• 1 Pour plus de détails sur les conséquences de la crise sanitaire sur le marché du travail en France, (...)

1Les années de reprise socio-économique qui ont suivi la période de la grande récession ont été interrompues et partiellement renversées par la crise causée par la Covid-19. Le début de la pandémie a déclenché une récession économique comme on n’en avait pas vue depuis de nombreuses décennies. Outre les données dramatiques concernant les personnes infectées et décédées, cette crise sanitaire a provoqué dans l’ensemble de l’Union européenne (UE) une profonde crise économique et sociale qui, de façon inégale, a impacté les États membres1.

• 2 Allocation liminaire du Directeur général de l’OMS, point de presse sur la Covid-19 du 11 mars 2020 (...)
• 3 Commission Européenne, Réaction économique coordonnée à la flambée de COVID-19, COM (2020) 112 fina (...)

2Aussi, lorsque l’Organisation Mondiale de la Santé a déclaré la situation de pandémie le 11 mars 20202, les institutions de l’UE et les gouvernements de ses États membres ont formulé une réponse politique commune. Celle-ci vise à amortir l’impact des conséquences socio-économiques dérivées de la crise sanitaire et à rendre les économies et les sociétés européennes plus durables et résilientes dans la perspective, notamment, des transitions verte et numérique. Ainsi, dès le 13 mars 2020, l’UE s’est mobilisée pour formuler une réponse politique coordonnée et atténuer l’impact socio-économique de la pandémie en déployant une variété d’outils, dont des aides d’État, une flexibilisation du marché fiscal européen, le recours à des liquidités pour le secteur bancaire, un renforcement du budget de l’UE, etc.3

• 4 Commission Européenne, Communication de la Commission au Conseil sur l’activation de la clause déro (...)
• 5 La clause a été instaurée par l’art. 5, § 1, l’art. 6, § 3, l’article 9, § 1 et l’art. 10, § 3, du (...)
• 6 Commission Européenne, Stratégie annuelle 2021 pour une croissance durable, COM (2020) 575 final, B (...)

3Dans ce contexte, l’une des premières mesures adoptées par la Commission européenne a été de proposer au Conseil, le 20 mars 2020, l’activation de la clause dérogatoire du pacte de stabilité et de croissance4. Cette clause dérogatoire, introduite en 2011 dans le cadre de la réforme « Six Pack » du Pacte de stabilité et de croissance, devait permettre aux États membres de s’écarter des objectifs budgétaires pour contrer l’impact économique et social de l’urgence sanitaire5. La clause n’annule en aucun cas les règles de coordination de la politique macroéconomique puisqu’il est établi que son application ne doit pas mettre en péril la viabilité budgétaire et que les écarts doivent être temporaires6. Cependant, son activation donne à la Commission européenne et au Conseil une plus grande flexibilité dans l’interprétation des règles, notamment en ce qui concerne les niveaux d’endettement et de déficits des États membres.

• 7 Commission Européenne, L’heure de l’Europe: réparer les dommages et préparer l’avenir pour la proch (...)

4Cependant, la mesure la plus importante adoptée par l’UE s’est révélée être celle de la Commission Européenne qui, le 27 mai 2020, a présenté une proposition pour la création d’un nouvel instrument temporaire de relance, appelé NextGenerationEU, ainsi qu’un renforcement du cadre financier pluriannuel 2021-2027. Ces deux dispositifs ont constitué un ensemble complet de mesures financières pour un montant de 1 800 milliards d’euros7, soit le plus gros moteur de relance jamais financé à travers le budget de l’UE.

• 8 Règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil du 12 février 2021 établissant la facil (...)

6Le programme de la facilité pour la reprise et la résilience est entré en vigueur le 19 février 2021, après que le Parlement européen et le Conseil aient adopté le Règlement (UE) 2021/2418. Pour être éligibles à un financement, les États membres doivent préparer des projets de plan pour la reprise et la résilience dans lesquels ils établissent un programme de réformes et d’investissements qu’ils exécuteront avant la fin de l’année 2026. Évalués par la Commission européenne, ils doivent, pour être approuvés, répondre à un ensemble de 11 critères établis à l’article 18 du Règlement. Parmi ces critères figure la nécessité de justifier de quelle manière « le plan contribue à relever efficacement l’ensemble ou une partie non négligeable des défis recensés dans les recommandations formulées (…) par la Commission dans le cadre du Semestre européen ». Pour certains États membres, dont l’Espagne et la France, ces recommandations étaient liées au besoin d’entreprendre des réformes de leurs systèmes de retraite. De ce fait, le mécanisme de la facilité pour la relance et la résilience est étroitement lié au Semestre européen.

• 9 C. Ferrer Martín de Vidales, « Semestre Europeo: la supervisión de las políticas económicas, presup (...)
• 10 Sur ce sujet, voir D. Pérez del Prado, El impacto social de la gobernanza económica europea, Valenc (...)
• 11 M. R. Czubala Ostapiuk et L. Lara Martínez, « El Semestre Europeo: la nueva arquitectura de goberna (...)

7Rappelons qu’après la crise économique et financière de 2008, les institutions européennes ont jugé nécessaire de renforcer la gouvernance économique et d’améliorer la coordination des politiques économiques et sociales entre les États membres. Ayant décelé l’inefficacité et l’insuffisance des mécanismes de l’Union économique et monétaire pour faire face aux conséquences de la crise9, les institutions européennes ont tenté de résoudre ce problème en adoptant une série de réformes qui ont entraîné un changement dans la gouvernance économique et sociale de l’UE10. La clé de cette nouvelle gouvernance est le Semestre européen11, dont le principal résultat est constitué des recommandations spécifiques par pays, adoptées par la Commission et le Conseil européen pour fournir aux États membres des orientations sur la manière d’aligner leurs politiques nationales sur les règles accordées au niveau européen et pour stimuler l’emploi, la croissance et l’investissement tout en maintenant des finances publiques saines et équilibrées. Dans ces recommandations, les réformes structurelles des systèmes de retraite ont occupé une place prépondérante afin d’en assurer la viabilité financière face aux défis croissants d’une population vieillissante et d’un marché du travail en mutation. L’Espagne et la France n’ont pas été épargnées, loin s’en faut.

• 12 J. A. Maldonado Molina, « La protección social de los mayores durante la pandemia del COVID-19: Efe (...)
• 13 Sur ce sujet, il est intéressant de prendre connaissance des rapports du Conseil d’orientation des (...)

8Durant la crise sanitaire, les autorités nationales de tous les États membres ont continué de garantir à leurs citoyens retraités une source stable de revenus12. Cependant, malgré l’impact relativement limité de la pandémie sur les politiques des retraites à court terme, les systèmes n’en sont pas pour autant épargnés. En effet, on peut s’attendre à ce que la crise actuelle (aggravée par la guerre en Ukraine) exerce des pressions supplémentaires sur les systèmes de retraites déjà déficitaires, avec des conséquences à la fois budgétaires et sociales13.

• 14 Art. 16 du Règlement (UE) 2021/241.
• 15 Art. 18 du Règlement (UE) 2021/241.
• 16 Art. 19 du Règlement (UE) 2021/241.

11Une fois l’instrument de la facilité pour la reprise et de résilience lancé, afin de recevoir un soutien financier, les États membres ont dû soumettre leurs plans à la Commission européenne. Chaque plan doit établir un programme détaillant à travers des jalons, les investissements et les réformes que les autorités nationales s’engagent à entreprendre avant fin 2026. Concrètement, les mesures des plans sont censées contribuer à la transition écologique, en consacrant au minimum 37 % des fonds pour cela et 20 % pour la numérisation de l’économie14. En outre, la Commission européenne évalue si les investissements et les réformes contribuent aux objectifs généraux, à savoir, renforcer le potentiel de la croissance, de l’emploi et de la résilience sociale et économique du pays15. La Commission dispose de deux mois à compter de la réception du plan pour réaliser cette évaluation. Ensuite, le Comité économique et financier du Conseil émet un avis sur la bonne réalisation des étapes et des objectifs contenus dans le plan, à partir duquel le versement de l’aide peut débuter16.

• 17 Commission Européenne, Stratégie annuelle 2021 pour une croissance durable, COM (2020) 575 final, B (...)
• 18 Ibid., p. 5.

12Dès le début, la Commission a annoncé que, pour assurer le suivi du programme, la facilité pour la reprise et la résilience serait étroitement liée au Semestre européen17. En effet, pour favoriser les synergies entre les deux instruments, la Commission a décidé d’intégrer la facilité pour la relance et la résilience au sein du Semestre européen pour les années à venir. En ce sens, les plans doivent donc être cohérents avec les défis et les priorités identifiés dans les documents émanant du Semestre européen (Stratégie annuelle, recommandations spécifiques, etc.). Comme précédemment évoqué, le Règlement (UE) 2021/2041 établit que les investissements et les réformes contenus dans les plans doivent aborder les défis identifiés dans les recommandations spécifiques par pays adressées aux États membres dans le cadre du Semestre européen au cours de ces dernières années18.

• 19 Cour des comptes européenne, Rapport spécial 16/2020: Semestre européen: les recommandations par pa (...)
• 20 Ibid., p.26.

13Cependant, une décennie après sa mise en marche, plusieurs documents ont mis en exergue la capacité limitée du Semestre européen à inciter les États membres à mettre en œuvre les recommandations. Ainsi, la Cour des comptes européenne a publié un rapport afin de faire le point sur les expériences acquises dans la progression vers la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020 et la mise en œuvre des recommandations par les pays19. Son titre ne saurait être plus éloquent : « Les recommandations par pays abordent des problématiques importantes, mais leur mise en œuvre laisse à désirer ». Ses conclusions sont on ne peut plus négatives pour la Commission européenne et le Conseil, estimant que « le taux de mise en œuvre intégrale ou substantielle des recommandations par les États membres est faible et la Commission n’assure pas toujours le suivi de manière exhaustive ». Toujours dans son analyse de la période 2011-2017, la Cour des comptes alerte du fait que seulement 1,6 % des recommandations ont été classées dans la catégorie « mise en œuvre intégrale » et 4,6 % ont enregistré des « progrès substantiels ». La plupart des recommandations sont classées dans la catégorie « certains progrès » (50,9 %) ou « rogrès limités » (35,5 %)20.

• 21 S. Deroose et J. Griesse, « Implementing economic reforms - are EU Member States responding to Euro (...)
• 22 K. Efstathiou, et G. Wolff, « Is the European Semester effective and useful? », Bruegel Policy Cont (...)
• 23 Commission européenne, Semestre Européen 2018: Recommandations spécifiques par pays, COM (2018) 400 (...)

14Par domaines politiques, certaines études révèlent que l’implémentation des recommandations sur le secteur financier a montré de meilleurs résultats21. Au contraire, la mise en œuvre des recommandations faites sur les systèmes de retraites a été particulièrement faible22. Une justification peut résider dans la pression des marchés financiers pendant la période de récession, mais aussi dans le fait que les recommandations sur les politiques budgétaires découlent en grande partie des efforts engagés par les États membres dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance de l’UE, tels que la réduction du déficit et de la dette publique. Comme on le sait, ces contraintes donnent lieu à des pouvoirs d’intervention plus importants, notamment des sanctions financières (suspension des fonds européens par exemple) qui, sans aucun doute, peuvent stimuler leur application. À l‘autre extrême, il existe des domaines où la mise en œuvre des réformes a été particulièrement insuffisante et, aussi surprenant que cela puisse paraître, les systèmes de retraite en font partie. La Commission européenne, qui a analysé les niveaux de mise en œuvre les plus élevés et les plus bas dans différents domaines pour la période 2011-2017, le reconnait elle-même. Selon elle les États membres ont réalisé les avancées les plus significatives dans la réforme de leur secteur financier (85 % de mise en œuvre), ainsi que pour les politiques actives de l’emploi (83 % de mise en œuvre). Elle déplore au contraire la modestie des progrès accomplis pour relever les défis posés par le vieillissement de la population pour l’équilibre des finances publiques, notamment les retraites qui présentent l’un des niveaux d’application les plus bas (24 % de mise en œuvre)23.

• 24 Sur ce thème, voir J. L. Monereo Pérez et J. A. Fernández Bernat, « El pilar europeo de los derecho (...)

15En conséquence, la Commission européenne a décidé d’introduire à partir de 2015 une série de changements dans le fonctionnement du Semestre européen dans le but, entre autres, de simplifier le processus et d’encourager une plus grande application des recommandations spécifiques des États membres. En effet, le Semestre européen a été créé à l’origine comme un instrument destiné à étendre les domaines de la surveillance et de la coordination à des politiques macroéconomiques et sociales plus amples. Ainsi, suite à ses réformes successives, il comprend désormais d’autres domaines politiques tels que les politiques sociales et environnementales. De plus, les enseignements tirés de la réponse politique européenne à la crise de 2008 ont appris qu’il est impossible de mener une politique économique basée uniquement sur des règles budgétaires rigides. Les coupes budgétaires en matière sociale pour se conformer à une politique budgétaire austère de l’UE ont impliqué une réduction des droits en matière de protection sociale pour les citoyens européens, à l’origine d’une augmentation des taux de pauvreté et d’exclusion sociale. En ce sens, la politique économique et budgétaire de l’UE ne doit pas seulement garantir une stabilité financière mais doit également répondre aux principes et objectifs de développement durable ou du socle européen des droits sociaux24.

• 25 Considérant 4 du Règlement 2021/241.

16Suite à la proclamation du socle européen des droits sociaux en 2017, le Semestre européen fournit par ailleurs un cadre pour la coordination et le suivi des efforts des États membres dans la mise en œuvre des principes et droits qui y sont énoncés. Conscient de la nécessité de renforcer la dimension sociale du projet européen, le Règlement du Mécanisme établit que « le Semestre européen pour la coordination des politiques économiques, y compris les principes du socle européen des droits sociaux, constitue le cadre pour définir les priorités des réformes nationales et superviser leur mise en œuvre »25.

• 26 Commission Européenne, Livre blanc: Une stratégie pour des retraites adéquates, sûres et viables, C (...)
• 27 European Commission, 2021 pension adecuacy report: current and future income adequacy in old age in (...)
• 28 G. Carone, P. Eckfeldt, L. Giamboni, V. Laine et S. Pamies Sumner, « Pension Reforms in the EU sinc (...)

17Concernant les orientations générales sur les systèmes de retraite adressées aux États membres dans le cadre du Semestre européen, celles-ci n’ont que très peu changé depuis la publication du Livre blanc de 201226. Cependant, dans son dernier rapport de 2021 sur l’adéquation des retraites, la Commission reconnaît que, malgré les réformes adoptées au cours de la dernière décennie, les États membres devront réaliser des efforts supplémentaires27. La grande récession qui a touché l’UE en 2008 a provoqué dans de nombreux pays une accélération des réformes, en se concentrant sur la sauvegarde de la viabilité financière des systèmes sans observer leurs répercussions sur l’adéquation future des prestations. En conséquence, la Commission européenne indique que la pauvreté ou l’exclusion sociale des personnes âgées a augmenté ces dernières années et les projections prévoient une réduction de la générosité des systèmes publics, rendant la subsistance des populations concernée de plus en plus dépendante de carrières de cotisation longues et complètes, d’une épargne complémentaire et de garanties de protection minimale pour les personnes qui ne remplissent pas les conditions pour accéder à la retraite. En outre, la Commission reconnaît que la dynamique des réformes nationales a changé à partir de 2015, leur intensité et leur consistance s’étant amoindries28.

• 29 Commission Européenne, Stratégie annuelle 2022 pour une croissance durable, COM (2021) 740 final, B (...)
• 30 Considérant 53 du Règlement (UE) 2021/241.

21S’agissant de sa mise en œuvre, la facilité pour la relance et la résilience est basée sur la performance29. Ainsi, dans le cadre du Semestre européen, les États membres sont tenus de soumettre à la Commission, deux fois par an (avril et octobre), un rapport dans lequel ils sont censés fournir des informations indiquant si les étapes et les objectifs ont été atteints, sont en cours d’exécution ou subissent des retards. Les fonds sont débloqués par tranche avec un maximum de deux paiements par an. Lorsqu’un gouvernement soumet une demande de déboursement, il doit démontrer aux institutions européennes qu’il a respecté, conformément à son calendrier, tous les investissements et réformes convenus. La Commission procède à une évaluation préliminaire et demande ensuite l’avis du Comité économique et financier. En ce sens, il est possible de suspendre l’aide financière lorsque l’État membre n’a pas exécuté de manière satisfaisante son plan de relance et de résilience, ou en cas d’irrégularités graves telles que la fraude, la corruption ou les conflits d’intérêts en rapport avec les mesures financées par la facilité30.

• 31 Commission Européenne, Stratégie annuelle pour une croissance durable, COM (2021) 740 final, Bruxel (...)

22Certes, il faut rappeler que la politique des retraites demeure une compétence essentiellement des États membres et que les gouvernements nationaux ont une certaine flexibilité à l’heure de choisir quelles réformes inclure dans leurs plans en échange des subventions. Pourtant, pour certains pays, les résultats semblent déjà s’esquisser. Sans supposer un transfert légal de souveraineté des États au niveau de l’UE, dans le cadre du Semestre européen, la facilité pour la relance et la résilience encourage les pays bénéficiaires à entreprendre des réformes de leurs systèmes de protection sociale en général et des retraites en particulier. De nombreuses réformes des retraites ne supposent pas de dépenses des fonds européens. Cependant, ceux-ci sont cruciaux pour atteindre les objectifs de la facilité et nécessaires pour répondre aux recommandations spécifiques. Ces réformes des retraites s’accompagnent généralement d’investissements, par exemple dans des politiques actives de l’emploi qui nécessitent un financement. En ce sens, on s’attend à ce que ces investissements soient indiqués dans le cadre de l’ensemble des réformes visant à relever le défi identifié. Plusieurs pays l’ont fait. En effet, dans le cycle du Semestre européen 2022, au niveau de sa stratégie annuelle pour une croissance durable, ainsi que dans son premier rapport annuel sur la mise en œuvre de la facilité, la Commission félicite les États membres d’avoir intégré dans leurs plans plusieurs mesures visant à réformer leurs systèmes de retraite afin d’améliorer leur adéquation sociale et leur équilibre financier31.

• 32 Le plan s’intitule « Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. España puede ».
• 33 Commission Européenne, Proposition de décision de l’exécution du Conseil relative à l’approbation d (...)
• 34 Conseil de l’Union Européenne, Décision d’exécution du Conseil relative à l’approbation de l’évalua (...)
• 35 European Commission, Press release. Next GenerationEU: European Commission disburses 9 billion in p (...)

24Le gouvernement espagnol a remis son plan pour la relance et la résilience à la Commission européenne le 30 avril 202132. À la suite de l’évaluation positive de la Commission en juin33, le Conseil a approuvé à son tour le plan un mois plus tard34. Avec 69,5 milliards d’euros, l’Espagne dispose du poste budgétaire le plus important en termes de subventions. Le projet espagnol a reçu la meilleure évaluation possible de la part des institutions européennes, qualifié « d’ambitieux » par la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen35 en ce qu’il comprend, ni plus ni moins, un total de 212 mesures, dont 110 investissements et 102 réformes devant être mises en œuvre avant août 2026. Pour ce faire, le plan envisage 10 leviers politiques répartis en trente composants. Nous concentrerons notre analyse sur le dernier, le composant 30, car c’est celui qui fait référence à assurer la « Viabilité à long terme du système public de retraite dans le cadre du Pacte de Tolède ».

• 36 La loi 27/2011 du 1^er août pour l’actualisation, l’adéquation et modernisation du système de la Séc (...)
• 37 La Recommandation 2 du Conseil demande au gouvernement espagnol « d’adopter la réforme des pensions (...)
• 38 European Commission, Assessment of the 2012 national reform programme and stability programme for S (...)
• 39 European Council, Council Recommendation on the National Reform Programme 2012 of Spain, (11273/12) (...)
• 40 La Loi 3/2012 du 6 juillet de mesures urgentes pour la réforme du marché du travail interdit les cl (...)
• 41 Le Décret-loi royal 5/2013 du 15 mars de mesures pour favoriser la continuité de la vie professionn (...)
• 42 European Commission, Assessment of the 2014 national reform programme and stability programme for S (...)

25Dans le cadre du Semestre européen, si l’on remonte à ses premières années, la Commission européenne a accueilli avec une grande satisfaction les réformes successives adoptées par le pouvoir législatif au cours de la période 2011-2013. En ce qui concerne la loi 27/2011 du 1^er août36, la Commission considère que l’Espagne a appliqué la recommandation 2 de 201137, que les mesures adoptées « sont ambitieuses par rapport aux mesures précédentes » et qu’elles « constituent un pas significatif avec la recommandation du Conseil et aident à réduire les risques pesant sur la viabilité à long terme des finances publiques »38. Cependant, les institutions ont averti que le déficit du système de sécurité sociale augmentait en raison de la grave détérioration du marché du travail, et en raison des perspectives économiques qui pourraient limiter les effets des réformes sur l’augmentation des dépenses publiques causées par une population vieillissante. En ce sens, malgré une évaluation positive, dans sa recommandation 2 de 2012, le Conseil demande à l’Espagne de veiller à ce que l’âge de la retraite augmente en fonction de l’évolution de l’espérance de vie, lors de la réglementation du facteur de durabilité prévu dans la réforme de 201139. Concernant les mesures introduites en 201240 et 201341, la Commission estime dans son évaluation du programme de réformes de 2014 que le gouvernement a légiféré en pleine conformité avec ses recommandations en réglementant le facteur de viabilité du système et en révisant la revalorisation des pensions. Grâce à ces mesures complémentaires, « le coût du vieillissement devrait diminuer considérablement, ce qui conduirait à pallier les effets de la situation budgétaire initiale sur la soutenabilité à long terme »42. Autrement dit, les institutions européennes estiment que l’Espagne est parvenue à contenir la pression sur les dépenses publiques de retraite. Compte tenu de ce constat, ni la Commission européenne ni le Conseil n’émettraient à nouveau de recommandations concernant notre système de retraite pendant les cycles du Semestre européen de 2014 à 2018.

• 43 Réforme introduite par le Décret-loi royal 28/2018 du 28 décembre pour la revalorisation des pensio (...)
• 44 Réforme introduite par la Loi 21/2021 du 28 décembre de garantie du pouvoir d’achat des pensions de (...)

26Cependant, après cinq ans de silence, les institutions de l’UE se montrent à nouveau préoccupées par la pérennité future de notre système de retraite. La principale explication est donnée par la décision du gouvernement espagnol visant, premièrement, à retirer temporairement (puis finalement suspendre) l’indice de revalorisation des retraites en 2018 et 2019 afin de les indexer en fonction de l’indice des prix à la consommation (IPC)43 et, deuxièmement, à reporter (et finalement renoncer) l’entrée en vigueur du « Facteur de viabilité » qui venait dissocier le niveau des retraites de l’évolution de l’espérance de vie44.

• 45 European Commission, Country Report Spain 2019 Including an In-Depth Review on the prevention and c (...)
• 46 European Commission, Country Report Spain 2020, SWD (2020) 508 final, Bruxelles, 26 février 2020.
• 47 Ibid., p. 34.
• 48 Recommandation 1: Commission Européenne, Recommandation de Recommandation du Conseil concernant le (...)

27Selon la Commission européenne, ces mesures représentent des déviations, voire des reculs, par rapport à la réforme de 2013 et accroissent encore une fois les risques pour l’équilibre des finances publiques à moyen et long terme. Dans son Rapport 2019 pour l’Espagne, elle estime que le retour au lien avec l’IPC impliquerait qu’en 2050, les dépenses de retraites soient supérieures d’environ 4 % du PIB45. L’année suivante, elle va plus loin et ajoute que cette mesure détériorerait également l’équité intergénérationnelle en profitant aux retraités d’aujourd’hui au détriment des générations futures46. Les services de la Commission déterminent, en termes comparatifs, que le système espagnol est généreux et, même avec l’application intégrale de la réforme de 2013, que « les retraités espagnols devraient bénéficier de taux de remplacement supérieurs à la moyenne de l‘UE »47. Par conséquent, dans leurs recommandations spécifiques pour 2019, la Commission et le Conseil avertissent l’Espagne du fait que ces contre-réformes nécessiteront l’adoption de mesures compensatoires pour « préserver la viabilité du système de retraite »48.

• 49 Sur le Pacte de Tolède, voir J. L. Gil y Gil et P. Martin, « Le système espagnol de protection soci (...)

28Pour répondre à ces orientations, le gouvernement espagnol a décidé de tirer profit de la facilité pour la reprise et la résilience, liant un vaste programme de réformes de son système de retraite en contrepartie des subventions européennes. Toutes les réformes incluses dans le composant 30 du plan sont basées sur le large accord politique et social étayé par l’approbation des recommandations du cadre du Pacte de Tolède49.

• 64 European Commission, Analysis of the recovery and resilience plan of Spain, SWD (2021) 147 final, B (...)

30Dans son analyse du plan, la Commission européenne salue avec une grande satisfaction l’engagement politique du pouvoir exécutif à entreprendre, sur la base du consensus politique et du dialogue social, une réforme si profonde de notre système de retraite. Toutefois, elle souligne à nouveau « qu’avec le système actuel, le niveau d’adéquation des pensions est l’un des plus élevés de l’UE et resterait supérieur à la moyenne de l’UE à long terme (tant en termes de taux de remplacement élevé que de faible risque de pauvreté des retraités) ». En ce sens, elle critique sévèrement les mesures qui lient en permanence les retraites à l’IPC et l’abrogation du facteur de viabilité car ces éléments vont augmenter les dépenses de retraite à moyen et long terme. Selon son évaluation, les autres mesures (relèvement de l’âge effectif de départ à la retraite, nouveau système de cotisation pour les travailleurs indépendants, adaptation des assiettes maximales de cotisation) n’atténueront que partiellement l’impact global de la réforme sur la viabilité budgétaire du système. Par conséquent, elle demande à l’Espagne d’adopter davantage de mesures compensatoires, par exemple sur son marché du travail, en adoptant des politiques actives de l’emploi plus efficaces pour augmenter le taux d’emploi des travailleurs seniors64.

• 65 European Commission, 2022 Country Report - Spain, SWD (2022) 610 final, Bruxelles, 23 mai 2022.

31Dans le cadre du Semestre européen de 2022, bien que cela ne se soit pas traduit par une recommandation spécifique finale, la Commission européenne indique dans son Rapport 2022 pour l’Espagne que les coûts découlant du vieillissement de la population affecteront la viabilité des finances publiques. À cela s’ajoute un niveau de dette publique élevé. Par conséquent, afin de répondre adéquatement à cette réalité budgétaire, en plus des réformes incluses dans le Plan pour la reprise et la résilience, elle suggère au pays d’adopter des mesures compensatoires65.

• 66 Commission Européenne, Proposition de décision d’exécution du Conseil relative à l’approbation de l (...)
• 67 Conseil de l’Union Européenne, Décision d’exécution du Conseil relative à l’approbation de l’évalua (...)

32Le gouvernement français a également présenté son Plan pour la reprise et la résilience à la Commission européenne en avril 2021. Il a reçu une évaluation positive de la part de celle-ci66, puis a été approuvé par le Conseil en juillet de la même année67. Le « Plan National de Relance et de Résilience » sera soutenu financièrement par 39,4 milliards d’euros de subventions. Il est organisé autour de neuf composantes, dans lesquelles figurent 20 grandes réformes et 71 investissements répartis en 175 jalons.

• 68 Commission Européenne, Recommandation de Recommandation du Conseil relative au programme national d (...)
• 69 Conseil de l’Union Européenne, Recommandation du Conseil du 9 juillet 2019 relative au programme na (...)

33Dans le cadre du Semestre européen 2019, la Commission européenne et le Conseil de l’UE ont rendu respectivement leurs recommandations pour la France en juin68 et juillet69.

• 70 Projet de Loi nº2623 instituant un système universel de retraite.
• 71 Sur le projet de réforme des retraites en France en 2019, voir notamment B. Palier, Réformer les re (...)

35La réforme, initialement prévue pour 2019, et maintes fois repoussée en raison des affrontements politiques et sociaux, visait à remplacer le système complexe composé actuellement de 42 régimes par un système de retraite « universel » distribué par points. Selon le projet de loi70, ce système simplifié serait « plus juste et plus lisible ». Avec la mise en place d’un système par points, « chaque euro cotisé donnera à chacun les mêmes droits », grâce aux points accumulés tout au long de la vie active, en maintenant l’âge légal de la retraite à 62 ans (avec décote). Cependant, afin de favoriser l’allongement de la vie active, « un âge pivot » serait établi à 64 ans, ce qui donnerait aux travailleurs le droit de partir avec une retraite à taux plein71.

• 72 Voir S. Bellon, O. Meriaux et J. M. Soussan, Favoriser l’emploi des travailleurs expérimentés. Rapp (...)

36En ce sens, dans leur recommandation 1 de 2019, la Commission et le Conseil recommandaient à la France de prendre des mesures en vue de « réformer le système de retraite pour uniformiser progressivement les règles des différents régimes de retraite, en vue de renforcer l’équité et la soutenabilité de ces régimes ». Dans son plan national de relance et de résilience, le gouvernement français évoque à plusieurs reprises la nécessité de reprendre les négociations avec les partenaires sociaux pour la réforme de son système de retraite. Son diagnostic part du fait que le système actuel n’est pas satisfaisant. D’une part, il générerait de profondes inégalités en raison de son caractère fragmenté et du fait de l’existence de règles de calcul très hétérogènes entre les multiples régimes existants. D’autre part, le législateur français considère que le système ne favorise pas encore suffisamment l’emploi des seniors, ce qui justifie les mauvais résultats que la France obtient en matière d’emploi dans les catégories de travailleurs de 55-64 ans par rapport aux pays voisins72. À cela s’ajoute un important déséquilibre financier structurel du système de retraite, aggravé par la crise sanitaire.

• 73 p. 26 du Plan.

37À partir de ce constat, dans son plan, le gouvernement français s’engage, en matière de protection sociale, à mener « une réforme ambitieuse du système de retraite » afin d’en « améliorer l’équité et la soutenabilité », reprenant ainsi textuellement les mots de la Commission européenne et du Conseil. Cependant, au-delà de ces formulations génériques, rien n’est dit sur les mesures concrètes que le gouvernement entend adopter. Il est simplement indiqué que le dialogue social sera repris « dès que l’amélioration de la situation sanitaire et économique le permettra »73.

• 74 Commission Européenne, Analyse du plan de la relance et résilience pour la France, SWD (2021) 173 f (...)

38Ce manque de précision n’a pas échappé aux institutions européennes. Malgré l’approbation du plan, la Commission semble indiquer que le législateur français ne lui donne pas suffisamment de garanties sur la réforme envisagée. En effet, dans son analyse du document, elle regrette que cette réforme ne soit inscrite « dans aucune mesure du Plan et, par conséquent, ne soit associée à aucun résultat (jalon ou objectif) de la facilité pour la reprise et la résilience ». Compte tenu des défis posés par les niveaux d’endettement public et le poids du vieillissement démographique sur le poste budgétaire dédié à la santé et à la vieillesse, la Commission prévient qu’elle « suivra de près la réforme des retraites envisagée »74.

• 75 Commission Européenne, Rapport par pays - France, SWD (2022), 612 final, Bruxelles, 23 mai 2022.

39Dans le cycle du Semestre 2022, bien que la Commission reconnaisse que la France arrive en tête de la liste des pays qui consacrent le plus de dépense aux politiques sociales, elle considère que son système de retraite reste « très coûteux et complexe », ce qui semble faire douter de son équité et de sa soutenabilité. Par conséquent, en plus des réformes inscrites dans le Plan, l’institution demande à la France de réaliser des efforts supplémentaires pour aborder les réformes qui « ne sont pas suffisamment prises en compte », notamment de son système de retraite. Les niveaux élevés de déficit et de dette publique posent de sérieux problèmes de viabilité à court et moyen terme. De plus, le système est relativement généreux. Avec 14,6 % du PIB en 2019, la France est le troisième pays de l‘UE qui consacre le plus de dépenses publiques au paiement des retraites et les prévisions suggèrent qu‘elles vont continuer à augmenter tout au long de cette décennie. En outre, le système se caractérise par un âge effectif de départ à la retraite très bas (62 ans) par rapport à la moyenne européenne (63,8 ans). Pour cette raison, elle estime que le gouvernement dispose d’une marge suffisante pour faire des économies et améliorer l’efficacité de ses dépenses publiques75.

• 76 Ibid., p. 63.

40À cela s’ajoute des déséquilibres macroéconomiques en raison « d’une dette publique élevée, ainsi que de défis de compétitivité liés à une faible croissance de la productivité ». Il a été noté que les critères de déficit et de dette fixés par le traité n’étaient pas respectés, le déficit des administrations publiques dépassant 3 % du PIB, tandis que la dette était supérieure à 60 % du PIB et ne respectait pas le critère de réduction de la dette76. Bien que la Commission ait décidé, pour le moment, de ne pas ouvrir de nouvelles procédures de déficit excessif, elle avait averti qu’elle les réévaluerait à l’automne 2022 puisque la France fait partie des États membres de l’UE à « haut risque » d’être soumis à cette procédure. Finalement, l’incertitude exceptionnelle actuelle a été prise en compte et la Commission européenne a estimé qu’une décision de placer d’autres États membres sous la procédure de déficit excessif ne devrait pas être prise à ce stade.

• 77 Commission Européenne, Recommandations pour une Recommandation du Conseil pour le Programme Nationa (...)

41Cette situation financière et budgétaire négative se reflète dans les recommandations spécifiques 2022 que la Commission et le Conseil ont formulées au gouvernement français. Entre autres, les institutions européennes invitent le législateur français à tenir sans plus tarder son engagement de mener une réforme ambitieuse de son système de retraite afin « d’homogénéiser progressivement les règles de calcul des différents régimes pour renforcer l’équité du système tout en garantissant sa pérennité »77. La Commission aborde donc directement la question des retraites sous le prisme des finances publiques ce qui confirme encore le lien établi entre les politiques sociales nationales et les règles financières.

• 78 European Commission, Communication on orientations for a reform of the EU economic governance frame (...)

45Les enseignements tirés des réponses politiques aux récentes turbulences économiques, y compris la relation entre les réformes et les investissements dans le cadre du mécanisme de relance et résilience, ont servi de base à la proposition de la Commission pour un cadre réformé de la gouvernance économique de l’UE. Dans ce sens, très récemment, en novembre 2022, la Commission a émis une Communication dans laquelle elle propose des orientations pour une réforme éventuelle du cadre de gouvernance économique de l’UE78. Tenant compte des principales préoccupations que suscitent la guerre en Ukraine et la crise énergétique, ces orientations visent à renforcer la soutenabilité de la dette et à favoriser une croissance durable et inclusive à travers des investissements et des réformes.

• 79 European Commission, Annual Sustainable Growth Survey 2023, COM (2022), 780 final, Strasbourg, 22 n (...)

47Le Semestre européen et la facilité pour la reprise et la résilience fournissent le cadre pour une coordination politique efficace compte tenu des défis actuels. Les priorités immédiates de l’action de politique économique et sociale de l’UE sont cohérentes avec les priorités existantes dans le cadre du Semestre européen : promouvoir la durabilité environnementale, la productivité, l’équité et la stabilité macroéconomique. Bien que le Semestre européen n’implique pas un transfert juridique de souveraineté des États membres au niveau de l’UE, il lui a donné un rôle plus visible et autoritaire que jamais dans le suivi, le contrôle et l’orientation des politiques économiques, budgétaires et sociales des pays membres. Il donne aux institutions, et en particulier à la Commission européenne, un pouvoir effectif d’orienter les réformes. En liant directement réformes répondant à des recommandations spécifiques et soutien financier, la facilité pour la reprise et la résilience se présente comme un instrument susceptible d’améliorer les taux de mise en œuvre des recommandations spécifiques de l’UE dans le cadre du Semestre européen. La stratégie propose des financements pour encourager les États membres à mettre en œuvre des réformes parfois coûteuses à entreprendre au niveau politique et social, telles que celles liées aux systèmes de retraite79.

• 80 Cour des Comptes Européenne, Rapport Spécial. Évaluation des plans nationaux pour la reprise et la (...)
• 81 Ibid., p. 6.
• 82 Ibid., p. 27.

49La Commission européenne elle-même a détecté des lacunes dans les réformes contenues dans les plans pour se conformer à ses recommandations spécifiques sur les retraites. Dans son analyse pour la France, elle regrette qu’il n’y ait pas de plus grande précision et qu’elle ne soit pas liée à des jalons et des objectifs contraignants du plan. En ce sens, la Cour des comptes européenne a publié un rapport spécial examinant le processus d’évaluation des plans nationaux par la Commission80. Dans leur analyse, les auditeurs de l’UE partagent le même constat que la Commission lorsqu’ils critiquent le fait que « les États membres n’ont pas tenu compte de certains aspects majeurs des recommandations par pays, en particulier celles de 2019 »81, surtout lorsque celles-ci sont « en lien avec des problèmes structurels récurrents auxquels les pays concernés font face depuis des années »82. Parmi ses observations, l’institution européenne souligne que la France n’a pas encore abordé les éléments liés à la pérennité de ses systèmes de retraite dans la mise en œuvre du plan après les recommandations spécifiques du Conseil.

• 83 Ibid. : « Par ailleurs, plusieurs PRR ne couvraient pas les éléments des RPP relatifs à la viabilit (...)

50Dans le cas de l’Espagne, la Cour des comptes apprécie que le plan ne résolve le problème que « partiellement » et partage les critiques de l’UE concernant la revalorisation des pensions avec l’IPC et son impact sur les dépenses publiques83. Il faudra donc rester attentif aux recommandations du prochain Semestre européen 2023, une fois que les réformes compensatoires actuellement en discussion seront évaluées par les institutions européennes (nouveau système de cotisation pour les travailleurs indépendants, augmentation de la durée de cotisation pour le calcul de la pension et l’adéquation des tranches maximales de cotisation).