue non conflictuel. Ces deux raisons seront maintenant explorées, même si nécessairement de manière schématique.

Villes et villes-régions

20Même si ces tendances étaient déjà présentes auparavant, les villes-régions ou les métropoles contemporaines ont pris un essor considérable avec l’affirmation de tendances plus fortes à la globalisation à partir des années 80. Le déclin rapide de l’ancienne base manufacturière et industrielle en Occident et le redéploiement des activités économiques vers la périphérie – lorsqu’elles n’étaient pas délocalisées dans les pays du Sud – ont été des facteurs déterminants. Mais, plusieurs autres éléments ont contribué à changer la configuration des villes. Avec les restructurations économiques – incluant la forte tertiarisation de l’ensemble de l’économie – est survenue une polarisation socio-économique qui s’est définie par un écart grandissant entre les ménages des classes moyennes supérieures et ceux des classes populaires. Il en est résulté un endettement pour ces derniers conduisant à leur paupérisation. Dans plusieurs pays, l’État a réduit ses interventions dans le champ social. N’hésitant pas à recourir au partenariat public-privé pour la gestion des services publics ou à endosser un discours néolibéral, les élites politiques ont favorisé une logique de marché pour repenser la régulation publique. Cela est souvent allé de pair avec un recul, voire un retrait de certaines mesures de redistribution.

Un tissu urbain en transformation

21Tous ces changements se sont reflétés directement dans le paysage et l’anatomie des villes et métropoles. Décrivant ce qui est advenu aux États-Unis et, dans une large mesure, dans l’ensemble de l’Amérique du Nord, Paul L. Knox (2008) considère que ces changements ont produit une nouvelle réalité qu’il nomme « metroburbia ». La nouvelle métropole qu’il désigne ainsi rejoint à plusieurs égards ce qu’avait déjà décrit Robert Fishman (1987) en parlant de la nouvelle forme organisationnelle de l’activité urbaine succédant à l’ère de la banlieue et qui correspondait à la montée de ce qu’il avait nommé la « technoburbia » (« technoburb ») :

« Pour la plupart des Américains, leur véritable milieu de vie n’est ni urbain, ni rural ou même périurbain, comme ces entités ont traditionnellement été conçues. Ils évoluent plutôt au sein d’une “technoburbia”, c’est-à-dire une zone périphérique qui a émergé comme une unité socio-économique viable ; et dont les limites sont définies par des lieux facilement accessibles en voiture. Le vrai centre de cette ville nouvelle n’est pas un quartier d’affaires traditionnel du centre-ville, mais réside plutôt dans chaque bloc d’habitations. De ce point de départ central, les membres de la famille créent leur propre ville à partir de la multitude de destinations qui sont accessibles en voiture à l’intérieur d’un périmètre leur semblant être une distance appropriée » (ibid. : 185)

22La nouvelle forme métropolitaine que revêtent les villes récentes à la faveur d’un développement suburbain peu contrôlé est polycentrique et articulée autour d’un système de sphères et de nœuds reliés entre eux par des autoroutes qui ne cessent de s’étendre (Knox, 2008). Comparées à la métropole industrielle, celles contemporaines ont changé d’échelle. Désormais, elles correspondent à des régions urbaines qui coïncident avec de véritables villes-régions (Savitch, Vogel, 2012). C’est à la fois l’ampleur, mais aussi la forme polycentrique, étalée mais hybride de l’expansion métropolitaine dont on doit prendre acte. Les régions urbaines deviennent discontinues et s’étendent sur des territoires de plus en plus vastes. C’est pourquoi les chercheurs n’hésitent pas à parler de « méga villes-régions », de « méga-régions » ou de « mégalopoles », voire de « métropoles galactiques » : « La métropole “galactique” est vaste, avec des centres urbains plus ou moins étendus, des centres secondaires et satellitaires ; cette métropole est fragmentée et multimodale, avec des densités variées et des juxtapositions inattendues de formes et de fonctions » (Lang, Knox, 2009 : 794).

23Ces nouvelles métropoles sont avant tout caractérisées par leur démesure à partir d’une échelle dont les frontières sont souvent floues et en expansion. Se trouvent ainsi reliées entre elles des régions formant des ensembles « mégapolitains » pouvant se déployer sur des centaines de kilomètres. On doit donc recourir à un nouveau vocabulaire afin de décrire la hiérarchie métropolitaine et le réseau global des villes à l’intérieur duquel s’inscrivent ces métropoles mais aussi un nombre accru de villes de moindre envergure.

  • 4 « En bref, les villes ou lieux centraux fournissent la connectivité sociale qui permet à une entrep (...)

24Les régions « mégapolitaines » et les villes globales revêtent des configurations distinctes, mais obéissent à une même logique de restructuration qui implique un repositionnement à l’échelle globale (Sassen, 2011). Pour les grandes firmes, de nouvelles opportunités d’investissement et d’innovation dépendent de la diversité des ressources qu’offrent les « méga-regions » aux nombreuses activités que requièrent ces firmes. Des possibilités de croissance renouvelées surviennent et se répercutent aussi bien dans le dynamisme des entreprises que sur le plan des formes urbaines. Sans entrer dans la description et l’analyse du réseau des circuits d’échanges auxquels s’alimentent les firmes internationales présentes sur ces territoires – lesquelles représentent une part importante des forces de globalisation –, on peut souligner que, dans le cadre d’une économie de l’information et de la communication, les avantages différentiels des agglomérations varient en fonction de la « connectivité sociale » (« social connectivity ») auxquelles ont accès les entreprises (ibid. : 109)4. Les milieux urbains, la qualité de leur main-d’œuvre et celle de leur cadre bâti, de leur culture, de leur milieu de vie et de leur environnement constituent plus que jamais des facteurs de production. Cela relève d’une série de causes historiques dont on ne peut faire abstraction. Mais, on doit aussi tenir compte des restructurations à l’échelle globale par rapport auxquelles les milieux locaux continuent d’élaborer diverses stratégies d’adaptation et/ou de résistance. De ce point de vue, la croissance des villes repose sur deux facteurs principaux : les conditions du marché et les supports qu’elles réussissent à obtenir provenant des divers paliers gouvernementaux (Savitch, Kantor, 2002). Même si ces facteurs varient grandement selon les contextes et les traditions nationales (Marchal, Stébé, 2012), ils permettent de cerner la marge de manœuvre dont disposent les autorités locales pour définir les politiques urbaines et orienter le développement des agglomérations.

Des lectures contrastées de la métropolisation

  • 5 « Dans l’ensemble, on estime que jusqu’à 95 pour cent de tous les nouveaux citadins seront logés da (...)

25Une étude approfondie de la métropolisation, des politiques urbaines et du développement des « méga-villes régions » à l’échelle globale devrait davantage tenir compte des nombreuses différences qui prévalent encore de nos jours entre le Nord et le Sud. Les éléments qu’on vient d’évoquer laissent de côté la grande diversité et les différences prévalant encore entre le Nord et le Sud relativement aux tendances démographiques et à l’importance de l’informel ou de l’informalité dans le développement urbain. Pourtant, on sait que, dans les années à venir, c’est avant tout dans les pays du Sud que s’effectuera d’une manière fulgurante la croissance des villes-régions et des mégalopoles5. Décrits sous l’angle d’un « mode d’urbanisation », ces processus vont au-delà de l’habiter et désignent un système de normes – qui intègre la marginalité – inhérent à la transformation de ces villes (Gaffikin, Perry, Kundu, 2011).

26On peut analyser différemment les transformations structurelles en cours dans lesquelles les villes sont engagées. Alors que certains chercheurs voient dans l’avènement de l’ère des métropoles contemporaines – quel que soit le vocable utilisé pour les décrire – de nouvelles opportunités pour tous les citoyens, grâce notamment à la présence des réseaux internationaux et à une mobilité accrue pour tous (Ascher, 1995 ; Bourdin, 2005), d’autres expriment un point de vue plus critique, sinon désabusé. Par exemple, selon Sébastien Thiery (2011 : 88), on peut voir dans l’imaginaire de la métropole et sa généralisation dans les représentations médiatiques, comme dans le discours gestionnaire, une véritable « fatalité des temps présents ». L’auteur reproche à cette vision son caractère déterministe – la métropole n’est en rien voulue, mais s’impose selon une logique économique échappant à tous –, évacuant du coup le politique et les citoyens.

27On peut rapprocher cette position de celle des chercheurs qui mettent en doute la capacité des gouvernements à résoudre les problèmes des métropoles par le truchement des politiques publiques. En ce sens, on n’a pas hésité à parler de l’« ingouvernabilité des métropoles » (Jouve, Lefèvre, 2002). En outre, le pari d’un recours à des coalitions d’acteurs sous l’angle d’une perspective de gouvernance métropolitaine n’est pas gagné d’avance. Celui-ci requiert la présence d’une légitimité qui ne peut faire l’économie d’une « identité métropolitaine » (Lefèvre, 2009). Or, celle-ci implique une articulation à d’autres identités territoriales – le quartier, la ville, la région – que peu d’acteurs sociaux et politiques sont en mesure de formuler (Lefèvre, 2009).

28Selon Christian Lefèvre (1998), portés par de nouvelles élites politiques locales, les enjeux de l’identité métropolitaine sont soumis à une épreuve de légitimation. En outre, cet exercice n’est pas exempt de contradictions : comment est-il possible, d’une part, de répondre et de s’adapter à la compétitivité internationale ou de rencontrer ses exigences et, d’autre part, de se porter en priorité à la défense des valeurs inhérentes à la spécificité d’un territoire local ? À cet égard, les contradictions structurelles sous-jacentes à la gouvernance métropolitaine ne sont pas différentes de celles relatives à la gouvernance des villes. Si les intérêts de classe sont dilués dans les nouvelles stratifications portées par les classes moyennes habitant les villes-régions, celles-ci ne demeurent pas en position fixe. Elles sont tributaires des filières de mobilité dont l’évolution est fortement marquée par les dynamiques sociospatiales inhérentes au développement urbain. La ségrégation spatiale provient des divisions au sein des classes moyennes, notamment entre les ménages qui peuvent choisir leur lieu de résidence et ceux contraints dans leur décision par la faiblesse des ressources auxquelles ils ont accès (Bauman, 1998).

29Ces dernières remarques convergent avec le débat autour de la « ville juste » (Fainstein, 2010). Comment est-il possible non seulement de définir des processus inclusifs, mais aussi de produire, à terme, des résultats plus justes ? Comment, pour reprendre François Dubet (2010), peut-on garantir une « égalité des places » plutôt qu’une égalité des chances ? La position qui préconise de favoriser une « égalité des places » découle de l’observation que l’égalité des chances est plus grande lorsque l’égalité des places ou la réduction des inégalités entre les groupes sociaux est obtenue dans les faits (ibid.).

30Même si une telle option ne repose pas avant tout sur les politiques urbaines, celles-ci sont néanmoins concernées. Elles peuvent améliorer les conditions de vie de l’ensemble de la population et, surtout, réduire les inégalités quant à l’accès aux services de proximité. Ainsi peuvent-elles être complémentaires de mesures sociales plus classiques de redistribution. On connaît autant les vertus du marché – associées au pluralisme et à la diversité qu’il favorise – que ses travers inégalitaires. En tenant compte des exigences de compétition découlant de la logique prédominante du marché à titre d’élément contextuel important du développement urbain – voire comme valeur de l’aménagement ou de l’urbanisme –, cela ne fait pas disparaître les responsabilités de l’État en matière de régulation ou de redistribution par l’entremise, entre autres choses, de mesures sociales (Fainstein, 2001). Du même coup, on est mieux à même de situer la portée et les limites du discours et des pratiques autour de la participation des citoyens aux affaires urbaines.

Participation et normes démocratiques

31Nous venons d’évoquer les transformations qui caractérisent les villes contemporaines de même que les conditions relatives à leur développement. Nous avons mentionné que l’échelle à laquelle se déploie le développement urbain – en relation aux régions, voire aux méga-régions – oblige à repenser les représentations traditionnelles de la ville. Pour les acteurs sociaux, cela entraîne une série de conséquences culturelles et politiques. Il s’avère de plus en plus indéfendable de penser la participation des citoyens à la seule échelle des quartiers ou des aires géographiques des villes centres. C’est que les enjeux urbains se déploient à de multiples échelles, allant de pair avec des jeux d’acteurs non seulement plus difficiles à appréhender, mais obéissant à des conditions d’action et à une matérialité différentes par rapport à un passé récent (Hamel, 2010). La participation telle qu’on la concevait dans les années 60-70 ne convient plus. De nouvelles exigences pointent à l’horizon. Celles-ci découlent, d’un côté, des transformations urbaines en cours et, de l’autre, des modalités d’engagement des acteurs sociaux sur la scène publique conjuguant, entre autres choses, d’une manière différente les luttes pour l’égalité et la reconnaissance (Ion, 2012). Comment ces changements affectent-ils les modes d’engagement et de participations des citoyens aux affaires urbaines ? C’est ce qu’il convient maintenant de considérer.

32Les demandes de participation constituent une requête légitime de la part des acteurs sociaux éprouvant des difficultés à faire valoir leurs points de vue auprès des administrations publiques. Cela peut s’expliquer en partie par les « dysfonctionnements originels des régimes représentatifs » (Rosanvallon, 2006 : 10). Cela relève aussi du caractère « inachevé » des démocraties modernes (Lefort, 1981). En outre, le recul de la confiance envers les élites politiques et, partant, à l’endroit des régimes démocratiques constitue, il va sans dire, un facteur à prendre en compte pour comprendre les motivations à l’origine des demandes de participation provenant des citoyens. Toutefois, ultimement, c’est la capacité d’infléchir les décisions politiques dans le sens des intérêts d’une majorité qui est en cause, concernant à la fois les libertés fondamentales et la réduction des inégalités politiques. De fait, c’est le degré de démocratisation d’un régime qu’une participation élargie des citoyens à la gestion publique peut contribuer à accroître.

33Cette lecture d’un rôle positif de la participation à l’égard du politique s’appuie sur une conception dynamique de la démocratie qu’on peut associer à la vision élaborée par Charles Tilly (2007). Selon lui, la démocratisation n’est jamais pleinement acquise. Elle dépend de la capacité des acteurs sociaux progressistes – syndicats, mouvements sociaux, partis politiques – à faire échec à l’action des élites qui tentent de se soustraire aux réformes politiques ou aux règlements votés par les gouvernements lorsque ceux-ci desservent leurs intérêts. Ces élites disposent de réseaux et de ressources qui leur permettent d’infléchir les politiques publiques dans le sens de leurs intérêts et privilèges ou de s’y soustraire, le cas échéant. Elles créent même des lieux de pouvoir ou des réseaux d’influence consacrés à la promotion de leurs intérêts sectoriels. La question posée est alors de savoir comment il est possible, pour les « citoyens ordinaires » (« ordinary people »), d’influencer la définition des politiques publiques et d’empêcher les acteurs dominants de contourner aisément les législations et les règlements afférents.

34Par conséquent, il convient de s’interroger sur les conditions favorables à l’expression et à la capacité d’influence des citoyens ordinaires. À l’échelle nationale comme à l’échelle locale, celles-ci dépendent de la possibilité d’élaborer des espaces de confiance à partir desquels il devient possible, pour ces citoyens, de débattre des politiques publiques (Offe, 2008). À ce propos, les institutions responsables de la défense de l’espace public doivent fournir aux moins nantis des garanties – des « certitudes subjectives » (« subjective certainties ») – qui témoignent de leur « réceptivité », assurant que les voix de ces citoyens seront entendues. Aussi peut-on mentionner la volonté politique de la part des élus d’élargir la base des consultations populaires afin d’accroître la légitimité des décisions publiques (Tilly, 2007).

35Dans ce cadre, les effets de la participation – sa capacité à transformer la sphère politique et à influencer l’orientation des politiques publiques – dépendent de son articulation à un contexte économique et social de même qu’à des rapports de pouvoir qui débordent la seule intentionnalité des acteurs sociaux. Comme le souligne Joseph Gusfield (2009), dans l’arène publique, tous les groupes n’ont pas la même capacité d’influence, ni la même « autorité » en ce qui a trait à la définition d’un problème public. La construction des problèmes humains sous l’angle de problèmes publics repose sur la capacité de nommer un enjeu, cette démarche s’avérant elle-même infléchie par la position avantageuse de certains acteurs ou groupes sociaux, étant donné l’ascendant qu’ils exercent sur l’échiquier social, économique ou politique, ou compte tenu de leur capacité à énoncer un point de vue hégémonique. Comment et pourquoi un problème humain, à un moment donné, revêt-il la forme d’un problème public et constitue-t-il parfois une énigme que seule une étude de la genèse du problème ainsi que du cadre social et culturel à l’intérieur duquel il est énoncé permet d’éclairer ? Cette perspective se démarque de nombre d’études consacrées à la participation des citoyens aux affaires urbaines de ces dernières années, en faisant valoir les conditions sous-jacentes à l’expression et à la prise en compte politico-institutionnelle des points de vue ou des préférences.

36En omettant de considérer les déterminants structuraux du développement urbain dans leurs répercussions sur la recomposition de l’action – compte tenu des transformations en cours des villes et métropoles contemporaines sous l’impulsion des tendances à la globalisation –, les études sur la participation ne sont pas en mesure d’appréhender sa teneur conflictuelle et, partant, d’évaluer correctement son rôle dans les processus de démocratisation de la gestion urbaine. Pourtant, les transformations qui ont bouleversé la configuration de la ville industrielle ont provoqué une redéfinition en profondeur des rapports sociaux à l’espace. Les nouvelles contradictions structurelles à l’œuvre obligent à revoir les alliances passées et à repenser les conditions de la solidarité entre les citoyens. Tous ces éléments contribuent à redéfinir les conditions de l’action collective, même pour ceux et celles qui empruntent le chemin de la participation.

  • 6 C’est dans cette perspective que s’inscrit l’approche élaborée par Louis Maheu et que nous reprenon (...)

37Afin de mettre en lumière les lacunes des études – et, de manière complémentaire, dans le but d’élaborer une approche plus fructueuse –, on peut faire appel à une théorie de l’action collective et des mouvements sociaux mettant l’accent sur l’ambivalence de l’action collective et de ses enjeux6. Prenant acte des controverses au sein de la théorie des mouvements sociaux tel qu’elles ont prévalu au cours des trente dernières années, cette approche combine une double démarche empirique et normative dans le but d’éclairer les décisions que prennent les acteurs sociaux de s’engager avec d’autres dans des démarches stratégiques. L’ambivalence de l’action qu’on perçoit dans les rapports conflictuels que les mouvements sociaux entretiennent avec leurs adversaires se reflète d’une manière explicite dans la non-correspondance accrue entre acteurs et institutions en référence au cadre d’une modernité avancée. La diversité de l’action collective et des mouvements sociaux, de même que leur capacité à mettre en cause des rapports établis de domination, passent par l’ambivalence précédemment évoquée (Maheu, 2005). Au départ, une tension analytique doit être énoncée clairement entre « le mouvement social en tant qu’acteur concret et le mouvement social en tant que construit théorique » (ibid. : 17) de manière à éviter, d’une part, les généralisations hâtives conduisant à rendre le sens de ces mouvements insignifiant et, d’autre part, leur réductionnisme dû à une formulation théorique trop limitée ayant pour effet de négliger la diversité et la profondeur des expériences dans lesquelles sont engagés les acteurs. Dans cette perspective, le social et, par extension, les principales composantes de l’urbain ne font pas partie d’une réalité construite au préalable ou déjà là. Elles résultent plutôt de la capacité à mettre en relation les acteurs et les contraintes structurelles de l’action en tenant compte de la capacité des acteurs à recomposer celle-ci (ibid.).

38Cette capacité à recomposer l’action devient le critère ultime pour juger de la fécondité des valeurs et des projets portés par les acteurs sociaux, même si cette recomposition se confond en partie avec les processus de décomposition de ses formes passées. En d’autres termes, bien que décomposition et recomposition de l’action soient souvent entremêlées, il n’en demeure pas moins que c’est dans la mesure où l’on assiste à une recomposition de l’action qu’on peut établir si l’action collective parvient à « construire le social » (ibid. : 29). C’est seulement dans ce cas de figure que, à titre d’acteurs collectifs, les acteurs sociaux sont capables de produire de nouvelles connaissances, de se porter à la défense de leur identité, de définir des liens d’appartenance et de faire des choix stratégiques. Toutefois, un tel constat ne peut ressortir qu’à la condition d’effectuer un choix théorique préalable, celui de maintenir une tension entre l’action collective définie sous l’angle d’un construit théorique et l’action collective exprimée à travers les formes matérialisées que revêtent les conduites collectives.

39Les études sur la participation des citoyens ne tiennent pas compte de cette tension entre les composantes structurelles et les orientations normatives de l’action nécessaires pour comprendre les conditions et les possibilités de l’action et, du coup, la capacité à s’engager sur la voie d’une démocratisation toujours inachevée. La plupart du temps, les composantes structurelles sont passées sous silence alors que les orientations normatives de l’action ne sont pas considérées dans leur ambivalence constitutive qui se traduit par une tension entre, « d’un côté, la conformité à des stéréotypes impersonnels, à des conventions régulées et, de l’autre, la création, l’expressionisme personnel qui ouvrent des brèches » (ibid. : 21).

40Ici, l’emploi d’une approche théorique des mouvements sociaux définie en référence à l’ambivalence de l’action visait simplement à mettre en lumière certaines lacunes des études conduites sur la participation des citoyens aux affaires urbaines. Regarder la participation sous l’angle de l’action collective permet de déplacer l’angle d’analyse vers les enjeux fondamentaux auxquels sont confrontés les acteurs de la participation, à savoir ceux d’une démocratisation des villes, à commencer par la démocratisation de l’aménagement et du développement urbains dans le cadre de rapports sociaux à l’espace différents par comparaison à ce qui était vécu à l’ère de la ville industrielle. De ce point de vue, l’analyse doit prendre en compte aussi bien les transformations structurelles dans lesquelles sont engagées les villes et les métropoles contemporaines que les rapports de domination auxquels sont confrontés les acteurs sociaux. Ainsi l’étude de la participation ne peut-elle plus esquiver la question des échelles du territoire, notamment pour ce qui a trait à l’engagement des acteurs sociaux, de même que celle des répercussions de la globalisation des villes et de ses enjeux sur les conditions de l’action. Ce faisant, elle ne peut plus ignorer les relations entre les contradictions structurelles et les orientations normatives de l’action.

41Mais, dans quels termes les acteurs de la participation se mobilisent-ils autour des problèmes urbains des villes et métropoles contemporaines ? Qu’est-ce qui alimente leurs demandes et leurs engagements ? Leur capacité d’initiative n’est-elle pas avant tout canalisée par des modalités organisationnelles – si ce n’est institutionnelles – définies par les autorités politiques qui les conçoivent d’emblée comme des partenaires de la gestion publique ? Doit-on se surprendre du fait que le contenu des discours participatifs soit, dans l’ensemble, peu subversif ? Que nous apprennent à ce sujet les travaux de recherche sur la participation à l’aménagement et au développement urbains ?

42Ces questions n’épuisent pas le thème de la participation des citoyens aux affaires urbaines. Cependant, elles indiquent que l’étude de ce thème devrait accorder davantage d’attention aux facteurs structuraux sous-jacents aux processus conflictuels inhérents à la construction du social et de l’urbain – lesquels définissent un système de contraintes et d’opportunités pour les acteurs – et à leur articulation aux orientations normatives de l’action. À ce titre, il apparaît judicieux de tenir compte de l’ambivalence caractéristique des conduites collectives et du rôle qu’y revêt la subjectivité des acteurs. C’est vraisemblablement à la lumière de ces facteurs qu’on pourra mieux évaluer la participation et voir dans quelle mesure elle contribue à la démocratisation de l’aménagement et du développement urbains.

Conclusion

43Aujourd’hui, la confiance envers les élites politiques est minée par des déceptions de toutes natures (Rosanvallon, 2006 ; Tilly, 2007). Les problèmes qui en découlent sont nombreux, à commencer par l’abstentionnisme électoral. Il en résulte une perte de légitimité des systèmes établis de représentation politique, lesquels, en général, sont conformes au modèle libéral. Le regain d’intérêt pour la participation aux affaires urbaines renoue avec une tradition démocratique qu’on peut faire remonter à la « révolution moderne » (Gauchet, 2007). Toutefois, la compétence civique des citoyens doit composer avec des éléments comme le changement d’échelle de la vie publique, une complexité croissante des politiques publiques et l’émergence de nouvelles technologies de l’information et des communications. Si cela va de pair avec l’innovation dans les modalités de la communication et le partage de l’information et des connaissances pertinentes par rapport à l’engagement, les dispositifs de participation mis en place par les pouvoirs publics continuent de favoriser les élites tant professionnelles que politiques (Hamel, 2008). En introduisant une approche théorique tournée vers l’étude des enjeux de l’action collective et de son ambivalence caractéristique entre structures sociales et orientations normatives, il est possible de mieux situer les limites de la participation aux affaires urbaines que les travaux des dernières années n’ont pas suffisamment prises en compte.

44Tels qu’ils ont été expérimentés en Occident ces dernières années, les dispositifs participatifs se sont révélés être des plus hétérogènes (Gourgues, 2012). Même si les expériences participatives ne se sont pas limitées aux enjeux urbains, il n’en demeure pas moins que les problèmes de la ville, en particulier à l’échelon local, ont joué un rôle primordial à ce sujet. Les changements survenus dans la conception même de la planification urbaine en témoignent (Forester, 1999).

45Cependant, le scepticisme exprimé par certains chercheurs (Fainstein, 2010) à l’égard des bénéfices obtenus – voire de la capacité de transformation des modes institutionnalisés de participation des citoyens – du point de vue de l’équité est fondé. Toutefois, ce jugement doit être concilié avec le dynamisme et la démultiplication de formes d’engagement auxquelles ont recours nombre de citoyens (Leighninger, 2012 ; Bacqué, Sintomer, 2011). Malgré la faible portée des discours participatifs et des institutions qui les encouragent eu égard à la démocratisation de la gestion publique, il ressort que la popularité du thème de la participation ne s’est pas démentie. Cela s’est reflété, d’une part, par une offre institutionnelle accrue et, d’autre part, par une présence plus grande des citoyens sur la scène publique locale. Sans avoir la prétention de résoudre la contradiction entre les intentions mises en avant par les pratiques de participation et les résultats obtenus, nous avons mis l’accent sur les limites des travaux de recherche. L’hypothèse exploratoire proposée repose sur une théorie de l’action collective et des mouvements sociaux mettant en lumière l’ambivalence de l’action dans le cadre d’une modernité avancée. Dans cette perspective, le discours des acteurs ne peut se substituer à l’analyse. En outre, l’étude des conduites collectives exige de relier, d’une manière explicite, « compétence à agir et contraintes structurelles de l’action » (Maheu, 2005 : 13). Les situations d’action doivent obligatoirement être mises en rapport avec les conduites collectives. Le milieu dans lequel se définissent les pratiques de participation, celui des villes contemporaines, se caractérise notamment par leur déploiement à une échelle métropolitaine. Cette réalité étant plutôt absente des études sur la participation aux affaires urbaines, il apparaissait utile de la rappeler.

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Notes

1 Le constat de l’enthousiasme des chercheurs à l’égard de la participation des citoyens aux politiques publiques est valable pour l’ensemble des sciences humaines et sociales même si, dans certains secteurs, comme le champ d’analyse de l’administration et des politiques publiques, le thème de la participation a été peu considéré par les chercheurs (Bherer, 2011).

2 Toutes les citations traduites le sont par nous-même.

3 « Dans ce processus, l’espace urbain lui-même devient un objet de la contestation : la gentrification contre le déplacement » (Sassen, 2009 : 5).

4 « En bref, les villes ou lieux centraux fournissent la connectivité sociale qui permet à une entreprise de maximiser les avantages de sa connectivité technologique » (Sassen, 2011 : 109).

5 « Dans l’ensemble, on estime que jusqu’à 95 pour cent de tous les nouveaux citadins seront logés dans ces villes-régions (de l’hémisphère sud), de telle sorte que d’ici 2030, les pays en voie de développement comptabiliseront près de 80 pour cent de la population urbaine dans le monde » (Gaffikin, Perry, Kundu, 2011 : 305).

6 C’est dans cette perspective que s’inscrit l’approche élaborée par Louis Maheu et que nous reprenons ici à notre compte. De ce point de vue : « Deux traits constitutifs de la portée normative du concept doivent […] être mis en relief. D’une part, toute action collective, ce qui englobe les mouvements sociaux, est l’expression de revendications, d’enjeux, voire de conflits sociaux qui sont à la genèse de rapports sociaux d’inégalité et de domination qui constituent le tissu, la trame sociale de nos sociétés. En effet, l’action collective doit être reliée à la structuration même du social, sous l’angle toutefois de rapports sociaux porteurs non seulement de domination mais, avec leur envers indissociable contribuant aux rapports conflictuels entre adversaires sociaux, de possibilité d’émancipation, de lutte affirmative d’identité, d’égalités sociales renouvelées. En tant que telle donc, l’action collective est au cœur des processus dynamiques et conflictuels qui construisent les formes sociétales. Elle est le creuset à partir duquel des interactions sociales, constituées tour à tour de négociations, de dialogues et de conflits entre acteurs sociaux, finissent par structurer et façonner le tissu social » (Maheu, 2005 : 17).

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Pour citer cet article

Référence papier

Pierre Hamel, « Leçons de démocratie urbaine »Questions de communication, 25 | 2014, 61-79.

Référence électronique

Pierre Hamel, « Leçons de démocratie urbaine »Questions de communication [En ligne], 25 | 2014, mis en ligne le 01 juillet 2016, consulté le 18 avril 2024. URL : http://journals.openedition.org/questionsdecommunication/8942 ; DOI : https://doi.org/10.4000/questionsdecommunication.8942

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Auteur

Pierre Hamel

Département de sociologie
Université de Montréal
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pierre.hamel@umontreal.ca

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