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Dossier thématique

Les espaces politiques des substances chimiques

Définir des nanomatériaux internationaux, européens et français
The political spaces of chemicals. International, European and French nanomaterials
Los espacios políticos de las sustancias químicas. Definir los nanomateriales internacionales, europeos y franceses
Brice Laurent

Résumés

Cet article se penche sur les opérations de définition des substances chimiques en considérant le cas des nanomatériaux, une situation où l’incertitude sur l’existence des objets est forte. En décrivant des controverses relatives aux choix de critères de définition et aux modalités de la décision collective, cet article met en évidence l’intérêt de se pencher sur les sites de traitement de l’incertitude ontologique pour voir se dessiner des espaces politiques. Il décrit un espace international caractérisé par l’importance de la séparation entre expertise scientifique et décisions nationales qualifiées comme politique, un espace européen dans lequel les oppositions au sujet de la définition des catégories « nano » mettent en jeu les principes de l’action publique européenne, et, dans un troisième temps, un espace national, en France, marqué par des expérimentations aux statuts incertains.

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Texte intégral

Introduction

1Définir des substances chimiques requiert des instruments de mesure, des classifications stables et des dispositifs d’évaluations. C’est une activité à la fois scientifique et administrative, qui s’appuie sur un travail de normalisation mobilisant des dispositifs techniques (Latour, 1989 ; O’Connell, 1993 ; Mallard, 1998) et impliquant les industriels et des consommateurs (Mallard, 2000 ; Cochoy, 2002). Cet article s’intéresse à des situations où, précisément, les infrastructures techniques permettant de définir des substances ne sont pas stabilisées : l’« incertitude ontologique », c’est‑à-dire relative à l’existence même des substances, qui en résulte, force alors à expliciter les logiques de construction des définitions, mais aussi les formes d’organisation de la décision collective sur les questions techniques. Un cas intéressant d’incertitude ontologique est celui des « nanomatériaux », c’est-à-dire de substances dont les propriétés spécifiques sont liées à la petite taille de leurs composants. L’expression même est directement issue des programmes de la politique de la science qui, depuis la fin des années 1990, ont défini des plans de financement pour le développement des nanotechnologies (Laurent, 2010). Celles-ci comprennent le développement et la production, en laboratoire comme dans l’industrie, de matériaux offrant des propriétés nouvelles du fait de leur taille « nano » – des « nanomatériaux » donc. En décrivant les controverses liées à l’établissement de critères définissant les nanomatériaux (la taille elle-même, ou des propriétés liées à la taille), on verra que le travail de catégorisation définit des collectifs caractérisés par des problématisations communes des nanotechnologies.

2Les programmes de la politique scientifique ne fournissent pas de définition claire des nanomatériaux. Définir les nanomatériaux est pourtant devenu un problème pour de nombreux acteurs. En effet, une définition est requise pour accorder des brevets comme pour produire une régulation pour des risques éventuels. Elle est exigée par certains industriels qui veulent vendre le caractère « nano », et par des associations qui veulent repérer des produits pour assurer le choix des consommateurs ou en interdire la distribution. Elle requiert le choix et la stabilisation de critères permettant d’identifier les nanomatériaux. Ceci est d’autant plus difficile qu’il n’est pas acquis que la taille seule, à la base de la construction des programmes de financement des nanotechnologies, suffise à différencier des substances chimiques dans les réglementations. Les nanomatériaux ayant pour caractéristique principale la taille réduite de leurs composants, la taille est un critère qui semble pourtant évident. Mais où tracer alors la frontière entre ce qui est plus grand ou plus petit que « nano » ? Plus problématique encore, si la définition des nanomatériaux est faite dans l’objectif d’imposer des restrictions sur la production ou l’usage de substances jugées dangereuses, alors la définition doit utiliser des critères permettant de repérer les risques des objets. La surface spécifique, par exemple, pourrait jouer ce rôle, car les réactions chimiques ont lieu à la surface des composés : une plus grande surface de réaction peut donc entraîner des effets toxicologiques plus importants.

3Définir les nanomatériaux apparaît ainsi comme une opération incertaine, liée à la politique de la science (les « nanotechnologies » comme programme de recherche), à la classification des substances chimiques et à l’identification des propriétés d’objets dont la nouveauté même est problématique (sera‑t-on conduit à requalifier comme « nano » des matériaux bien connus ?). Dans tous les cas, la solidification d’un critère requiert des infrastructures techniques et réglementaires, et la possibilité d’utiliser des instruments de mesure ou des critères existants est loin d’être acquise.

4Sheila Jasanoff a montré que l’incertitude ontologique des objets des biotechnologies donne lieu à la construction de formes politiques distinctes aux États‑Unis et en Europe (Jasanoff, 2005a ; Jasanoff, 2005b). Construire une existence juridique et technique pour les objets de la biotechnologie, c’est à la fois allouer des rôles publics, définir des expertises, stabiliser un problème public et des façons de le traiter. Jasanoff montre que ces opérations sont elles‑mêmes directement liées à la formation de cultures politiques nationales, et conduisent à expliciter et à re-stabiliser, dans chacun de ces espaces, les principes fondant la légitimité démocratique et l’objectivité scientifique. Ce type d’analyse incite à considérer la construction de catégories technico‑légales définissant l’existence des objets non seulement comme un travail de classification à analyser en tant que tel (Bowker & Star, 1999), mais aussi comme un processus « constitutionnel », au sens où il conduit à répartir les pouvoirs entre décideurs, citoyens et expertise scientifique (Jasanoff, 2011).

5L’intérêt d’une telle approche, c’est qu’elle permet de mettre en évidence des opérations de « coproduction » des définitions des objets et de l’ordre social (Jasanoff, 2004) à partir des lieux de traitement de l’incertitude ontologique. On peut alors expliciter la production conjointe de définitions standardisées des objets et d’espaces caractérisés par des formes d’accord sur les modalités de la discussion collective. Ces espaces peuvent être des États, mais aussi des institutions internationales au statut hybride, comme l’Union européenne ou même des organismes de standardisation mêlant acteurs publics et privés. Semblables en cela aux « zones technologiques » d’Andrew Barry (Barry, 2006), ils ont une extension géographique qui ne suit pas nécessairement des frontières physiques, mais adopte les contours de la circulation des standards techniques et légaux et des formes acceptables de la prise de décision, et peut se manifester de différentes façons en fonction de la rigidité des réseaux de standardisation et de la formalisation des instruments qui permettent de rendre les entités matérielles comparables (Law & Mol, 1994). Ces espaces sont donc « politiques » au sens fort du terme (cf. Latour, 2008) : ils sont caractérisés par la construction standardisée d’entités matérielles et par la normalisation de modes de traitement des problèmes publics. Ainsi, cet article considère le travail de définition des nanomatériaux comme un processus qui met en évidence, en même temps qu’il les réalise, les caractéristiques propres des espaces politiques au sein desquels les substances chimiques sont discutées. Il se penche donc sur le travail de définition des nanomatériaux dans différentes arènes, internationales et nationales. L’International Standardization Organization (ISO), en tant qu’organisation centrale pour la normalisation internationale, s’est saisie du problème de la définition des nanomatériaux. Elle l’a fait en imposant un critère de taille permettant de faire avec les incertitudes techniques et les contraintes de la négociation internationale (section 1). Ce critère de taille est complexifié dans deux autres cas : lorsque les institutions européennes tentent de définir des nanomatériaux afin de mettre en place une régulation communautaire (section 2) ; lorsque des acteurs français publics et privés introduisent de nouvelles catégories, et parfois même se dispensent d’une définition fixe pour encadrer le développement dit « responsable » des nanomatériaux (section 3).

6En plaçant l’entrée analytique sur les opérations de définition des nanomatériaux, ce texte fait ainsi apparaître des arrangements politiques allouant des rôles aux acteurs publics et privés, nationaux et internationaux, experts et non experts, et produisant des espaces politiques caractérisés par des façons de gérer collectivement ces objets. Ces espaces sont liés entre eux : les membres des commissions de normalisation circulent depuis les organismes de standardisation nationaux (l’Association française de normalisation, l’AFNOR, dans le cas traité ici) jusque vers l’ISO. Ceux‑ci sont des industriels ou des fonctionnaires, directement concernés par la construction de la réglementation européenne. Mais malgré ces connexions, on verra que la définition des nanomatériaux conduit à expliciter des différences importantes : ce sont bien trois espaces politiques distincts qui seront décrits dans cet article.

Des nanomatériaux internationaux « fondés sur la science »

Standardiser les nanotechnologies « par la science »

  • 1 Pour une présentation générale des enjeux empiriques de la normalisation, voir Dudouet et al. (2006 (...)

7Les acteurs des politiques scientifiques américaines et européennes sont impliqués dans la discussion internationale sur les nanotechnologies, notamment à l’International Organization for Standardization (ISO). L’ISO est un espace international où se retrouvent les organisations nationales de normalisation, qui sont elles‑mêmes des institutions hybrides associant étroitement acteurs publics et privés1. Ainsi, les délégations nationales comprennent des représentants des industriels (en général par le biais des fédérations professionnelles) mais aussi des fonctionnaires de la politique scientifique et des secteurs de la gestion du risque.

8À l’ISO, le TC229 (Technical Committee 229) est en charge des nanotechnologies. Il est créé en 2007 à l’initiative des responsables des programmes nationaux de soutien aux nanotechnologies, qui sont ensuite activement impliqués aux côtés d’acteurs industriels dans la fabrique des standards. Ainsi, le pilote de la délégation américaine est Clayton Teague, directeur du National Nanotechnology Coordination Office, l’instance qui, à la Maison Blanche, coordonne l’ensemble des programmes fédéraux consacrés aux nanotechnologies.

9Les participants font face, avec les nanotechnologies, à des problèmes inhabituels. Un pilote d’un des groupes de travail du TC229 explique ainsi :

  • 2 Intervention lors d’une réunion de l’ISO TC229, Maastricht, mai 2010 (extrait de carnet de terrain)

Nano is an abnormal group. We’ve never done this before. It’s really about taking the beginning of the scientific basis to understand what we’re talking about. […] Usually, we’re looking at products. But we’re ignorant of what nanotech is2.

  • 3 L’expression est utilisée dans la définition des missions du TC229.
  • 4 Un quatrième Working Group, sur la spécification des matériaux, est ajouté plus tard. La séparation (...)

10Les nanotechnologies ne permettent donc pas de disposer de bases fixes sur lesquelles faire reposer le travail de normalisation. Les produits industriels à normer ne sont pas facilement repérables. Il n’existe ni un domaine d’activité « nano » aux attentes définies, ni un ensemble commun de termes de référence. Pour faire face à ces difficultés, la démarche du TC229 a consisté à mettre en place un répertoire de termes communs. La définition est alors pensée comme un préalable aux autres missions du TC229, et notamment la standardisation des instruments de mesures et des méthodes « fondées sur la science » (science‑based) de traitement des questions de santé, de sécurité et de protection de l’environnement3. L’exigence de fonder le travail « sur la science » se retrouve dans la séparation du comité en trois groupes de travail (Working Groups, WG) chargés de tâches distinctes : définir les substances (WG1), les mesurer (WG2), et évaluer leurs risques (WG3)4. Cette exigence se traduit dans les définitions adoptées par l’ISO, et dans les opérations qui conduisent à en éliminer d’autre. On va voir qu’elle est centrale pour rendre possible l’accord international.

De l’échelle nanométrique aux nanomatériaux

  • 5 « Dimensions between approximately 1 and 100 nm are known as the nano-scale. » (NNI strategic plan, (...)
  • 6 « typically under 100 nm » (The Royal Society and The Royal Academy of Engineering, 2004, Nanoscien (...)
  • 7 « The size range typically between 1 and 100 nm. » (Summary Record of the 2nd meeting of the WPMN, (...)
  • 8 TC229 Business Plan.

11Au sein du WG1, la définition des nanomatériaux est obtenue à l’issue d’un processus itératif. Ici, fonder le processus « sur la science » consiste à partir des définitions les plus basiques, pour ensuite bâtir les plus complexes. Ainsi, le WG1 définit en premier lieu « l’échelle nanométrique », puis les « nano‑objets », et enfin les nanomatériaux. Pour définir l’échelle nanométrique, la frontière supérieure des 100 nm, au-dessus de laquelle on sort du domaine « nano », est rapidement acceptée. Elle est en effet déjà présente dans les rapports nationaux ou internationaux consacrés aux nanotechnologies, notamment les rapports de la National Nanotechnology Initiative (NNI) américaine5, de la Royal Society britannique6, ou encore de l’OCDE7. Elle figure dans les missions du TC229 : le comité est chargé de la standardisation « dans le champ des nanotechnologies, incluant la compréhension et le contrôle de la matière à l’échelle nano, typiquement, mais pas exclusivement, en dessous de 100 nm pour une ou plusieurs dimensions »8. Dans tous ces textes, la limite de 100 nm est considérée comme « un ordre de grandeur », une dimension « typique mais non exclusive ». Elle est un outil permettant de définir de façon synthétique un programme de financement public de la recherche en tenant compte d’une collection de travaux scientifiques convergeant dans une certaine direction (« de nouvelles propriétés pour des dimensions de l’ordre de la dizaine de nm ») plutôt qu’une frontière reposant uniquement sur une instrumentation de laboratoire. C’est ainsi qu’elle est reprise par le WG1 du TC229.

12Distinguer ce qui est « nano » de ce qui ne l’est pas consiste bien à ne pas être « trop gros », mais c’est aussi prendre garde à ne pas être « trop petit ». Car si de simples molécules entrent dans l’échelle nanométrique, qu’en sera‑t-il alors des molécules organiques comme les produits de l’industrie pétrochimique ? Elles pourraient devenir nano à leur tour, ce qui diluerait la spécificité des nanotechnologies.

  • 9 Entretien, Paris, avril 2010. Les citations de cette phrase sont des extraits de cet entretien.
  • 10 Sur l’histoire (controversée) des programmes de soutien aux nanotechnologies aux États-Unis, voir M (...)

13Pour éviter l’inclusion de trop petits objets dans la définition, les discussions au WG1 convergent vers une limite inférieure fixée à 1 nm. Mais certaines situations posent problème. C’est le cas des fullerènes. Ces composés d’atomes de carbone (C60) en forme de ballons de football ont été synthétisés et décrits par Richard Smalley, prix Nobel de Chimie qui fut l’un des « pères fondateurs » des nanotechnologies, au milieu des années 1990. Un fullerène a une taille inférieure à 1 nm, et si l’échelle nanométrique est définie de telle sorte que les dimensions des fullerènes n’y figurent pas, alors ces composés risquent de ne pas être inclus dans l’ensemble des nanomatériaux. Or il était « aberrant d’exclure les fullerènes » (c’est l’expression d’un membre du WG1 lors d’un entretien9) car ils sont non seulement « la structure à la base de tous les nanomatériaux carbonés, mais aussi « le point de départ de tous les programmes nano ». En tant que découverte majeure de Smalley, ils ont servi d’illustrations pour démontrer l’intérêt des programmes de développement des nanotechnologies10. Ainsi, il n’était pas envisageable que la limite inférieure de l’échelle nanométrique exclue les fullerènes, à moins de négliger un pan conséquent des programmes de développement des nanotechnologies. « L’échelle nanométrique » se doit de s’appuyer sur les politiques de la science pour tenir : l’existence des nanotechnologies dépend tout autant des programmes de développement que des dimensions réduites des substances.

  • 11 « Nanotechnologies - Terminology and definitions for nano-objects - Nanoparticle, nanofibre and nan (...)
  • 12 Ibid.
  • 13 Un membre du WG1 suggère en entretien que l’opposition de la délégation allemande est en effet dire (...)

14Tout cela fait que les bornes de l’échelle nanométrique ne peuvent être trop rigides. C’est pourquoi le WG1 définit finalement l’échelle nanométrique comme allant « approximativement » de 1 à 100 nm11. Dans la logique de la position adoptée sur l’échelle nanométrique, le WG1 définit ensuite les « nano‑objets » comme les substances dont au moins une des dimensions est à l’échelle nanométrique. Par exemple, une nanoparticule est un objet dont les trois dimensions sont à l’échelle nanométrique, un nanotube un tube dont deux dimensions (la section transversale) sont à l’échelle nanométrique12. Une question centrale est alors celle de la réduction des nanomatériaux aux nano‑objets, ou de l’inclusion, en plus des nano‑objets, des matériaux « nanostructurés » (c’est‑à-dire comportant des régularités nanométriques dans leur structure) dans la définition des nanomatériaux. L’inclusion des matériaux nanostructurés entraîne une opposition franche de la part de certaines délégations, et notamment la délégation allemande, finalement mises en minorité lors d’un vote. Elle rend possible en effet l’inclusion dans l’ensemble des nanomatériaux de composés de taille supérieure à 100 nm faits d’agrégats de nano‑objets. Ainsi, si des études de risques spécifiques à chaque nanomatériau étaient exigées, alors un producteur d’agrégats de nano-objets se verrait contraint d’effectuer de coûteuses études supplémentaires. On voit donc l’enjeu pour les industriels de l’intégration dans l’ensemble des nanomatériaux d’un nombre plus ou moins grand de substances13.

Définir les nanomatériaux « par la science » : l’impossibilité de définir par les propriétés

15La stabilisation finale de la définition des nanomatériaux à l’ISO comme ensemble des nano‑objets et des matériaux nanostructurés est pourtant possible, du fait même de la fondation de la négociation internationale « sur la science ». Le point est important. Il implique, d’une part, que la suite des définitions s’enchaîne logiquement : si le caractère « nano » décrit les régularités à l’échelle nanométrique, alors il faut inclure les matériaux nanostructurés. Mais d’autre part, le procédé fondé sur la science ne doit pas conduire à favoriser des objectifs « politiques » – un qualificatif utilisé par les membres du TC229 pour désigner la régulation des substances et des produits de consommation. En effet, le choix d’imposer ou non des contraintes réglementaires aux industriels produisant des nanomatériaux est conçu, au sein de l’organisme international, comme une initiative relevant de la souveraineté nationale, avec laquelle les standards internationaux se doivent de ne pas interférer. Ceci implique que l’inclusion des matériaux nanostructurés dans l’ensemble des nanomatériaux ne peut être justifiée par des objectifs de réglementation de ces substances. Il s’agit « seulement de décrire » un critère « scientifique » (et non « politique ») : les régularités nanométriques.

16Ainsi, la logique linéaire de la définition de l’échelle nanométrique, des nano-objets et des nanomatériaux ne peut prétendre définir les nanomatériaux en fonction de propriétés qui seraient liées à un objectif « politique ». C’est le cas des tentatives de définition des nanomatériaux en fonction de propriétés liées à la taille plutôt qu’à la taille elle-même. Ainsi, des chercheurs proposent une définition des nanoparticules inorganiques « à partir d’une perspective environnement, sécurité et sûreté » (Auffan et al., 2009). Ici, la démarche associe développement technique et analyse des risques sans différencier les deux aspects. Elle conduirait à définir un objet « nano » en fonction « des propriétés liées à la taille plutôt qu’à la taille elle‑même » (Auffan et al., 2009, p. 641), parmi lesquelles la surface de réaction, la libération d’ions, la capacité d’oxydation, etc., dont on peut démontrer l’influence dans la toxicité des produits.

17Définir le caractère « nano » en fonction des propriétés a été évoqué lors des discussions du WG1, mais la démarche n’a pu aboutir. Les « propriétés nano » (y compris toxicologiques) sont variables d’une substance chimique à une autre, et du produit de l’entreprise X à celui de l’entreprise Y. Les instruments de mesure manquent et les méthodes ne sont pas uniformes, pour mesurer la granulométrie, la surface de réaction, ou les états cristallins. L’objet du second groupe de travail du TC229 est précisément de travailler sur les méthodes de mesure, mais il rencontre des difficultés considérables du fait de l’absence de standardisation des instruments d’évaluation de ces propriétés. Comme le dit en entretien un membre du WG1, « il fallait avancer (sur les autres définitions) avant d’avoir des méthodes de caractérisation », et cela pour avoir la « base scientifique » sur laquelle fonder le travail de l’ISO. Ceci n’est pas seulement une question de temps disponible pour construire l’infrastructure technique. En effet, si une propriété et un instrument sont choisis, alors les participants détenant la technologie concernée sont favorisés aux dépens de ceux qui seraient ainsi contraints de la leur acheter. Dans le cadre de la négociation internationale, ceci se révèle problématique. L’est aussi, si ce n’est plus encore, le fait que le choix d’un critère en fonction des propriétés pourrait signifier l’association entre la définition et des propriétés toxicologiques, ce qui conduirait à remettre en cause la séparation entre Working Groups (et donc la séparation entre la définition, la mesure et l’évaluation des risques) et à suggérer que la définition des nanomatériaux est fondée sur un objectif de gestion publique des risques – ce qui correspond très exactement aux « choix politiques » dont la standardisation internationale est censée s’éloigner.

Des nanomatériaux internationaux

18Au cours des discussions sur la définition des nanomatériaux à l’ISO, les définitions « fondées sur les propriétés » ou « fondées sur la taille » subissent des épreuves techniques (les instruments de mesure sont‑ils disponibles ?) et sociales (respecte‑t-on la séparation entre expertise internationale et décision nationale souveraine ?). Ainsi le critère de taille, hérité des programmes de politique publique soutenant les nanotechnologies, et stabilisé par les possibilités (ou plutôt les impossibilités) de mesure et de caractérisation des substances est solidifié aux dépens de définitions du caractère « nano » qui auraient été fondées sur des propriétés liées à la taille. Le critère de taille évite de se pencher sur les cas particuliers de chaque matériau, dont les propriétés dépendent d’un grand nombre de caractéristiques physico‑chimiques, et qui posent du même coup la question de la spécificité du fait d’être « nano ». À ce titre, il est à la fois un critère technique (il faut bien mesurer, d’une façon ou d’une autre, la taille des substances), et un critère de politique scientifique (des programmes de financement public définissent un secteur transversal : celui des substances de taille « approximativement » comprise entre 1 et 100 nm), qui de plus n’est pas lié à la fabrication d’une régulation contraignante visant les nanomatériaux. C’est ainsi que la limite 1-100 nm peut tenir dans l’organisme de standardisation, contrairement aux propositions relatives aux propriétés physico‑chimiques des substances qui ne peuvent s’appuyer sur l’infrastructure dont elles auraient besoin et menacent de lier le travail de définition des nanomatériaux avec un objectif « politique » lié à la réglementation. Ce critère est « fondé sur la science », mais sur une science qui est tout autant matière de politique scientifique et de diplomatie internationale que d’instrumentation technique. Les nanomatériaux internationaux définis à l’ISO mettent ainsi en évidence un espace international caractérisé par la séparation entre une expertise relative à la standardisation technique censée être distincte des choix souverains nationaux, éventuellement impliqués dans la réglementation des objets. Le problème de définition est ici posé comme une question « scientifique », à distinguer de toute considération « politique » qui menacerait la possibilité du consensus international.

Des nanomateriaux européens « pour la règlementation »

Des nanomatériaux européens traités « au cas par cas »

  • 14 « Types and uses of nanomaterials, including safety aspects Accompanying the Communication from the (...)

19La définition de l’ISO circule largement, notamment en Europe, où les discussions consacrées aux nanomatériaux sont nombreuses. La Commission européenne indique ainsi qu’elle considère la définition de l’ISO comme « une base de travail » qui se montre « utile pour faire avancer la recherche et le développement dans ce domaine »14. Néanmoins, au fil de ses différentes initiatives, les institutions européennes proposent une approche différente, marquée par la connexion entre les tentatives de définition des nanomatériaux et la définition d’une réglementation européenne adaptée aux spécificités de l’Union. Les initiatives prises par les institutions européennes problématisent la définition des nanomatériaux d’une façon qui articule étroitement, on va le voir, la définition des objets et la mise à l’épreuve du fonctionnement des institutions européennes.

  • 15 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European Economic (...)

20La spécificité européenne est mentionnée dès les premiers textes des programmes européens consacrés aux nanotechnologies, qui soulignent que « l’opinion publique » européenne serait « sensible » aux risques éventuels de la technologie (Hullmann, 2006). Ceci se traduit par de nombreux projets de recherche portant sur les « Ethical Legal and Social Aspects » des nanotechnologies (Hullmann, 2008). Pourtant, la Commission Européenne se révèle réticente à considérer les nanomatériaux comme des substances méritant un traitement spécifique dans la régulation des produits chimiques. Elle affirme ainsi en 2009 que les nanomatériaux peuvent être traités grâce aux textes juridiques existants15. Elle n’introduit donc pas de définitions des nanomatériaux, qui, pour elle, n’ont pas à recevoir d’existence juridique spécifique, dans la mesure où chacune des substances nano peut être traitée comme un élément d’une réglementation existante.

  • 16 Commission Européenne, 2008, Nanomatérials in Reach, Follow-up to the 6th meeting of the REACH Comp (...)
  • 17 On peut rapprocher cette perspective de l’approche adoptée pour l’attribution de brevets aux produc (...)

21Le texte central pour la régulation des substances chimiques, le règlement « Enregistrement, évaluation, autorisation et restriction des produits chimiques » (REACH), est ainsi considéré comme adapté au cas des nanomatériaux par la Commission Européenne, dans le cadre d’une analyse « au cas par cas »16. Dans une situation où tous les matériaux « nano » sont potentiellement différents les uns des autres, cette approche conduit à s’interroger sur l’équivalence possible entre un matériau « nano » et un équivalent « non nano », mais aussi sur l’existence spécifique d’un matériau « nano »17. Par exemple, une entreprise produisant du dioxyde de titane à l’état nanométrique doit‑elle soumettre un dossier d’enregistrement spécifique ou bien les informations relatives au dioxyde de titane « non nano » sont-elles valides ? Un producteur de nanotubes de carbone doit‑il soumettre autant de dossiers que de nanotubes différents selon des critères comme la rigidité ou le nombre de parois ou bien un seul, voire le même dossier que pour le carbone sous forme de graphite ?

  • 18 Bernadette Bensaude-Vincent a proposé une analyse de la diversité ontologique des matériaux, consub (...)
  • 19 Entretien avec un membre de l’European Chemicals Agency (ECHA), mars 2012.
  • 20 La détermination de l’existence spécifique des nanomatériaux dans REACH est examinée dans le cadre (...)

22Le processus d’innovation pour l’industrie des nanomatériaux se situe dans la droite ligne de la science des matériaux : les industriels développent des produits en fonction de propriétés attendues, et donc obtiennent des substances dont les caractéristiques physico‑chimiques peuvent grandement varier18. Cela signifie que la variété des nanomatériaux est potentiellement infinie. Comment choisir alors les critères permettant de différencier deux substances ? Les fonctionnaires européens s’attachent à affirmer la séparation entre la définition des substances, l’évaluation du risque et sa gestion. Mais cette séparation ne tient pas aisément en pratique : les critères physico‑chimiques de différenciation entre substances sont précisément ceux qui entrainent des propriétés différentes, y compris toxicologiques19. Face à l’explosion des existences possibles pour les matériaux « nano », l’approche « au cas par cas » est donc un processus long et incertain20. Mais elle permet de faire fonctionner la réglementation européenne sans modifier les textes juridiques sur la base d’une catégorie technico-légale « nano » indépendante de la variété des matériaux considérés.

Construire une nouvelle catégorie pour la réglementation européenne

  • 21 European Parliament resolution of 24 April 2009 on regulatory aspects of nanomaterials (2008/2208(I (...)

23Pourtant, le Parlement européen s’est opposé à cette perspective dès 2009, dans sa réaction à la position de la Commission sur les nanotechnologies. Le Parlement exige alors la reconnaissance des nanomatériaux comme une catégorie spécifique21. Il introduit en novembre 2009 un amendement dans le règlement relatif aux cosmétiques qui vise spécifiquement les nanomatériaux, et impose un étiquetage spécifique pour les produits cosmétiques en contenant. Les nanomatériaux y sont définis de la façon suivante:

  • 22 Regulation EC N° 1223/2009 of the European Parliament and of the Council of 30 November 2009 on cos (...)

‘nanomaterial’ means an insoluble or biopersistant and intentionally manufactured material with one or more external dimensions, or an internal structure, on the scale from 1 to 100 nm22.

  • 23 C’est le point de vue d’un membre de la représentation française à Bruxelles, directement impliqué (...)

24Cette définition reprend la limite 1-100 nm. Elle y ajoute « insoluble » et « biopersistant ». Elle élimine la modulation qu’apportait, dans la définition de l’ISO, l’adverbe « approximativement », du fait des contraintes de l’écriture du texte juridique23 – si bien que des ONG se sont inquiétées du fait qu’un industriel souhaitant échapper à la régulation pourrait utiliser une substance de dimension supérieure à 100 nm (110 nm par exemple) ayant cependant une réactivité augmentée du fait de sa taille.

25Le Parlement poursuit cette approche en 2011, en ajoutant un amendement consacré aux nanomatériaux dans le règlement sur les informations relatifs aux aliments. Cet amendement impose lui aussi un étiquetage, et introduit des critères de définition plus complexes que ceux du règlement cosmétique, davantage liés aux propriétés des substances. Ainsi, un matériau au-delà de la limite 100 nm mais manifestant « des propriétés caractéristiques de l’échelle nano » sera considéré comme un nanomatériau. Parmi ces propriétés, l’amendement cite:

  • 24 Regulation No. 1169/2011 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2011 on the pr (...)

those related to the large specific surface area of the materials considered; and/or specific physico-chemical properties that are different from those of the non-nanoform of the same material24.

26La réglementation européenne, par l’intermédiaire du Parlement, utilise pour définir les nanomatériaux une approche que l’ISO considérerait comme « politique » et non « fondée sur la science » : elle conduit à utiliser des propriétés relatives à la taille plutôt que la taille elle-même, et donc à associer « nano » à la possibilité d’un risque, dans le but de construire un marché européen de produits qualifiés comme « nano », et achetés (ou non) par des consommateurs informés.

Définir les nanomatériaux par la distribution de taille

27La différence d’approche entre le Parlement et la Commission est parlante. Elle conduit à effectuer des choix opposés pour la définition des nanomatériaux (une définition des nanomatériaux pour le Parlement, une approche « au cas par cas » pour la Commission), et pour l’organisation du marché européen (des produits qualifiés « nano » dans un cas, pas de marché spécifique « nano » dans l’autre). Dans les deux cas, l’objectif est d’assurer une prise sur les nanomatériaux pour faire fonctionner l’espace réglementaire européen.

28En réponse aux demandes du Parlement, la Commission entreprend à partir de 2009 une réflexion sur la définition des « nanomatériaux ». Elle demande à deux agences d’expertise un travail sur la définition des nanomatériaux : le Joint Research Center (JRC), qui est une entité de la Commission, et le Scientific Committee for Newly Identified Health Risks (SCENIHR), un comité d’experts dépendant de la Direction de la Santé et de la Protection des Consommateurs. Le JRC et le SCENIHR tentent tous deux de définir des nanomatériaux « pour un objectif de réglementation » (for regulatory purposes). On voit la différence avec l’approche internationale qui se veut « fondée sur la science ».

29À la suite de ces deux rapports, la Commission européenne publie en octobre 2011 une recommandation, qui propose les dispositions suivantes pour la définition des nanomatériaux :

  • 25 Commission Européenne, 2011, Commission Recommendation of 18 October 2011 on the definition of nano (...)

2. “Nanomaterial” means a natural, incidental or manufactured material containing particles, in an unbound state or as an aggregate or as an agglomerate and where, for 50% or more of the particles in the number size distribution, one or more external dimensions is in the size range 1 nm – 100 nm.
In specific cases and where warranted by concerns for the environment, health, safety or competitiveness the number size distribution threshold of 50% may be replaced by a threshold between 1 and 50%.
3. By derogation from point 2, fullerenes, graphene flakes and single wall carbon nanotubes with one or more external dimensions below 1 nm should be considered as nanomaterials.
(…)
5. Where technically feasible and requested in specific legislation, compliance with the definition in point (2) may be determined on the basis of the specific surface area by volume. A material should be considered as falling under the definition in point (2) where the specific surface area by volume of the material is greater than 60 km2/cm3. However, a material which, based on its number size distribution, is a nanomaterial should be considered as complying with the definition in point (2) even if the material has a specific surface area lower than 60 km2/cm3.25

  • 26 Ces arguments ont été présentés notamment par le Bureau Européen de l’Environnement (BEE), qui fédè (...)
  • 27 Le critère « a specific surface area by volume greater than 60 km2/cm» correspond à une surface s (...)
  • 28 En liant directement la réglementation des nanomatériaux à celle du domaine des nanotechnologies et (...)

30Cette définition inclut une condition liée à la distribution de taille (point n° 2) : le choix du seuil de la distribution de taille a donné lieu à de très vives oppositions, des associations réclamant un seuil plus réduit, afin d’inclure un plus grand nombre de substances dans l’ensemble des nanomatériaux26. Comme dans les cas analysés plus haut, la définition européenne prend soin d’inclure des objets inclus dans les programmes de politique scientifique ayant défini le champ des nanotechnologies (point n° 3). Comme le recommande le SCENIHR, la Commission choisit de faire référence à la structure interne et à la surface27. Comme le JRC, elle se limite au critère des 100 nm et ne cherche pas à introduire des définitions plus complexes28.

31La définition proposée par la Commission est une recommandation, et donc n’est associée à aucune contrainte légale. Elle est censée servir à la construction de la réglementation européenne mais ne modifie pas la position de la Commission envers REACH (l’approche « au cas par cas »). Elle se heurte par ailleurs au problème déjà rencontré à propos de la mise en œuvre de REACH, et le traite au prix d’une certaine ambigüité. D’une part, la Commission rappelle que définir est une activité distincte de l’évaluation et de la gestion du risque :

  • 29 Questions and answers on the Commission recommendation on the definition of nanomaterials (http://e (...)

It is imperative to underline that materials covered by the definition are not more hazardous as such than larger but otherwise identical materials. Whether a nanomaterial is hazardous will only be determined as part of a risk assessment29.

32Mais d’autre part, la définition introduit des propriétés de surface spécifique directement liées à la réactivité des substances, et mentionne explicitement la possibilité de transformer les critères en cas “d’inquiétudes relatives à l’environnement, à la santé, à la sécurité ou à la compétitivité (“concerns for the environment, health, safety or competitiveness”) (cf. le point 2 de la définition).

Définir les nanomatériaux : une question de politique européenne

  • 30 Le CEN a entrepris en particulier un projet de guide pour l’étiquetage des produits contenant des n (...)

33Les initiatives entreprises au sein des institutions européennes (« des nanomatériaux pour la réglementation ») donnent lieu à des définitions des nanomatériaux très différentes de celle de l’ISO (« des nanomatériaux fondés sur la science »), malgré les connexions entre les standardisations internationales et européennes. Le Comité Européen de Normalisation (CEN), qui est censé mettre en œuvre les objectifs communautaires par la normalisation technique (Borraz, 2007) et rassemble les organismes de normalisation des membres de l’Union, travaille en collaboration avec l’ISO, notamment au sein du comité « nanotechnologies » du CEN30. Ceci n’empêche pas que les institutions européennes adoptent une approche qui cherche à rendre possible le fonctionnement de la réglementation européenne en situation d’incertitude scientifique, ce qui implique l’introduction de nouvelles définitions des nanomatériaux, sans pour autant éliminer les ambiguïtés relatives au statut des définitions adoptées et à leur lien avec la réglementation du risque.

34Les tentatives pour une définition européenne des nanomatériaux mettent au jour les incertitudes auxquelles se confrontent les opérations de définition des nanomatériaux en Europe. Ces incertitudes sont techniques. Elles sont aussi politiques. S’agit-il, comme le suggèrent les initiatives du Parlement, de construire un nouveau marché de produits « nano » et qualifiés comme tels ? Ou bien peut-on se contenter de multiplier les produits potentiellement « nano » sans contraindre les producteurs de nanomatériaux à s’afficher comme tels, quitte à introduire une définition dont le lien avec le risque toxicologique et les implications réglementaires demeurent flous ? Ces questions sont directement liées à la forme de l’action publique européenne : les institutions européennes doivent-elles adopter ici une approche « libérale » dans lequel les publics européens sont des consommateurs devant faire un choix éclairé, mais aussi des citoyens dont les représentants élus introduisent des contraintes légales rendant possible ce choix éclairé ? Ou bien doivent-elles faire avec une multitude de publics concernés et d’objets à traiter, sans ajouter de contrainte légale supplémentaire ? Ainsi, les discussions au sein des institutions européennes pour définir des nanomatériaux pour la réglementation européenne sont tout autant liées aux critères physico‑himiques à choisir qu’aux formes de la démocratie européenne et de l’organisation marchande à laquelle qu’elle contribue à réaliser. Elles sont révélatrices d’un processus de construction de l’espace européen dans lequel ni les rôles des acteurs européens ni l’existence des substances chimiques ne sont donnés.

Des nanomateriaux français « responsables » et des définitions alternatives

Expérimenter une approche responsable : la création des « substances à l’état nanoparticulaire »

  • 31 Au TC229, la France est leader d’un projet consacré au « control banding », qui consiste à situer l (...)
  • 32 Entretien, Direction Générale de la Santé, novembre 2008.

35Dans les discussions des comités techniques de l’ISO comme dans les négociations liées à REACH, les délégués nationaux sont présents. C’est le cas des acteurs français, fonctionnaires des ministères de l’industrie, de la santé et de l’environnement, experts des agences sanitaires, mais aussi représentants industriels. Au sein de la délégation française à l’ISO, ces acteurs parlent d’une seule voix, et défendent notamment des initiatives de contrôle du risque incertain31. Dans les instances européennes, la France adopte une position soucieuse des risques potentiels des nanomatériaux, et défend un traitement spécifique aux « nano » dans REACH32. Ces interventions françaises sont pourtant moins les manifestations d’une position clairement définie que la représentation fragile, à l’extérieur du pays, d’un ensemble d’initiatives marquées par l’expérimentation, aux résultats encore incertains, d’une définition « responsable » des nanomatériaux.

  • 33 Décret n° 2012-232 du 17 février 2012 relatif à la déclaration annuelle des substances à l’état nan (...)

36La définition des nanomatériaux en France a été en effet l’objet d’une grande attention, et a donné lieu à diverses initiatives, connectées à celles qui ont été commentées dans les sections précédentes de cet article, mais rendant visibles néanmoins des constructions techniques et politiques spécifiques. Les nanotechnologies ont été discutées en France au cours d’un débat public national entre 2009 et 2010, et une obligation de déclaration des « substances à l’état nanoparticulaire » a été introduite par un décret paru en février 201233 – l’organisation d’un débat public comme la déclaration obligatoire avaient été annoncées dans les lois « Grenelle 2 ». La déclaration ne concerne donc pas les « nanomatériaux » mais les « substances à l’état nanoparticulaire », dont la définition est pourtant très proche de la définition européenne des nanomatériaux :

  • 34 Il s’agit du règlement REACH.

Substance à l’état nanoparticulaire : substance telle que définie à l’article 3 du règlement (CE) n° 1907/200634, fabriquée intentionnellement à l’échelle nanométrique, contenant des particules, non liées ou sous forme d’agrégat ou sous forme d’agglomérat, dont une proportion minimale des particules, dans la distribution des tailles en nombre, présentent une ou plusieurs dimensions externes se situant entre 1 nm et 100 nm. Cette proportion minimale peut être adaptée dans des cas spécifiques lorsque cela se justifie pour des raisons tenant à la protection de l’environnement, à la santé publique, à la sécurité ou à la compétitivité. Elle est précisée par un arrêté conjoint des ministres chargés de l’environnement, de l’agriculture, de la santé, du travail et de l’industrie. Par dérogation à cette définition, les fullerènes, les flocons de graphène et les nanotubes de carbone à paroi simple présentant une ou plusieurs dimensions externes inférieures à 1 nm sont à considérer comme des substances à l’état nanoparticulaire.

  • 35 Le JRC proposait d’utiliser les « nanomatériaux nanoparticulaire » pour la réglementation européenn (...)

37On le voit, les dérogations finales sont directement traduites de la définition européenne, et le critère de distribution de taille est utilisé, comme dans cette dernière. Il s’agit dans ce cas de déclarer des objets certes « nano », mais dont la caractéristique est de pouvoir libérer dans l’environnement des particules « non liées ou sous forme d’agrégats ou d’agglomérats », et donc ayant potentiellement des effets sur la santé ou sur l’environnement. La définition, qui reprend une proposition faire par le JRC (JRC, 2010)35, ne cible pas l’ensemble des matériaux « nano », mais ceux qui pourraient libérer des substances de petite taille. Elle est ici clairement reliée à l’activité industrielle : les substances à l’état nanoparticulaire sont fabriquées « intentionnellement ».

  • 36 Entretien, Ministère de l’Écologie, novembre 2012.
  • 37 Consultation publique sur le projet de décret relatif à la déclaration annuelle des substances à l’ (...)
  • 38 Du point de vue du droit, le décret donne donc prise à la critique (Lacour, 2012).

38L’initiative de l’administration française connecte la définition d’une entité nouvelle (les « substances à l’état nanoparticulaire ») avec une innovation légale : la France devient le premier pays à imposer une déclaration obligatoire des produits liés aux nanotechnologies, et défend ensuite l’intérêt de son approche à la Commission européenne36. Au cours de la consultation précédant sa publication au journal officiel, le décret donne lieu à de nombreux commentaires, de la part d’industriels, d’associations ou de groupes de réflexions. En particulier, la commission X457 « nanotechnologies » de l’Association française de normalisation (AFNOR) réagit aux versions préliminaires du décret en rappelant que « le terme ‘substance à l’état nanoparticulaire’ n’a pas encore fait l’objet d’une définition au niveau international, notamment au sein de l’ISO » et qu’ « actuellement aucune méthode normalisée ou en cours de normalisation à l’ISO, au CEN (le Comité Européen de Normalisation) ou à l’AFNOR ne peut être proposée comme méthode de référence pour appuyer la mise en application du présent décret »37. Ces dernières remarques sont parlantes : le décret introduit une définition nouvelle dans les arènes de la normalisation internationale sur les nanotechnologies, et dont la validité de l’équipement permettant la mise en œuvre est encore incertaine. Il est révélateur de la volonté des autorités administratives françaises d’assurer le développement « responsable » des nanotechnologies, mais aussi d’une démarche expérimentale, au sein de laquelle des constructions technico-légales originales sont introduites pour tenter de faire fonctionner l’action publique en situation d’incertitude, au prix de nombreuses ambiguïtés sur les possibilités de leur mise en œuvre38.

39L’objectif de « responsabilité » est partagé par la commission de normalisation AFNOR X457, qui rappelle dans ses commentaires de la version préliminaire du décret qu’elle « pilote ou prépare plusieurs projets de documents normatifs s’appuyant sur l’état actuel des connaissances, afin de contribuer au développement responsable des nanotechnologies au sein de l’ISO ou du CEN ». La suite de cette section se penche plus en détail sur un projet mené par cette commission, qui permet de souligner un décalage dans l’approche de l’identification des nanomatériaux, et qui fournit une autre illustration des expérimentations françaises en matière de définition des nanomatériaux.

Des nanomatériaux « responsables » par des normes

  • 39 C’est au titre d’expert technique que je participe à cette commission. Le matériau de cette section (...)
  • 40 Voir note 31.

40La commission X457 rassemble des industriels, des membres de l’administration, des syndicalistes, des associations de protection des consommateurs et de l’environnement, ainsi que des experts techniques39. Les membres de la commission sont actifs dans le TC229 de l’ISO40. La commission assure le secrétariat et la présidence du Comité Technique TC352 du Comité Européen de Normalisation (CEN) depuis 2011, où elle pilote un projet de norme « nano-responsable ». La commission « nanotechnologies » de l’AFNOR, à travers le projet de norme « nano‑responsable », est un exemple particulièrement intéressant dans l’exploration des constructions politiques que réalisent les opérations d’identification et de définition des nanomatériaux. En effet, la commission « nanotechnologies » de l’AFNOR est connectée aux arènes décrites précédemment, tout en donnant à voir une approche qui décale le problème de la définition des nanomatériaux, en évitant de solidifier un ou des critères permettant de tracer une frontière entre « nano » et « non nano ».

  • 41 D’où la réaction sceptique de la Commission X457 envers la définition introduite dans le décret int (...)

41Le président de la délégation française au TC229 explique ainsi en entretien qu’attribuer une étiquette « nano » à des produits de consommation n’aurait pas grand sens : cela conduirait à « stigmatiser inutilement » (dans l’hypothèse où « nano » devient synonyme de « risque ») et cela serait « incompréhensible pour le public »41. À l’inverse, il serait nécessaire, pour lui, de mettre en place des démarches qui assureraient un développement « responsable » des nanomatériaux. Il rejoint ici la position des acteurs administratifs français, engagés avec lui dans la normalisation internationale, et dans la mise en place d’une réponse nationale aux incertitudes liées aux nanotechnologies. Ainsi en 2008, une fonctionnaire en charge des nanotechnologies au ministère de la Santé, membre active de la délégation française dans les instances internationales, initie un projet à l’Association Française de Normalisation (AFNOR) consistant à développer une norme dite « nano‑responsable ». La démarche, encore en construction à l’heure actuelle, vise à définir des principes à suivre pour des industriels souhaitant produire, utiliser ou commercialiser des nanomatériaux « responsables ». Ici, la « science » n’est pas une ressource pour atteindre le consensus, ni l’objet d’une négociation au cours d’un processus de fabrique de la réglementation : le projet se fonde sur l’idée que la construction collective de la responsabilité est possible, ce qui implique de mêler l’examen des caractéristiques techniques des substances et celui des attentes des parties prenantes. Dans ce dernier cas, définir les nanomatériaux revient à les construire : la fabrication de la norme se penche donc sur le processus de construction des nanomatériaux et cherche à le rendre « responsable ».

42Le projet imbrique des initiatives publiques (le ministère de la Santé y contribue financièrement) et privées (les industriels sont particulièrement visés). Il s’inscrit dans une perspective d’intégration des acteurs concernés. Ainsi, l’initiatrice du projet veut « impliquer tous les industriels concernés, et toutes les associations » : il faut « s’assurer que le développement responsable est une réalité partagée ». À ce titre, elle invite des associations de protection de l’environnement et de défense des consommateurs à participer au projet. La participation des industriels (très majoritaires) et des associations consiste à mettre en place une liste de questions relatives à chacune des étapes (conception, production, transformation, usage, élimination) de la vie d’un produit considéré comme « nano » quand les entreprises concernées annoncent mettre à profit des propriétés liées à la taille des composants. Les questions prennent en compte des aspects relatifs à la caractérisation des substances, à leur usage, et à leur retraitement, comme le montrent les exemples ci-dessous, extraits d’un document de travail :

-Quelles sont les caractéristiques physico-chimiques déterminantes de la substance produite ? Taille des substances ? Distribution de tailles ? Forme ? Surface de réaction ?
- Y a-t-il une possibilité de relargage dans l’atmosphère de nanoparticules au cours du procédé de production ? Quels sont les matériaux concernés ? Des études de risque existent‑elles ?
- Quels sont les risques de voir apparaître des relargages, des disséminations et des expositions non prévus dans le cycle de vie du produit ?

43Un utilisateur industriel serait donc amené à s’interroger sur le devenir de son produit, l’idée étant de pousser l’utilisateur de la norme « à s’interroger sur des éléments auxquels il aurait pu ne pas penser », de « lui proposer des façons de gérer l’incertitude » (comme le confinement, l’information des clients, la substitution par une autre substance mieux connue), et enfin de « l’inciter à faire circuler les informations sur ses pratiques ».

  • 42 Cf. la lecture que propose Michel Callon de la « prolifération du social » qu’entraînent les marché (...)

44Au cours de ce projet, la « responsabilité » est pensée comme une notion dynamique. C’est‑à-dire que la liste de questions est censée évoluer au fil du développement des connaissances scientifiques, afin d’inclure aussi bien les évolutions techniques des procédés de production et des méthodes de caractérisation des substances que celles des intérêts des parties prenantes. Ainsi, un distributeur explique qu’il veut « être capable de repérer quels nanomatériaux ont été utilisés dans ses produits, pour pouvoir les repérer si jamais un problème apparaît » (le « problème » pouvant être, pour lui, toute annonce, fondée techniquement ou non, qui éloignerait les consommateurs des produits concernés). Pour une association militant pour la « démocratisation des choix techniques », la norme doit prendre en compte le fait que « des groupes locaux peuvent souhaiter être impliqué dans la gestion de la sécurité industrielle si la production atteint une certaine échelle ». Le projet est donc fondé sur l’internalisation par les industriels concernés des évolutions techniques, comme celles des craintes et des attentes des « publics » (consommateurs, producteurs, distributeurs, associations) présents et futurs des nanomatériaux. Il traduit une volonté d’intégrer dans le fonctionnement du marché des nanomatériaux les débordements techniques et sociaux suscités par l’innovation industrielle qui est à la base de ce même marché42. La norme, dans ce cas, est un processus par lequel un nouveau marché (celui des nanomatériaux « responsables ») est en cours de construction, en même temps qu’elle vise à fournir aux industriels un « outil d’aide à la décision » pour la construction concrète des nanomatériaux.

45Le projet de norme « nano-responsable » a donné lieu à de longues discussions au sein de la commission nanotechnologies de l’AFNOR, au sujet, notamment, d’une certification éventuelle, qui permettrait en effet de distinguer publiquement les producteurs, utilisateurs et distributeurs de nanomatériaux « responsables » des autres. Elle rendrait possible l’articulation de la construction de standards et de la mise en œuvre des réglementations en permettant aux régulateurs et, plus généralement, aux publics concernés, de traquer des signaux d’alerte (Torny, 1998). De nombreux participants au projet ont fait part de leur réticence à la certification de la démarche nano-responsable. Cette réticence n’est pas anecdotique : elle met en lumière les ambivalences de l’approche consistant à intégrer les externalités de la production industrielle « nano » afin de garantir la « responsabilité » des industriels concernés. Il s’agit, d’une part, de faire de la responsabilité le marqueur du marché des produits « responsables », que des distributeurs et des utilisateurs (industriels ou consommateurs) pourraient choisir parmi d’autres. Mais, d’autre part, éviter de solidifier la différence entre « responsable » et « non responsable » rend possible une navigation stratégique dans une situation où les réglementations ne sont pas fixées, et les risques difficiles à démontrer.

Définir les nanomatériaux, fabriquer la responsabilité

46La norme « nano-responsable » propose donc une façon différente des exemples précédents de définir les nanomatériaux. Il s’agit d’outiller la fabrication concrète de nanomatériaux « responsables » par des industriels faisant face à une situation d’incertitude, en cherchant à assurer l’intégration des acteurs concernés. La démarche est expérimentale, au sens où ses modalités ne sont pas fixées, et où les acteurs impliqués hésitent sur leur engagement. Les ambivalences du projet n’empêchent pas qu’il devienne un élément important de la position de la France dans les institutions internationales, et notamment au Comité Européen de Normalisation (CEN). Ainsi, la candidature (réussie) de la France au secrétariat et à la présidence du comité nanotechnologies du Comité Européen de Normalisation en 2010 se fonde-t-elle sur la nécessité de la démarche « responsable » dans le développement des nanomatériaux. Le projet « nano-responsable » est à l’heure actuelle inclus dans le programme de travail du comité technique « nanotechnologies » du CEN. Ce dernier exemple décale les initiatives entreprises à l’ISO et dans les institutions européennes. Comme dans le cas des « substances à l’état nanoparticulaire », il conduit à introduire une innovation normative afin de répondre à l’exigence du « développement responsable des nanotechnologies ». Dans les deux cas, il s’agit d’adopter une approche transverse au secteur des « nanomatériaux » (par opposition au « cas par cas » de REACH par exemple) qui veut lier l’identification des substances « nano » avec la fabrique de la responsabilité des acteurs privés (qui pourraient déclarer des substances potentiellement dangereuses, ou adopter une démarche de production responsable). Dans le cas de la norme nano-responsable, l’approche ne fige pas de critère physico‑chimique et associe les opérations de définition à celle de construction des objets, des marchés et des publics, dans une situation où, pour les acteurs du projet, la « science » permettant de définir le caractère « nano » n’est pas séparée d’une décision « politique », relative aux intérêts des publics concernés.

Discussion et conclusion

  • 43 À cet égard, la poursuite de l’analyse introduite dans cet article conduirait à suivre les acteurs (...)

47Le traitement des nanomatériaux dans les instances de la réglementation et de la normalisation fait face à une incertitude forte : comment définir des objets dont le point commun réside avant tout dans des programmes de politique scientifique ? Comment mettre en place des critères de définition alors que les infrastructures nécessaires pour rendre des paramètres physico-chimiques comparables sont encore faibles ? Cette incertitude ontologique, car relative à l’existence même des nanomatériaux, est traitée de différentes façons dans les sites où des catégories de définition sont construites. Les opérations menées vont alors avec des façons de faire fonctionner la discussion collective et de mobiliser l’expertise technique. Les exemples précédents ont permis de mettre en évidence qu’à travers le choix de tels ou tels critères de définition, des modes d’action politique sont rendus possibles ou sont éliminés, en même temps que sont élaborées des normes plus ou moins contraignantes (standards techniques internationaux à l’ISO, réglementation européenne ou nationale, normes nationales) et circulant dans des espaces distincts. Ces espaces sont caractérisés par des problématisations communes de l’existence des nanomatériaux, et ont une extension dessinée par la circulation des instruments de mesure et de contrôle, mais aussi des dispositifs d’organisation des discussions collectives43. Définir les nanomatériaux apparaît ainsi comme un processus explicitant des espaces politiques tout en contribuant à les réaliser. C’est donc une opération qui non seulement fait exister une nouvelle catégorie d’objets, mais contribue également, à la manière des dispositifs politiques ou de marché (Barry, 2001 ; Callon et al., 2007), à mettre en forme des organisations collectives et des comportements d’acteurs.

  • 44 Sur ce point, voir (Jasanoff, 1987). Dans d’autres cas internationaux, comme la gestion internation (...)

48La définition de l’expertise pertinente et les modalités de sa mobilisation sont des composantes importantes des espaces analysés. À l’ISO, la négociation internationale peut prétendre au consensus dans la mesure où elle est « fondée sur la science », la « science » étant ce qui permet de définir l’identité « nano » comme « approximativement entre 1 et 100 nm », conformément donc aux programmes de la politique de la science. L’expertise internationale est ici garante du consensus international, et de la séparation entre la « science » et la « politique »44. Les institutions européennes, au contraire, définissent les nanomatériaux en fonction d’un objectif à atteindre : celui de la construction de la régulation des substances chimiques. Les examens menés dans le cadre de REACH conduisent à multiplier les catégories relatives aux nanomatériaux, alors que le Parlement considère qu’une seule catégorie « nanomatériaux » doit voir le jour. La définition introduite par la Commission répond à cette exigence, en maintenant une ambiguïté sur les modalités d’application et sur les liens avec la réglementation du risque. Dans le cas européen, la définition des nanomatériaux donne lieu à la mobilisation d’une expertise mobilisée pour répondre aux objectifs de la réglementation européenne, dont la mise en œuvre est controversée au sein même des institutions de l’Union. Enfin, les innovations normatives introduites par les acteurs français montrent à la fois des tentatives d’inventer de nouvelles catégories susceptibles d’encadrer le développement des objets nano, et la possibilité de ne pas définir les nanomatériaux par des critères fixes mais comme les productions concrètes des processus industriels censés être « responsables ». L’expertise à mobiliser est alors directement impliquée dans la construction matérielle des objets, et dans la définition des problèmes et des publics des nanomatériaux.

  • 45 Pour une comparaison des relations entre normalisation et action publique en France et en Europe, v (...)

49La comparaison entre ces espaces est instructive, car elle permet de montrer d’une part la variété des définitions possibles des nanomatériaux, et d’autre part, les implications politiques importantes des choix de définition. Non seulement le choix de définir ou non les nanomatériaux n’est pas neutre, mais les modalités mêmes des initiatives entreprises organisent des formes diverses d’action collective, au sein desquelles sont engagées des acteurs publics et privés. En retour, la comparaison des processus permettant de définir les nanomatériaux met au jour la variété des formats de la décision collective et de la mobilisation de l’expertise technique. Les constructions ainsi illustrées mettent en évidence différents types de relation entre pouvoirs publics et expertise technique : la discussion « technique » sur la définition des critères physico-chimiques, dans les cas français et européens, est qualifiée comme un processus politique par les acteurs impliqués, tandis qu’elle n’est acceptable à l’ISO que dans la situation où elle peut être considérée comme non politique. Dans ce dernier cas, les délégations nationales produisent la norme en déléguant à la « science » la mécanique du consensus. La proximité entre les initiatives des pouvoirs publics et la normalisation technique est nettement plus manifeste en France et en Europe45. L’incertitude ontologique sur les nanomatériaux apparaît ainsi comme un problème dont le traitement conduit dans certains cas à restabiliser des espaces bien établis (comme celui de l’expertise internationale), dans d’autres à expliciter des interrogations sur la légitimité des espaces de traitement des problèmes (ainsi, les discussions européennes sur les nanomatériaux concernent également les sources de la légitimité démocratique de l’action publique européenne). Enfin, le cas français illustre la possibilité de faire d’une incertitude ontologique une opportunité d’expérimentations en matière de droit et de discussion collective (Callon, 2012). Les exemples discutés ici permettent alors d’identifier des définitions alternatives des nanomatériaux (par exemple fondées sur les propriétés) ou la possibilité de ne pas utiliser de définition rigide tout en maintenant une approche spécifique aux objets « nano » (dans le cas français).

  • 46 Voir note 30.

50En conduisant l’analyse à partir d’opérations de définition technico-légales, la comparaison est alors moins une juxtaposition de « cas » dans des lieux dont l’identité est donnée qu’une démarche permettant de voir se constituer les logiques de construction des espaces politiques. Ainsi, l’espace international n’est pas la somme, ou le plus petit point commun entre des positions nationales qui pourraient alors en dériver, mais bien une construction technique, politique et géographique originale, qui doit éliminer des définitions fondées sur des propriétés toxicologiques pour être re‑stabilisée. L’espace européen des nanomatériaux est en jeu lorsque les institutions de l’Union tentent de définir les nanomatériaux d’une telle façon qu’une réglementation européenne, et par là même la légitimité de l’action publique européenne, soit possible. Les expériences de définition des « substances à l’état nanoparticulaire » ou de « nanomatériaux responsable » mettent au jour des tentatives françaises pour renouveler le traitement de l’incertitude par l’action publique. Les espaces rencontrés dans cet article sont liés les uns aux autres : les normes produites par l’ISO sont utilisées au cours des réflexions européennes et nationales ; les actions européennes contraignent les initiatives prises au niveau national, qui peuvent cependant introduire des innovations normatives comme la déclaration obligatoire des « substances à l’état nanoparticulaire ». Ces connexions participent à la stabilisation des espaces. Ainsi, les membres d’une commission de normalisation nationale (par exemple à l’AFNOR), peuvent s’opposer au cours d’un projet mené au niveau national (par exemple le projet de norme « nano-responsable »), puis parvenir à présenter ensemble une position consensuelle (par exemple pour faire inscrire ce même projet au programme de travail du CEN). Ceci invite à poursuivre l’analyse géographique des espaces politiques dans des lieux où la frontière entre ces espaces est mise à l’épreuve. Le Comité Européen de Normalisation par exemple est un lieu où la frontière entre les normalisations européennes et internationales peut être mise à l’épreuve46, et où des initiatives nationales peuvent s’étendre au niveau européen.

51L’exemple des nanomatériaux a permis d’identifier l’intérêt d’entreprendre l’étude du traitement des incertitudes ontologiques sur les objets pour étudier la production d’espaces politiques. Cette approche a une double dimension. Premièrement, les tentatives de définition d’objets techniques forcent à l’explicitation des sources de la légitimité démocratique et de l’objectivité scientifique, des « épistémologies civiques », suivant l’expression de Sheila Jasanoff (2005a). À ce titre, elles fournissent un point d’entrée analytique extrêmement riche pour mettre au jour des opérations performatives, au sens de la construction d’agencements comprenant à la fois les catégories et ce qu’elles décrivent, et définissant des modes d’action individuelle et collective (Callon, 2006). On peut alors repérer les mécanismes de stabilisation des espaces politiques, et l’ensemble des constructions alternatives qu’ils éliminent. D’où la seconde dimension de l’approche adoptée ici : en considérant les lieux de traitement de l’incertitude ontologique comme des sites où sont mis en forme des espaces politiques, on peut aussi mettre en évidence les recompositions possibles, et, peut-être, la possibilité d’alternatives aux constructions techniques et sociales dominantes.

Je remercie Michel Callon, Benjamin Lemoine et François Thoreau ainsi que deux relecteurs anonymes et les éditeurs du numéro pour leurs commentaires très détaillés sur des versions précédentes de ce texte.

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Bibliographie

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Notes

1 Pour une présentation générale des enjeux empiriques de la normalisation, voir Dudouet et al. (2006). Le matériau utilisé dans cette section est issu d’entretiens avec des membres de la délégation française au TC229, de ma participation en tant qu’expert technique aux réunions du comité technique de l’Association Française de Normalisation (AFNOR) consacré aux nanotechnologies, et de ma participation à divers événements publics organisés en lien avec les activités de l’ISO relatives aux nanotechnologies. La partie la plus active de ma contribution aux travaux de la délégation française a concerné le projet de norme « nano-responsable » discuté dans la section 3.

2 Intervention lors d’une réunion de l’ISO TC229, Maastricht, mai 2010 (extrait de carnet de terrain).

3 L’expression est utilisée dans la définition des missions du TC229.

4 Un quatrième Working Group, sur la spécification des matériaux, est ajouté plus tard. La séparation ne signifie pas que les groupes n’ont pas de contact entre eux. Au contraire, elle conduit par exemple à renvoyer aux travaux du WG1 à chaque fois que les questions de définition sont abordées dans les autres groupes.

5 « Dimensions between approximately 1 and 100 nm are known as the nano-scale. » (NNI strategic plan, 2007).

6 « typically under 100 nm » (The Royal Society and The Royal Academy of Engineering, 2004, Nanoscience and nanotechnologies: 5).

7 « The size range typically between 1 and 100 nm. » (Summary Record of the 2nd meeting of the WPMN, April 2007 22).

8 TC229 Business Plan.

9 Entretien, Paris, avril 2010. Les citations de cette phrase sont des extraits de cet entretien.

10 Sur l’histoire (controversée) des programmes de soutien aux nanotechnologies aux États-Unis, voir McCray (2005), Laurent (2010, pp. 26-33).

11 « Nanotechnologies - Terminology and definitions for nano-objects - Nanoparticle, nanofibre and nanoplate », 2008, ISO/TS 27687:2008.

12 Ibid.

13 Un membre du WG1 suggère en entretien que l’opposition de la délégation allemande est en effet directement liée au point important des industriels de la chimie dans sa composition (Entretien, Paris, mars 2010).

14 « Types and uses of nanomaterials, including safety aspects Accompanying the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European Economic and Social Committee on the Second Regulatory Review on Nanomaterials, », Commission staff working paper, COM(2012) 572 (traduction de l’auteur).

15 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European Economic and Social Committee regulatory aspects of nanomaterials (SEC(2008) 2036).

16 Commission Européenne, 2008, Nanomatérials in Reach, Follow-up to the 6th meeting of the REACH Competent Authorities for the implémentation of régulation (EC) 1907/2006 (REACH).

17 On peut rapprocher cette perspective de l’approche adoptée pour l’attribution de brevets aux producteurs de nanomatériaux. La prolifération des brevets dans le domaine, et l’absence d’un système cohérent pour les nanomatériaux inquiète les acteurs du droit des brevets (Bawa, 2007).

18 Bernadette Bensaude-Vincent a proposé une analyse de la diversité ontologique des matériaux, consubstantielle au développement du domaine lui-même (Bensaude-Vincent, 1998).

19 Entretien avec un membre de l’European Chemicals Agency (ECHA), mars 2012.

20 La détermination de l’existence spécifique des nanomatériaux dans REACH est examinée dans le cadre du projet RIP-oN (REACH Implementation Project), auxquels participent représentants industriels et associatifs. Les premiers rapports de ce projet montrent qu’aucun consensus n’a été atteint sur l’identification de substances comme le nano-argent ou le nano-dioxyde de titane (Joint Research Center, 2011).

21 European Parliament resolution of 24 April 2009 on regulatory aspects of nanomaterials (2008/2208(INI)).

22 Regulation EC N° 1223/2009 of the European Parliament and of the Council of 30 November 2009 on cosmetic products: article 2, alinéa k.

23 C’est le point de vue d’un membre de la représentation française à Bruxelles, directement impliqué dans les discussions ayant mené à cet amendement (Entretien, Paris, mai 2011). L’argument de l’impossibilité d’utiliser une définition « approximative » dans la réglementation européenne est ensuite explicitée par la Commission européenne (« Types and uses of nanomaterials, including safety aspects Accompanying the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council and the European Economic and Social Committee on the Second Regulatory Review on Nanomaterials, », Commission staff working paper, COM(2012) 572).

24 Regulation No. 1169/2011 of the European Parliament and of the Council of 25 October 2011 on the provision of food information to consumers.

25 Commission Européenne, 2011, Commission Recommendation of 18 October 2011 on the definition of nanomaterial (2011/696/EU). Le point 1 invite les états membres, les agences de l’Union et les opérateurs économiques à utiliser cette définition. Le point 4 définit « particles », « agglomerates » et « aggregates ».

26 Ces arguments ont été présentés notamment par le Bureau Européen de l’Environnement (BEE), qui fédère à Bruxelles des associations environnementales européennes (entretien, novembre 2010).

27 Le critère « a specific surface area by volume greater than 60 km2/cm» correspond à une surface spécifique plus grande que celle de sphères de diamètre 100 nm et de densité 1. Il est donc directement lié au critère de taille défini par la limite des 100 nm.

28 En liant directement la réglementation des nanomatériaux à celle du domaine des nanotechnologies et de ses évolutions futures, le SCENIHR proposait une définition itérative fondée sur différents niveaux de taille et de surface spécifique impliquant des exigences différentes pour la gestion du risque, et qui pourrait être adaptée suivant les limites choisies (SCENIHR, 2010).

29 Questions and answers on the Commission recommendation on the definition of nanomaterials (http://ec.europa.eu/environment/chemicals/nanotech/questions_answers.htm, accessed June 2012).

30 Le CEN a entrepris en particulier un projet de guide pour l’étiquetage des produits contenant des nanomatériaux. Ce projet, mené dans le cadre de l’Accord de Vienne qui organise la collaboration entre le CEN et l’ISO, et son échec final jusqu’à son transfert à l’ISO, fournissent une bonne illustration de la mise à l’épreuve de la frontière entre des définitions européennes et internationales (Laurent, à paraître).

31 Au TC229, la France est leader d’un projet consacré au « control banding », qui consiste à situer les procédés industriels dans des « bandes de danger » associées à des dispositifs de sûreté (par exemple, le confinement, ou, pour une bande de danger plus faible, la simple protection des travailleurs par des gants et des masques).

32 Entretien, Direction Générale de la Santé, novembre 2008.

33 Décret n° 2012-232 du 17 février 2012 relatif à la déclaration annuelle des substances à l’état nanoparticulaire pris en application de l’article L. 523-4 du Code de l’environnement. La citation suivante est extraite de ce décret.

34 Il s’agit du règlement REACH.

35 Le JRC proposait d’utiliser les « nanomatériaux nanoparticulaire » pour la réglementation européenne (JRC, 2010).

36 Entretien, Ministère de l’Écologie, novembre 2012.

37 Consultation publique sur le projet de décret relatif à la déclaration annuelle des substances à l’état nanoparticulaire mises sur le marché, Commentaires de la Commission de Normalisation X457 Nanotechnologies de l’AFNOR, 27 février 2011. La Commission signale également la nécessité de cibler la déclaration sur les substances manufacturées intentionnellement (ce qui sera introduit dans la version finale du texte).

38 Du point de vue du droit, le décret donne donc prise à la critique (Lacour, 2012).

39 C’est au titre d’expert technique que je participe à cette commission. Le matériau de cette section provient de l’observation directe du projet, dans lequel j’ai été impliqué en tant qu’expert extérieur. Les citations des paragraphes suivants sont des extraits des notes prises au cours des réunions du projet, ou bien des extraits de documents préparatoires. Je n’aborde pas ici les implications théoriques et méthodologiques de ce type d’engagement ethnographique.

40 Voir note 31.

41 D’où la réaction sceptique de la Commission X457 envers la définition introduite dans le décret introduisant l’obligation de déclaration.

42 Cf. la lecture que propose Michel Callon de la « prolifération du social » qu’entraînent les marchés économiques fondés sur l’innovation technologique (Callon, 2007).

43 À cet égard, la poursuite de l’analyse introduite dans cet article conduirait à suivre les acteurs et les instruments vers d’autres sites où sont problématisés les nanomatériaux, afin de compléter la description des espaces politiques repérés ici.

44 Sur ce point, voir (Jasanoff, 1987). Dans d’autres cas internationaux, comme la gestion internationale du changement climatique, la frontière entre science et politique est déplacée (Miller, 2001).

45 Pour une comparaison des relations entre normalisation et action publique en France et en Europe, voir Borraz (2007).

46 Voir note 30.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Brice Laurent, « Les espaces politiques des substances chimiques »Revue d’anthropologie des connaissances [En ligne], 7-1 | 2013, mis en ligne le 01 mars 2013, consulté le 22 octobre 2020. URL : http://journals.openedition.org/rac/8246

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Auteur

Brice Laurent

Chargé de recherche au Centre de Sociologie de l’Innovation de Mines ParisTech. Dans la lignée des Science and Technology Studies, son travail s’intéresse aux relations entre la fabrique de la science et la construction de l’ordre démocratique. Il a récemment publié Les Politiques des Nanotechnologies. Pour un traitement démocratique d’une science émergente (Paris, Éd. Charles Léopold Mayer, 2010).

Adresse : Centre de Sociologie de l’Innovation, Mines Paris Tech, 60, Bd Saint-Michel, FR-75006 Paris (France)
Courriel : brice.laurent[at]mines-paristech.fr

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