Des agendas nationaux pour favoriser la mise en œuvre de mesures face au changement climatique : négociations et réalité

1Les questions abordées dans les modèles scientifiques globaux du climat et de l’environnement diffèrent des problèmes que se posent les politiques publiques au niveau national. Des intérêts multiples sont en jeu qui doivent être pris en compte pour bénéficier à la fois aux pays et à la planète dans son ensemble. Les difficultés pour mettre en œuvre des politiques climatiques justes et cohérentes se sont en effet accrues avec le temps. Pourtant, des données environnementales et climatiques mondiales en temps réel ont été échangées grâce, par exemple, aux satellites climatiques de la série GOES (Geostationary Operational Environmental Satellites) et aux satellites environnementaux de la série LANDSAT (Programme for Long-range Earth Observation). Des agences mondiales pour l’environnement et le climat telles que le PNUD (Programme des Nations unies pour le développement), l’OMM (Organisation météorologique mondiale), ainsi que des organismes de coopération internationale, telle que, entre autres, la GTZ (Coopération technique allemande), ont participé à la formation d’équipes techniques dans des pays non hégémoniques afin de contribuer à cet effort mondial. L’objectif est que, grâce à l’aide apportée sous forme de ressources financières, de bourses, de cours et de programmes de formation visant à renforcer leurs capacités techniques, ces pays soient aussi intégrés à la production mondiale d’études et de données pertinentes pour comprendre les processus de changement qui se produisent dans le climat planétaire.

3Le capitalisme, dans sa quête incessante de ressources, s’aventure désormais dans des régions autrefois inexplorées et anciennement colonisées de la planète, à l’instar des fonds marins. Un régime extractiviste, dont les répercussions sur l’environnement sont notables, contribue à l’exacerbation de la crise climatique, ce qui se traduit par une relation contradictoire entre les politiques publiques climatiques/environnementales et les impératifs économiques (Durante, Kröger & La Fleur, 2021 ; Gudynas, 2020). Les analyses qui ont tenté de rendre compte de l’éventail des problèmes économiques, politiques, culturels et écologiques liés à ce régime extractiviste englobent des questions aussi variées que la modernité, la violence, la production, l’exploitation, la destruction de l’environnement, la numérisation et les nouveaux « assemblages ontologiques » (Alcoff, 2022 ; Bebbington, 2010 ; Veltmeyer & Petras, 2014). Elles montrent que les projets extractivistes transforment non seulement les économies et l’organisation du travail, mais aussi les institutions politiques et juridiques, ce qui entraîne une transformation des identités sociales et des relations communautaires.

4L’intensification de la crise socio-environnementale et les avancées limitées, voire les régressions, des accords internationaux visant à réduire le changement climatique depuis le début de ce siècle conduisent à une diminution de la viabilité d’une « transition verte » (Steffen et al., 2015 ; Wiedman et al., 2020 ; Hirschnitz-Garbers et al., 2015). Près de 200 gouvernements se sont engagés à respecter les traités des Nations unies relatifs aux droits de l’homme, au développement juste et responsable et à l’atténuation du changement climatique. Cependant, la majorité d’entre eux ne parviennent pas aux résultats escomptés (Lahsen, 2024 ; Conca, 2015 ; Dimitrov, 2019).

Brésil : la force relative du niveau national

7Au Brésil, le choix du ministère de la Science et de la Technologie de mener les premières initiatives sur le climat au début du XXIᵉ siècle reflétait la conviction du gouvernement que le changement climatique était une question de politique scientifique et technologique étrangère, et non d’environnement (Rodrigues, 2015 ; Aamodt, 2018). Le changement climatique et la pression des pays avancés sur la déforestation ont conduit le gouvernement brésilien à séparer la question du climat de celle de la déforestation, laquelle a été identifiée comme un problème environnemental national distinct, et non comme une conséquence du changement climatique. La science du climat s’est ainsi développée comme un modèle alternatif à la science mondiale établie, l’accent étant mis sur une approche nationale. Cette tendance s’inscrit dans un contexte de méfiance à l’égard des connaissances produites au niveau international, où le pays était présenté comme émettant des gaz à effet de serre à des niveaux comparables à ceux des pays développés (WRI, 1990). Les origines inhabituelles de l’action climatique du Brésil ont été consolidées après en avoir transféré la responsabilité du ministère de la Science et de la Technologie au ministère de l’Environnement. C’est là, après 2003, qu’un contrôle effectif sur la déforestation a pu être exercé, avant même l’implémentation des initiatives climatiques dans le cadre des politiques publiques. Ces actions ont été suivies par un Plan National sur le Climat détaillé en 2008 et une Loi Nationale sur le Climat à la fin de l’année 2009.

8Myanna Lahsen (2004) a mené une étude sur les interactions entre les climatologues et les décideurs politiques au Brésil, en collaboration avec les groupes de modélisation du GIEC, avant même la conception du « Modèle du Système Terre ». Ce Modelo Brasileiro do Sistema Terra (MBST) a été conçu dans le but de développer un instrument informatique avancé du système terrestre adapté à la production de projections du changement climatique mondial. Cette initiative a permis au pays de générer des scénarios futurs et de contribuer à la formation d’une nouvelle génération de chercheurs sur les différentes composantes du système terrestre et leurs interactions complexes. La création de ce modèle MBST a été considérée comme une avancée majeure pour la science brésilienne, et il a été reconnu comme un instrument fondamental, notamment pour les études nationales sur le réchauffement climatique et ses implications pour le pays.

9À cette époque, les climatologues et les décideurs politiques brésiliens ne partageaient pas l’ensemble des hypothèses du GIEC, en dépit du fait qu’ils ne se sentaient pas en mesure de les remettre en question. En effet, ils étaient alors dépendants de sources de financement internationales, ce qui limitait leur marge de manœuvre. Par ailleurs, ils exprimaient le souhait de maintenir leur participation aux réunions du GIEC, malgré le sentiment que leur voix n’était pas toujours considérée comme pertinente dans les débats, leur position de producteurs de connaissances étant perçue comme inférieure au sein du groupe des pays du Nord.

10Le gouvernement brésilien a entrepris des recherches indépendantes pour contester certaines conclusions du GIEC et du WRI (World Resources Institute). Alors, des réseaux d’envergure nationale d’institutions dédiées à l’étude du changement climatique ont été développés. Parmi ceux-ci, on peut citer la Rede Clima (Rede Brasileira de Pesquisas sobre Mudanças Climáticas Globais) en 2007, et l’Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia (INCT) para Mudanças Climáticas en 2008. Ces initiatives, toutes deux promues par l’État central, ont permis de promulguer la Loi nationale sur le climat en 2009. Le Brésil cherchait à réduire sa dépendance vis-à-vis du Nord global en développant une expertise scientifique autonome, perçue comme un vecteur potentiel d’avantage géopolitique. C’est finalement au début des années 2010 que l’institut chargé des recherches spatiales (INPE – Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais) a créé le CCST (Centro da Ciencia do Sistema Terrestre) afin de développer le modèle brésilien du système terrestre (MBST) qui est un atout géopolitique. Le CCST a également permis de façonner le débat sur la politique climatique selon les termes du Brésil (Miguel, Mahony & Monteiro, 2019 ; Anderson, 2011).

11Les initiatives déployées par le Brésil ont abouti à une maîtrise efficace des émissions. Il est indéniable que la déforestation et le changement d’affectation des terres occupent une place prépondérante dans le profil d’émissions de gaz à effet de serre (GES), passant de 2,2 % du total mondial en 2005 à seulement 1,4 % en 2014. Cependant, cette capacité de gouvernance a été réduite peu après (Hochstetler, 2021). Dans le contexte brésilien, le bloc « ruraliste » interpartis, qui est associé aux intérêts agricoles du pays et constitue le principal vecteur de la déforestation, a exercé une influence significative sur les présidents qui ont succédé à Lula (Mueller, 2018). Cette configuration d’intérêts a effectivement mené à l’émergence d’un leadership présidentiel qui a affaibli, puis démantelé de manière manifeste des institutions efficaces (Franchini, Mauad & Viola, 2020), en recourant à des dispositifs politiques qui ont facilité l’élimination rapide des capacités pertinentes en faveur de l’action climatique. Ce n’est que depuis 2019, une année marquée par des incendies de forêt de grande ampleur dans la région amazonienne, que l’on observe une augmentation de la production scientifique sur le changement climatique (Chiquetto & Nolasco, 2024).

Chili : le pouvoir traditionnel du gouvernement central et le développement d’une gouvernance locale

12Depuis la fin de la dictature de Pinochet, un mouvement environnementaliste croissant s’est mobilisé contre la pollution causée par l’industrie de la pâte à papier (Sepúlveda & Villarroel, 2012) et les activités minières (Jerez, Garcés & Torres, 2021), contre la privatisation de l’eau (Madariaga, Maillet & Rozas, 2021) et en faveur d’une réglementation plus stricte (Garcés, 2022). La loi-cadre climatique, élaborée dès 2018, a finalement été validée en 2022 sous la présidence actuelle de Gabriel Boric. L’accent mis par le gouvernement sur la décentralisation et la participation d’acteurs variés aux différents échelons institutionnels a joué un rôle crucial dans l’essor d’un agenda climatique local.

13Dans ce contexte, la science climatique chilienne est un champ émergent aligné sur les normes et les pratiques de la science dans le Nord global, elle cherche à explorer et affronter les difficultés locales (Undurraga et al., 2023). À la suite de leurs études à l’étranger, un groupe de scientifiques chiliens a créé le Centro para la Ciencia del Clima y la Resiliencia (CR2) en 2013 et le Centro para la Ecología Aplicada y la Sustentabilidad (CEAS) de l’Université catholique du Chili en 2014, dans un contexte d’inquiétude et d’intenses débats publics sur le changement climatique et son effet sur l’environnement : sécheresses majeures, pénuries d’eau, incendies de grande ampleur (Aguirre et al., 2022 ; Undurraga, Aguirre & Mudd, 2023).

15Particulièrement au Chili, la mise en œuvre de politiques néolibérales a entraîné une réduction des prérogatives de l’État, une diversification des responsabilités et une décentralisation politique sans que ne soient toujours garanties les ressources nécessaires à son exercice, notamment aux niveaux local et municipal (Carraro, Visconti & Inzunza, 2021). Dans ce pays, l’échelon local de prise de décision est particulièrement développé. Les municipalités se caractérisent par un statut juridique double : d’une part, elles relèvent de l’État, et d’autre part, elles jouissent d’une autonomie qui leur confère la capacité de déterminer l’étendue de leurs prérogatives politiques et juridiques (Rivas, Alvarez & Poniachik, 2019). Cependant, elles se trouvent souvent dans une position délicate au sein du régime politique chilien central, car les décisions majeures sont prises à l’échelle nationale.

16La pertinence des agendas climatiques locaux au Chili se révèle dans la marge de manœuvre que les administrations locales ont gagnée grâce, d’une part, aux changements intervenus et à leur intégration dans l’organisation politique nationale et, d’autre part, à leur intégration dans les réseaux nationaux et transnationaux. Cependant, la persistance de contraintes budgétaires et d’inégalités socio-spatiales, auxquelles le mécanisme de financement n’a pas été en mesure de remédier, représente un défi majeur pour la mise en œuvre des agendas climatiques locaux, malgré l’adoption de l’agenda global sur le changement climatique. Par ailleurs, des agendas politiques en matière de science, de technologie et d’innovation plus robustes commencent à se développer et à décentraliser les priorités nationales, en localisant et en globalisant simultanément les préoccupations scientifiques (Cancino et al., 2025).

Mexique : quand la recherche sur le changement climatique n’est pas une priorité politique

20Cependant, si le Mexique a montré sa détermination en matière de climat par ses engagements diplomatiques et la promotion des énergies renouvelables, sa législation et sa politique intérieure ont pris une orientation opposée. Depuis l’arrivée au pouvoir du président López Obrador en 2018, plusieurs mesures réglementaires et juridiques témoignent du manque de volonté de réduire les émissions. De plus, les stratégies climatiques annoncées lors des COP26 et COP27 se sont révélées en décalage avec les politiques et lois nationales en vigueur. Après la COP27, les plus grands émetteurs de carbone du monde, dont le Mexique, auraient dû s’engager dans des négociations et poursuivre leur action pour réduire les émissions de gaz à effet de serre.

21Une nouvelle présidente a pris ses fonctions à la fin de l’année 2024. Claudia Sheinbaum, qui a obtenu un diplôme en physique et suivi un cursus de troisième cycle en énergie, a exercé en tant que chercheuse à l’institut d’ingénierie de l’Université nationale autonome de México (UNAM) dans le domaine de l’énergie. Elle hérite d’un pays qui est passé du statut de précurseur à celui de retardataire en matière de politique climatique. Son prédécesseur et allié, Andrés Manuel López Obrador, a donné la priorité à la souveraineté énergétique en renforçant le rôle des entreprises énergétiques publiques (PEMEX pour le pétrole et la CFE pour l’électricité) dans la poursuite de l’autosuffisance avec des politiques destinées à garantir le développement économique et les ressources publiques qui génèreraient le bien-être social. Pendant ce temps, les engagements du Mexique en matière de climat sont restés lettre morte. Il est l’un des deux seuls pays du G20 à ne pas avoir d’objectif d’émissions nettes nulles, et il est loin d’atteindre ses objectifs de réduction d’émissions de 35 % d’ici 2030, conformément à l’accord de Paris sur le climat. Ainsi, les perspectives d’avenir du Mexique en matière de politique climatique et environnementale sont incertaines.

Pourquoi la dimension politique et scientifique du changement climatique est-elle importante au niveau national/local ?

22Ces dernières années ont vu l’émergence de ce que l’on a appelé la post-politisation, un processus qui exclut le politique, qui réduit le champ politique à une sorte de gouvernance consensuelle et à des politiques axées sur les aspects techniques et managériaux de la gestion (contrôle) des domaines environnementaux, sociaux, économiques ou autres (Swyngedouw, 2015). Les évaluations scientifiques telles que celles du GIEC ont contribué à faire des sciences du climat, en particulier du changement climatique, un phénomène global, mais dans ce processus, elles ont souvent séparé l’activité scientifique de l’action politique (Dahan & Aykut, 2015 ; Dahan & Guillemot, 2015) ce qui a comme conséquence de ne pas intégrer les problèmes dans leur complexité ni les répercussions de leurs échecs dans l’expertise scientifique. Lors de la définition des agendas locaux de recherche sur le climat, la priorité a souvent été donnée à des questions qui s’avéraient pertinentes au niveau international, tandis que les problèmes pertinents au niveau national étaient souvent négligés. Cependant, des modèles locaux du climat ont progressivement été créés bien que leurs résultats soient variables et même faibles dans l’ensemble. Cette demande de connaissances provient des pays non hégémoniques à mesure que les réponses au changement climatique deviennent plus nombreuses. Ces modèles locaux deviennent nécessaires là où les rapports mondiaux volumineux se sont avérés peu pertinents pour traiter les domaines où les décisions sont prises à petite échelle et où s’expriment d’importantes divergences de points de vue (Beck et al., 2014).

23Les trois cas brièvement décrits concernant la science et la politique climatiques dans les pays d’Amérique latine montrent la complexité de la relation dans chaque contexte socio-territorial. Il faut comprendre comment et par qui cette interface est médiatisée. Il est essentiel d’analyser comment et dans quelle mesure les acteurs politiques nationaux encadrent, négocient, s’approprient et adaptent les discussions internationales sur le changement climatique pour les traduire en décisions publiques, mais aussi de comprendre quel est l’intérêt de certains États à faire de la science du climat une priorité de leur programme de politique publique, mais aussi quel intérêt ont certains États à développer la science du climat comme une priorité de leur agenda politique. La relation entre la science et la politique est influencée par de multiples facteurs. Des questions telles que : les sciences et les politiques climatiques communiquent-elles efficacement entre elles ? Comment les chercheurs locaux sur le climat diffusent-ils leurs conclusions aux utilisateurs potentiels ? Comment s’articulent-ils avec les arguments des scientifiques de l’environnement ? Ces deux domaines se combinent dans une variété infinie dans la réalité, en particulier lorsqu’ils sont ancrés au niveau des communautés locales. Les connaissances climatiques ne concernent pas seulement les experts scientifiques et les scientifiques au niveau national, mais un ensemble hétérogène d’acteurs sociaux. Et le domaine des politiques publiques ne comprend pas strictement les seuls techniciens chargés de formuler les politiques, mais aussi les populations, les groupes et les individus qui font partie de la société et qui ont plus ou moins de chances d’être inclus dans leur formulation et leurs méthodes de mise en œuvre, avec des problèmes, des perceptions et des intérêts variés.

25Les pays brièvement évoqués dans ces pages se distinguent par le fait qu’ils se sont engagés très tôt dans l’agenda international du changement climatique et de la protection de l’environnement, dans des cadres politiques et sociaux très différents, et qui ont rencontré des difficultés pour maintenir leurs engagements dans le temps. Depuis que le changement climatique est inscrit à l’agenda de la politique et de la recherche dans la région, la marge de manœuvre pour mettre en place une science institutionnalisée, à long terme, qui ne dépende ni de fonds étrangers ni de politiques contingentes pour produire des recherches sur ce sujet, a été limitée. Dans plus d’un cas, la mise en place d’une interface fertile entre la science et la politique climatique a échoué. Pour construire l’infrastructure nécessaire à la consolidation d’un programme de recherche local sur cette question, les ressources économiques et institutionnelles sont souvent limitées, dans des sociétés accablées par le poids du modèle extractiviste et son influence sur l’économie locale (Foster, 2024). Il manque des études nationales sur la façon dont les connaissances scientifiques locales sur le changement climatique sont produites, sur les dynamiques qui existent dans l’espace d’interface où la science du climat et la politique se rencontrent, et sur les avancées futures possibles. Mais nos brefs commentaires font déjà apparaître des constellations d’intérêts différents. Lorsque l’imaginaire impersonnel, apolitique et universel du changement climatique projeté par la science entre dans l’arène nationale où les imaginaires subjectifs, situés et normatifs de divers acteurs humains rivalisent dans leur relation avec le social et la nature, le problème devient plus complexe et c’est là que le potentiel interprétatif des sciences sociales trouve sa place.

27De nombreuses structures institutionnelles en Amérique latine ne semblent pas être en mesure de répondre efficacement à ces défis, soit parce qu’elles sont engagées dans des pratiques consubstantielles à la logique extractiviste, soit parce qu’elles sont trop faibles pour proposer des alternatives socio-productives durables garantissant la préservation socio-environnementale. Le manque de compréhension mutuelle entre les scientifiques, le public et les décideurs concernant les informations demandées, la portée des informations produites, leur interprétation et leur usage doit servir d’avertissement sur les difficultés de la mise en œuvre. Il peut également alerter sur le risque d’une utilisation inappropriée et trompeuse des implications du changement climatique pour éviter les responsabilités politiques dans le contexte des catastrophes socio-environnementales.