3Après la Seconde Guerre mondiale, hormis quelques tentatives pour renouer avec les anciennes formes de coopératives, le mouvement coopératif a été strictement subordonné à l’appareil de l’État-parti. De courtes périodes de « dégel », notamment en 1956 et durant les années de Solidarité 1980-1981, ont permis de tenter de reconstruire de véritables coopératives, de rétablir l’économie sociale et la société civile, mais cela n’a été finalement possible qu’à partir de 1989. Cependant, la tâche n’a pas été aisée dans la mesure où le mouvement coopératif dont on se souvenait avait été soumis au contrôle de l’État, avait servi les intérêts des autorités politiques et non ceux de ses membres et était communément associé au système de l’économie totalitaire.

4Les changements intervenus après 1990 n’ont pas été favorables au développement des coopératives. Elles étaient considérées comme les reliques d’un ancien régime, et au lieu d’en restaurer l’autonomie et l’indépendance, elles menaçaient de disparaître du paysage social et économique.

8Après l’adhésion de la Pologne à l’UE en 2004, les questions d’ordre social telles que le chômage, la pauvreté et l’exclusion sociale ont occupé de plus en plus de place dans les programmes de politique sociale. L’adoption du « Plan national d’actions pour l’intégration sociale 2004-2006 » a confirmé la volonté croissante de trouver de nouveaux moyens de lutter contre la marginalisation des groupes sociaux. Il comprend la réalisation d’un diagnostic de la société pour identifier les groupes de personnes menacées d’exclusion sociale et proposer des outils institutionnels dans la perspective de réduire les disparités et de surmonter les obstacles existants. Les outils de ce Plan mobilisent de nouveaux termes et concepts tels que l’exclusion sociale, l’intégration sociale, l’économie sociale, l’entreprise sociale, l’emploi social ou la coopérative sociale. Outre de nouvelles propositions juridiques et institutionnelles, ces instruments ont donné naissance à un nouveau modèle de politique sociale revisitant la notion d’« État-providence », selon lequel les activités précédentes basées sur la garantie de la sécurité sociale par le biais de systèmes de prestations en nature ou en espèces sont jugés inefficaces.

9Le faible degré d’efficacité des solutions existantes a souvent conduit au fait que, dans la pratique, les programmes sociaux proposés favorisaient la cristallisation des revendications et ce que l’on appelle le syndrome de « l’impuissance apprise » des bénéficiaires de l’aide.

10Dans certains pays de l’UE, comme le Danemark, la Grande-Bretagne et la Suède, on a d’abord reconnu que la délégation de certaines fonctions par l’État à des organisations non gouvernementales était plus efficace que les services traditionnellement fournis par les institutions publiques. Puis, il s’est avéré que la réduction des prestations à long terme (allocations) versées aux plus démunis favorisait leur réinsertion sociale et professionnelle. Les expériences de mise en œuvre des programmes d’aide sociale ont conduit à la diffusion progressive du concept de workfare (le travail en échange des allocations), et du concept de politique sociale active au lieu de celui d’État-providence en vigueur jusqu’alors.

12À partir de là, de nouveaux supports juridiques ont été introduits en soutien à la nouvelle économie sociale (I). L’un d’eux est à l’origine de modifications du régime juridique des coopératives et de l’introduction d’une nouvelle figure, la coopérative sociale (II). La dernière réforme légale des coopératives sociales de 2017 a réactualisé et remobilisé un autre instrument de l’économie sociale, l’entreprise sociale (III).

I - Les supports juridiques de la nouvelle économie sociale en Pologne

13La nouvelle orientation de la politique sociale s’est traduite par l’adoption des lois suivantes : celle du 13 juin 2003 sur l’emploi social, JO 2003, n°122, point 1143 (A) ; celle du 24 avril 2003 sur les activités d’utilité publique et le bénévolat, JO 2003, n°96, point 873 (B) ; et celle du 20 avril 2004 sur la promotion de l’emploi et les institutions du marché du travail, JO 2004, n°99, point 1001 (C). Ces dispositions juridiques visaient avant tout à introduire des instruments permettant d’influencer directement le comportement des bénéficiaires actuels de l’aide sociale et des personnes inscrites dans les agences pour l’emploi.

A - La loi du 13 juin 2003 sur l’emploi social

14La loi du 13 juin 2003, novatrice en matière de politique sociale, a notamment introduit la notion d’emploi dit social, permettant à un chômeur de longue durée bénéficiant de prestations sociales d’accéder à diverses solutions de formation socio-professionnelle ainsi qu’à une allocation d’insertion.

15Cette loi a offert une deuxième chance à des personnes qui, pour diverses raisons, se trouvaient en marge de la société. Cette mesure s’applique aux personnes sans revenu, aux chômeurs de longue durée, aux personnes ayant été sans-abri, à celles dépendantes à l’alcool ou aux drogues et en cours de sevrage, aux personnes atteintes d’une maladie mentale, aux réfugiés et aux anciens prisonniers. La loi a également encadré les principes de création et de fonctionnement des Centres (« CIS ») et Clubs de réinsertion sociale (« KIS »), permettant la création de nouvelles entités dont l’objectif est la réinsertion socio-professionnelle des personnes menacées d’exclusion. Chaque CIS ou KIS a pour mission de fournir des services visant la réinsertion socio-professionnelle des personnes qui, en raison de leur condition de vie, ne sont pas en mesure de satisfaire par elles-mêmes leurs besoins fondamentaux et se trouvent dans une situation de pauvreté ou de marginalisation (professionnelle, sociale et familiale) les menaçant d’exclusion. En même temps, ces personnes doivent être prêtes à intégrer un dispositif d’aide appelé « plan social individuel d’emploi » (dans le cas du CIS) ou « contrat social » (dans le cas du KIS). Cet objectif est atteint par la mise en œuvre d’un certain nombre d’activités adaptées aux besoins individuels des participants.

B - La loi du 24 avril 2003 sur les activités d’utilité publique et le bénévolat

17La Loi sur les activités d’utilité publique et le bénévolat a notamment défini les principes régissant la coopération entre les institutions publiques et les organisations non gouvernementales, les principes liés à la conduite d’activités d’utilité publique par les organisations non gouvernementales, et les principes relatifs à l’attribution de tâches publiques à l’administration publique. Cette loi a également encadré le travail bénévole.

18La loi du 20 avril 2004 sur la promotion de l’emploi et les institutions du marché du travail

19La Loi sur la promotion de l’emploi et les institutions du marché du travail a modifié le comportement des agences pour l’emploi et d’autres institutions du marché du travail à l’égard des chômeurs. Aujourd’hui, ces agences ne se limitent pas à enregistrer, verser des allocations ou fournir d’autres formes de prestations passives, elles aident aussi les chômeurs à trouver, ou à retrouver, un emploi. C’est pourquoi, elles utilisent notamment :

• les services liés au marché du travail - formation, conseil et intermédiation ;

• des outils de soutien actif - par exemple, les allocations de formation, les aides à la création d’entreprise et un certain nombre de dispositifs de remboursement des charges sociales pour l’emploi de personnes au chômage.

20Cette loi a également défini les principes de la mise en place de partenariats locaux intervenant dans le domaine de la politique du marché du travail. L’adoption de la loi sur les coopératives sociales a constitué une nouvelle étape vers la mise en œuvre du travail en échange des allocations.

II - La place ds coopératives dans l’économie sociale

21Un rôle particulier a été attribué aux coopératives sociales, nouvelle forme de coopération (A) en matière de réinsertion sociale et professionnelle spécialement pour ce qui est des personnes en situation de handicap (B).

A - Les coopératives sociales

22Le terme de « coopérative sociale » apparaît pour la première fois dans la Loi sur la promotion de l’emploi et les institutions du marché du travail du 20 avril 2004. Cette loi a modifié celle sur les coopératives de 1982, en introduisant la possibilité de créer une nouvelle forme spécifique de coopérative de travail - non axée sur la maximisation des profits, la coopérative sociale. Cependant, cette loi n’a pas entraîné les changements espérés, car elle n’a fait qu’ajouter une forme de coopération, sans préciser les opportunités économiques dont la nouvelle coopérative pourrait bénéficier. Des travaux ont donc été menés pour élaborer une loi qui règlemente le statut de ces nouvelles entités.

24La création d’une nouvelle entité juridique n’avait pour objet pas uniquement la gestion d’une entreprise, mais également :

• la réinsertion sociale des membres de la coopérative, par le développement d’activités visant à rétablir et à maintenir la capacité de participer à la vie de la communauté locale et d’assumer une mission sociale sur le lieu de travail ou de séjour ;

• la réinsertion professionnelle des membres de la coopérative, par le développement d’activités visant à rétablir et à maintenir la capacité d’effectuer un travail indépendant sur le marché du travail.

25En outre, la Loi sur les coopératives sociales a précisé les relations entre celles-ci et l’administration publique, conférant à cette dernière le pouvoir de renforcer le rôle d’une coopérative sociale en tant qu’instrument de politique sociale.

26Par la gestion d’une entreprise commune, la coopérative est devenue un élément du système d’intégration active et d’emploi social, permettant aux personnes dites « éloignées de l’emploi » de réintégrer le marché du travail. Travailler au sein d’une coopérative sociale offre à ses membres une opportunité d’insertion socio-professionnelle, d’intégration et de renforcement de leurs compétences. La Loi a été modifiée à quelques reprises, et pour la dernière fois en décembre 2017.

27Une coopérative sociale exige une grande indépendance et une grande responsabilité de la part de ses membres. Les décisions sont prises de manière collective et chaque membre dispose d’une voix. Les membres de la coopérative deviennent ainsi responsables de l’entreprise, apprenant l’indépendance et la planification à long terme.

28Une coopérative sociale peut être créée par au moins cinq personnes physiques ou deux personnes morales, et comporte 50 membres maximum. La transformation d’une coopérative de personnes handicapées ou non-voyantes en une coopérative sociale reste exceptionnelle.

29En 2021, les coopératives sociales employaient 10 166 personnes dont la grande majorité des étaient des femmes (70%). Les personnes employées dans le cadre d’un contrat de travail représentaient 60%, 30,7% exerçaient un emploi sous contrat civil. Moins de 10% exerçaient un emploi sous contrat social ou étaient simplement bénéficiaires d’une allocation d’intégration.

B - La réinsertion socio-professionnelle des personnes handicapées dans les coopératives

31Les dispositifs de réinsertion socio-professionnelle des personnes souffrant de handicap en Pologne sont ceux mis en place par les coopératives des personnes handicapées ou non-voyantes. Ces coopératives sont apparues après la fin de la Première Guerre mondiale, et se sont particulièrement développées après la Seconde Guerre mondiale. Il s’agissait d’un mouvement d’autodéfense et d’autosuffisance visant à améliorer la vie des invalides de guerre et des victimes de la pauvreté d’après-guerre. À cette époque, le mouvement coopératif des personnes handicapées a pris une ampleur sans précédent dans d’autres pays, donnant lieu à un dispositif d’intégration complète. Il s’agissait généralement d’établissements organisés et gérés par les personnes handicapées elles-mêmes, sur la base d’un système de coopération.

33L’établissement d’activité professionnelle (ZAZ) peut être créé en tant qu’organisation indépendante par un organe d’autogestion (commune, ou powiat), une fondation, une association ou toute autre organisation sociale dont l’objet statutaire est la réadaptation socio-professionnelle des personnes handicapées. Un ZAZ est destiné à employer des personnes considérées comme gravement handicapées, afin de les préparer à vivre en milieu ouvert et de les aider à mener une vie pleine, indépendante, autonome et active, en fonction de leurs capacités individuelles (article 29, paragraphe 1 de la Loi sur la réadaptation professionnelle et sociale et l’emploi des personnes handicapées).

36En 2017, le Département de l’économie sociale et solidaire (auparavant Département des prestations publiques) a été créé au sein du ministère de la Famille et de la Politique sociale. Son action vise la création de conditions propices au développement de l’économie sociale, notamment l’entrepreneuriat social et les coopératives sociales. Les centres régionaux de politique sociale sont chargés de coordonner les tâches liées à l’économie sociale au niveau de la voïvodie. À ce niveau, des plans régionaux de développement et de diffusion de l’économie sociale sont également mis en œuvre.

III - L’entreprise sociale dans le système juridique polonais

38Le terme « économie sociale » est apparu dans la loi sur les coopératives sociales en décembre 2017, alors qu’il figurait déjà dans le Plan national de développement de l’économie sociale (ci-après dénommé « KPRES »). Le KPRES définit l’économie sociale comme une sphère d’activité civique qui, par le biais d’activités économiques et d’utilité publique, sert l’intégration socio-professionnelle des personnes menacées de marginalisation, la création d’emplois, la fourniture de services sociaux d’intérêt général (servant la collectivité) et le développement local. Cependant, l’économie sociale demeure une catégorie juridique ambiguë, dont la portée objective et subjective reste encore à définir.

39L’économie sociale se situe à la frontière entre le secteur entrepreneurial et celui des organisations non gouvernementales qui ne cherchent pas la maximisation du profit. Le concept même d’économie sociale, aux références et définitions multiples, tant au niveau international que national, a été maintes fois précisé, y compris dans le cadre du KPRES. L’économie sociale présente des caractéristiques et des principes de fonctionnement communs permettant d’identifier les diverses entités œuvrant dans ce domaine. Les acteurs de l’économie sociale se caractérisent par le respect des principes suivants :

• privilégier les objectifs sociaux par rapport aux objectifs économiques ;

• donner la priorité à l’offre de services destinés aux membres, aux salariés ou à la communauté, plutôt qu’à la recherche de profits absolus ;

• assurer une gestion autonome et un processus décisionnel participatif ;

• mener régulièrement des activités fondées sur des instruments économiques et supporter le risque économique lié à ces activités.

40Même s’il n’existe pas de définition uniforme de l’entreprise sociale, l’intérêt de distinguer un groupe relativement large d’entités relevant de l’économie sociale est d’inclure dans ce catalogue le spectre le plus complet possible des formes juridiques.

41Une deuxième catégorie d’entités comprend, par exemple, les coopératives de personnes handicapées ou non-voyantes, qui n’exercent aucune activité autre qu’économique, mais qui remplissent une fonction sociale importante eu égard au profil de leurs salariés. Parmi elles, on trouve des entités qui combinent des activités d’utilité publique avec des activités économiques, comme les coopératives sociales et les sociétés de capitaux sans but lucratif.

43La loi propose une définition large des formes d’activité qui entrent dans le champ conceptuel de l’économie sociale. Le développement du droit des coopératives sociales montre les besoins en termes d’intégration et de réinsertion socio-professionnelle et témoigne également du processus de maturation législative et sociale. Il montre également combien il est important d’intégrer les formes participatives des politiques actives du marché du travail. Même si ces formes sont plus exigeantes du point de vue du soutien nécessaire, les résultats sont souvent spectaculaires ou du moins exceptionnels.

44On peut clairement voir dans quelle direction s’oriente la législation sur l’entreprise sociale en Pologne : tout d’abord, la nécessité de déterminer s’il s’agit d’une entreprise au sens fonctionnel du terme ; ensuite, l’importance des circonstances non économiques de la formation des entreprises sociales ; et enfin, la nature affirmative et inclusive de l’emploi dans les entreprises sociales. Il est indéniable que la formalisation de l’entreprise sociale permettra une meilleure affectation des fonds à l’insertion et à la réinsertion socio-professionnelle. Le développement des coopératives sociales démontre l’importance des besoins en matière d’insertion et de réinsertion socio-professionnelle.

45Les travaux législatifs autour de la loi sur l’entreprise sociale sont en cours depuis plusieurs années et le projet a récemment été publié. L’objectif du projet est l’inclusion sociale active des personnes menacées d’exclusion (notamment les chômeurs ou les personnes handicapées) par la création d’emplois stables et de qualité au sein d’entreprises sociales. Dans le cadre de ce projet, l’économie sociale doit être un outil de réinsertion sociale et professionnelle, elle doit atteindre des objectifs d’emploi et soutenir le développement local au sens large. Le projet de loi part du principe que l’économie sociale est une activité menée au profit de la communauté locale, qui s’articule autour de trois dimensions fondamentales :

• La première est la sphère des services sociaux : les activités doivent être une réponse aux besoins des communautés locales et sont menées dans l’intérêt et au profit des personnes qui les créent.

• La deuxième dimension est celle de la solidarité : elle est mise en œuvre par les entités de l’économie sociale, en particulier les entreprises sociales, qui, dans le cadre de leurs activités, ont pour fonction de créer des emplois destinés aux personnes menacées d’exclusion sociale.

• La troisième dimension est la réinsertion socio-professionnelle, entendue dans le contexte des activités menées au profit des personnes menacées d’exclusion sociale. Ces activités doivent servir les communautés locales. L’économie sociale reste à la frontière entre le secteur entrepreneurial et celui des organisations non gouvernementales.

46L’objectif du projet de loi est d’identifier un groupe aussi large que possible d’entités de l’économie sociale. Il comprend donc à la fois des entités sans but lucratif pour lesquelles la « dimension économique » se limite au fait de fournir un certain type de service (par exemple des organisations non gouvernementales menant uniquement des activités sans but lucratif d’intérêt public), et des entités pour lesquelles l’élément économique domine au sens formel.

50Toutes les entités susmentionnées se caractérisent par le fait qu’elles remplissent les conditions relatives aux entreprises sociales. Autrement dit, elles exercent une activité économique ; elles ont pour objectif l’insertion socio-professionnelle des personnes menacées d’exclusion sociale ; les bénéfices réalisés sont affectés au renforcement de l’activité de l’entreprise en tant que capital indivisible, et, en partie, à la réinsertion socio-professionnelle ou à des activités d’utilité publique menées au profit de la communauté locale dans laquelle l’entreprise opère.

51Les problèmes les plus graves sont ceux de la gestion démocratique et de la limitation de la rémunération des cadres. Par gestion démocratique, on entend a minima, la participation des salariés aux consultations organisées par l’entreprise.

Conclusion

54Il convient toutefois de se demander si cette période a été un succès pour l’économie sociale en Pologne. Pour ce qui est des experts de ce domaine, ils continueront de débattre, de réfléchir et d’essayer de trouver de meilleures solutions, notamment pour ce qui est de l’utilisation des fonds publics. Que les gouvernements locaux voient de plus en plus souvent le potentiel et les avantages du fonctionnement des entités de l’économie sociale dans l’environnement local, et que ces entités commencent à être perçues comme des fournisseurs potentiels de services sociaux au sens large du terme est en soi un succès. Nonobstant un certain nombre d’activités et de projets cofinancés par le FSE au niveau gouvernemental et au niveau local, les entités de l’économie sociale et solidaire manquent d’une véritable reconnaissance leurs activités étant principalement associées à des activités au profit des exclus.

56Le cas de la Pologne est un exemple de développement de l’économie sociale initialement basé sur le modèle coopératif qui a progressivement évolué pour inclure de plus en plus de nouvelles formes d’entreprises, ce qui permet d’avoir plus d’influence sur l’intégration des personnes à risque sur le marché du travail.