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Varia

Objectivation des risques et transformations de l’action publique

Le cas de la pollution de l’air extérieur
Objectification of risks and transforming public action. The case of outdoor air pollution
Objetivación de los riesgos y transformaciones de la acción pública. El caso de la polución del aire exterior
Franck Boutaric

Résumés

Cet article analyse les transformations de l’action publique dans le domaine de la lutte contre la pollution de l’air depuis la période précédant l’adoption de la Loi sur l’Air et l’Utilisation Rationnelle de l’Énergie (1996) jusqu’ à nos jours. À partir du début des années 1990, la mise en visibilité de la pollution atmosphérique passe par la science et l’élaboration d’instruments d’action publique sur la qualité de l’air. L’objectivation des risques révèle le caractère polycentrique et diversifié des initiatives qui instituent la pollution de l’air comme un enjeu sanitaire. Une fois exposée la nouvelle représentation du problème public, la mise en œuvre des actions pour réduire les émissions de polluants définit de nouvelles invisibilités et le cadrage de la gouvernance de la qualité de l’air ignore des politiques déterminantes pour réduire les émissions de polluants. Si le façonnage d’une nouvelle politique publique paraît porteur de profondes transformations de la manière de saisir les problèmes sanitaires environnementaux, les points d’aboutissements accréditent des changements limités.

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Texte intégral

Introduction

1Cet article cherche à analyser, à partir du cas de la pollution de l’air, les mécanismes de transformation d’une question environnementale discutée dans des espaces professionnels en question investie par des politiques publiques et les effets de cet investissement sur les redéfinitions du problème concerné. Il vise à montrer que la description des mécanismes qui transforment une question environnementale en préoccupation politique et l’analyse des actions mises en œuvre par les autorités publiques sont deux séquences imbriquées qui forment des processus où interagissent les acteurs qui élaborent un enjeu public, le politisent et engagent un programme d’actions. La définition d’un problème public ou sa politisation ne sont jamais données de manière définitive, car au travers de la formulation d’un programme d’action s’expriment une redéfinition et une approche politique qui ne correspondent pas totalement à ce qui avait été initialement adopté par les autorités publiques.

  • 1 Une recherche collective intitulée « l’obligation d’information, instrument d’action publique. Surv (...)

2L’article analyse en particulier le rôle exercé par la production de savoirs scientifiques et les dispositifs d’information et d’alerte de la qualité de l’air dans l’orientation des décisions publiques de la période précédant l’adoption en 1996 de la Loi sur l’Air et l’Utilisation Rationnelle de l’Énergie (LAURE) jusqu’à nos jours. Il s’intéresse pour cela aux études épidémiologiques et aux outils de la qualité de l’air élaborés au cours des années 1990 en relation avec des actions et des controverses portées par différents acteurs concernés par les débats préparatoires à l’adoption de la LAURE. Il s’appuie sur un ensemble de matériaux empiriques réunis dans le cadre de travaux individuels de long cours (Boutaric, 1997, 1999, 2003, 2007, 2008), d’une enquête collective1 financée par l’Ademe ainsi que d’un ensemble de travaux consacrés à la trajectoire historique du problème de la qualité de l’air (Vlassopoulou, 1999 ; Charvolin et al., 2015 ; Frioux, 2021). Deux phases sont particulièrement intéressantes à investiguer : celle où, dès le début des années 1990, émerge à nouveau l’enjeu d’une pollution de l’air, demeuré invisible pendant de nombreuses années et celle de la reconnaissance de cet enjeu par les actions publiques nombreuses et diversifiées qui sont engagées dès avant la LAURE (1996) jusqu’à l’adoption du Plan de Réduction des Émissions de polluants Atmosphériques (2017-2021).

3L’analyse mise en œuvre explore deux directions. Elle interrogera tout d’abord les conditions de la production scientifique des études épidémiologiques, dites écologiques et temporelles et analysera les dispositifs d’information et d’alerte comme des instruments d’action publique qui permettent d’étudier les processus de changement (Hood, 1986). « Dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires », l’instrument d’action publique est porteur de représentations et peut être appréhendé comme un marqueur ou un traceur qui renseigne sur l’action publique (Halpern, Lascoumes & Le Galès, 2014, p 17). Ils ne sont pas neutres (Lascoumes & Le Galès, 2004 ; Chiapello & Gilbert, 2013), et les représentations qu’ils produisent ne sont pas données une fois pour toutes puisque leurs appropriations peuvent donner lieu à des réinterprétations (Le Bourhis & Lascoumes, 2014). L’analyse portera ensuite sur le programme d’actions de lutte contre la pollution atmosphérique et l’insertion des instruments d’information et d’alerte sur la qualité de l’air dans un univers où les controverses s’atténuent et où s’impose une réduction des alternatives d’action publique.

4En définitive si le façonnage d’une nouvelle politique publique paraît porteur de profondes transformations, les points d’aboutissements accréditent un changement limité. Dès lors on comprend mieux les difficultés persistantes des autorités françaises à se conformer aux normes de concentration de plusieurs polluants comme l’atteste la procédure contentieuse engagée par les instances européennes à leur encontre. L’objectivation des risques sanitaires semble ouvrir la perspective de profondes transformations mais l’étude des mesures préconisées par les autorités modère et atténue ce point de vue.

L’objectivation des risques

5L’objectivation des risques sanitaires liés aux polluants atmosphériques est un processus qui est passé par un ensemble de savoirs scientifiques ou techniques, l’élaboration d’instruments d’information et d’alerte et la capacité des acteurs à faire valoir leurs travaux dans une configuration institutionnelle et politique qui favorisera leurs légitimations.

Des études et des instruments controversés

6Dans les années 1970 et 1980, le faible intérêt de la communauté scientifique pour la pollution de l’air s’explique par les résultats de l’enquête PAARC (Pollution Atmosphérique et Affections Respiratoires Chroniques) qui montrent une relation modeste entre pollution atmosphérique et prévalence des troubles respiratoires (Festy & Quénel, 2003). Une conclusion se dégage souvent alors : grâce à la politique de réduction des émissions (industrielles et des appareils de chauffage) engagée depuis la loi de 1961 relative à la lutte contre les pollutions atmosphériques et les odeurs (Vlassopoulou, 1999 ; Charvolin et al., 2015 ; Frioux, 2021), les effets sanitaires de la pollution atmosphérique ne constituent pas véritablement un enjeu de santé publique. La réémergence de la question des risques liés aux polluants atmosphériques est donc indissociable des controverses et des disputes qui se déploient à partir des années 1990 à propos de la validité de nouvelles études épidémiologiques et des instruments destinés à représenter et à qualifier la pollution de l’air.

7Il faut attendre la revue de littérature scientifique internationale de l’année 1992 réalisée dans le cadre du programme Erpurs (Évaluation des risques de la pollution urbaine sur la santé) et la période du développement des études épidémiologiques écologiques temporelles (1990-2000) pour qu’apparaisse un regain d’intérêt pour la pollution atmosphérique et ses effets sur la santé. Ces études emploient des méthodes d’analyse statistique qui soulignent de manière fine les relations entre indicateurs de pollution et indicateurs sanitaires et permettent de contrôler des facteurs de confusion. Cette méthode d’analyse statistique a été élaborée dans le cadre d’un projet européen associant les chercheurs de 15 villes européennes. Les échanges entre chercheurs européens et internationaux apportent beaucoup au bio-statisticien d’Erpurs et à tous les membres de l’équipe. Joël Schwartz, épidémiologiste nord-américain, internationalement reconnu pour ses enquêtes et ses études sur les risques sanitaires liés à la pollution atmosphérique, participe à ces communications. La méthode d’analyse statistique élaborée au sein du groupe APHEA (Air Pollution and Health : an European Approch) répond aux critères d’évaluation des études écologiques présentées lors de la sixième conférence internationale d’épidémiologie environnementale qui s’est tenue en Caroline du nord en septembre 1994 (Vazeilles, 2003). Le raisonnement utilisé est différent de celui des études épidémiologiques dites classiques. « Le principe de ces études (...) est de comparer les risques quotidiens de décès ou d’hospitalisations pour des jours plus ou moins pollués. L’unité d’observation n’est donc pas l’individu, mais la journée » (Gérin et al., 2003, p. 300). Il en découle une production de nouvelles connaissances, modification du regard et nouvelle représentation de la pollution atmosphérique, toutes étroitement associées à la mise en œuvre d’une nouvelle épidémiologie.

  • 2 Ces outils d’analyse sont issus des développements de l’économétrie ; ils ont été conçus aux États- (...)

8Ce processus accompagne assez précisément l’enrichissement de l’épidémiologie accompli sous une double influence : d’une part, l’introduction de nouvelles méthodes (avec l’influence croissante d’un courant scientifique issu des mathématiques et permettant de nouveaux types de modélisation causale), les études écologiques et temporelles2 et d’autre part, l’influence des mobilisations des associations savantes de santé publique et plus marginalement des environnementalistes soucieux d’élargir leur cause de la protection des milieux écologiques à celle des conditions de vie humaine. La reformulation de la pollution atmosphérique comme problème public a été un des premiers terrains de validation de la pertinence de ces nouveaux outils d’analyse. Les études d’épidémiologie écologique ont ainsi été prises entre science et politique, contribuant à une meilleure analyse scientifique de situations à risques, tout en étant appropriées par des acteurs divers. La vive controverse scientifique relative au lien de causalité entre le niveau de pollution atmosphérique et les effets de mortalité et de morbidité sur les populations évoluera à la fin des années 1990 en faveur de la validation de l’hypothèse de causalité et, donc, par la démonstration de la capacité explicative des études écologiques et temporelles (Boutaric & Lascoumes, 2008).

9Les premières études d’Erpurs sont vigoureusement contestées par une partie du corps médical et de la communauté scientifique. Des revues scientifiques bien établies les prennent à partie. En 1996, dans Natures, Sciences et Sociétés, les dimensions politiques et sociales de la controverse paraissent déterminantes. La polémique se déploie dans une conjoncture marquée par les discussions préparatoires à l’adoption d’une nouvelle loi sur l’air alors que l’épidémiologie d’intervention (Quénel, 2008) ou appliquée (Buton & Pierru, 2012) n’a pas encore la reconnaissance institutionnelle dont elle bénéficie aujourd’hui. L’éditorial de la revue, signé par les trois rédacteurs en chef, emploie des mots forts comme « désinformation », « dramatisation » ou « catastrophisme » (Jollivet et al., 1996), mais sept ans plus tard un article d’Environnement Risques et Santé utilise le terme de « dogme » à propos du nombre de cas attribuables et du nombre de décès anticipés. Au cours des années 2000 la situation évolue. Des controverses demeurent sur la nature causale des résultats observés, la fiabilité des calculs des risques relatifs ou sur la légitimité du calcul des risques attribuables, mais elles sont moins virulentes. Les controverses proprement scientifiques ne sont pas closes, mais la légitimité des positions s’est considérablement modifiée. Désaccords et polémiques ont perduré pendant près de dix ans (1994-2003), mais les discussions sont désormais moins vives et les termes du débat sont circonscrits (Boutaric & Lascoumes, 2008, 2010).

  • 3 Union Routière de France, La qualité de l’air et la circulation routière, document daté du 28 mai 1 (...)
  • 4 Compte rendu daté du 12 juin 1995 de la première réunion du CLID.
  • 5 Mémorandum sur le problème de la pollution et de la qualité de l’air, Comité des Constructeurs Fran (...)

10Des critiques sur les études Erpurs proviennent également du monde de l’automobile et de ses associations et s’amplifient dans la phase préparatoire à l’adoption de la Loi sur l’Air et l’Utilisation Rationnelle de l’Énergie. L’Union Routière de France se montre particulièrement active. Ses adhérents sont constitués par les sociétés autoroutières, des constructeurs automobiles, des pétroliers, l’Automobile Club National, des syndicats de transporteurs et de travaux publics. Elle prendra de nombreuses initiatives autour des questions de pollution atmosphérique développant l’idée d’un public mal informé, d’un état de la connaissance ne justifiant pas de nouveau durcissement des normes et d’une étude Erpurs qui remettrait en cause l’approche de l’OMS3. D’autres interventions marquantes auprès de la presse et des pouvoirs publics se développent avec le Comité de Liaison et d’Information sur le Diesel (CLID). Peugeot, Citroën, BMW France, Ford France, Mercedes Benz France, Fiat Auto France, La Fédération Nationale du Bâtiment, la Fédération Nationale des Transports Routiers et l’association Force ouvrière Consommateurs engagent une campagne pour répondre à « une attaque frontale et organisée contre le diesel ». Le compte rendu d’une des premières réunions du CLID mentionne la décision de PSA « de participer activement aux travaux d’analyse et de suivi de la pollution atmosphérique des centres urbains et d’autre part de confier à un scientifique incontesté (…) une étude critique (…) des données épidémiologiques et toxicologiques existantes »4. Nous sommes confrontés à des actions qui ont pour objectif de créer des controverses à propos de travaux qui sont susceptibles de porter atteinte à des intérêts économiques. Outre ces stratégies qui tentent de jeter le doute ou le discrédit sur des études (Proctor 2014 ; Oreskes & Conway 2012), l’ignorance peut également prendre la forme d’une restriction du champ des possibles qui élargit le champ de la non décision ou délimite une politique publique qui ne bouscule pas les intérêts d’une partie des acteurs dominants (Bachrach & Baratz, 1963). Tel est le cas du mémorandum du Comité des Constructeurs Français d’Automobiles qui propose une série de mesures de politique publique pour améliorer la qualité de l’air : l’accélération du renouvellement du parc, l’amélioration de la qualité des carburants, le recours à des énergies de substitution (électricité, gaz de pétrole liquéfié, gaz naturel), une meilleure fluidité de la circulation grâce aux infrastructures routières ou à une meilleure gestion du trafic5.

  • 6 L’association interdépartementale pour la gestion du réseau automatique de surveillance de la pollu (...)
  • 7 Les PM 10 regroupent les particules de diamètre inférieur à 10 micromètres, les PM 2.5 celles infér (...)
  • 8 Union Routière de France, document du 28 mai 1995, La qualité de l’air et la circulation routière, (...)
  • 9 Voir la page Avertissement du document La qualité de l’air et la circulation routière.

11Ces controverses concernent également les instruments d’action publique qui rendent visibles publiquement les polluants atmosphériques, au premier rang desquels figure l’indice de la qualité de l’air. La création de l’indice doit beaucoup aux études de réseaux de surveillance de la pollution atmosphérique et aux acteurs intéressés par l’application du droit à l’information au domaine de la pollution de l’air (Lascoumes, 2002). De la fin des années 1980 à 1992 des associations locales vont développer leurs propres indices. L’ASPA (Association de surveillance et d’étude de la pollution atmosphérique basée dans le Bas-Rhin) publie son indice dans les médias locaux en 1990 et AIRPARIF6, créée à l’initiative du ministère de l’Environnement en 1979, le communique aux franciliens la même année. Cette représentation de la pollution se différencie de celle qui s’opérait dans des cercles réservés aux industriels et à leurs administrations de tutelle et qui se limitait généralement à un polluant (le dioxyde de soufre). Durant de nombreuses années les DRIRE (Directions Régionales de l’Industrie de la Recherche et de l’Environnement) exercent une influence presque exclusive sur la définition de la politique publique dans le domaine des sources fixes de pollution. Or, ce nouveau mode de représentation de la qualité de l’air, où les transports apparaissent comme une des principales sources de pollution urbaine, bouscule un mode de gestion où prédominent les préoccupations héritées des pollutions industrielles et les rapports entre les DRIRE et les industriels. Aux réticences des acteurs inquiets d’une mise en visibilité de polluants susceptibles de modifier des relations de pouvoir et un mode de gestion bien établi s’ajoutent des interrogations relatives à la difficulté de la démarche. La transformation des mesures de polluants en indice et son adéquation avec les réalités métrologiques et sanitaires impliquent des travaux qui sont une source de questionnements et de difficultés propres à la représentation simple de réalités complexes. L’information sur les concentrations de quatre ou cinq polluants (dioxyde de soufre, dioxyde d’azote, ozone, particules PM 10, particules PM 2.57) n’est pas la mesure de la pollution atmosphérique, toutefois l’élaboration de l’indice de la qualité de l’air et la communication des résultats guideront le travail des réseaux de surveillance et rendront perceptible ce qui ne l’est pas toujours (Rumpala, 2004). Il en sera de même avec la mise en place et l’extension territoriale des procédures d’information et d’alerte qui, en cas de dépassement des normes, obligent les pouvoirs publics à prendre des mesures pour abaisser les niveaux de concentration de polluants dangereux pour la santé des populations. Un nouvel enjeu sanitaire est rendu visible : la pollution de l’air due à la circulation automobile. Cette prise en considération des sources mobiles de pollution ne gêne pas les industriels de sources fixes, par contre les constructeurs automobiles et l’Union Routière de France considèrent que « les problèmes de pollution atmosphérique sont le plus souvent présentés d’une manière qui déforme et noircit la réalité »8. D’où l’élaboration d’un document qui relativise l’importance de la circulation routière dans l’émission des polluants et introduit des doutes sur la validité des études Erpurs9.

La légitimation de l’enjeu sanitaire

  • 10 Il convient ici de rappeler qu’à la fin des années 80 et au début des années 90 les conseils région (...)
  • 11 En ce qui concerne la gestion du personnel, l’ORS est rattaché à l’Institut d’Aménagement et d’Urba (...)
  • 12 Laboratoire Central de la Préfecture de Police.

12Parmi les initiatives qui contribuent à l’émergence d’enjeux autour des pollutions atmosphériques, et notamment de la pollution automobile, celle de l’observatoire régional de la santé et du conseil régional d’Ile-de-France10 exerce une influence déterminante dans la dynamique des études Erpurs qui ont un retentissement national dans un contexte marqué par les débats préparatoires à la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (Boutaric, 2003). Le projet se développe au sein de l'Observatoire régional de la santé (ORS) rattaché à l'IAURIF11 et est financé par la région et le ministère de la Santé. Cette structure initialement conçue pour évaluer les besoins et dresser une carte sanitaire de la région engage et formalise une réflexion sur les rapports entre l'environnement et la santé dans le cadre de l'association mondiale des grandes métropoles (Metropolis). De l'impulsion donnée par le conseil régional et de l'association de William Dab (Observatoire Régional de la Santé) avec Bernard Festy, directeur du Laboratoire d’Hygiène de la Ville de Paris (LHVP), naît une collaboration entre une multitude d'experts originaires d'organismes n'ayant auparavant jamais travaillé ensemble. Erpurs est un espace de coopérations entre les réseaux de la qualité de l’air (AIRPARIF, LHVP, LCP12) qui communiquent leurs mesures, des pneumologues qui participent à la mise en place d'un système de surveillance de la santé publique, d’épidémiologistes ou de statisticiens qui utilisent de nouvelles techniques d'exploitation. L’étude bénéficie d’une expérience développée dans le champ de la surveillance de la grippe qui a la volonté d’agir sur les politiques publiques et constitue alors en France « l’une des rares illustrations de l’épidémiologie dite d’intervention » (Quénel, 2008). Avec le modèle du Groupe Régional d’Observation de la Grippe, Erpurs partage cette approche d’utiliser des faits scientifiquement établis pour éclairer et orienter les décisions publiques.

  • 13 Les élus des conseils régionaux sont pour la première fois élus à la proportionnelle en 1986.
  • 14 À cette date : La ville de Paris, l’agglomération parisienne, La Région, Paris et sa proche couronn (...)

13Né en décembre 1990, le projet englobe plusieurs phases. La première consiste en une synthèse bibliographique des études épidémiologiques publiées au niveau international entre 1980 et 1991, la seconde en une enquête rétrospective sur un épisode de pollution survenu en région parisienne en janvier et février 1989, la dernière comporte une étude qui évalue l'impact sur la santé de la pollution atmosphérique en Ile-de-France au cours de la période janvier 1989-février 1992. De 1992 à 1994, l'Observatoire régional de la Santé édite une série de communications et de plaquettes qui présentent ces travaux. Il en résulte une transformation des rapports entre les spécialistes de l'environnement et de la santé et une modification de la perception de la pollution atmosphérique par une multitude d'acteurs, qu'il s'agisse de citoyens, de politiques ou de journalistes. L’étude est initiée par un conseil régional qui est dans une situation particulière. D’une part, c’est une jeune institution13 qui lors de son renouvellement en 1992 est confrontée à une absence de majorité politique et à la présence de nombreux élus écologistes. D’autre part, en Ile-de-France, parmi les quatre acteurs institutionnels,14 il y a une situation de concurrence et de tensions entre deux collectivités territoriales : Paris et la Région. Cette dernière voulant se construire une place dans un paysage institutionnel en devenir. Ces particularités expliquent l’écho que rencontrent les élus écologistes régionaux qui interpellent les pouvoirs publics sur la nécessité de mettre en place des procédures d’information et d’alerte et critiquent les positions de la mairie de Paris qui a tardivement adhéré (1989) à AIRPARIF et mis en place une direction de la Protection de l’environnement en 1990. Publiés en novembre 1994 les résultats d’Erpurs renforcent la concurrence partisane à Paris sur la question de la pollution atmosphérique. Le maire, Jean Tibéri, se voit contraint de prendre une initiative particulière : instituer une commission scientifique de la qualité l’air en 1995. Ce qui l’expose et expose la majorité municipale parisienne à reconnaître la légitimité de la question des nuisances atmosphériques. Cette perméabilité, certes toute relative à la lecture des comptes rendus des débats du conseil municipal, trouve ses sources dans des transformations institutionnelles progressives, comme la tenue des élections municipales de 1977 avec l’élection d’un maire et la loi PLM (Loi Paris Lyon Marseille, 1982), qui affranchissent la ville de l’étroite tutelle de l’état.

  • 15 Cahiers du Centre de Recherches et d’Études sur Paris et l’Ile-de-France, Mars 1988, n° 22, p. 112.
  • 16 Laboratoire d’Hygiène de la Ville de Paris, Laboratoire Central de la Préfecture de Police qui coll (...)

14La démarche interdisciplinaire aboutit à introduire de nouvelles préoccupations au sein de diverses institutions. Il ne se tiendra plus de colloque intitulé « Climat, Pollution, Santé à Paris et en Ile-de-France » sans une communication de médecin ou d’épidémiologiste et concluant que ces domaines sont peu connus du grand public et des élus15. Le réseau AIRPARIF enregistre de nouvelles adhésions et se voit renforcé dans son rôle de surveillance de la qualité de l’air. Les représentants de l’État doivent prendre en considération non seulement les recommandations de l’Organisation Mondiale de la Santé et les normes européennes de la qualité de l’air mais les mobilisations diversifiées des acteurs parisiens ou régionaux. Ce désenclavement du problème de la pollution atmosphérique est le résultat de la pluralité des acteurs, de la présence d’institutions (ORS, Conseil régional) désireuses de s’affirmer et de traditions d’interventions qui sont le reflet d’une gestion éclatée de la pollution atmosphérique (LHVP et LCPP16). L’établissement de ce réseau crée des connexions entre des secteurs habituellement cloisonnés et la circulation des informations impacte le fonctionnement de plusieurs champs sociaux. Nous sommes confrontés à des tensions, à des controverses et à des oppositions qui se déplacent rapidement d’une institution à une autre et qui octroient dans un contexte tendu des marges de manœuvre à des organisations qui n’en étaient pas initialement détentrices. Le multi-partenariat scientifique et institutionnel d’Erpurs délimite un cadre qui laisse du champ à des acteurs qui n’en avaient pas toujours. Le Laboratoire d’Hygiène de la Ville de Paris trouve les moyens de développer des compétences qui l’affranchissent partiellement des effets de la tutelle exercée par la Ville de Paris. Confrontée à des autorités peu disposées à communiquer sur les pics de pollution, AIRPARIF parvient à s’émanciper de directives restreignant ses capacités d’information et de communication auprès du public (Boutaric, 2007).

  • 17 Société Française de Santé Publique, La pollution atmosphérique d’origine automobile et la santé pu (...)

15Les années 1990 sont également marquées par la répétition de scandales sanitaires (scandale du sang contaminé, crise de la vache folle, alertes de pandémie de grippe aviaire …) et des entreprises de légitimation et d’institution d’un nouvel ordre de santé publique (Gimbert, 2006 ; Borraz, 2008). De la première loi de sécurité sanitaire (4 janvier 1993) à la création des premières agences sanitaires, nombreuses sont les initiatives destinées à refondre la santé publique et à réexaminer les articulations entre décisions, expertises et gestion des risques sanitaires. Cette période riche en débats, recherches et projets législatifs favorise l’introduction de nouvelles procédures d’expertise dans le champ de la santé publique et dans le domaine de la pollution atmosphérique. La Société Française de Santé Publique participe activement à ces discussions et publie quelques mois avant la nouvelle loi sur l’air un rapport très fourni sur « La pollution atmosphérique d’origine automobile et la santé publique 17». Corinne Lepage ne manque pas de souligner l’aide extérieure qu’a apportée une partie du corps médical à l’élaboration de la loi sur l’air (Lepage, 1998) pendant qu’à l’Assemblée Nationale les lobbies s’activent et que les pétroliers, les constructeurs automobiles et l’agro-industrie expriment des intérêts divergents sur les questions relatives à la fiscalité du gazole ou à la reformulation des carburants.

16Dans le champ de l’information sur la pollution de l’air, on assiste à l’inscription de nouveaux protagonistes (élus régionaux, métrologistes, professionnels de santé, physiciens ou chimistes de l’atmosphère, parfois directeurs de réseaux) qui agissent dans un contexte où la diversité des sources de pollution donne prise à une redistribution des responsabilités entre les pollueurs de sources fixes et de sources mobiles. Cette situation accrédite l’idée d’un ministère ou d’administrations centrales contraintes de s’adapter à de nouveaux enjeux et à prendre en compte les innovations instrumentales.

  • 18 À propos de la réintroduction du tramway à Paris soulevée par J.F. Ségard, élu écologiste, un adjoi (...)

17Quant aux professionnels de la politique, ils se montrent incapables de maîtriser l’agenda et le jeu politique sans toutefois être extérieurs aux interactions qui se développent. Pendant la mandature 1989-1995 les débats et les positions des élus au Conseil de Paris révèlent le caractère mineur et marginal attribué à la pollution atmosphérique et notamment à la pollution automobile. Les quelques questions écrites sur la pollution sont la plupart du temps posées par l’unique élu écologiste ou quelques conseillers socialistes. Le conseil municipal du 24 juillet 1995, où l’on dénonce l’intégrisme écologique et où se manifestent des réticences et des interrogations sur l’impact sanitaire de la pollution de l’air, atteste de substantielles inflexions quant à la manière d’aborder les pollutions atmosphériques. Par la suite les interventions d’une partie des élus tranchent avec l’ignorance ou les dénis des débats antérieurs. La montée des impératifs de santé publique, la prise en compte de critères sanitaires dans les décisions publiques et la légitimité croissante des études Erpurs modifient le paysage politique parisien et donc la façon dont les élus abordent ce « nouvel » enjeu de santé publique : la pollution de l’air et plus particulièrement celle due à l’automobile. Au sein du Conseil de Paris la pollution de l’air est désormais un enjeu légitime qui ne fait plus l’objet de railleries ou de moqueries18.

  • 19 Il s’agit de la publication par l’ORS en 1994 d’une étude rétrospective en Ile-de-France portant su (...)

18Ce passage d’un univers stabilisé à un univers controversé se réalise par la mise en mouvement de multiples jeux de forces institutionnels, sociaux et politiques. Et la manière dont s’articulent des connaissances scientifiques ou des dispositifs avec l’ensemble des acteurs et des organisations s’avère assez déterminante. L’ancrage institutionnel et scientifique diversifié d’Erpurs explique que les sollicitations exercées pour modifier la présentation des travaux à la presse échouent19. Les rapports de confiance établis entre les responsables de l’étude et l’autorité de tutelle, la région, comme la volonté des chercheurs d’engager leur responsabilité professionnelle sur des résultats issus d’un travail scientifique eurent raison de ces agissements. Les élus écologistes s’emparent de ces résultats pour porter leurs revendications urbaines et la priorité aux transports collectifs. Au niveau du conseil régional l’entrée de nombreux élus écologistes lors des élections de 1992 dans le cadre d’un conseil ne disposant pas de majorité apporte son lot de perturbations et de déstabilisations dans les confrontations politiques. La dynamique d’intrication entre la réémergence de la pollution atmosphérique, sa redéfinition, ses impacts sanitaires et les perspectives d’adoption d’une nouvelle loi sur l’air donnent une force particulière aux élus qui multiplient leurs demandes de mise en place de procédures d’information et d’alerte pour plusieurs polluants à Paris ou en Ile-de-France. Les interpellations du préfet de police et du maire de Paris sur les questions relatives à la pollution automobile prennent une ampleur croissante alors que se précise la perspective des élections municipales de 1995. La LAURE et ses décrets d’application mettront un terme à ces affrontements. L’indice de la qualité de l’air et les procédures d’information et d’alerte rendent visibles des pollutions et désignent les émetteurs comme responsables d’une de ses composantes. Le dispositif informe le public et les autorités ne sont plus dans l’ignorance.

La mise en œuvre d’actions publiques

19À la fin des années 1990 et au début des années 2000, les controverses perdent de leurs intensités ou tendent à disparaître. Un processus de stabilisation s’instaure avec des autorités publiques qui déploient une série d’interventions comme l’attestent les rapports d’évaluation de la Cour des comptes, le plan d’action interministériel (PREPA 2017-2021) et le recours désormais légitimé aux dispositifs d’information et d’alerte (Indice ATMO ou indice de la qualité de l’air et la procédure d’information et d’alerte). La continuité des décisions et des approches des autorités publiques évoque la dépendance au sentier (Pierson, 2000) et renvoie à un environnement institutionnel et politique où prévaut la stabilité.

Un répertoire limité d’actions

  • 20 Deux recommandations du rapport de 2015 concernent des dispositifs d’information qui ne sont pas me (...)

20Le dernier rapport de la Cour des comptes, en date de juillet 2020, classe ses douze recommandations dans cinq rubriques : Mieux piloter les politiques nationales et leurs déclinaisons territoriales, limiter les transports routiers, mieux connaître et limiter les émissions d’origine industrielle, améliorer les pratiques agricoles en vue de limiter les émissions d’ammoniac et surveiller la teneur des pesticides dans l’air. Sur les douze recommandations du rapport de décembre 2015 dix peuvent se classer dans ces mêmes rubriques20.

21L’étude comparative des recommandations des deux rapports apporte une série d’indications sur le référentiel et le contenu de la politique publique mise en œuvre. La majeure partie des préconisations se range dans des rubriques identiques et illustre la continuité des actions proposées. Cette continuité circonscrit un champ d’intervention qui élimine des domaines qui sont déterminants pour la qualité de l’air. Ainsi les mesures relatives à la production et à la distribution d’énergie et aux formes urbaines sont ignorées. Cette permanence a au moins deux explications. La première renvoie à l’emploi d’un cadre normatif d’action identique (Muller & Surel, 1998, pp. 16-20) qui écarte un ensemble de buts ou d’objectifs et dessine un répertoire limité d’actions ; la seconde à la difficile application des actions préconisées contre la pollution de l’air. L’enquête sur les suites données aux dix recommandations du rapport de 2015 en atteste. En 2020 la Cour des comptes considère que deux d’entre elles sont en cours, que trois n’ont pas connu de mise en œuvre et que pour cinq elle est incomplète. Alors que les ambitions des recommandations s’inscrivent dans des champs d’action aux dimensions restreintes ou modestes, ce résultat suggère un bilan pour le moins mitigé de la lutte contre la pollution de l’air. Parmi les deux mesures en cours figurent le respect des objectifs européens de plafonds d’émissions d’ici 2030 et la surveillance de la présence de pesticides dans l’air. Cette dernière question est en partie emblématique des difficultés de la lutte contre la pollution de l’air. Bien qu’elle soit identifiée depuis très longtemps, on continue d’ignorer ce que l’on sait (Dedieu & Jouzel, 2015) et manifestement l’instauration d’un système national de surveillance des pesticides peine à être engagée. D’autres recommandations sur la limitation des émissions des transports comme le rééquilibrage de la fiscalité entre l’essence et le diesel ou la prise en considération des émissions des véhicules en conditions réelles de conduite ne cessent d’être mentionnées dans de nombreux rapports ou plans consacrés à la lutte contre la pollution de l’air.

22Les 54 mesures du Plan de réduction des émissions de polluants atmosphériques (2017-2021) expriment des orientations similaires à celles des rapports de la Cour des comptes. Elles produisent des effets de sélection qui éliminent des savoirs relatifs aux domaines de l’énergie ou de l’urbanisme. Le recours à des perspectives qui délaissent des pans entiers de connaissances et de réflexions sur les déterminants de la qualité de l’air engendre une ignorance qui se perpétue et par là même s’institutionnalise. L’imputation de la pollution de l’air aux secteurs de l’industrie, de l’agriculture, des transports et du résidentiel-tertiaire et la focalisation sur l’amélioration des bonnes pratiques ou la méconnaissance des bons gestes produisent aussi des effets d’ignorances sur les causes structurelles ou systémiques de la pollution atmosphérique (Boutaric, 2020). Sur les 54 mesures du PREPA, 42 concernent les secteurs et renvoient à des actions déjà préconisées : l’augmentation des contrôles des installations classées pour l’industrie, la réduction des émissions d’ammoniac et le futur déploiement d’une surveillance des pesticides pour l’agriculture, la convergence de la fiscalité de l’essence et du diesel, le contrôle des émissions en conduite réelle et l’imposition de certificats de la qualité de l’air pour les transports et enfin la rénovation thermique des logements pour le résidentiel tertiaire. Les douze mesures restantes ont par ailleurs des ambitions modestes et renvoient à des dispositifs d’informations, de communication et à la nécessité de poursuivre des études sur les phénomènes de pollution de l’air et de favoriser les innovations.

  • 21 Article 1 de l’arrêté du 10 juillet 2020.

23Dans la structuration et l’orientation de l’action publique, les dispositifs d’information ont une particularité. La plus notable renvoie à la plasticité de ces instruments d’action publique qui avaient permis de représenter un phénomène oublié ou négligé et qui dorénavant produisent des messages sur la pollution qui la ramènent à des phénomènes quantifiables, en réduisent la complexité et ainsi contribuent involontairement à masquer des connaissances. La focalisation sur le respect des seuils ou des normes a ainsi tendance à faire oublier que les effets sanitaires des polluants sont sans seuil. Enfin le nouvel indice de la qualité de l’air en vigueur depuis 2021 prétend fournir « une information synthétique (…) sur le niveau de la pollution de l’air ambiant »21 , mais il serait plus exact d’indiquer qu’il fournit des informations sur cinq polluants. Il est également discutable, comme l’énonce l’article 3 du dernier arrêté, d’affirmer que l’indice caractérise la qualité de l’air globale d’une journée alors que de très nombreux polluants ne sont pas pris en considération et que les effets de synergie sont écartés.

24Parmi les polluants absents de l’indice de la qualité de l’air ou des procédures d’information et d’alerte figurent les pesticides ou les produits phytosanitaires. Leurs impacts sanitaires sont l’objet d’interrogations, d’incertitudes ou de doutes. En décembre 2015, la Cour des comptes (CC) considère que « L’impact sanitaire des pesticides par voie aérienne sur la population est (…) pour le moment mal connu » (CC, 2015, p. 39) ce que confirme son dernier rapport où « les produits phytosanitaires agricoles sont la source d’émissions de particules dont les modes de diffusion et les effets sanitaires sont encore mal connus (…) » (CC, 2020, p. 94). On y rappelle que de « fortes présomptions existent quant aux effets néfastes des molécules projetées dans l’air » (CC, 2015, p. 39) et que ces produits font l’objet « de préoccupations croissantes au sein de l’opinion publique et de la communauté scientifique » (CC, 2020, p. 94). Au regard des travaux établissant la toxicité des pesticides sur la santé des populations, ces interrogations et ces prudences de langage peuvent sembler surprenantes, elles le sont peut-être moins quand on comprend que la Cour des comptes considère les pesticides au même titre que les nanoparticules à savoir comme une nouvelle source d’inquiétude (CC, 2020, p. 105). L’appréciation selon laquelle les pesticides constituent une question nouvelle est récurrente et elle s’avère à la fois exacte et inexacte. Exacte dans la mesure où les manques de données engendrés par des désintérêts plus ou moins intéressés sont à l’origine d’une production ou d’une collecte insuffisante d’informations ; inexacte car depuis longtemps de nombreux travaux ont établi toute l’importance d’étudier les effets toxiques des pesticides sur la santé des populations ou des organismes vivants. Bien que le secteur agricole soit mentionné comme l’une des sources de la pollution de l’air, les paragraphes consacrés aux pollutions (ammoniac, pesticides) sont succincts et ne font l’objet d’aucun développement conséquent. Outre les incertitudes sur le caractère nocif des produits apparaît le signalement de données incomplètes, pas assez précises, insuffisamment nombreuses et des doutes sur les possibilités de réduction des émissions (CC, 2015, p. 98). En dernier lieu, c’est au vu des résultats des mesures qu’on envisage « leur intégration sur la liste des polluants réglementés », ou « leur limitation d’usage, voire (…) leur interdiction » (CC, 2020, p. 102). Cette façon d’entrevoir la question des pesticides conforte le point de vue de ceux qui désirent promouvoir, approfondir ou discuter des études avec l’objectif de pérenniser des situations établies ou de retarder des changements substantiels des pratiques agricoles. Ces extraits des rapports de la Cour des comptes dessinent des situations où les savoirs ne seraient pas produits ou seraient nettement insuffisants : la science serait non faite (Hess, 2015). Cette appréciation n’est pas sans fondement quand on observe la difficulté d’instaurer un système de surveillance nationale des pesticides dans l’air et que l’on finance des recherches sur les causalités alternatives qui peuvent alors servir à relativiser le rôle d’un produit dans la réalisation d’un dommage. Dans leurs communications les fabricants de pesticides ne manquent pas de souligner que des virus, des parasites ou l’insuffisance de ressources nutritives peuvent être des causes majeures du déclin mondial des abeilles.

  • 22 ATMO Occitanie, votre observatoire régional de l’Air, la lettre de l’Air n°15 p. 5.
  • 23 Des modifications de l’indice ATMO trouvent leurs sources dans la nécessité de le rendre compatible (...)
  • 24 Trois corps d’inspection (CGEDD, IGAS, IGA) ont ainsi rédigé un rapport sur La gestion des pics de (...)

25L’intégration d’un nouveau composant dans l’indice n’est pas le seul élément qui transforme la perception que le public peut avoir de la qualité de l’air. La modification des échelles de concentration de différents polluants ou les changements de qualificatifs en sont aussi une des causes. L’observatoire de la qualité de l’air de la région occitane, ATMO Occitanie, expose clairement les conséquences des remaniements du nouvel indice : le nombre de jours avec une qualité de l’air qualifiée de moyenne, dégradée, mauvaise ou très mauvaise va augmenter22. La prise en compte des particules fines (PM 2.5) et l’abaissement des seuils de concentration des polluants, comme la suppression du qualificatif de très bon, construisent des représentations contradictoires avec l’idée d’une amélioration de la qualité de l’air et de la baisse des niveaux de pollution. Enfin le découplage de l’indice et de la procédure d’alerte peut engendrer une situation où la qualité de l’air qualifiée de mauvaise correspond à l’absence d’un épisode de pollution23. De simples modifications de l’indice sont susceptibles de communiquer des représentations bien différentes de celles qui précédaient ces remaniements sans que pour autant elles correspondent à des transformations quantitatives des niveaux de concentrations de polluants dans l’atmosphère. Cette dernière remarque s’applique aussi aux procédures d’information et d’alerte qui s’avèrent plus nombreuses, par suite des abaissements des seuils d’alerte, sans que pour autant les niveaux de concentration des polluants aient augmenté. L’information transmise aux citoyens s’en trouve substantiellement modifiée. À cela s’ajoute l’idée qu’en dessous d’un certain seuil la pollution atmosphérique n’aurait pas d’effet sanitaire, ce qui est contradictoire avec les résultats des études scientifiques. Construites sur la base d’hypothèses restreintes, comme celles consistant à écarter les effets des mélanges de polluants, les normes produisent de l’ignorance (Henry et al., 2015, p. 301). La focalisation sur les seuils d’information et d’alerte par les autorités administratives et politiques24, les médias ou l’opinion publique participe de la construction d’une attention sur un sujet qui est mineur. Les controverses portent le plus souvent sur la régulation de la circulation routière (interdiction d’une catégorie de véhicules, périmètre des interdictions, civisme des automobilistes, etc.) ou l’approbation de la population pour telle ou telle décision. Définition du problème, mesures, discussions s’inscrivent dans des univers étroitement délimités. Plus les polémiques sont virulentes et mobilisent l’attention, moins elles rendent perceptibles les dimensions du problème et tendent à accréditer que la pollution quotidienne n’est pas un enjeu sanitaire. Les effets ou les biais d’un dispositif se transforment, preuve qu’il n’y a aucune raison de fétichiser un instrument et de lui attribuer un sens déterminé une fois pour toutes (Le Bourhis & Lascoumes, 2014).

Un univers stabilisé

26Les différentes significations que peuvent revêtir les instruments d’action publique posent la question de ce qu’elles doivent aux configurations institutionnelles et politiques dans lesquelles ils s’inscrivent. Au regard de la période précédant l’adoption de la LAURE, celle de la reconnaissance de l’enjeu sanitaire de la pollution de l’air correspond à l’instauration d’un univers stabilisé. Une série d’indicateurs en attestent comme la disparition ou la faible intensité des polémiques dans le champ de la santé publique. Si des controverses subsistent, elles renvoient au fonctionnement normal d’une science qui ne peut étendre ses domaines de connaissances sans interroger les limites de ses hypothèses et de ses résultats. Dans le champ politique, les questionnements sur les effets sanitaires de la pollution et les discussions sur les moyens de les amoindrir ne font plus l’objet de dénis ou de railleries. Leur prise en charge par une multitude d’institutions, de corps d’inspection, et la production de nombreux rapports leur confèrent une telle légitimité que le consensus des forces politiques ne laisse place qu’aux instrumentalisations que fournissent les moments électoraux, les pics de pollution et les positionnements de collectivités territoriales qui tentent d’accroitre leur sphère d’influence et de négociation dans un espace territorial assez concurrentiel. Plusieurs hypothèses sont susceptibles d’expliquer l’instauration de cet univers où les tensions et la violence des polémiques se sont très fortement atténuées ou ont disparues.

27À compter de la fin des années 1990, chaque champ est avant tout préoccupé par ses propres enjeux. Cette autonomisation se renforce dans la mesure où les controverses ne s’exportent pas dans d’autres champs ou sont moins l’objet d’interprétations et de conflits. Les professionnels de la santé et des épidémiologistes ont joué un rôle politique déterminant dans la réémergence de la qualité de l’air comme enjeu de santé publique et ont apporté une contribution significative aux débats préparatoires à l’adoption de la loi sur l’air. Par la suite leur influence et leur rôle politique n’ont cessé de décliner. Avant la LAURE et au moment des débats préparatoires, leurs engagements professionnels, scientifiques et politiques sont indissociables. C’est parce que des secteurs économiques (les constructeurs automobiles), des secteurs politiques et administratifs contestent leurs travaux que la simple défense de leurs recherches, y compris sur le terrain des médias, a d’emblée une dimension et des répercussions dans tous les champs sociaux et plus particulièrement le champ politique comme l’illustre le cas de la municipalité parisienne. Une fois leur légitimité acquise, et la redéfinition de l’enjeu pollution atmosphérique actée, s’ouvrent des perspectives de recherches importantes qui élargissent le nombre d’acteurs mobilisés et impliqués. De la mise au point de fonction expositions risques pour des expositions à court terme ou à long terme, à l’approfondissement de la mesure des polluants, à la diffusion des résultats des travaux scientifiques auprès des décideurs locaux et européens ou encore la mise en œuvre des évaluations d’impacts sanitaires capables d’estimer le nombre de cas attribuables (mortalité, morbidité) selon les niveaux d’expositions, on assiste à un accroissement de travaux qui élargissent le nombre d’acteurs mobilisés et impliqués. Ce gouvernement par le risque connaît un essor marquant et présuppose également un développement des normes. Cette mobilisation diversifiée produit de meilleures connaissances des phénomènes et des effets des pollutions atmosphériques. Celles-ci sont prises en considération dans la stratégie de surveillance des réseaux de la qualité de l’air et les critères de santé publique sont intégrés dans les prises de décision publique. Cette reconnaissance se réalise dans un cadre où d’autres considérants notamment économiques sont pris en compte. Ce qui se donne à voir comme une répartition des tâches, à savoir que chacun apporte son lot de connaissances de manière que les décideurs politiques arbitrent et donc décident en intégrant l’ensemble des critères, est l’une des causes de l’affaiblissement du rôle politique des professionnels de la santé. L’acceptation d’un cadre où serait prise en considération la totalité des variables équivaut à entériner la prédominance des critères économiques au détriment des critères sanitaires. Ces deux types de critères sont politiques et la reconnaissance de leur appartenance à des champs différents, l’un sanitaire et l’autre économique, ouvre la voie à la marginalisation des professionnels de santé dans la prise de décision politique. Officiellement intégrés dans la communauté de politique publique, les professionnels de santé sont renvoyés à leur statut sanitaire pour le plus grand profit d’acteurs économiques et d’un champ politico-administratif monopolisant des décisions qui trouvent leurs raisons d’être dans des arbitrages de confort : ceux qui préservent un ordre déjà bien établi. Pour les professionnels de la santé et les épidémiologistes toutes écoles confondues, l’importance des travaux à accomplir nécessite une énergie et une intelligence qui se déploient tout au long des années 2000. Leur acceptation du partage des rôles entre expert et décideur public va entériner leur retrait du politique ou amoindrir leurs capacités de déstabilisation.

  • 25 ATMO Grand Est, Comment évaluer l’impact d’une opération d’aménagement sur l’atmosphère, source d’i (...)

28Le cloisonnement ou le manque de fluidité entre différents champs s’observe quand on s’intéresse aux liens entre urbanisme, santé et environnement. Alors que la reconnaissance de ces liens s’inscrit dans une longue tradition historique, l’urbanisme fonctionnel (Wusten, 2016) et ses schémas de pensée perdurent. La Loi sur l’Air et l’Utilisation Rationnelle de l’Énergie identifie les rapports entre émissions de polluants, urbanisme, transports et énergie tout comme les récents documents d’urbanisme opérationnels ou de planification. Néanmoins, la volonté affirmée d’intégrer les enjeux de l’atmosphère et de la qualité de l’air dans les documents d’urbanisme ou des opérations d’aménagement relève davantage du déclaratif que d’une réelle mise en œuvre. L’étalement urbain, l’artificialisation des sols et ses méfaits en termes de consommations énergétiques ou d’émissions de polluants demeurent des réalités massives. Les politiques publiques sont « au mieux impuissantes au pire encourageantes à l’égard de la périurbanisation » (Cary & Fol, 2016 p. 16). Malgré une production scientifique croissante, les acteurs des champs professionnels de la santé et de l’urbanisme « fonctionnent en silo » (Roué-Legall et al, 2014, p. 35). Des initiatives comme celle d’ATMO Grand Est qui rédige un guide sur l’impact d’une opération d’aménagement sur l’atmosphère25 ou le petit encadré du dernier rapport de la Cour des comptes sur les liens entre développement urbain et pollution de l’air signalent peut être de futurs changements d’orientations ; il n’en demeure pas moins que l’institutionnalisation de la ville durable s’accompagne d’une forte technicisation des questions environnementales où la politique est hors-jeu ou hors-piste alors que les lobbys fossiles et nucléaires « règnent en maîtres dans les domaines des matériaux de construction, de l’énergie et des transports urbains » (Bourg &Papaux, 2015, p. 1041).

  • 26 Nous faisons référence à la levée de l’interdiction des néonicotinoïdes en août 2020.
  • 27 Sur les limites de la toxicologie réglementaire, Demortain David, « L’étude Séralini et ce qu’elle (...)

29L’influence exercée par des groupes professionnels ou des coalitions bureaucratico-économiques (Vlassopoulou, 1999) sur l’élaboration, le contenu et la mise en œuvre d’une politique se vérifie dans plusieurs domaines notamment ceux qui ont trait aux pesticides, à l’industrie automobile et à la mobilité urbaine. Pour chacun d’entre eux, une diversité d’instruments d’action publique accompagne ou renforce cette emprise sans que pour autant ils puissent être considérés comme les simples prolongements d’une volonté de domination consciente de ses objectifs et des moyens pour les atteindre. Dans le secteur des pesticides la palette des actions et des procédures est abondante. De la capacité à lever des interdictions26 et du respect des principes de la toxicologie réglementaire27, à l’adoption de règles d’autorisation de mises sur le marché, aux recommandations sur la nécessité de poursuivre des études sur toutes les causes pouvant engendrer des effets nocifs sur des organismes vivants en passant par la nécessité de préserver des emplois, de chercher des produits de substitution qui conviendraient aux intérêts de l’agro-industrie, très nombreuses sont les raisons qui expliquent la difficulté à lever les doutes sur la nocivité des phytosanitaires, à mettre en œuvre un système de recueil de données et à initier effectivement une politique de surveillance des pesticides dans l’air qui participe de la construction d’un dispositif d’évaluation et de gestion des risques sanitaires encourus par l’ensemble des populations. Le secteur automobile n’a jamais cessé de s’intéresser à la montée en puissance des préoccupations environnementales et sanitaires et à ses conséquences possibles sur ses activités. Selon les périodes ou les sujets, les positionnements des constructeurs diffèrent : du lancement d’une campagne de communication critiquant des études, comme celles d’Erpurs, à la volonté d’instituer des normes d’émission, ou de les contourner, pour diminuer les coûts. La production d’ignorance emprunte des registres d’actions où peuvent s’entremêler l’intentionnel et le non intentionnel. L’influence des intérêts économiques automobiles et routiers est d’autant plus prégnante que l’on constate la difficulté à orienter la réflexion et le contenu d’une politique de mobilité autour d’objectifs qui s’émancipent de la « reproduction élargie du système économique route-automobile » (Dupuy, 1975, p. 69). Dans cette perspective est mis en lumière le rôle majeur des instruments de la socio-économie des transports (dispositifs de quantification, de modélisation et d’évaluation économique) dans le développement des infrastructures routières aux dépens des réseaux de transport public (Commenges, 2013). Ces biais ne sont donc pas sans conséquences sur le volume des émissions de polluants, l’orientation des investissements publics, le mode de transport (collectif ou individuel). Comme le signalent des ingénieurs-économistes du corps des Ponts et Chaussées « ces modèles ont été conçus pour permettre aux ingénieurs de justifier leurs projets d’infrastructures routières » (Commenges, 2013, p. 261). Envisageant l’hypothèse d’une technique de planification qui ne serait pas intrinsèquement au service de l’automobile, l’attention devrait alors se porter sur l’usage de ce dispositif et les déterminations exercées par l’imaginaire et la culture des utilisateurs des modèles (Commenges, 2013). Quoi qu’il en soit il en résulte un programme d’action gouvernementale qui restreint le champ des interventions et des réflexions et ignore aussi bien des connaissances sur la mobilité que des capacités à modifier les priorités à accorder aux différents types d’infrastructures.

  • 28 Très souvent, dans les années 80-90, les Directions Régionales de l’Industrie de la Recherche et de (...)
  • 29 Directions Régionales de l’Équipement.
  • 30 Des modifications de l’indice s’opèrent en 2004, 2011 et 2021.
  • 31 Sur la question du climat, Bertrand François & Richard Elsa, « L’action des collectivités territori (...)

30Parmi les facteurs proprement institutionnels et politiques qui participent de l’instauration de cet univers stabilisé, il convient de souligner les actions de pilotage d’un État qui s’assure une domination quasi-exclusive dans l’orientation et la mise en œuvre de la politique publique. La fenêtre d’opportunité ouverte par la nécessité d’adopter une nouvelle loi sur l’air, et qui s’était caractérisée par des initiatives (la création d’un indice de la qualité de l’air par des réseaux) ou des controverses multiples, se referme dès la fin des années 90. L’histoire de l’indice de la qualité de l’air est en partie symptomatique de la capacité des différents segments de l’État à mieux maîtriser le caractère polycentrique, désordonné et hétérogène de la politique de lutte contre la pollution atmosphérique qui se met en place au milieu des années 90. Le ministère de l’Environnement ou les services de l’État n’ont jamais été extérieurs aux processus d’élaboration de l’indice ATMO, la présence des DRIRE28 ou des DRE29 au sein des conseils d’administration des réseaux en atteste, néanmoins ils n’ont pas été les instigateurs et les porteurs de ce nouvel instrument et ont souvent exprimé des oppositions ou des réticences à sa mise en œuvre (Boutaric, 2005). Dorénavant, le ministère de l’Environnement ou de la Transition Écologique maîtrise l’agenda des initiatives et des modifications de l’indice30. On observe une insertion de plus en plus marquée de l’indice dans un dispositif de gestion de la qualité de l’air qui comprend une quantité accrue de plans ou d’instruments qui doivent être compatibles. L’action centralisatrice de l’État s’exprime par l’imposition d’un cadrage contraignant qui délimite fortement les choix et ne concède l’autonomie que dans des paramètres bien définis. Ainsi les schémas régionaux climat air énergie, élaborés conjointement entre le préfet de région et le président du conseil régional, doivent être approuvés par les préfets de région. À cette régression de la décentralisation (Prieur, p. 668) s’ajoute un accompagnement méthodologique opéré par les DREAL (Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement) dans la rédaction de ces schémas qui ont vocation à être absorbés par les SRADDET (Schémas Régionaux d’Aménagement, de Développement Durable et d’Égalité des Territoires). En définitive les grandes orientations relèvent d’un choix exclusivement national et face à la question du climat et de la qualité de l’air l’action des collectivités territoriales peut à ce jour être qualifiée d’instrumentalisation descendante31.

Conclusion

31La focalisation sur le processus de redéfinition suggère que la manière dont un problème est défini peut influer sur sa gestion et les pratiques des différents acteurs concernés. Ce moment est riche des potentialités ouvertes par les changements de définitions, mais l’analyse des actions préconisées révèle les limites des transformations qui se sont déroulées au milieu des années 1990 dans le cas de la pollution de l’air. Ce constat rejoint celui des travaux portant sur les années 1970-1980 où « l’impact induit par ces redéfinitions sur le système d’acteurs et le contenu de la politique est beaucoup moins radical » que la rupture provoquée par la redéfinition du problème (Vlassopoulou, 1999, p. 591). Au début des années 1990, les faiblesses des actions publiques sont présentées comme une absence de savoirs, elles peuvent aussi s’entendre comme la manifestation de rapports institutionnels et de facteurs politiques qui font obstacle à l’expression d’un enjeu sanitaire.

32De nombreuses années après l’adoption de la LAURE, nombre de biais institutionnels qui façonnent les débats et restreignent le champ des possibles subsistent. Les résistances de l’industrie automobile à admettre ses responsabilités dans les émissions de polluants ont été en partie surmontées, mais des points aveugles demeurent lorsqu’il s’agit d’aborder des questions relatives aux modes de transports, à l’énergie, à l’urbanisme ou aux pesticides. Ces domaines sont l’objet de décisions qui favorisent ceux qui occupent une place dominante et nombre de mesures sont soustraites aux débats et englobent un champ de non-décisions (Bachrach & Baratz, 1963). Les rapports parlementaires de ces dernières années (2015, 2016, 2018) confirment cette réactivation des biais qui ont pour effet de proposer un répertoire limité d’actions pour réduire les émissions de polluants (Boutaric, 2020). Les cadrages ou les sentiers de dépendance ne portent pas tant sur la visibilité des pollutions et leurs effets sanitaires que sur la distribution des responsabilités et les domaines d’intervention concernés par la diminution des émissions polluantes. Avec la réduction des alternatives d’action publique, on observe que les instruments d’action publique peuvent participer à la restriction des débats publics. L’indice de la qualité de l’air et les procédures d’information et d’alerte axés sur le respect des normes revêtent des dimensions spectaculaires ou médiatiques qui rendent visibles et laissent dans l’ombre.

  • 32 Conseil d’État, décision contentieuse du 10 juillet 2020.

33Malgré leur faible prise en compte, les savoirs de la santé environnementale sont susceptibles d’acquérir une plus grande influence dans la conduite d’une politique de réduction des émissions atmosphériques. Une série de phénomènes peuvent accréditer cette hypothèse : une gouvernance territoriale de la qualité de l’air qui reste désordonnée, incertaine et la volonté des régions d’exercer un rôle de chef de file en matière de qualité de l’air (Gérardin, 2018). Le contentieux administratif32 pourrait également déstabiliser des administrations déjà contraintes par la Commission européenne de proposer des mesures. Des déstabilisations associées à des mouvements sociaux et politiques conscients des dimensions structurelles et systémiques de la pollution atmosphérique auraient alors la capacité d’engendrer des fonctionnements institutionnels, des dispositifs ou des institutions qui délégitimeraient le répertoire limité des actions et les biais qu’il perpétue.

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Notes

1 Une recherche collective intitulée « l’obligation d’information, instrument d’action publique. Surveillance et délibération dans la lutte contre la pollution atmosphérique », a été menée sous la direction de Pierre Lascoumes, Cevipof-Ademe, 2002. Mes remerciements aux lecteurs anonymes pour les remarques nombreuses et pertinentes qui ont substantiellement amélioré cet article.

2 Ces outils d’analyse sont issus des développements de l’économétrie ; ils ont été conçus aux États-Unis à la fin des années 80. Le principe de ces études est de comparer les risques quotidiens de décès ou d’hospitalisation pour les jours plus ou moins pollués. L’unité d’observation n’est plus l’individu mais la journée.

3 Union Routière de France, La qualité de l’air et la circulation routière, document daté du 28 mai 1995.

4 Compte rendu daté du 12 juin 1995 de la première réunion du CLID.

5 Mémorandum sur le problème de la pollution et de la qualité de l’air, Comité des Constructeurs Français d’automobiles, Novembre 1995.

6 L’association interdépartementale pour la gestion du réseau automatique de surveillance de la pollution atmosphérique et d’alerte en région Ile-de-France.

7 Les PM 10 regroupent les particules de diamètre inférieur à 10 micromètres, les PM 2.5 celles inférieur à 2,5 micromètres.

8 Union Routière de France, document du 28 mai 1995, La qualité de l’air et la circulation routière, p. VI.

9 Voir la page Avertissement du document La qualité de l’air et la circulation routière.

10 Il convient ici de rappeler qu’à la fin des années 80 et au début des années 90 les conseils régionaux et les Observatoires Régionaux de la Santé sont alors de jeunes institutions.

11 En ce qui concerne la gestion du personnel, l’ORS est rattaché à l’Institut d’Aménagement et d’Urbanisme et la Région Ile-de France.

12 Laboratoire Central de la Préfecture de Police.

13 Les élus des conseils régionaux sont pour la première fois élus à la proportionnelle en 1986.

14 À cette date : La ville de Paris, l’agglomération parisienne, La Région, Paris et sa proche couronne.

15 Cahiers du Centre de Recherches et d’Études sur Paris et l’Ile-de-France, Mars 1988, n° 22, p. 112.

16 Laboratoire d’Hygiène de la Ville de Paris, Laboratoire Central de la Préfecture de Police qui collaborent avec le réseau de la qualité de l’air AIRPARIF.

17 Société Française de Santé Publique, La pollution atmosphérique d’origine automobile et la santé publique, bilan de 15 ans de recherche internationale, collection santé et société n°4, mai 1996.

18 À propos de la réintroduction du tramway à Paris soulevée par J.F. Ségard, élu écologiste, un adjoint au maire s’exclame « Bien sûr c’est très poétique ! Surtout si on garde la clochette que nous avons connue et c’était bien avant votre âge ! », Bulletin municipal officiel de la séance du 28 septembre 1992, p. 600.

19 Il s’agit de la publication par l’ORS en 1994 d’une étude rétrospective en Ile-de-France portant sur la période 1987-1992. Cette étude confronte des indicateurs de pollution et des indicateurs d’activités sanitaires pour quantifier l’impact de la pollution sur la santé.

20 Deux recommandations du rapport de 2015 concernent des dispositifs d’information qui ne sont pas mentionnés dans le rapport de la Cour des comptes de 2020.

21 Article 1 de l’arrêté du 10 juillet 2020.

22 ATMO Occitanie, votre observatoire régional de l’Air, la lettre de l’Air n°15 p. 5.

23 Des modifications de l’indice ATMO trouvent leurs sources dans la nécessité de le rendre compatible avec les informations délivrées par la procédure d’information et d’alerte. Ainsi, l’indice de la qualité de l’air pouvait être qualifié de bon alors que se déclenchait une procédure d’information et d’alerte. Sur les améliorations apportées à l’indice ATMO 1995, voir : Les indices de la qualité de l’air, J. Garcia & J. Colosio, Les Presses de l’École des Mines, Paris, 2001, pp. 46-47. Avec le nouvel indice de la qualité de l’air en vigueur depuis janvier 2021, on observe à nouveau un découplage entre la qualification de la qualité de l’air et le déclenchement de mesures d’alerte.

24 Trois corps d’inspection (CGEDD, IGAS, IGA) ont ainsi rédigé un rapport sur La gestion des pics de pollution de l’air, juillet 2015.

25 ATMO Grand Est, Comment évaluer l’impact d’une opération d’aménagement sur l’atmosphère, source d’information ASPA 14111401-ID.

26 Nous faisons référence à la levée de l’interdiction des néonicotinoïdes en août 2020.

27 Sur les limites de la toxicologie réglementaire, Demortain David, « L’étude Séralini et ce qu’elle nous apprend sur la toxicologie réglementaire », Natures, sciences, Sociétés, 21(1), 2013, 84-87.

28 Très souvent, dans les années 80-90, les Directions Régionales de l’Industrie de la Recherche et de l’Environnement assurent le secrétariat de ces associations et les hébergent dans leurs locaux.

29 Directions Régionales de l’Équipement.

30 Des modifications de l’indice s’opèrent en 2004, 2011 et 2021.

31 Sur la question du climat, Bertrand François & Richard Elsa, « L’action des collectivités territoriales face au « problème du climat » en France : une caractérisation par les politiques environnementales », Natures, Sciences, Sociétés, 22(3), 2014. Pour une étude plus récente qui concerne le climat et la qualité de l’air, Régis Briday, le SRCAE d’Ile-de-France. Ou l’épineuse territorialisation des objectifs nationaux de transition énergétique, septembre 2020.

32 Conseil d’État, décision contentieuse du 10 juillet 2020.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Franck Boutaric, « Objectivation des risques et transformations de l’action publique »Revue d’anthropologie des connaissances [En ligne], 16-2 | 2022, mis en ligne le 21 février 2022, consulté le 02 mars 2024. URL : http://journals.openedition.org/rac/26991 ; DOI : https://doi.org/10.4000/rac.26991

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Auteur

Franck Boutaric

Docteur en science politique. Ses recherches s’inscrivent dans le champ de la sociologie du risque et portent sur les enjeux de la pollution atmosphérique et le rôle des instruments d’action publique dans la conduite des politiques environnementales et sanitaires. Il est l’auteur de L’art de gouverner la qualité de l’air. L’action publique en question (Presses Universitaires de Rennes, 2020).

Adresse : 28 Quai de la Loire, FR-75019 Paris (France)

Courriel : franckboutaric[at]gmail.com

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