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Dossier thématique

Instrumentos y políticas de medidas en África

Instruments et politiques des mesures en Afrique
Measurement instruments and policies in Africa
Lydie Cabane et Josiane Tantchou
Cet article est une traduction de :
Instruments et politiques des mesures en Afrique [fr]
Autre(s) traduction(s) de cet article :
Measurement instruments and policies in Africa [en]

Résumés

Les instruments de mesure sont devenus des outils centraux dans le gouvernement de l’Afrique contemporaine. Suivant la focalisation sur la performance économique comme outil de réforme de l’aide au développement et des États, la mesure génère de nouvelles modalités d’intervention (expérimentation, quantification) et des reconfigurations politiques. Ces outils, instruments qui mobilisent des experts et savoirs spécifiques, mettent les États dans une position ambiguë, à la fois contraints par ces infrastructures techniques de l’action politique et disposant de marge de manœuvre pour s’affirmer sur leur population. Ils créent les conditions d’une infiltration, où les bailleurs internationaux, plutôt que d’imposer des conditions et mener des interventions externes, s’immiscent au sein des États africains au travers de techniques, mesures de standardisation, d’évaluation et une terminologie spécifique.

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Texte intégral

Introducción

1Los estándares, las herramientas, las pericias y los saberes técnicos constituyen hoy en día lugares centrales de producción de política en África, movilizados tanto por los gobiernos, las ONG y los organismos internacionales como por los expertos transnacionales (incluso africanos). La evaluación y la medida de las categorías de población, su salud, su educación, los tráficos de bienes y mercancías, el medioambiente así como los mismos gobiernos constituyen operaciones indispensables para el despliegue de prácticas eficaces de gobernanza –en el sentido foucaultiano, es decir la capacidad distribuida de dirigir una sociedad (Foucault, 1993, 2004). Estos instrumentos acompañan un discurso de «buena gobernanza» que ya no es exclusivo de las grandes instituciones internacionales (Abrahamsen, 2000) y que hoy defienden varios actores africanos que producen sus propios datos y normas (basta con pensar en el Índice Mo Ibrahim de buena gobernanza). Los mismos Estados africanos adoptan tecnologías e instrumentos de medida que permiten la calculabilidad de la vida cotidiana, del agua, de la electricidad y de los servicios públicos, lo cual favorece la instauración de una «ciudadanía calculatoria» (Von Schnitzler, 2008). Por tanto, cabe adentrarse en el terreno de los dispositivos de medida, sus técnicas, sus saberes y sus pericias para estudiar las reconfiguraciones políticas de África y la producción de un ordenamiento global de las sociedades que se basa siempre en arreglos locales. Este número se plantea cuestionarse hasta qué punto las replicaciones y las circulaciones de intervenciones rutinizadas, que estriban en técnicas expertas que van desde las evaluaciones aleatorias, los guidelines, rankingsbenchmarks hasta los ensayos clínicos, los cuadros de mando y los indicadores, reconfiguran los modos de gobernanza y hasta qué punto transforman a África en un «laboratorio» (Tilley, 2011) y le construyen un futuro.

2Cabe señalar que si bien el desarrollo económico de África, la gubernamen­talidad neoliberal, las intervenciones externas en materia de desarrollo o las políticas públicas se basan en infraestructuras técnicas, saberes, pericias y medidas cada vez más numerosos, el tipo de estos últimos y los desafíos políticos en el África contemporánea aún no gozan de la atención suficiente de las ciencias sociales. Si bien el análisis de la acción pública en África se desarrolló considerablemente en los últimos diez años y propició una renovación del estudio político en África (Eboko, 2015; Darbon, 2004), los trabajos recientes aún no tomaron en consideración, o muy poco, el estudio de los instrumentos de la acción pública (Lascoumes y Le Galès, 2005). Además, el papel de los modelos, las técnicas, los saberes y los expertos en el África contemporánea sigue analizándose muy poco a pesar de que estén en el centro de las intervenciones internacionales y la acción pública contemporáneas en el continente. Fueron parcialmente estudiados bajo la perspectiva de las transferencias de política pública (Darbon 2009), pero este ángulo descuida la dimensión de los saberes, sus circulaciones y sus efectos. Las relaciones de poder y las modalidades de intervención de los actores internacionales suelen interpretarse a través del prisma de la extraversión y de las configuraciones de actores (Pommerolle, 2010; Bayart, 1999), y raras veces toman en cuenta las dimensiones técnicas y cognitivas de estas intervenciones, así como las limitaciones específicas de las herramientas que soportan esas acciones. Así pues, resulta prometedor desplazar la mirada del Estado hacia los instrumentos que gobiernan las vidas, las poblaciones y los entornos, y suscitar de paso nuevos enfoques sobre la producción de saberes y su movilización en un contexto globalizado (Rottenburg, 2009a).

3Podrá observarse que no hay nada nuevo. Hace ya mucho tiempo que los historiadores resaltaron el papel central de la ciencia, los expertos y las técnicas en el despliegue de una capacidad de gobierno colonial y post-colonial (Cooper et Packard, 1998; Bonneuil, 2000). Varias investigaciones llevadas a cabo recientemente matizaron estos argumentos iniciales e invitaron a «reconsiderar la pericia» (Beinart, Brown, y Gilfoyle, 2009) para mostrar de qué manera los saberes y las técnicas occidentales no se impusieron sino que se negociaron, tomando en cuenta a los intermediarios africanos (Tilley y Gordon, 2010; Tilley, 2011). Así y todo, el interés por los saberes, las ciencias y las técnicas no influyó mucho en los trabajos recientes sobre el África contemporánea, aun cuando constituye una puerta de entrada ideal para observar y analizar las dinámicas de globalización y transformación de los Estados. Excepto los estudios sobre los problemas de salud, aquellos sobre las ciencias y las técnicas que tanto se desarrollaron en los últimos veinte años (Bonneuil y Joly, 2013) prácticamente no incidieron en los trabajos de habla francesa sobre el análisis contemporáneo de la producción de política en África. Sí que surgieron varias iniciativas internacionales estos últimos años, en especial por medio de debates en las revistas Social Studies of Science (Anderson, 2002) y Postcolonial Studies (Anderson, 2009; Rottenburg, 2009a), así como la creación de una red STS-Africa.1 Si bien cabe regocijarse de este brote de interés, puede lamentarse que, tal y como los estudios sobre las ciencias y las técnicas que influyeron en esta corriente (Latour, 1986), estas publicaciones hayan desperdiciado la oportunidad de este nuevo terreno para entablar una conversación con los trabajos africanos sobre el Estado y la política, y otorgar a sus análisis una verdadera profundidad política. Valga el notable contraejemplo de los trabajos de Gabrielle Hecht (2013) sobre el uranio y la energía nuclear en África, y la manera en que inscribe perfectamente las minas, las técnicas nucleares y sus expertos en una larga historia colonial y postcolonial.

4Este número, consciente de dicha evolución, promueve un diálogo cruzado más sistemático entre antropología, estudios sobre la ciencia y las técnicas, ciencias políticas y estudios africanos. La primera hipótesis de esta apuesta es que el prestar atención a las dimensiones técnicas, cognitivas y científicas de la acción pública en África permite enfocar desde una nueva perspectiva la producción de política. La segunda, punto de partida del trabajo colectivo presentado en este número, es que las técnicas y los instrumentos de la acción pública constituyen espacios originales de fábrica de política en África, bajo el impulso de las recomposiciones de las modalidades de intervención de los actores internacionales, quienes obedecen entre otras cosas a la nueva gestión pública, las reformas sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo, la gobernanza global, la globalización neoliberal y las principales evoluciones de los modelos y saberes sobre la economía, la salud o el medioambiente que constituyen el zócalo de las intervenciones. Estas herramientas y medidas ofrecen, por tanto, un nuevo terreno donde observar las recomposiciones de los modos de acción gubernamentales, en la intersección entre los Estados y los organismos internacionales.

5Para desbrozar los desafíos, este número resuelve adoptar un enfoque abiertamente empírico y comparativo para seguir la introducción de esos instrumentos y herramientas de medida y evaluación en distintos campos (salud, medioambiente, alimentación, educación) y países (Tanzania, Kenia, Benín, República Centroafricana, Camerún, Malawi, África del Oeste). Todos los artículos presentados aquí estriban en datos cualitativos originales, procedentes de terrenos de larga duración, a menudo multisituados, los únicos capaces de seguir el proceso de estandarización y las lógicas que alimentan las negociaciones internacionales de la «fábrica» de los números. Este tipo de enfoque permite observar de manera privilegiada de qué manera los actores se apropian de los instrumentos y los procesos estandarizados. La noción de apropiación alude aquí a un doble proceso (De Bruijn, 2009): las prácticas de los actores y los procesos administrativos dentro de los Estados son transformados por los instrumentos pero, a su vez, los instrumentos se ven afectados por las prácticas de los actores. Un terreno estudiado durante un tiempo largo le permite a Sarah Fichtner captar el proceso de creación y adaptación de las estadísticas escolares desde el principio hasta el final del año escolar en una escuela rural del Benín, o a Pierre-Marie David medir los efectos de la introducción del rendimiento en los programas de lucha contra el sida en la República Centroafricana. Solo en un terreno multisituado puede realizarse un análisis de los procesos de adopción de decisiones transnacionales que lanzan reformas públicas como la candidatura del Camerún al REDD+, el programa sobre la reducción de las emisiones debidas a la deforestación y la degradación de los bosques (Aurore Viard-Crétat), o la influencia de la modelización de las políticas alimentarias por un grupo de estudios estadounidense en Malawi (Lise Cornilleau). Los artículos multiplican las perspectivas para dar cuenta de la influencia y la extensión de las redes transnacionales, los modelos y los expertos dentro de los Estados, por medio de una infiltración en la vida política a través de modelos de promoción de los problemas de salud pública en Tanzania (Moritz Hunsmann), o bien a través de las tecnologías de evaluación de la calidad de los medicamentos en Kenia (Mathieu Quet). Los distintos posicionamientos de los artículos también permiten comprender todo el alcance de estos instrumentos, ya circulen en las esferas de pericia internacional (Lise Cornilleau), en los círculos políticos nacionales (Quet, Hunsmann, Viard-Crétat) o en la vida cotidiana, al nivel más micro (Fichtner). La selección de los archivos y de la profundidad histórica le permiten a Samuel Pinaud inscribir estos procesos en el tiempo y mostrar, en el caso de las políticas de lucha contra la «pobreza nutricional» en el África francófona, cómo los saberes constituyeron el zócalo de estas políticas desde hace un siglo.

Los Estados y el desarrollo en términos de medida y rendimiento económico

6Hace unos años, Richard Rottenburg ya comprobaba que «los nuevos arreglos de la ciencia y la política en el contexto africano […] están vinculados con las nuevas evoluciones mundiales en los campos de la economía, el derecho y la epistemología» (2009a). Esta constatación de un papel creciente de los modelos, estándares y medidas en el gobierno de África derivaba inicialmente de varios trabajos sobre la biomedicina y la salud, y reflejaba las inversiones masivas y la importancia del sector para los actores internacionales, debida a la potenciación de la salud global (Geissler, Rottenburg, y Zenker 2012; Crane 2013; Atlani-Duault y Vidal 2013). Para explicar este compromiso creciente de la ciencia, las técnicas y la economía en el gobierno de África, Rottenburg destaca los factores siguientes: la gobernanza neoliberal, la privatización de la ciencia, el declive de la creencia en el progreso, la importancia creciente de los derechos humanos y la seguridad humana (2009a). Estas transformaciones constituyen el telón de fondo de los artículos de este número, si bien no respetan estrictamente su marco. Pueden expresarse varias críticas de las cuales ya hablaremos en la introducción. Uno de los desafíos que originaron la elaboración de este número era el ensanchar el análisis lanzado en estos trabajos sobre la biomedicina y la salud para comprender el alcance de la difusión de estos instrumentos a distintos sectores: el medioambiente, la educación y el desarrollo (entre otros). En la comparación, identificamos cuatro temas transversales: el contexto internacional, la experimentalidad como modo de acción extendida a todos los sectores de la acción pública, la cuantificación de los modelos globales a los números locales. Los actores y las herramientas traducen un enfoque en el rendimiento, característico del contexto de gobernanza y globalización neoliberal establecido desde los años 2000, que pasan especialmente por los Estados, en vez de eludirlos (como lo hacían anteriormente), estableciendo así una nueva configuración política en la cual los actores y los modelos internacionales se infiltran en el corazón de los Estados.

Un nuevo contexto internacional: poder de la pericia, control de la medida

7Estos trabajos pioneros sobre la biomedicina mostraron la hegemonía de los actores internacionales que recopilan informaciones y producen orientaciones, normas y financieros del desarrollo. Son los únicos que pueden pretender que disponen de un saber científico global en materia de salud internacional, los únicos capaces de sistematizar las acciones, producir datos, plantear diagnósticos y proponer opciones definidas en función de normas construidas como referentes universales. Como financieros de los proyectos, supeditan su apoyo a la aceptación de sus referencias, lo cual les permite auto-legitimarse y consolidar su hegemonía (Darbon, 2003; Campbell, Cornish et al., 2012). Frente a estos mastodontes, los dirigentes, en su mayoría, no lograron ofrecer a los ciudadanos unos servicios administrativos fiables. Al no poder conseguir apoyos en la población, ni apelar a una legitimidad política interna, no pueden cuestionar las normas y las opciones propuestas (Darbon, 2003).

8Estos actores y el poder que ejercen han sido analizados en este número, en el artículo de Pierre-Marie David sobre la medida del rendimiento de los planes de lucha contra el VIH/SIDA en la República Centroafricana. La llegada y la distribución de los medicamentos antiretrovirales se basaron en gran medida en los programas establecidos por los grandes donantes internacionales, que están muy cerca de reemplazar al ministerio de Salud. La instauración de estos programas estriba en una serie de medidas destinadas a garantizar su rendimiento y su eficacia, y derrocar el orden de las prioridades. La estandarización de la medida de la eficacia de los programas de acceso a los antiretrovirales tiene que ver con una economía escriptural situada en la frontera entre lo local y lo global, capaz de utilizar artefactos gráficos que funcionan en espacios donde se escribe «la parábola de la ayuda al desarrollo» (Rottenburg 2009b).

De la experimentación humanitaria a la laboratización del gobierno de África

9Otro punto común es el carácter experimental de las intervenciones desplegadas en los distintos contextos estudiados. Varios trabajos antropológicos subrayaron el vínculo entre las nuevas formas de dominación existentes en África y las formas de estado de excepción autorizadas por la situación de urgencia sanitaria (Rottenburg, 2009a) y humanitaria (Fassin y Pandolfi, 2010), que autorizan experimentaciones políticas, médicas y sanitarias (Nguyen 2005). Sin embargo, resulta importante observar lo que ocurre al lado de las situaciones de urgencia y crisis humanitaria, y ver las modalidades políticas que surgen de las configuraciones transnacionales normales y de la vida cotidiana de los Estados y las sociedades. Pero, salvo excepciones (Chabrol, 2014), estos trabajos sobre la biomedicina o la salud global no suelen perder mucho tiempo con los Estados y lo que ocurre en términos de reconfiguración de juegos de actores, procesos de puesta en (in)visibilidad de las poblaciones, los lugares, los espacios (Brown, Craddock et al., 2012).

10A diferencia de los trabajos de Adryana Petryna sobre la globalización de los ensayos clínicos (2009) o aquellos de Vinh-Kim N’Guyen sobre las intervenciones biomédicas en los países afectados por el sida (2010), los artículos reunidos en este número aluden a intervenciones llevadas a cabo no al margen del Estado, pero alrededor, en su corazón, en colaboración con él. Un acceso a través de la medida, los estándares y las herramientas permite de seguir las circulaciones que se producen desde las esferas globales hacia los Estados y enraizarlas en configuraciones políticas. El artículo de Moritz Hunsmann sobra las experimentaciones políticas del DFID en Tanzania es ejemplar en este sentido. En vez de intervenir directamente para promover sus enfoques, los donantes prefieren experimentar nuevas intervenciones, hechas a medida, basadas en una infiltración en el contexto local, una reflexividad sostenida por las ciencias sociales para acompañar el proceso experimental. Además, estas experimentaciones superan el marco de la salud y la biomedicina, al constituir un modo de intervención política generalizado, defendido principalmente por los «randomistas», unos economistas que, impulsados por Esther Duflot y su equipo del MIT, evalúan las intervenciones como los ensayos clínicos, para que sean reproducibles (Jatteau, 2014), en particular en la educación (Languille, 2014). Resulta tentador referirse a los análisis de «África como laboratorio vivo» de Helen Tilley (2011): las investigaciones y las encuestas científicas constituyen experimentos científicos y experimentaciones políticas, y anuncian las próximas reconfiguraciones políticas de la descolonización. Si bien el contexto político es distinto, este análisis sugiere que las intervenciones forman parte de transformaciones políticas muy importantes. Estos enfoques se basan en un ejército de números, terminologías, modelos, herramientas para acompañar el proceso experimental facilitando - paradójicamente - la reproductibilidad de las intervenciones, lo cual socava la iniciativa de contextualización.

Cuantificar, de los modelos globales al ámbito local

11La diversidad de los artículos reunidos, que exponen escalas de acción globales (mediante los modelos y los actores internacionales estudiados por Lise Cornilleau y Aurore Viard-Crétat o Pierre Marie David), nacionales (con la producción de las políticas en interacción con normas y estándares internacionales puesta de relieve por Mathieu Quet) o locales (Sarah Fichtner), muestra el alcance de los números y del cálculo, que se introducen y redefinen los aspectos más diminutos de la burocracia y del gobierno de la vida cotidiana (Hibou, 2012). Los números se inmiscuyen en el corazón de la producción de política, la gobernanza de los servicios públicos, tal y como lo ilustra la estrategia Evidence for Action (E4A) estudiada por Moritz Hunsmann, o la etnografía de la «fábrica» de números escolares realizada por Fichtner.

12A escala mundial, el vínculo entre la gobernanza neoliberal y la potenciación de los modelos e instrumentos de medida aparece claramente en el artículo de Lise Cornilleau sobre la modelización global como «tecnología de gobierno a escala múltiple» de la alimentación. A partir del estudio del modelo IMPACT, elaborado por un instituto de investigación internacional (IFPRI) para evaluar la «seguridad alimentaria» y sus circulaciones, Cornilleau muestra el papel central de la modelización en la promoción de políticas agrícolas en África favorables a la liberalización de los mercados y como herramienta de reforma de las políticas nacionales (aquí, el Malawi). Estos modelos globales se manifiestan a diferentes escalas en otros campos como la educación, la agricultura, la salud o el medioambiente. Así, las evaluaciones y las medidas tomadas se construyen con la globalización neoliberal y la interconexión creciente de los mercados (es decir, los números acompañan un proyecto político neo-empresarial de reforma del Estado (Bruno y Didier, 2013).

13Si bien la cuantificación contribuye a la calificación de un problema, esta fábrica de números es un proceso de negociación a distintas escalas (internacional, nacional, local) que depende en gran medida de las infraestructuras, de los desafíos tal y como los perciben los actores y de la manera en que se integran a sus agendas respectivas. La contribución de Sarah Fichtner sobre la «fábrica» de estadísticas relativas a los niveles de matriculación en el Benín ilustra perfectamente este hecho. Los niveles de matriculación son el instrumento en base al cual los Estados evalúan las necesidades en términos de recursos humanos, presupuestos de funcionamiento, equipamientos, etc. Sin embargo, también constituyen una herramienta de evaluación del rendimiento y, a su vez, de promoción en el marco de las negociaciones entre el Estado y sus socios para la obtención de una ayuda o el aumento del importe de ayuda otorgado. En ese contexto, la producción de estadísticas deja de ser solo una actividad de síntesis de números reales con vocación informativa y se transforma en herramienta de gobernanza local, una tecnología política que utilizan los actores para justificar sus acciones, posicionarse en el futuro construyendo una reputación que tendrá repercusiones positivas en términos de carrera. En tal caso, los números se transforman en un recurso que los actores utilizan para presentar una imagen armoniosa de la escuela, su desarrollo y su buena gobernanza. Si bien mediante este proceso, los números acaban dando una imagen muy alejada o poco representativa de la realidad, su impacto a la escala local no deja de ser real, dado que determinan la atribución de recursos financieros, humanos e influyen en las trayectorias individuales por medio de las políticas de reclutamiento de los profesores y los alumnos. Aquí, el juego de escalas induce varias idas y vueltas entre una escuela imaginada y la escuela real, que acaban construyéndose mutuamente. La producción internacional de instrumentos de evaluación de los resultados escolares alimenta las prácticas a nivel de los Estados y a nivel local. Pero los instrumentos deben adaptarse a los contextos locales para permitir una comparación mínima y garantizar la atribución pertinente de los recursos y los presupuestos para que la escuela pueda funcionar. Los instrumentos de evaluación producidos a escala internacional aluden a esa escuela imaginada y sus ajustes locales (la escuela real) transforman a su vez la escuela imaginada.

Mejorar la eficiencia y la eficacia de los Estados: un nuevo consenso neoliberal post-Washington

14Este juego de escalas también pasa por una producción de saberes, instrumentos y artefactos gráficos que aspiran a «responsabilizar» a los Estados evaluando los resultados de los programas y sus modos de gobernanza. Esta modalidad de acción sobre, con y en los Estados es característica de las transformaciones de la ayuda al desarrollo y del sistema de gobernanza local. Las reconfiguraciones que se perfilan a través de las distintas herramientas sugieren la instauración de un nuevo contexto, post-consenso de Washington. En los años 1980-90, las intervenciones extranjeras eludían a los Estados, algo contrario a los principios de legitimidad política. Los planes de ajuste estructural promovidos por el FMI redujeron los Estados como una piel de zapa, al ser considerados en África como «frágiles», corruptos y hasta «fallidos». Estas estrategias condujeron, a fin de cuentas, a múltiples fracasos debidos a la reducción drástica de las capacidades públicas y a las consecuencias dramáticas sobre las poblaciones (reducción de la esperanza de vida de las poblaciones tras la destrucción de los sistemas de salud por ejemplo). Los donantes analizaron (parcialmente) esos fracasos y sus modos de intervención se basan ahora en la necesidad de acrecentar las capacidades y la pericia de los Estados. No se trata, sin embargo, del resurgimiento de una creencia «desarrollista», donde el bienestar de la población se considera un fin en sí mismo, sino de una profundización y una renovación de las estrategias neoliberales. En vez de eludir a los Estados, el objetivo es ahora que cumplan las exigencias de la nueva gestión pública (Bezes, 2007), que se vuelvan autónomos y eficaces.

15Esta nueva modalidad de intervención tiene parcialmente sus orígenes en las reformas de la ayuda al desarrollo establecidas durante los años 2000. Por un lado, los Objetivos de Desarrollo del Milenio adoptados en 2000 unieron a la comunidad internacional alrededor de objetivos precisos cuantificados y medibles. Estados, ONG y organizaciones internacionales se movilizaron en torno a esos objetivos y a sus medidas para mostrar a los donantes la adecuación de sus actividades con las normas internacionales y la eficiencia de sus programas. Por otro lado, la Declaración de París sobre la eficacia de la ayuda al desarollo impulsado por la OCDE (2004) desempeñó un papel importante en la difusión de los principios de una gestión basada en los resultados y de una «apropiación» de la ayuda por parte de los beneficiarios (Bergamaschi, Diabaté y Paul, 2008). Aurore Viard-Crétat, en su artículo sobre la negociación del REDD+, muestra de qué manera dichos programas alistan a los Estados con un discurso sobre la apropiación que requiere una movilización interna considerable y capacidades y recursos burocráticos para cumplir con los requerimientos de los donantes; y de qué manera los financiamientos atribuidos a los Estados (aquí, el Camerún) por el Banco Mundial ponen en dificultad la autonomía de los Estados al exigirles el cumplimiento de la doxa gerencial internacional y al insistir en el rendimiento.

Infiltración: una nueva forma de gobierno multi-escalas transversal y transnacional

16Otra característica central de estas nuevas modalidades internacionales de intervención es que ya no pasan forzosamente por intervenciones directas, basadas en transferencias de políticas públicas o modelos (Darbon 2009), sino por intervenciones discretas e indirectas, en las antesalas del poder, por medio de instrumentos, herramientas, saberes generalmente transmitidos por terceros (consultores, expertos, científicos, etc.). Estas circulaciones de instrumentos, medidas y estándares suelen estar vinculadas con el contexto político e institucional de los Estados. El mismo sentido político de estas transformaciones se desarrolla en los Estados. Este desplazamiento no está exento de problemas, dado que las infiltraciones desplazan las formas del poder y lo hacen de manera subrepticia, discreta, lejos de la mirada del público. Un acceso a través de la medida, los estándares y las herramientas permite seguir las circulaciones que se producen a partir de las esferas globales hacia los Estados y dar cuenta de la multiplicidad de las lógicas. Los enfoques propuestos en los artículos, en particular los de Moritz Hunsmann, Mathieu Quet o Aurore Viard-Crétat, muestran una mirada matizada, más cercana al terreno y a la vida cotidiana de los actores: al insistir en los juegos de negociación entre Estados y actores internacionales, muestran cómo se operan también ciertas formas de construcción de los Estados, de control de las sociedades.

Une política subrepticia

17Cuando los años 1990 se caracterizaban por unas intervenciones externas despolitizadas y exclusivamente centradas en criterios técnicos, controlados por los actores internacionales, eludiendo a los poderes locales (Ferguson, 1990), los modos de intervención contemporáneos, si bien siguen privilegiando los aspectos técnicos, toman en consideración las instituciones y el contexto político. Una acción se juzga más eficaz si puede integrarse en un contexto local. El artículo de Moritz Hunsmann de este número es ejemplar en este sentido. El proyecto experimental que estudia, E4A (Evidence for Action), promovido por el Department for International Development del Reino Unido (DFID), se marcó la ambición de identificar en detalle las razones de que no se haya otorgado visibilidad a la mortalidad materna y neonatal para lanzar una actividad de promoción basada en los datos (evidenced based advocacy). Aquí, la politización se reivindica en base al principio según el cual las acciones sanitarias se inscriben plenamente en la economía política de un país. Ya no se trata de un rechazo de la política y de una dominación por parte de la técnica, sino de una voluntad afirmada de politizar los problemas de salud. El objetivo consiste en suscitar un compromiso político para luchar contra la mortalidad materna a partir de dinámicas a distintas escalas (local, nacional, internacional). Las pruebas proceden de un trabajo constante de acopio y síntesis de los datos a escala internacional, de producción de indicadores de buena gobernanza y rendimiento para evaluar, comparar y valorar las acciones y las experimentaciones «eficaces». Este proyecto se presenta como una nueva modalidad de ingeniería social, cuyos efectos políticos ambiguos y particularmente invasivos se vieron notablemente desnudados por M. Hunsmann.

18Esta acción politizada a distintas escalas le permite a E4A (en su centro tanzano) trabajar desde los contextos locales para poner en evidencia un problema de salud. El término «infiltración» en el sentido de deslizarse, colarse astutamente resulta pertinente para caracterizar intervenciones que penetran todas las estructuras públicas y no públicas que intervienen a distintos niveles alrededor del problema identificado. Esta intervención no apunta a crear nuevas actividades (como los numerosos programas de desarrollo) sino a enraizarse en las actividades pendientes sin reivindicar necesariamente una posición de líder. De esta manera, con mecanismos sutiles de toma de palabra y de acompañamiento de las actividades iniciadas por los actores locales, los responsables del componente tanzano de la iniciativa se afirman en calidad de titulares de un saber que los transforma en actores clave en cuanto se necesita intervenir en cuestiones de mortalidad materna. Con su estrategia de comunicación y difusión de los datos científicos y las buenas prácticas, E4A se convierte en un actor capaz de sintetizar los saberes y ponerlos a la disposición para lograr la puesta en evidencia del problema. Mediante el mismo proceso, E4A define paulatinamente los actores que deben intervenir para resolverlo, su papel y su poder respectivo, y acaba adquiriendo un lugar central en la política de salud pública tanzana, sin que los actores locales se vean claramente informados (cuando lo son) de que esta organización está vinculada con la DFID.

19La estandarización suele percibirse como una voluntad de los donantes de despolitizar sus acciones para imponerse mejor. Pero los procesos de evaluación y toma de decisión, basados en los instrumentos de estandarización, solo pueden funcionar si están politizados y si apelan a «juegos de inteligencia» (Viard-Crétat), a convergencias puntuales de interés, lo cual resume finalmente todo el proceso a una serie de estrategias de actores que juegan con instrumentos, procesos y artefactos gráficos en una economía escriptural específica. Y así comprobamos que los lugares de decisión no son centros de decisión engañosos (Bayart, 1999), sino espacios donde el desplazamiento constante de los desafíos modifica permanentemente el objeto del debate y de la decisión.

Instrumentos y definiciones de los problemas en el corazón de la acción pública de los Estados africanos

20Tal y como lo sugiere el caso de E4A presentado por M. Hunsmann, antes de integrarlo en la agenda, un «problema» ha de definirse, clasificarse y estudiarse para identificar las soluciones. La estructura de un problema y la estructura de un poder son las dos caras de la misma moneda (Reverdy, 2013). Formular un problema, proponer soluciones, es redesplegar los actores, redistribuir el poder. La definición de los problemas puede entonces volverse un recurso central en términos de negociación y posicionamiento de los actores en un campo definido. Así se entiende que el consenso en torno al carácter problemático de una situación y de la definición de un «problema» no sea automático.

21El ejemplo de la construcción progresiva del problema de los «falsos medicamentos» como cuestión de seguridad farmacéutica ilustra bien la maraña de intereses que puede ocultarse detrás de la construcción del problema público. M. Quet muestra en su artículo cómo la manera de enunciar el problema induce el lanzamiento de distintos tipos de intervención, que a su vez implican un reposicionamiento de los actores. Como ejemplo de ello, si se hace hincapié en la cuestión de la autenticidad de los medicamentos, hace falta estandarizar los mercados e imponer una categorización de los productos farmacéuticos en productos comercializables y productos cuya circulación debe impedirse. Así es como acaban regulándose las políticas farmacéuticas. Cuando la calificación se mezcla con la falsificación, se pone de relieve el papel (negativo) de los productores extranjeros. Por último, cuando se invocan los medicamentos ilícitos (tal y como se plantea el problema hoy en día), se dejan de lado las políticas farmacéuticas para definir el medicamento como un problema. Esta formulación del problema está vinculada con transformaciones profundas en el campo de la innovación, la producción y la distribución farmacéuticas, junto a la aparición de nuevos actores (Brasil, India y China principalmente), con estrategias de diferenciación establecidas por las empresas hegemónicas y con debates en torno a la noción de la propiedad intelectual. La formulación actual del problema conlleva al auge de las tecnologías de control y autentificación. Estas tecnologías tienen una eficacia limitada a raíz de su costo y / o de la ausencia de los medios técnicos para hacerlas funcionar de manera óptima. Sin embargo, al acoplarse a las políticas de seguridad contemporáneas, al ser los actores que las promueven los mismos que alimentan el discurso sobre la falsificación, no se ven cuestionadas. Así pues, en vez de redesplegarse los actores y redefinirse las relaciones de poner, la situación tiende a estabilizarse. Y las soluciones propuestas, si bien contribuyen más o menos a la seguridad de los productos farmacéuticos (al permitir el control de los flujos), no resuelven el problema inicialmente definido: la calidad genérica de los productos.

  • 2 Esto recuerda les comienzos del tratamiento del VIH en África, cuando hubo que hacer una «selección (...)

22El redespliegue de los actores y la reconfiguración de las relaciones de poder tras la calificación de un problema se ven ilustrados por la contribución de S. Pinaud sobre el gobierno de la pobreza institucional en África del Oeste. El autor muestra cómo se establece progresivamente un proceso de cuantificación de las necesidades nutricionales que desemboca en una «humanitarización» de la pobreza nutricional en África del Oeste. Durante ese proceso, las poblaciones africanas cambian de estatuto. Dejan de ser colonizados con prácticas alimentarias particulares y se convierten en individuos que sufren de subnutrición crónica. Asimismo, la leche que se presenta en ese contexto como la solución al problema tal y como fue formulado pasa de ser un producto alimenticio de lujo, símbolo de una civilización urbana, a un medicamento que debe satisfacer necesidades nutricionales precisas y, con el tiempo, desarrollar un cuerpo sano, que se transforma entonces en objeto de política. La cuantificación del problema da lugar, por un lado, a la aparición de necesidades enormes (haría falta la mitad de la producción mundial de leche para cubrir todas las necesidades). Por otro lado, el abastecimiento de la población en productos lácteos plantea el problema de la sanitarización de la intervención, dado que los productos lácteos pueden rápidamente volverse tóxicos. Así pues, para garantizar su distribución en condiciones que no pongan en peligro la vida de nadie, hace falta hacer una selección;2 elegir entre las poblaciones vulnerables las más vulnerables de todas, separar las que pueden recibir leche en condiciones apropiadas y las que pueden esperar. Así se acaba privilegiando a los individuos que ya gozan de un seguimiento médico –«hacer vivir y dejar morir» Foucault (1997, 214). Se medicaliza la necesidad nutricional y la cobertura de las necesidades se hace por medio de los profesionales de la salud, que se adueñan de una acción que, inicialmente, era un proyecto de ayuda al desarrollo.

Pericia y exigencias de la autonomía

23Las contribuciones presentadas aquí muestran que la economía escriptural (De Certeau, 1990) en la cual se inscriben los programas y los procesos que imponen limitan la autonomía de los Estados y acaban permitiendo que los donantes conserven el control de las intervenciones (ver M. Hunsmann, A. Viard-Crétat, M. Quet en este número). Esta economía escriptural recurre a artefactos gráficos (Hull, 2012) y prácticas de escritura formalizadas que obligan a los Estados a familiarizarse con los campos semánticos, los acrónimos, las expresiones, las técnicas específicas, etc. en los términos impuestos por la estandarización a escala internacional, hasta el punto que tienen que contratar a expertos capaces de traducir los proyectos en las normas internacionales requeridas (A. Viard-Crétat en este número). Si bien se invoca la autonomía de los Estados, los donantes conservan un poder más alto a raíz de esa economía escriptural. La autonomía se construye entonces a través de la manera en que cada Estado se apropia de esos procesos y les saca partido para hacer valer sus intereses. Si la elusión de los procedimientos puede paralizar un proceso decisorio o alimentar las tensiones, también es capaz de poner a las organizaciones más potentes entre la espada y la pared. En el ejemplo descrito por A. Viard-Crétat, el Banco Mundial se ve obligado a tolerar ciertas derivas para garantizar el funcionamiento de su programa y retocar las representaciones que impulsa.

24Además, los procesos de escritura, las herramientas y el procedimiento de evaluación y de toma de decisión desplazan constantemente los desafíos y las luchas de poder, revelando así la capacidad performativa de los instrumentos y artefactos gráficos (Hull, 2012) en espacios de toma de decisión, ya sean engañosos o reales. Se observa que el conocimiento de un tema específico ya no basta para legitimar una pericia (Aurore Viard-Crétat, M. Hunsmann). La pericia es eficaz gracias a las capacidades de mediación, de saber hacer diplomático, de diálogo, de resolución de conflicto, de estrategias de comunicación, pero también una inserción en distintos tipos de redes a escala local e internacional. El experto ha de saber jugar con las exigencias de los donantes, las normas implícitas, los discursos, las prácticas discursivas, para encontrar aliados y hacer valer los intereses de sus empleadores.

25Varias décadas de proyectos de desarrollo dibujaron trayectorias profesionales y perfiles capaces de engañar a las instituciones gracias a los conocimientos que acumularon. Estos actores ocupan posiciones similares a las de los «agentes del desarrollo» (Mosse, 2011; Bierschenk et al., 2000), salvo que su posición se debe a la posesión de un saber y una pericia internacional, y no solo al dominio de recursos de información o al conocimiento de las redes. Estos expertos a menudo tienen perfiles de guardagujas que manejan los circuitos de la información, o bien de marginal secante (Crozier y Friedberg, 1977) a caballo entre varias instituciones o con una red social y profesional que reúne varias instituciones internacionales. Sin embargo, al cambiar regularmente de forma dentro de cada institución en función de los individuos, los procedimientos burocráticos dibujan esferas de pericia hiperespecializadas con una cantidad limitada de expertos. Así pues, la dificultad que plantea la búsqueda de un experto puede retrasar los procesos decisorios, lo cual acentúa las tensiones dentro de los Estados, entre los Estados y sus socios, unas tensiones que los actores podrán aprovechar en última instancia para hacer valer sus intereses (A. Viard-Crétat).

El juego de los Estados, entre margen de maniobra y afirmación

26Si bien todos los artículos recuerdan el peso y la potencia de este contexto global, también muestran los remiendos y los arreglos políticos que generan sin producir los efectos esperados. En todos lados el Estado desarrolla sus propias lógicas, lejos de la figura del receptor pasivo e impotente: aunque los actores políticos y burocráticos tienen que aceptar numerosas recomendaciones internacionales, también quieren reafirmar su control sobre su territorio, sus burocracias y su población, y a veces sacar partido de las reglas del juego.

27Las contribuciones de Aurore Viard-Crétat y Sarah Fichtner muestran notablemente que a pesar de su margen de maniobra limitado, los actores públicos son capaces de apropiarse de los instrumentos y sacar partido de los estándares formulados por estas instituciones, de los procedimientos de evaluación que definen, del modo de funcionamiento de su burocracia para hacer valer sus propios intereses. La candidatura camerunesa al REDD+ tiene valor de ejemplo. Aurore Viard-Crétat muestra que los actores del Estado camerunés se apropian tan bien de los instrumentos que consiguen desviar los procedimientos en su provecho, basándose en el saber tácito que tienen acerca del funcionamiento del Banco Mundial. El proceso revela estrategias gracias a las cuales ciertos Estados reivindican su autonomía dentro de relaciones de poder desiguales, y los poderes públicos dependientes de la ayuda internacional y en situación de fragilidad con respecto a la sociedad civil (Darbon, 2003) eluden las normas y las utilizan luego como soporte de legitimación nacional e internacional y de movilización de una sociedad civil que, por más que no tenga la misma agenda, saldrá ganando a largo plazo gracias a los financiamientos. Ante ello, la institución que parece haber caído en su propia trampa no puede hacer nada (oficialmente), salvo aprobar el método, exponiendo así un proceso decisorio inédito.

Conclusión

28A modo de conclusión, resulta importante preguntarse cuáles formas de política y de legitimidad surgen del despliegue de estas herramientas y de este enfoque en la medida del rendimiento. Tal y como lo sugiere Moritz Hunsmann, estas preguntas no se plantean porque son menos visibles que las intervenciones directas de tipo humanitario. Pero son más dañinas y suelen estudiarse en los acogedores despachos de los ministerios, en los pasillos de las conferencias internacionales, donde se toman decisiones políticas que no se analizan democráticamente. Los actores internacionales, que aprendieron las lecciones de las intervenciones directas pasadas (humanitarias o financieras) y de sus críticas, prefieren formas de manipulación más respetuosas de las convenciones pero no menos insidiosas, en particular a través de la circulación de las herramientas, los saberes, las técnicas y los modelos. Tal y como ya lo comprobamos, los Estados no permanecen pasivos sino que desempeñan un papel activo en este proceso.

29Así pues, la cuestión política se ve desplazada: ¿cuál es el sentido de la medida? ¿Quién toma decisiones políticas legítimas y democráticas cuando las preferencias de los actores se ven influenciadas de manera invisible por los donantes internacionales? ¿Cuál es el sentido de la evaluación si lo importante es la selección de los programas? El enfoque en la medida introducido por estas herramientas pierde sentido, si se obvia la cuestión de los medios utilizados, y cobra mayor relevancia que los mismos objetivos de los políticos. Esta insistencia en la eficacia económica tiene como consecuencia una inversión de los valores. El rendimiento económico de la salud, el medioambiente o la educación se vuelve un objetivo en sí y deja de ser una manera de favorecer el desarrollo de las naciones y el bienestar de las poblaciones. Tal y como lo escribió Sarah Fichtner, «la instrucción universal de base [dejó de ser] solo un objetivo en sí, como derecho humano, y se convirtió en uno de los principales instrumentos e indicadores de reducción de la pobreza y del desarrollo económico». Esta inversión es a la vez el resultado de las reconfiguraciones globales del paradigma de la economía de desarrollo y de los efectos perversos de la introducción de los instrumentos de medida y del sistema de valores neoliberal subyacente. Así es como se produce un desplazamiento de la evaluación de los contenidos hacia la del rendimiento, desconectado de la realidad (David), que no deja de tener consecuencias sobre la salud (Quet, David), la alimentación (Cornilleau) y el bienestar de las poblaciones; y ello a pesar de la pobreza de los números en que se basan las medidas. Los autores de este número ponen bien en evidencia la incertidumbre cognitiva debida al contexto, a los medios, a las modalidades de estas evaluaciones.

30Así pues, una consecuencia de estos nuevos paradigmas, bien puesta en evidencia por Pierre-Marie David, es la insistencia en la medida de las medidas instauradas para poder evaluar el rendimiento y la realización de los objetivos de estos programas internacionales, en detrimento de la justicia social. Como bien lo recuerda, «en el contexto de Estados frágiles como la República Centroafricana, este modo de gestión no solo origina un rendimiento mediocre, sino que también refuerza la realidad de esa mediocridad. […] La experiencia de la República Centroafricana recuerda que la subordinación de la organización económica y biopolítica al principio de justicia social debe pensarse desde cero». Entonces, el analizar en profundidad estos instrumentos ha de ofrecer también la posibilidad de replantearse los principios del desarrollo y las configuraciones políticas inducidas por su utilización.

Lydie Cabane agradece al CERMES3 y Josiane Tantchou a la Fondation de France (EngtN°00023969) por las contribuciones financieras realizadas para este número.

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Notes

1 https://lost-research-group.org/sts-africa/

2 Esto recuerda les comienzos del tratamiento del VIH en África, cuando hubo que hacer una «selección» de los enfermos que iban a recibir el tratamiento, es decir decidir quién iba a vivir y quién se iba a morir (Nguyen, 2005).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Lydie Cabane et Josiane Tantchou, « Instrumentos y políticas de medidas en África »Revue d’anthropologie des connaissances [En ligne], 10-2 | 2016, mis en ligne le 01 juin 2016, consulté le 09 avril 2020. URL : http://journals.openedition.org/rac/2686

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Auteurs

Lydie Cabane

Socióloga y trabaja en la gestión de las crisis vinculadas con las reconfiguraciones de los Estados, defendió en 2012 una tesis sobre las políticas de gestión de las catástrofes en Sudáfrica. Publicó recientemente con Sandrine Revet «La cause des catastrophes. Concurrences scientifiques et actions politiques dans un monde transnational». (Politix, 111(3)). Actualmente trabaja en una comparación de los regímenes de crisis europeos.
https://orcid.org/0000-0002-0696-6725

Dirección: Centre for the Analysis of Risk and Regulation, London School of Economics and Political Science, Houghton Street, WC2A 2AE, London (GB).
Correo: l.cabane[at]lse.ac.uk

Josiane Tantchou

Antropóloga, investigadora titular en el CNRS, trabaja sobre las políticas de salud en África, la materialidad del cuidado, la experiencia de las enfermedades crónicas.
https://orcid.org/0000-0002-5997-0154

Dirección: Centre Jacques Berque pour les études en sciences sociales, 35, Avenue Tariq Ibn Zyad, MA-10010 Rabat (Maroc).
Correo: josiane.tantchou[at]cjb.ma

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