Suppression de l’obligation d’entrée régulière des enfants pour bénéficier des allocations familiales. CJUE, 5e chambre, 19 décembre 2024, aff. C-664-23, Caisse d’allocations familiales des Hauts-de-Seine c/ TX
Résumés
L’article 12, § 1, sous e), de la Directive 2011/98/UE du Parlement européen et du Conseil, du 13 décembre 2011, établissant une procédure de demande unique en vue de la délivrance d’un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider et à travailler sur le territoire d’un État membre et établissant un socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers qui résident légalement dans un État membre doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle, aux fins de la détermination des droits aux prestations de sécurité sociale d’un ressortissant de pays tiers, titulaire d’un permis unique, les enfants nés dans un pays tiers qui sont à sa charge ne sont pris en compte qu’à condition de justifier de leur entrée régulière sur le territoire de cet État membre.
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1Dans cette affaire, Monsieur TX, ressortissant arménien, titulaire d’une carte de séjour « vie privée et familiale » l’autorisant à travailler en France, a sollicité le 1er avril 2014 auprès de la caisse d’allocations familiales (CAF) des Hauts-de-Seine le bénéfice de prestations familiales au titre de ses trois enfants, dont deux nés hors du territoire français. Pour le calcul de ses droits, l’organisme social a refusé de prendre en considération les deux enfants nés à l’étranger en raison de leur entrée irrégulière sur le sol français. Ce refus a été confirmé par la commission de recours amiable de la CAF.
- 1 Devenu le pôle social du Tribunal judiciaire de Nanterre.
- 2 CA Versailles, 14 novembre 2019, n°19/01454.
- 3 Cass. 2e civ., 23 juin 2022, n°20-23213.
2Par jugement du 21 décembre 2018, le Tribunal des affaires de sécurité sociale de Nanterre1 a, quant à lui, accueilli favorablement le recours de Monsieur TX en jugeant qu’il avait droit aux prestations familiales pour ses deux enfants nés à l’étranger à compter de la date de sa demande. Dans son arrêt du 14 novembre 20192, la Cour d’appel de Versailles a infirmé ce jugement. Par arrêt du 23 juin 20223, la Cour de cassation, jugeant que les dispositions de la Directive européenne n°2011/98/UE sur le permis unique n’avaient pas été prises en compte, a cassé l’arrêt de la Cour d’appel pour « défaut de motifs » et a renvoyé l’affaire devant cette même juridiction, autrement composée.
3Saisi du différend, cette juridiction expose que la régularité du séjour de Monsieur TX sur le territoire français n’est pas discutée puisqu’il est titulaire d’une carte de séjour temporaire l’autorisant à travailler, et que la seule question qui se pose est celle de savoir si ce ressortissant a droit aux prestations familiales au titre de ses deux enfants nés à l’étranger et arrivés en France de manière irrégulière. Relevant que la question se présente sous un angle particulier, à savoir celui de la Directive 2011/98/UE, la Cour d’appel de renvoi a décidé de surseoir à statuer et de poser une question préjudicielle.
4En substance, elle demande si l’article 12, § 1, sous e) de la Directive 2011/98/UE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation d’un État membre en vertu de laquelle, aux fins de la détermination des droits aux prestations de sécurité sociale d’un ressortissant de pays tiers, titulaire d’un permis unique, les enfants nés dans un pays tiers qui sont à sa charge ne sont pris en compte qu’à la condition de justifier de leur entrée régulière sur le territoire de cet État membre.
5La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), dans son arrêt en date du 19 décembre 2024, répond qu’il est contraire au droit de l’Union de subordonner le droit aux prestations familiales des ressortissants de pays tiers résidant régulièrement en France à une condition supplémentaire, consistant à devoir justifier de l’entrée régulière sur le territoire français des enfants au titre desquels les prestations familiales sont demandées. En effet, la juridiction européenne considère qu’imposer une telle condition réserve aux ressortissants de pays tiers un traitement moins favorable que celui dont bénéficient les ressortissants de l’État membre d’accueil.
6Dans cette décision, la CJUE livre une interprétation stricte de l’article 12, § 1, sous e) de la Directive n°2011/98/UE garante de l’égalité de traitement entre les travailleurs migrants et nationaux (I), laquelle doit conduire, le cas échéant, les États membres à mettre en conformité leurs politiques migratoires aux droits sociaux consacrés par le droit de l’Union (II).
I – Une interprétation stricte de la directive européenne garante de l’égalité de traitement entre travailleurs migrants et nationaux
- 4 Voir, en ce sens, CJUE, 05 octobre 2010, aff. C-173/09, Elchinov, point 40, et CJUE, 25 novembre 20 (...)
7Si le droit de l’Union, comme le mentionne le considérant 26 de la Directive 2011/98/UE, ne limite pas la compétence des États membres d’organiser leurs régimes de sécurité sociale, et qu’il appartient à chaque État de prévoir les conditions et modalités dans lesquelles les prestations de sécurité sociale sont accordées, l’exercice de cette compétence doit être conforme au droit de l’Union4. À cet égard, l’article 12, § 1, sous e) de la Directive 2011/98/UE, lu en combinaison avec l’article 3, § 1, sous c) de celle-ci, prévoit que les ressortissants de pays tiers qui ont été admis dans un État membre aux fins d’y travailler conformément au droit de l’Union ou au droit national bénéficient de l’égalité de traitement avec les ressortissants de l’État membre où ils résident en ce qui concerne les branches de la sécurité sociale, telles qu’elles sont définies dans le Règlement n°883/2004.
8En droit français, il résulte de l’article L.512-1, § 1, et de l’article L.512-2, § 1, du Code de la sécurité sociale, que bénéficient de plein droit des prestations familiales, dans les conditions fixées par le livre V de ce code, les ressortissants français ainsi que les ressortissants des autres États membres de l’Union, des autres États parties à l’accord sur l’Espace économique européen et de la Confédération suisse qui résident régulièrement en France. En revanche, l’article L.512-2, § 2, du Code précité subordonne le droit aux prestations familiales des ressortissants de pays tiers qui résident régulièrement en France à une condition supplémentaire, mentionnée au paragraphe 3 de cet article, consistant dans la justification de l’entrée régulière sur le territoire français des enfants au titre desquels les prestations familiales sont demandées.
9Dans cette affaire, la conformité de ces dispositions nationales à la Directive 2011/98/UE a été interrogée au regard de la formulation des considérants 20 et 24 de cette directive. En effet, le premier vise, notamment, parmi les bénéficiaires de l’égalité de traitement, les membres de la famille du travailleur issus d’un pays tiers qui ont été admis dans un État membre au titre du regroupement familial, tandis que la dernière phrase du second prévoit que les droits conférés par la directive ne devraient être accordés qu’aux membres de la famille qui rejoignent les travailleurs issus d’un pays tiers pour résider dans un État membre au titre du regroupement familial ou qui séjournent légalement dans cet État membre.
- 5 Voir en ce sens : Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), op. cit., point 30.
10Dans la continuité de sa jurisprudence, la CJUE relève dans cet arrêt du 19 décembre 2024 qu’il ressort du libellé du considérant 20 que celui-ci vise notamment la situation dans laquelle les membres de la famille d’un travailleur ressortissant d’un pays tiers titulaire d’un permis unique bénéficient directement du droit à l’égalité de traitement prévu à l’article 12 de la directive, ce droit étant conféré à ces personnes en leur propre qualité de travailleurs, bien que leur arrivée dans l’État membre d’accueil ait été due au fait qu’elles étaient des membres de la famille d’un ressortissant de pays tiers5.
- 6 Voir en ce sens : CJCE, 19 novembre 1998, aff. C-162/97, Nilsson, point 54 ; CJUE, 19 décembre 2019 (...)
11La Cour rappelle également que le contenu du considérant 24 de la directive n’est repris dans aucune des dispositions de cette dernière et que le préambule d’un acte de l’Union n’a pas de valeur juridique contraignante et ne saurait être invoqué ni pour déroger aux dispositions mêmes de l’acte, ni pour interpréter ces dispositions dans un sens manifestement contraire à leur libellé6. Il peut d’ailleurs être observé sur ce point que la Commission européenne a présenté le 27 avril 2022 une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil prévoyant de supprimer les deux dernières phrases du considérant 24.
- 7 CJUE, 25 novembre 2020, aff. C-302/19, Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), op. cit.(...)
12Dans son arrêt INPS, la CJUE en avait déduit qu’il ne saurait découler de ces considérants que la Directive 2011/98/UE devrait être interprétée en ce sens que le titulaire d’un permis unique dont les membres de la famille résident non pas sur le territoire de l’État membre concerné, mais dans un pays tiers, est exclu du droit à l’égalité de traitement prévu par cette directive7.
13Dans la présente affaire, la Cour considère, à juste titre, qu’il ne saurait découler desdits considérants que la Directive 2011/98/UE devrait être interprétée en ce sens que le titulaire d’un permis unique dont les membres de la famille ne justifient pas de leur entrée régulière sur le territoire de l’État membre concerné au titre du regroupement familial est exclu du droit à l’égalité de traitement prévu par cette directive, alors qu’aucune disposition de ladite directive ne subordonne le bénéfice de ce droit à une telle condition.
- 8 Voir sur ce point le considérant 21 de la Directive 2011/98/UE.
14S’il est vrai que l’article 12 de la directive ne reconnaît le droit à l’égalité de traitement qu’au profit des ressortissants de pays résidant légalement sur le territoire des États membres8, le gouvernement français ne pouvait utilement s’en prévaloir pour justifier sa réglementation. En effet, cette dernière est contestée non pas en ce qu’elle subordonne le droit aux prestations familiales à une condition de régularité du séjour du ressortissant de pays tiers, titulaire d’un permis unique, qui demande le bénéfice desdites prestations, mais en ce que cette réglementation pose une condition d’entrée régulière qui concerne les enfants de ce ressortissant, au titre desquels lesdites prestations sont demandées.
- 9 CJUE, 6 octobre 2020, aff. C-181/19, Jobcenter Krefeld.
15Il faut se réjouir de cette interprétation stricte de la directive en ce qu’elle permet aux familles migrantes de bénéficier d’aides essentielles pour lutter contre la précarité, indépendamment de la situation administrative des enfants. La CJUE œuvre en l’espèce en faveur de l’intérêt supérieur des enfants, comme elle l’avait fait dans l’affaire Jobcenter Krefeld où elle a estimé que l’accès des travailleurs migrants au chômage aux prestations sociales doit inclure une prise en charge équivalente pour leurs enfants, indépendamment de leur situation administrative9.
16Il appartient ainsi aux États membres d’adapter leurs politiques migratoires de manière à respecter les principes fondamentaux de non-discrimination et d’égalité de traitement consacrés par le droit de l’Union.
II – Une nécessaire conformité des politiques migratoires nationales aux droits sociaux consacrés par le droit de l’Union
17En l’espèce, le gouvernement français faisait valoir que la condition posée à l’article L.512-2 du Code de la sécurité sociale, en ce qu’elle tend à éviter le contournement de la procédure de regroupement familial, fait partie des sanctions pouvant être adoptées par les États membres en cas de violation des dispositions nationales prises en application de la Directive 2003/86 et qu’elle revêtait un caractère objectif justifié par la nécessité de vérifier les conditions dans lesquelles les membres de la famille du regroupant seront accueillis.
- 10 V. également sur cette question : Cour EDH, 1er octobre 2015, Okitaloshima Okonda Osungu et Selpa L (...)
18Dans deux arrêts en date du 03 juin 2011 et un arrêt du 05 avril 2013, la Cour de cassation, en Assemblée plénière, avait effectivement jugé que les dispositions du Code de la sécurité sociale qui subordonnent le versement des prestations familiales à la production d’un document attestant d’une entrée régulière des enfants étrangers en France revêtaient un caractère objectif justifié par la nécessité, dans un État démocratique, d’exercer un contrôle des conditions d’accueil des enfants. La Cour de cassation en avait déduit que ces dispositions ne portent pas une atteinte disproportionnée au droit à la vie familiale garanti aux articles 8 et 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ni ne méconnaissaient les dispositions de la Convention internationale des droits de l’enfant10.
- 11 Points 45 et 46 de l’arrêt.
19Dans son arrêt du 19 décembre 2024, la CJUE rappelle que la Directive 2011/98/UE prévoit, en faveur de certains ressortissants de pays tiers, un droit à l’égalité de traitement qui constitue la règle générale, et énumère les dérogations à ce droit que les États membres ont la faculté d’établir, lesquelles doivent être interprétées de manière stricte11. En dehors de ces situations limitativement énumérées, une différence de traitement entre les ressortissants de pays tiers titulaires d’un permis unique et ressortissants nationaux constitue, par elle-même, une violation de l’article 12, §1, sous e), de cette directive.
20La Cour relève, de manière opportune, qu’il ne ressort d’aucune des dérogations une possibilité pour les États d’exclure du droit à l’égalité de traitement le travailleur titulaire d’un permis unique dont les enfants, nés dans un pays tiers, ne justifient pas être entrés régulièrement sur le territoire de l’État membre concerné. Même à supposer qu’une telle possibilité ait été reconnue, il aurait fallu que l’État membre concerné exprime clairement qu’il entendait se prévaloir de la dérogation, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
21Un État membre ne saurait se prévaloir de son obligation de veiller à ce que les violations de la Directive 2003/86 soient sanctionnées pour justifier une dérogation au droit à l’égalité de traitement non prévue par le législateur de l’Union dans la Directive 2011/98/UE.
22En invalidant la condition d’entrée régulière des enfants, la CJUE affirme que les droits sociaux européens ne peuvent pas être utilisés par la France comme des outils de contrôle migratoire. Cette décision illustre le rôle déterminant du droit européen dans la construction d’une Europe plus sociale et solidaire, où les droits fondamentaux priment sur les considérations migratoires. Il appartiendra à la France d’adapter sa législation pour se conformer à cette décision qui participe d’une Europe plus inclusive.
Notes
1 Devenu le pôle social du Tribunal judiciaire de Nanterre.
2 CA Versailles, 14 novembre 2019, n°19/01454.
3 Cass. 2e civ., 23 juin 2022, n°20-23213.
4 Voir, en ce sens, CJUE, 05 octobre 2010, aff. C-173/09, Elchinov, point 40, et CJUE, 25 novembre 2020, aff. C-302/19, Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), point 23.
5 Voir en ce sens : Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), op. cit., point 30.
6 Voir en ce sens : CJCE, 19 novembre 1998, aff. C-162/97, Nilsson, point 54 ; CJUE, 19 décembre 2019, aff. C-418/18, Puppinck, point 76 ; Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), op. cit., points 31 et 32.
7 CJUE, 25 novembre 2020, aff. C-302/19, Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), op. cit., point 33.
8 Voir sur ce point le considérant 21 de la Directive 2011/98/UE.
9 CJUE, 6 octobre 2020, aff. C-181/19, Jobcenter Krefeld.
10 V. également sur cette question : Cour EDH, 1er octobre 2015, Okitaloshima Okonda Osungu et Selpa Lokongo c/ France.
11 Points 45 et 46 de l’arrêt.
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Référence papier
Hélène Payancé, « Suppression de l’obligation d’entrée régulière des enfants pour bénéficier des allocations familiales. CJUE, 5e chambre, 19 décembre 2024, aff. C-664-23, Caisse d’allocations familiales des Hauts-de-Seine c/ TX », Revue de droit comparé du travail et de la sécurité sociale, 2 | 2025, 80-85.
Référence électronique
Hélène Payancé, « Suppression de l’obligation d’entrée régulière des enfants pour bénéficier des allocations familiales. CJUE, 5e chambre, 19 décembre 2024, aff. C-664-23, Caisse d’allocations familiales des Hauts-de-Seine c/ TX », Revue de droit comparé du travail et de la sécurité sociale [En ligne], 2 | 2025, mis en ligne le 10 mai 2026, consulté le 15 mai 2026. URL : http://journals.openedition.org/rdctss/10204 ; DOI : https://doi.org/10.4000/13zs5
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