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Dossier thématique

Instruments et politiques des mesures en Afrique

Measurement instruments and policies in Africa
Instrumentos y políticas de la medida en África
Lydie Cabane et Josiane Tantchou
Traduction(s) :
Measurement instruments and policies in Africa [en]
Instrumentos y políticas de medidas en África [es]

Résumés

Les instruments de mesure sont devenus des outils centraux dans le gouvernement de l’Afrique contemporaine. Suivant la focalisation sur la performance économique comme outil de réforme de l’aide au développement et des États, la mesure génère de nouvelles modalités d’intervention (expérimentation, quantification) et des reconfigurations politiques. Ces outils, instruments qui mobilisent des experts et savoirs spécifiques, mettent les États dans une position ambiguë, à la fois contraints par ces infrastructures techniques de l’action politique et disposant de marge de manœuvre pour s’affirmer sur leur population. Ils créent les conditions d’une infiltration, où les bailleurs internationaux, plutôt que d’imposer des conditions et mener des interventions externes, s’immiscent au sein des États africains au travers de techniques, mesures de standardisation, d’évaluation et une terminologie spécifique.

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Texte intégral

Introduction

1Les standards, outils, expertises et savoirs techniques constituent aujourd’hui des lieux centraux de production du politique en Afrique, mobilisés tout aussi bien par les gouvernements, les ONG, les organisations internationales que les experts transnationaux (africains y compris). Évaluer et mesurer des catégories de populations, leur santé, leur éducation, les trafics de biens et de marchandises, l’environnement tout comme les gouvernements eux-mêmes, forment autant d’opérations indispensables au déploiement de pratiques efficaces de gouvernance – entendue au sens foucaldien de capacité distribuée à conduire une société (Foucault, 1993, 2004). Ces instruments accompagnent un discours de « bonne gouvernance », qui n’est plus seulement le fait des grandes institutions internationales (Abrahamsen, 2000), mais qui est porté par des acteurs africains produisant leurs propres normes et données (que l’on songe par exemple à l’Indice Mo Ibrahim de bonne gouvernance). Les États africains eux-mêmes déploient des technologies et des instruments de mesure qui rendent possible la calculabilité de la vie quotidienne, de l’eau, de l’électricité et des services publics, favorisant la mise en place d’une « citoyenneté calculatoire » (von Schnitzler, 2008). C’est donc sur le terrain des dispositifs de mesure, de leurs techniques, savoirs et expertises en action qu’il faut étudier les reconfigurations politiques en Afrique et la production d’une mise en ordre globale des sociétés, reposant toujours sur des arrangements locaux. Ce numéro entend interroger dans quelle mesure les réplications et circulations d’interventions routinisées, s’appuyant sur des techniques expertes allant des évaluations aléatoires aux guidelines, rankings et benchmarks en passant par les essais cliniques, tableaux de bord et indicateurs reconfigurent les modes de gouvernement et dans quelle(s) mesure(s) elles font de l’Afrique un « laboratoire » (Tilley, 2011) et en construisent le futur.

2Force est de constater qu’alors même que le développement économique de l’Afrique, la gouvernementalité néolibérale, les interventions extérieures en matière de développement ou les politiques publiques reposent sur des infrastructures techniques, des savoirs, des expertises et des métriques toujours plus importants, la nature de ces derniers et de leurs enjeux politiques dans l’Afrique contemporaine sont encore insuffisamment traités dans les sciences sociales. Si l’analyse de l’action publique en Afrique s’est largement développée depuis dix ans et a contribué à renouveler l’étude du politique en Afrique (Eboko, 2015 ; Darbon, 2004), les travaux récents n’ont pas encore, ou peu, pris en compte l’étude des instruments d’action publique (Lascoumes et Le Galès, 2005). Par ailleurs, le rôle des modèles, techniques, savoirs et experts dans l’Afrique contemporaine demeure sous-traité, alors même qu’ils sont au centre des interventions internationales et de l’action publique contemporaines sur le continent. Ils ont été partiellement abordés sous l’angle des transferts de politique publique (Darbon, 2009), mais cette perspective néglige la dimension des savoirs, leurs circulations et les effets. Les rapports de pouvoir et les modalités d’interventions des acteurs internationaux sont souvent saisis au prisme de l’extraversion et des configurations d’acteurs (Pommerolle, 2010 ; Bayart, 1999) et ne prennent que rarement en compte les dimensions techniques et cognitives de ces interventions ainsi que les contraintes propres aux outils qui supportent ces actions. Il apparaît dès lors prometteur de déplacer le regard de l’État aux instruments qui gouvernent les vies, les populations et leurs environnements et de susciter par la même occasion de nouveaux éclairages sur la production de savoirs et leur mobilisation dans un contexte globalisé (Rottenburg, 2009a).

3On pourra observer qu’il n’y a là rien de bien nouveau. Les historiens ont depuis longtemps mis en évidence le rôle central de la science, des experts et des techniques dans le déploiement d’une capacité de gouvernement colonial et postcolonial (Cooper et Packard, 1998 ; Bonneuil, 2000). Plusieurs recherches récentes ont nuancé ces premiers arguments et invité à « reconsidérer l’expertise » (Beinart, Brown et Gilfoyle, 2009) pour montrer la façon dont les savoirs et les techniques occidentales n’ont pas seulement été imposés mais ont été négociés et ont pris en compte les intermédiaires africains (Tilley et Gordon, 2010 ; Tilley, 2011). L’attention aux savoirs, sciences et techniques n’a cependant que peu percolé dans les travaux sur l’Afrique contemporaine alors même qu’elle constitue une porte d’entrée idéale pour observer et analyser les dynamiques de globalisation et de transformation des États. À l’exception des études sur les questions de santé, les études sur les sciences et les techniques qui se sont fortement développées depuis vingt ans (Bonneuil et Joly, 2013) ont jusqu’à présent peu retenti dans les travaux francophones sur l’analyse contemporaine de la production du politique en Afrique. Plusieurs initiatives internationales ont émergé ces dernières années avec des débats dans les revues Social Studies of Science (Anderson, 2002) et Postcolonial Studies (Anderson, 2009 ; Rottenburg, 2009a), ainsi que la création d’un réseau « STS-Africa »1. Si on ne peut que se féliciter de cet intérêt bourgeonnant, il faut cependant regretter qu’à l’instar des études sur les sciences et techniques qui influencent ce courant (Latour, 1986), ces publications aient manqué l’opportunité de ce nouveau terrain pour engager une discussion avec les travaux en études africaines sur l’État et le politique et ancrer leurs analyses dans une profondeur politique – pour un contre-exemple remarquable, on pourra relever les travaux de Gabrielle Hecht (2013) sur l’uranium et le nucléaire en Afrique et la façon dont elle inscrit parfaitement les mines, les techniques nucléaires et ses experts dans une longue histoire coloniale et postcoloniale.

4Prenant acte de ces développements, ce numéro appelle à un dialogue croisé plus systématique entre anthropologie, STS, science politique et études africaines. La première hypothèse de ce pari est que prêter attention aux dimensions techniques, cognitives et scientifiques de l’action publique en Afrique permet d’éclairer sous un autre angle la production du politique. La seconde, point de départ du travail collectif présenté dans ce numéro, est que les techniques et instruments de l’action publique constituent des lieux originaux de fabrique du politique en Afrique, sous l’impulsion des recompositions des modalités d’interventions des acteurs internationaux, portés entre autres par le nouveau management public, les réformes sur l’efficacité de l’aide au développement, la gouvernance globale, la mondialisation néolibérale mais aussi des évolutions majeures des modèles et savoirs qui servent de soubassement à ces interventions, qu’ils émanent de l’économie, des recherches en santé ou en environnement. Ces outils et mesures offrent donc un terrain nouveau où observer les recompositions des formes d’actions gouvernementales, à l’intersection des États et des organisations internationales.

5Pour défricher ces enjeux, le numéro fait le choix d’adopter une approche résolument empirique et comparative pour suivre l’introduction de ces instruments et outils de mesure et d’évaluation dans différents secteurs (santé, environnement, alimentation, éducation) et pays (Tanzanie, Kenya, Bénin, République centrafricaine, Congo, Malawi, Afrique de l’Ouest). Les articles présentés ici reposent tous sur des données qualitatives originales, issues de terrains de longue durée et souvent multisitués, seuls à même de suivre les processus de standardisation et les logiques qui informent les négociations internationales au cœur de la « fabrique » des chiffres. Ce type d’approches permet d’observer de manière privilégiée la façon dont les acteurs s’approprient les instruments et les procédures standardisées. La notion d’appropriation fait référence ici à un double processus (De Bruijn, 2009) : les pratiques des acteurs et procédures administratives au sein des États sont transformées par les instruments, mais en retour ces instruments se trouvent également affectés par les pratiques des acteurs. Un terrain dans la durée permet ainsi à Sarah Fichtner de saisir le processus de création et d’adaptation des statistiques scolaires du début à la fin de l’année scolaire dans une école rurale au Bénin, ou à Pierre-Marie David de prendre la mesure des effets de l’introduction de la performance dans les programmes de lutte contre le sida en République centrafricaine. C’est un terrain multisitué qui rend possible l’analyse des processus décisionnels transnationaux qui engagent des réformes étatiques comme la candidature du Cameroun au REDD+, le programme sur la réduction des émissions liées à la déforestation et aux dégradations des forêts (Aurore Viard-Crêtat), ou la modélisation des politiques alimentaires de Washington au Malawi (Lise Cornilleau). Les articles multiplient les perspectives pour rendre compte de l’influence et de l’étendue des réseaux transnationaux, modèles et experts au cœur même des États, par une infiltration dans la vie politique via des modèles de promotion des problèmes de santé publique en Tanzanie (Moritz Hunsmann) ou au travers de technologies d’évaluation de la qualité des médicaments au Kenya (Mathieu Quet). Les différents positionnements des articles rendent également possible la saisie de toute l’étendue de ces instruments, circulant dans les sphères d’expertise internationales (Cornilleau), les arènes politiques nationales (Quet, Hunsmann, Viard-Crétat) mais aussi la vie quotidienne au niveau le plus micro (Fichtner). Le choix des archives et de la profondeur historique permet à Samuel Pinaud d’inscrire ces processus dans la durée et de montrer, dans le cas des politiques de lutte contre la « pauvreté nutritionnelle » en Afrique francophone, comment les savoirs ont constitué le soubassement des politiques depuis un siècle.

Les états et le développement à l’aune de la mesure et de la performance économique

6Il y a quelques années, Richard Rottenburg notait déjà que « les nouveaux arrangements de la science et du politique dans le contexte africain […] sont liés aux nouveaux développements globaux dans les domaines de l’économie, du droit, de la politique et de l’épistémologie » (2009a). Ce constat d’un rôle croissant des modèles, standards et mesures dans le gouvernement de l’Afrique est venu à l’origine de plusieurs travaux traitant de la biomédecine et de la santé, en reflet des investissements massifs et l’importance de ce secteur pour les acteurs internationaux avec la montée en puissance de la santé globale (Geissler, Rottenburg et Zenker 2012 ; Crane 2013 ; Atlani-Duault et Vidal 2013). Pour expliquer cette implication croissante de la science, des techniques et de l’économie dans le gouvernement de l’Afrique, Rottenburg met en avant les facteurs suivants : la gouvernance néolibérale, la privatisation de la science, le déclin de la croyance dans le progrès, l’importance croissante des droits de l’homme et de la sécurité humaine (2009a). Ces transformations constituent la toile de fond des articles de ce numéro, sans cependant qu’ils suivent strictement ce cadre. Plusieurs critiques peuvent être émises sur lesquelles nous reviendrons au fil de l’introduction. Un des enjeux à l’origine de l’organisation de ce numéro était d’élargir l’analyse initiée dans ces travaux sur la biomédecine et la santé pour saisir l’étendue de la diffusion de ces instruments à différents secteurs : l’environnement, l’éducation et le développement (entre autres). De cette mise en comparaison, nous avons retenu ici quatre thèmes transversaux : le contexte international, l’expérimentalité comme mode d’action étendue à tous les secteurs d’action publique, la quantification des modèles globaux aux chiffres locaux. Ces différents outils et acteurs traduisent une focalisation sur la performance, caractéristique du contexte de gouvernance et de mondialisation néolibérale mis en place depuis les années 2000, qui passent notamment par les États, au lieu de les contourner (comme précédemment) – mettant en place une nouvelle configuration politique, où les acteurs et modèles internationaux s’infiltrent au cœur des États.

Un nouveau contexte international : pouvoir de l’expertise, maîtrise de la mesure

7Ces travaux pionniers sur la biomédecine ont montré l’hégémonie des acteurs internationaux collecteurs d’informations, producteurs d’orientations, de normes et financiers du développement. Ils sont les seuls à pouvoir prétendre disposer d’un savoir scientifique global en matière de santé internationale, seuls capables de systématiser les actions, de produire des données, de poser des diagnostics et de proposer des options définies par rapport à des normes construites comme référents universels. Financiers des projets, ils conditionnent leur appui à l’acceptation de leurs référents, ce qui leur permet de s’autolégitimer et de consolider leur hégémonie (Darbon, 2003 ; Campbell, Cornish et al., 2012). En face de ces mastodontes, les dirigeants ont pour la plupart échoué à offrir aux citoyens des services administratifs fiables. Ne pouvant mobiliser des soutiens au sein de leur population, et donc se réclamer d’une légitimité politique interne, ils ne peuvent a priori contester les normes et options proposées (Darbon, 2003).

8Ces acteurs et le pouvoir qu’ils exercent se retrouvent notamment dans ce numéro dans l’article de Pierre-Marie David sur la mesure de la performance des plans de lutte contre le sida en République centrafricaine. L’arrivée et la distribution des médicaments antirétroviraux ont largement reposé sur les programmes mis en place par les grands bailleurs internationaux qui en viennent à quasi remplacer le ministère de la Santé. La mise en place de ces programmes repose sur une artillerie de mesures pour assurer leur performance et leur efficacité, renversant l’ordre des priorités. « La standardisation de la mesure de l’efficacité des programmes d’accès aux antirétroviraux relève de ce que P-M David qualifie d’une « économie scripturaire », à la jonction du local et du global, où sont produits et échangés indicateurs de performances, variables biologiques et écritures comptables, au sein d’espaces où s’écrit » (Rottenburg, 2009b).

De l’expérimentation humanitaire à la laboratisation du gouvernement de l’Afrique

9Un autre point commun est le caractère expérimental des interventions déployées dans les divers contextes de l’étude. Plusieurs travaux anthropologiques ont souligné le lien entre les nouvelles formes de domination à l’œuvre en Afrique et les formes d’état d’exception autorisées par la situation d’urgence sanitaire (Rottenburg, 2009a) et humanitaire (Fassin et Pandolfi, 2010), permettant des expérimentations, politiques, médicales, sanitaires (Nguyen, 2005). Toutefois, il importe de regarder à côté des situations d’urgence et de crise humanitaire et de voir les modalités politiques qui émergent des configurations transnationales normales et du quotidien des États et sociétés. Or, sauf exception (Chabrol, 2014), les travaux sur la biomédecine ou la santé globale ne s’attardent pas souvent sur les États et ce qui s’y joue en termes de reconfiguration des jeux d’acteurs, de processus de mise en (in)visibilité de populations, de lieux, d’espaces (Brown, Craddock et al., 2012).

10À la différence des travaux d’Adryana Petryna sur la globalisation des essais cliniques (2009) ou ceux de Vinh-Kim N’Guyen sur les interventions biomédicales dans les pays affectés par le sida (2010), les articles réunis dans ce numéro portent tous sur des interventions, non pas à côté de l’État, mais autour, en son sein et/ou en collaboration avec lui. Une entrée par la mesure, les standards et les outils est à même de suivre les circulations qui s’opèrent des sphères globales aux États et les réancrer dans des configurations politiques. L’article de Moritz Hunsmann sur les expérimentations politiques du DFID en Tanzanie est à cet égard exemplaire : plutôt que d’intervenir directement pour promouvoir leurs approches, les bailleurs préfèrent à présent expérimenter de nouvelles interventions, taillées sur mesure, reposant sur une infiltration dans le contexte local, une réflexivité portée par les sciences sociales pour accompagner le processus expérimental. En outre, ces expérimentations dépassent le seul cadre de la santé et de la biomédecine : elles constituent un mode d’intervention politique généralisé, porté notamment par les « randomistas », ces économistes qui, dans la foulée d’Esther Duflot et de son équipe du MIT, évaluent les interventions comme des essais cliniques, afin de les rendre réplicables (Jatteau, 2014), notamment en éducation (Languille, 2014). On est tenté de rapprocher ici ces analyses de l’ « Afrique comme laboratoire vivant » d’Helen Tilley (2011) pour qui les recherches et enquêtes scientifiques constituent des expériences scientifiques tout autant que des expérimentations politiques et préfigurent des reconfigurations politiques à venir de la décolonisation. Si le contexte politique est fort différent, une telle analyse suggère que ces interventions participent de transformations politiques de grandes ampleurs. Ces approches reposent sur une armada de chiffres, de terminologies, de modèles, d’outils pour accompagner le processus expérimental tout en facilitant – paradoxalement – la réplicabilité des interventions, ce qui vient miner la prétention à la contextualisation.

Quantifier, des modèles globaux au local

11La diversité des articles recueillis, portant sur des échelles d’action globales (via les modèles et acteurs internationaux étudiés par Lise Cornilleau et Aurore Viard-Crétat ou Pierre-Marie David), nationales (avec la production des politiques en interaction avec des normes et standards internationaux mise en évidence par Mathieu Quet) ou locale (Sarah Fichtner) montre l’étendue des chiffres et du calcul, pénétrant et redéfinissant les moindres aspects de la bureaucratie et du gouvernement de la vie quotidienne (Hibou, 2012). Les chiffres s’immiscent au cœur de la production du politique, de la gouvernance des services publics comme l’illustre la stratégie Evidence for Action (E4A) étudiée par Moritz Hunsmann, ou de l’ethnographie de la « fabrique » des chiffres scolaires produite par Fichtner.

12À l’échelle globale, le lien entre la gouvernance néolibérale et la montée en puissance de modèles et instruments de mesure apparaît clairement dans l’article de Lise Cornilleau sur la modélisation globale comme « technologie de gouvernement multi-échelle » de l’alimentation. À partir de l’étude du modèle IMPACT, développé par un institut de recherche international (l’IFPRI) pour évaluer la « sécurité alimentaire » et de ses circulations, elle montre le rôle central de la modélisation dans la promotion de politiques agricoles en Afrique favorables à la libéralisation des marchés, et comme outil de réformes des politiques nationales (ici le Malawi). Ces modèles globaux se retrouvent à différentes échelles dans d’autres domaines tels que l’éducation, l’agriculture, la santé ou l’environnement. Les évaluations et mesures prises s’articulent donc avec la mondialisation néolibérale et l’interconnexion croissante des marchés – autrement dit, les chiffres accompagnent un projet politique néomanagérial de réforme de l’État (Bruno et Didier, 2013).

13Si la quantification participe de la qualification d’un problème, cette fabrique des chiffres est un processus de négociation à différentes échelles (internationale, nationale, locale), qui dépend largement des infrastructures et des enjeux tels qu’ils sont perçus par les acteurs et de la manière dont ils s’intègrent à leurs agendas respectifs. La contribution de Sarah Fichtner sur la « fabrique » de statistiques relatives aux effectifs scolaires au Bénin en est illustrative. Les effectifs scolaires sont l’instrument sur la base duquel les États évaluent les besoins en termes de ressources humaines, de budgets de fonctionnement, d’équipements, etc. Mais ils constituent aussi un outil d’évaluation des performances et donc de plaidoyer lors de négociation entre l’État et ses partenaires en vue de l’obtention d’une aide ou une augmentation du montant de l’aide octroyé. Dans ce contexte, la production des statistiques n’est plus seulement une activité de synthèse des chiffres réels à vocation informative ; elle devient un outil de gouvernance locale, une technologie politique dont les acteurs se servent pour justifier leurs actions, se positionner dans le futur en se forgeant une réputation qui aura des répercussions positives en termes de carrière. Dans ce cas, les chiffres deviennent une ressource dont les acteurs se servent pour présenter une image harmonieuse de l’école, de son développement et de sa bonne gouvernance. Si par ce processus les chiffres en viennent à présenter une image éloignée ou faiblement représentative de la réalité, leur impact à l’échelle locale n’en est pas moins réel dans la mesure où ils déterminent l’allocation des ressources financières, humaines et influencent les trajectoires individuelles à travers les pratiques de recrutement des instituteurs et des élèves. Le jeu d’échelles est ici fait d’allers et de retours entre une école imaginée et l’école réelle, lesquelles se construisent mutuellement. La production internationale des instruments d’évaluation des performances scolaires informe les pratiques au niveau des États et au niveau local. Or les instruments doivent être adaptés aux contextes locaux pour permettre une comparaison a minima et assurer l’allocation pertinente des ressources et de budgets pour faire fonctionner l’école. Les instruments d’évaluation produits à l’échelle internationale renvoient à cette école imaginée ; leurs ajustements au niveau local – l’école réelle – transforment en retour l’école imaginée.

Rendre les États « performants » et « efficaces » : un nouveau consensus néolibéral post-Washington

14Ce jeu d’échelle passe aussi par une production de savoirs, d’instruments et d’artefacts graphiques qui visent à « responsabiliser » les États en évaluant les performances des programmes et leurs modes de gouvernance. Cette modalité d’action sur, avec et dans les États est caractéristique des transformations de l’aide au développement et du système de gouvernance globale. Les reconfigurations qui se profilent à travers ces différents outils suggèrent la mise en place d’un nouveau contexte, post-consensus de Washington. Dans les années 1980-90, les interventions étrangères contournaient les États, au mépris de la légitimité politique. Avec les plans d’ajustement structurels, il s’est agi de réduire l’État à une peau de chagrin, ces derniers étant considérés en Afrique comme « fragiles », corrompus, voire « en faillite ». Ces stratégies aboutirent in fine à des échecs à cause de la réduction drastique des capacités étatiques et des conséquences dramatiques sur les populations (réduction de l’espérance de vie des populations suite à la destruction des systèmes de santé). Les bailleurs de fonds ont (en partie) tiré la leçon de ces échecs et leurs modes d’interventions reposent désormais sur un souci de renforcer les capacités et l’expertise des États. Il ne s’agit pourtant pas d’un retour à une croyance « développementale », où le bien-être des populations serait recherché comme un but en soi, mais bien plutôt d’un approfondissement et d’un renouveau des stratégies néolibérales : au lieu de contourner les États, l’objectif est de conformer ces derniers à la nouvelle gestion publique (Bezes, 2007), de les rendre autonomes et efficaces.

15Cette nouvelle modalité d’intervention trouve en partie ses origines dans les réformes de l’aide au développement mises en place au cours des années 2000. D’une part, les Objectifs du Millénaire pour le Développement adoptés en 2000, ont coalisé la communauté internationale autour d’objectifs précis, chiffrés et mesurables. États, ONG et organisations internationales se sont mobilisés autour de ces objectifs, et de leurs mesures pour montrer aux bailleurs l’adéquation de leurs activités avec les normes internationales et la performance des programmes. D’autre part, la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide portée par l’OCDE (2004) a joué un important dans la diffusion des principes d’une gestion axée sur les résultats et d’une « appropriation » de l’aide par les bénéficiaires (Bergamaschi, Diabaté et Paul, 2008). Aurore Viard-Crétat dans son article sur la négociation du REDD+ montre comment ces programmes enrôlent les États via un discours sur l’appropriation qui requiert une importante mobilisation interne des capacités et des ressources bureaucratiques pour répondre aux injonctions des bailleurs ; et comment les financements accordés aux États (ici le Congo-Brazzaville) par la Banque mondiale mettent en difficulté l’autonomie des États par leur exigence de mise en conformité avec la doxa managériale internationale et une insistance sur la performance.

Infiltration : une nouvelle forme de gouvernement multi-échelles, transversal et transnational

16Une autre caractéristique centrale de ces nouvelles modalités d’interventions internationales est qu’elles ne passent plus forcément par des interventions directes, reposant sur des transferts de politiques publiques ou de modèles (Darbon 2009), mais par des interventions discrètes et indirectes, dans les antichambres du pouvoir via des instruments, des outils et des savoirs, souvent portés par des acteurs tiers (consultants, experts, scientifiques, etc.). Ces circulations d’instruments, de mesures et de standards prêtent souvent attention au contexte politique et institutionnel des États. Aussi, le sens politique de ces transformations se joue au sein des États. Ce déplacement ne va pas non plus sans poser de problèmes, car ces infiltrations déplacent les formes du pouvoir et le font de manière subreptice, discrète, loin du regard du public. Une entrée par la mesure, les standards et les outils est justement à même de suivre les circulations qui s’opèrent des sphères globales aux États et de rendre compte de la multiplicité des logiques. Les approches proposées dans les articles, en particulier de Moritz Hunsmann, Mathieu Quet ou Aurore Viard-Crétat, montrent un regard nuancé, au plus près du terrain et du quotidien des acteurs : insistant sur les jeux de négociation entre États et acteurs internationaux, elles montrent comment s’opèrent aussi des formes de construction des États et de contrôle des sociétés.

Une politique subreptice

17Alors que les années 1990 se caractérisaient par des interventions extérieures « dépolitisées » et répondant uniquement à des critères techniques, maîtrisés par les acteurs internationaux, contournant les pouvoirs locaux (Ferguson, 1990), les modes d’interventions contemporains, s’ils sont toujours empreints de technicité, prennent en compte les institutions et le contexte politique. Une action est perçue comme d’autant plus efficace qu’elle pourra s’insérer dans un contexte local. L’article de Moritz Hunsmann dans ce numéro est à cet égard exemplaire. Le projet expérimental qu’il étudie, E4A (Evidence for Action), promu par le Department for International Development du Royaume-Uni (DFID) se donne pour ambition d’identifier en détail les raisons de la non-mise en visibilité de la mortalité maternelle et néonatale pour initier un plaidoyer fondé sur des preuves (evidenced based advocacy). Ici, la politisation est revendiquée sur le principe que les actions sanitaires s’inscrivent pleinement dans l’économie politique des pays. Il ne s’agit plus d’un refus du politique et d’une domination par la technique, mais au contraire, d’une volonté affirmée de politiser les problèmes de santé. L’objectif est de susciter un engagement politique pour lutter contre la mortalité maternelle à partir de dynamiques à différentes échelles (locale, nationale, internationale). Les preuves sont issues d’un travail constant de collecte et synthèse des données à l’échelle internationale, de production d’indicateurs de bonne gouvernance et de performance pour évaluer, comparer et valoriser les actions et expérimentations « efficaces ». Ce projet se présente comme une nouvelle modalité d’ingénierie sociale, dont les effets politiques ambigus et particulièrement invasifs sont admirablement mis à nu par M. Hunsmann.

18Cette action politisée à différentes échelles permet à E4A (sur son site tanzanien) de travailler depuis les contextes locaux à la mise en visibilité d’un problème de santé. Le terme « infiltration » dans le sens de se glisser, se faufiler adroitement est tout à fait pertinent pour caractériser des interventions pénétrant l’ensemble des structures étatiques et non étatiques qui interviennent à différents niveaux autour du problème ciblé. Cette intervention ne cherche pas à créer de nouvelles activités (à l’instar de nombreux programmes de développement), mais à s’ancrer dans les activités en cours sans nécessairement revendiquer une position de leader. De cette manière, par des mécanismes subtils de prise de parole et d’accompagnement d’activités initiées par les acteurs locaux, les responsables du volet tanzanien de l’initiative s’affirment en tant que détenteurs d’un savoir qui fait d’eux des acteurs incontournables dès lors qu’il s’agit d’intervenir sur des questions de mortalité maternelle. Par sa stratégie de communication et de diffusion des données scientifiques et des bonnes pratiques, E4A s’érige en acteur capable de synthétiser les savoirs et de les rendre disponibles, travaillant à la mise en visibilité du problème. Par ce même processus, E4A définit progressivement les acteurs qui doivent intervenir pour le résoudre, leur rôle et leur pouvoir respectif, et finit par acquérir une place centrale dans la politique de santé publique tanzanienne, sans même que les acteurs locaux soient clairement (voire pas du tout) informés que cette organisation émane du DFID.

19La standardisation est souvent perçue comme un souhait des bailleurs de dépolitiser leurs actions pour mieux s’imposer. Seulement, les processus d’évaluation et de prise de décision, fondés sur les instruments de standardisation, ne peuvent fonctionner qu’en étant politisés et en faisant appel à des « jeux d’intelligence » (Viard-Crétat), des convergences ponctuelles d’intérêts, résumant finalement l’ensemble du processus à des stratégies d’acteurs, jouant avec des instruments, des procédures, des artefacts graphiques, dans une économie scripturaire spécifique. On voit alors que les lieux de décision sont loin d’être des centres de décision en trompe-l’œil (Bayart, 1999) mais des espaces où le déplacement constant des enjeux modifie sans cesse l’objet de la discussion et de la décision.

Instruments et définitions des problèmes au cœur de l’action publique des États africains

20Ainsi que le suggère le cas d’E4A mis en avant par M. Hunsmann, avant d’être mis à l’agenda un « problème » doit être défini, qualifié et les solutions mises en avant. La structure d’un problème et la structure du pouvoir sont les deux faces d’une même pièce (Reverdy, 2013). Formuler un problème, proposer des solutions, c’est redéployer les acteurs, redistribuer le pouvoir. La définition des problèmes peut alors devenir une ressource centrale en termes de négociation et de positionnement des acteurs dans un champ défini. On comprend alors que le consensus autour du caractère problématique d’une situation et de la définition d’un « problème » ne soit pas automatique.

21L’exemple de la construction progressive du problème des « faux médicaments » en enjeu de sécurité pharmaceutique illustre bien l’enchevêtrement d’intérêts qui peut être au cœur de la construction du problème public. M. Quet montre dans son article comment les façons de formuler le problème engagent la mise en place de différents types d’intervention, lesquelles impliquent un repositionnement des acteurs. À titre d’exemple, si la question de l’authenticité des médicaments est mise en avant, une standardisation des marchés sera nécessaire avec une catégorisation des produits pharmaceutiques en produits commercialisables et produits dont la circulation doit être empêchée. Il s’agit dès lors de réguler les politiques pharmaceutiques. Lorsque la qualification a trait à la contrefaçon, le rôle (négatif) des producteurs étrangers est mis en exergue. Enfin, lorsqu’on invoque les médicaments illicites (ainsi que le problème est posé aujourd’hui), on passe des politiques pharmaceutiques à la définition du médicament comme problème. Cette formulation du problème est liée à des transformations profondes dans le champ de l’innovation, de la production et de la distribution pharmaceutiques avec l’émergence de nouveaux acteurs (Brésil, Inde, Chine notamment), de stratégies de différenciation mises en place par les firmes hégémoniques et aux débats autour de la propriété intellectuelle. La formulation actuelle du problème aboutit à l’essor de technologies de contrôle et d’authentification. Ces technologies n’ont qu’une efficacité limitée en raison de leur coût et/ou de l’absence de moyens techniques pour les faire fonctionner de manière optimale. Toutefois, parce qu’elles s’articulent aux politiques de sécurisation contemporaines, parce que les acteurs qui les promeuvent sont en même temps ceux qui alimentent le discours sur la contrefaçon, elles ne sont pas remises en question. L’ensemble donne à voir une stabilisation, plutôt qu’un redéploiement des acteurs et une refonte des rapports de pouvoir. Les solutions proposées, si elles contribuent plus ou moins à la sécurisation des produits pharmaceutiques (en permettant le contrôle des flux), ne résolvent pas le problème défini au départ, celui de qualité générique des produits.

  • 2 Cela n’est pas sans rappeler les débuts de la prise en charge médicamenteuse du VIH en Afrique, lor (...)

22Le redéploiement des acteurs et la reconfiguration des rapports de pouvoir à la suite de la qualification d’un problème sont illustrés par la contribution de S. Pinaud sur le gouvernement de la pauvreté nutritionnelle en Afrique de l’Ouest. L’auteur montre comment se met progressivement en place un processus de quantification des besoins nutritionnels qui aboutit à l’ « humanitarisation » de la pauvreté nutritionnelle en Afrique de l’Ouest. Tout au long de ce processus, les populations africaines changent de statut, de colonisés aux pratiques alimentaires particulières à des individus souffrant d’une sous-alimentation chronique. De même, le lait qui apparaît dans ce contexte comme la solution au problème tel qu’il a été formulé passe de produit alimentaire de luxe, symbole d’une civilisation urbaine, à celui de médicament devant répondre à des besoins nutritionnels précis et, à terme, au développement d’un corps sain, lequel devient alors objet de politique. La quantification du problème fait d’une part apparaître des besoins énormes (il faudrait la moitié de la production mondiale de lait pour couvrir l’ensemble des besoins). D’autre part, l’approvisionnement des populations en produits laitiers soulève le problème de la sanitarisation de l’intervention, car les produits laitiers peuvent rapidement devenir toxiques. Dès lors, pour assurer leur distribution dans des conditions qui ne mettraient pas en danger les vies, il faut trier2 ; choisir parmi les populations vulnérables celles qui sont les plus vulnérables, séparer ceux qui peuvent recevoir du lait dans des conditions appropriées de ceux qui peuvent attendre – « faire vivre et laisser mourir » (Foucault, 1997, p. 214). Sont alors privilégiés les individus qui font déjà l’objet d’un encadrement médical. Le besoin nutritionnel se médicalise et la couverture des besoins se fait par l’intermédiaire de professionnels de la santé, qui prennent le pouvoir sur une action qui était au départ une initiative d’aide au développement.

Expertise et contraintes de l’autonomie

23Les contributions présentées ici montrent que l’économie scripturaire (De Certeau, 1990) au sein de laquelle ces programmes s’inscrivent et les procédures qu’elles imposent limitent l’autonomie des États, permettant finalement aux bailleurs de garder la mainmise sur les interventions (voir M. Hunsmann, A. Viard-Crétat, M. Quet dans ce numéro). Cette économie scripturaire fait appel à des artefacts graphiques (Hull, 2012) et pratiques d’écriture formalisées qui obligent les États à devoir se familiariser avec des champs sémantiques, acronymes, expressions techniques spécifiques, etc., dans les termes que requiert la standardisation à l’échelle internationale, au point qu’il faille recruter des experts capables de traduire les projets dans les normes internationales requises (A. Viard-Crétat dans ce numéro). Si l’autonomie des États est invoquée, les bailleurs conservent un pouvoir majeur du fait de cette économie scripturaire. L’autonomie se construit alors par les façons dont les États s’approprient ces procédures et les tournent à leur avantage pour faire valoir leurs propres intérêts. Si le contournement des procédures peut gripper un appareil décisionnel ou alimenter des tensions, il est aussi susceptible de mettre ces puissantes organisations dos au mur. Dans l’exemple décrit par A. Viard-Crétat, la Banque mondiale se voit ainsi obligée de tolérer certaines dérives pour assurer le fonctionnement de son programme et remodeler les représentations dont elle est porteuse.

24Par ailleurs, les processus d’écriture, les outils et procédure d’évaluation et de prise de décision déplacent constamment les enjeux et les luttes de pouvoir, dévoilant la capacité performative des instruments et artefacts graphiques (Hull, 2012) dans ces espaces de prise de décision, qu’ils soient en trompe-l’œil ou réels. On observe alors que la maîtrise d’un dossier spécifique ne suffit plus seule à légitimer une expertise (A. Viard-Crétat, M. Hunsmann). L’expertise est rendue efficace par des compétences de médiation, savoir-faire diplomatique, de dialogue, de résolutions des conflits, de stratégies de communication, mais aussi une insertion dans différents types de réseaux à l’échelle locale et à l’échelle internationale. L’expert doit savoir jouer sur les contraintes des bailleurs, les normes implicites, les discours, les pratiques discursives, pour trouver des alliés et faire valoir les intérêts de ses employeurs.

25Des décennies de projet de développement ont forgé des trajectoires professionnelles et profils capables de se jouer des institutions du fait qu’ils en maîtrisent les rouages. Ces acteurs occupent des positions similaires à celles des « courtiers du développement » (Mosse, 2011 ; Bierschenk et al., 2000), à la différence que leur position tient nettement plus à la possession d’un savoir et d’une expertise internationale et non seulement la maîtrise de ressources informationnelles ou des réseaux. Ces experts ont souvent des profils d’aiguilleurs, maîtrisant les circuits de l’information ou de marginal sécant (Crozier et Friedberg, 1977) à cheval sur plusieurs institutions ou ayant un réseau social et professionnel traversant plusieurs institutions internationales. Mais, les procédures bureaucratiques différentes d’une institution à l’autre, selon les sujets au sein de la même institution, changeant régulièrement de formes dessinent des sphères d’expertise hyperspécialisées avec un nombre limité d’experts. La difficulté à trouver un expert est alors susceptible de retarder des processus décisionnels, ce qui exacerbe les tensions au sein des États, entre les États et leurs partenaires, tensions sur lesquelles les acteurs pourront au bout du compte jouer pour faire valoir leurs intérêts (A. Viard-Crétat).

Le jeu des États, entre marge de manœuvre et affirmation

26Si tous les articles rappellent le poids et la puissance de ce contexte global, ils montrent tous les bricolages et les arrangements politiques qui en émergent et ne produisent pas toujours les effets attendus. On voit partout l’État développer ses propres logiques, loin de la figure du récipiendaire passif et impuissant : bien que les acteurs politiques et bureaucratiques doivent accepter de nombreuses recommandations internationales, ils cherchent aussi à affirmer le contrôle de l’État sur son territoire sur son territoire, ses bureaucraties et sa population et parviennent parfois à détourner les règles du jeu en leur faveur.

27Les contributions d’Aurore Viard-Crétat et Sarah Fichtner mettent bien en évidence qu’en dépit de leur marge de manœuvre limitée, les acteurs étatiques sont capables de s’approprier les instruments au point de jouer des standards formulés par ces institutions, des procédures d’évaluation qu’elles mettent en place, du mode de fonctionnement de leur bureaucratie pour faire passer leurs intérêts propres. À ce sujet, la candidature camerounaise au REDD+ est exemplaire. Aurore Viard-Crétat montre que les acteurs de l’État camerounais s’approprient si bien les instruments qu’ils parviennent à détourner les procédures à leur avantage, en prenant appui sur le savoir tacite qu’ils ont du fonctionnement de la Banque mondiale. Le processus révèle des stratégies qui peuvent permettre à des États de revendiquer leur autonomie au sein de relations de pouvoir inégales, aux pouvoirs publics largement dépendants de l’aide internationale et dans une situation de fragilité vis-à-vis de la société civile (Darbon, 2003) de contourner des normes tout en les utilisant ensuite comme support de légitimation nationale et internationale et de mobilisation d’une société civile, qui quand bien même n’aurait pas le même agenda, sera gagnante à terme en bénéficiant de financements. En face, l’institution qui semble prise dans son propre jeu, ne peut (officiellement) rien, sinon valider la démarche, donnant à voir un processus de décision inédit.

Conclusion

28Pour conclure, il faut se demander quelles formes de politiques et de légitimité émergent du déploiement de ces outils et de cette focalisation sur la mesure la performance. Comme le suggère M. Hunsmann, ces questions ne sont pas posées car moins visibles que les interventions directes de type humanitaire : plus pernicieuses, elles se déroulent dans les chambres feutrées des ministères, dans les couloirs des conférences internationales et opèrent des choix politiques non discutés démocratiquement. Les acteurs internationaux, ayant appris des leçons des interventions directes (humanitaires, ou financières) et de leurs critiques, préfèrent donc des formes de manipulations plus respectueuses des formes, mais non moins insidieuses, via la circulation de ces outils, savoirs, techniques et modèles. On l’a vu, les États ne demeurent pas passifs et prennent une part active dans ce processus.

29La question politique est alors déplacée : quel est le sens de la mesure ? Qui prend des décisions politiques légitimes et démocratiques quand les préférences des acteurs sont influencées de façon invisible par les bailleurs internationaux ? Quel est le sens de l’évaluation alors que la question est celle du choix des programmes ? La focalisation sur la mesure introduite par ces outils perd de son sens lorsqu’elle oublie la question des moyens et prend le pas sur les objectifs en soi des politiques. Cette insistance sur l’efficacité économique se fait au prix d’un renversement de valeur. La performance économique de la santé, de l’environnement ou de l’éducation devient un objectif en soi et non plus un moyen d’obtenir le développement des nations et le bien-être des populations. Comme l’écrit S. Fichtner, « l’instruction universelle de base [n’est plus] seulement un objectif en soi, en tant que droit de l’homme, mais un des principaux instruments et indicateurs de réduction de la pauvreté et de développement économique ». Ce retournement résulte autant des reconfigurations globales de paradigmes en économie du développement que des effets pervers de l’introduction des instruments de mesure et du système de valeurs néolibéral sous-jacents. Ainsi, un glissement s’opère de l’évaluation des contenus vers celle de la performance, déconnectée de la qualité (David) ; glissement qui n’est pas sans conséquence sur la santé (Quet, David), l’alimentation (Cornilleau) et le bien-être des populations ; et ce, en dépit de la pauvreté des chiffres sur lesquels se fondent ces mesures. Les auteurs de ce numéro mettent tous bien en évidence l’incertitude cognitive due au contexte, aux moyens, aux modalités de ces évaluations.

30Dès lors, une conséquence de ces nouveaux paradigmes, bien mise en évidence par P.-M. David, est l’insistance sur la mesure des mesures mises en œuvre afin de pouvoir évaluer la performance de ces programmes internationaux, au détriment de la justice sociale. Comme il le rappelle : « Dans le contexte d’États fragiles comme la République centrafricaine, ce mode de gestion est non seulement à l’origine d’une performance médiocre, mais il vient en plus renforcer la réalité de cette médiocrité. […] L’expérience de la République centrafricaine rappelle que la subordination de l’organisation économique et biopolitique au principe de justice sociale doit être pensée à nouveau. » Ainsi, analyser au plus près ces instruments doit aussi offrir l’occasion de repenser les principes du développement à l’œuvre et les configurations politiques qui découlent de leur usage.

Lydie Cabane remercie le CERMES3 et Josiane Tantchou la Fondation de France (EngtN°00023969) pour les soutiens financiers apportés à ce numéro.

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Notes

1 https://lost-research-group.org/sts-africa/

2 Cela n’est pas sans rappeler les débuts de la prise en charge médicamenteuse du VIH en Afrique, lorsqu’il a fallu « trier » parmi les malades ceux qui allaient avoir droit au traitement, décider en quelque sorte de qui allait vivre et de qui allait mourir (Nguyen, 2005).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Lydie Cabane et Josiane Tantchou, « Instruments et politiques des mesures en Afrique »Revue d’anthropologie des connaissances [En ligne], 10-2 | 2016, mis en ligne le 01 juin 2016, consulté le 06 juillet 2020. URL : http://journals.openedition.org/rac/2662

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Auteurs

Lydie Cabane

Sociologue et travaillant sur la gestion des crises en lien avec les reconfigurations de l’État, elle a soutenu en 2012 une thèse sur les politiques de gestion des catastrophes en Afrique du Sud. Elle a récemment publié avec Sandrine Revet « La cause des catastrophes. Concurrences scientifiques et actions politiques dans un monde transnational » (Politix, 111(3)). Elle travaille actuellement sur une comparaison des régimes de crise européens.
https://orcid.org/0000-0002-0696-6725

Adresse : Centre for the Analysis of Risk and Regulation, London School of Economics and Political Science, Houghton Street, WC2A 2AE, London (GB).
Courriel : l.cabane[at]lse.ac.uk

Josiane Tantchou

Anthropologue, chargée de recherche au CNRS, ses travaux portent sur les politiques de santé en Afrique, la matérialité du soin, l’expérience des maladies chroniques.
https://orcid.org/0000-0002-5997-0154

Adresse : Centre Jacques Berque pour les études en sciences sociales, 35, avenue Tariq Ibn Zyad, MA-10010 Rabat (Maroc).
Courriel : josiane.tantchou[at]cjb.ma

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