• 1 Pour la liste des « Pays qui n’ont pas ratifié cette Convention », voir : https://www.ilo.org/dyn/n (...)
• 2 En dépit de sa qualification d’instrument international imposant des obligations (voir le décret ro (...)

3L’Espagne a été contrainte d’adopter ces règles, après la date limite fixée par la directive (UE) n° 2017/159 du 19 décembre 2016, et après s’être fait rappeler à l’ordre pour le non-respect des Conventions n° 114 (Contrat d’engagement des pêcheurs, 1959) et n° 126 (Logement à bord des navires de pêche, 1966). Il se trouve que ces deux décrets-lois ne signifient pas que l’Espagne se soit conformée à l’ensemble de ses obligations en tant qu’État membre de ces organisations, dans la mesure où - au moment de la rédaction de cet article et comme le souligne l’OIT elle-même1 - la ratification de la Convention (n° 188) de l’OIT (travail dans la pêche 2007)2 est toujours en suspens, et la transposition de la directive (UE) 2017/159 présente un certain nombre de lacunes.

• 3 X. M. Carril Vazquez et O. Fotinopoulou Basurko, « La forzada (y aún inacaba) incorporación a nuest (...)
• 4 Voir le « Rapport 7/1996 du Conseil économique et social du 27 novembre 1996 sur l’analyse socio-éc (...)
• 5 Sur les nombreuses vicissitudes législatives qu’ils ont dû traverser, toutes marquées par le dénomi (...)
• 6 Ibid., p. 222. Dans le même ordre d’idées, voir M. Correa Carrasco, La ordenación de las relaciones (...)
• 7 Voir sa demande directe de 2003 publiée dans le « Rapport de la Commission d’experts pour l’applica (...)

6S’agissant de l’application effective des Conventions ratifiées par l’Espagne, il convient de garder à l’esprit les observations et les demandes formulées par la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations (CEACR) de l’OIT, car elles mettent en évidence un certain nombre de manquements, en particulier concernant la mise en œuvre de la Convention n° 114 sur le contrat d’engagement des pêcheurs3. Le contenu de cette convention avait été partiellement repris par les règlements et ordonnances de travail du secteur de la pêche, qui constituaient « la pierre angulaire et le seul refuge réglementaire des pêcheurs durant ces quarante dernières années, malgré leurs lacunes et leur obsolescence »4. Cependant, des problèmes ont émergé en Espagne à la suite de l’abrogation de ces règlements et ordonnances5, précisément en raison du manque de règles permettant d’assurer le respect des dispositions de la Convention, au point que la CEACR a formulé de nombreux commentaires à ce sujet. Effectivement, les lacunes de la réglementation espagnole sur le contrat d’engagement des pêcheurs - qui avaient même conduit à affirmer qu’« il n’existe pas de forme spécifique de contrat de travail pour les activités de pêche dans l’ordre juridique espagnol »6 - est l’un des reproches de la CEACR à l’État espagnol. En effet, dès 2003, cette Commission a demandé à l’Espagne de lui fournir un extrait du contrat d’engagement des pêcheurs (article 3 de la Convention), un extrait de l’état des services des pêcheurs (article 5) et, si ces données étaient disponibles, des précisions notamment sur le nombre de pêcheurs employés durant l’année considérée, le nombre et la nature des infractions relevées7.

• 8 http://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=1000:13100:0::NO:13100:P13100_COMMENT_ID:2268081. Voir égalem (...)
• 9 Voir le « Rapport de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations (...)
• 10 Voir le « Rapport de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations (...)
• 11 Ibid.

7La Commission a également demandé confirmation du fait que les règlements et ordonnances sur le travail n’étaient plus en vigueur8. D’une part, elle a exprimé, dans son Observation de 2011, « sa préoccupation au sujet de l’absence, dans le Statut des travailleurs, de dispositions donnant effet aux principales exigences de la Convention, telles que la forme écrite du contrat (article 3), les mentions devant y figurer (article 6) et la possibilité pour le pêcheur de se renseigner à bord sur les conditions de son emploi (article 8) »9. D’autre part, elle a conclu dans son Observation de 2012 que « la législation actuellement en vigueur n’assure pas l’application des principales dispositions de la convention qui portent plus particulièrement sur l’obligation de conclure le contrat d’engagement des pêcheurs par écrit et sur les mentions devant figurer obligatoirement dans ce contrat »10, raison pour laquelle elle demande au gouvernement espagnol de « prendre rapidement les mesures requises afin de mettre sa législation en conformité avec la convention »11.

• 12 Voir le « Rapport de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations (...)
• 13 Voir le « Rapport de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations (...)

8L’Espagne aurait pu profiter de l’adoption de la Convention n° 188, en 2007, pour procéder à sa ratification et remédier ainsi à ces manquements, en particulier pour ce qui concerne le contrat d’engagement des pêcheurs. Sur ce point précis, la CEACR s’est prononcée par le biais de deux Observations. En premier lieu, en 2011, elle a rappelé l’existence de » la Convention n° 188 sur le travail dans la pêche, 2007, qui révise de manière intégrée la plupart des instruments de l’OIT sur la pêche et établit une nouvelle norme d’ensemble concernant les conditions de travail et de vie des pêcheurs. En particulier, les articles 16 à 20 et l’annexe II de la Convention n° 188 s’appuient sur les dispositions de la Convention n° 114 en les développant. La Commission invite le gouvernement à examiner favorablement la possibilité de ratifier la Convention n° 188 »12. En second lieu, l’Observation de 2012 fait le lien entre le respect des obligations des Conventions n° 114 à n° 188, en exhortant « le gouvernement à prendre rapidement les mesures requises afin de mettre sa législation en conformité avec la convention, dont les exigences sont largement reprises dans la Convention n° 188 de 2007 sur le travail dans la pêche, qui constitue l’instrument consolidé et à jour dans ce domaine »13.

• 14 Voir le « Rapport de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations (...)

9Dans la même ligne, la demande directe de la CEACR de 2012, concernant la Convention n° 126, indique que « la Commission saisit cette opportunité pour rappeler que la plupart des dispositions de la présente Convention ont été incorporées à la Convention n° 188 de 2007 sur le travail dans la pêche, qui révise et consolide la plupart des instruments de l’OIT relatifs à la pêche ». En particulier, « les articles 25 à 28 et l’annexe III de la Convention n° 188 s’appuient sur les dispositions de la Convention n° 126 en les développant », raison pour laquelle « la Commission invite le gouvernement à examiner favorablement la possibilité de ratifier la Convention n° 188 et à tenir le Bureau informé de toute décision prise en la matière »14.

• 15 Voir UE, Document de travail n°315 du 26 février 2018 sur « Les clauses de souplesse de la Conventi (...)
• 16 Ibid., p. 6. Voir l’art. 6.2 de la Convention n°188.
• 17 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Comisiones, Empleo y Seguridad Social, n°544 (X^e (...)

10Mais l’Espagne a continué à ne pas remplir ses obligations et n’a pas non plus ratifié la Convention n° 188, malgré les « clauses de souplesse » qui facilitent sa transposition15, et la garantie du maintien du niveau de protection existant dans l’État ratifiant, lorsque celui-ci est plus favorable16. C’est pourquoi les réponses du gouvernement espagnol, interrogé à ce sujet au Parlement, sont incompréhensibles. Il faut rappeler que le directeur du Bureau de l’OIT pour l’Espagne a été auditionné par la Commission de l’emploi et de la sécurité sociale du Congrès, le 23 avril 2014, et a souligné, entre autres, « l’intérêt suscité par d’autres conventions de l’OIT en attente de ratification », l’une d’entre elles étant justement la « Convention n° 188 »17.

• 18 Voir la réponse du gouvernement (184) : Question écrite Congrès 184/4787 du 30 novembre 2016 (10403 (...)
• 19 Voir la réponse du gouvernement (184) : Question écrite Congrès 184/42967 du 6 septembre 2018 (9990 (...)
• 20 Voir la réponse du gouvernement (184) : Question écrite Congrès 184/4787 du 30 novembre 2016 (10403 (...)

11Deux réponses ont été formulées par le gouvernement, l’une en date du 8 juin 201718 et l’autre en date du 24 janvier 201919, énonçant qu’« il n’est pas opportun de ratifier la Convention n° 188, étant donné que son application en Espagne pose plusieurs difficultés », et indiquant « les principales objections rencontrées par l’Espagne » (six au total)20.

• 21 Voir le Considérant numéro 2.
• 22 Ibid.

15La reprise de la Convention n° 188 en droit de l’UE a pu avoir lieu grâce à l’accord conclu le 21 mai 2012 par les partenaires sociaux les plus représentatifs du secteur de la pêche maritime. Cet accord a ensuite été consacré par la directive (UE) 2017/159. Son approbation avait été précédée d’une décision du Conseil du 7 juin 2010 (2010/321/UE), qui a autorisé les États membres à ratifier, dans l’intérêt de l’UE, cette Convention dont « il convient (…) d’appliquer les dispositions au plus tôt »21, étant donné que cette « convention constitue une contribution essentielle au secteur de la pêche à l’échelle internationale en promouvant des conditions de travail décentes pour les pêcheurs et des conditions de concurrence plus équitables pour les propriétaires de navires de pêche »22. L’Espagne n’a pas voulu profiter de cette opportunité, malgré la préparation d’un projet de décret royal établissant les conditions de travail dans le secteur de la pêche daté du 9 septembre 2019. La date limite de transposition du 15 novembre 2019 fixée par la directive (UE) 2017/159 n’a pas non plus été respectée.

• 26 Ibid., § 2.
• 27 Ibid., § 3.

19Il est dit ensuite admis que « l’absence de transposition immédiate de la directive est de nature à affecter de manière significative la sécurité juridique et les droits des pêcheurs, dans la mesure où les droits qui leur sont reconnus dans la directive européenne pourraient être invoqués, mais l’Espagne n’est pas en mesure de fournir une réponse adéquate, car il n’existe pas de réglementation spécifique à cet égard »26. Enfin, en conclusion, étant donné « la gravité des conséquences de l’accumulation des retards dans la transposition de la directive en droit espagnol, il est essentiel d’approuver un décret-loi royal pour procéder à sa transposition urgente, afin d’éviter les recours pour non-conformité et l’imposition de sanctions financières à l’Espagne »27.

• 28 Point IV § 4 de son exposé des motifs.

20Rien n’est dit sur toutes les obligations espagnoles devant être remplies et qui découlent de certaines des mesures approuvées par le décret-loi royal n° 24/2020. Celles-ci concernent les « contrats de travail des pêcheurs », cités à la fois dans sa deuxième disposition finale (sur la « modification du texte révisé de la loi sur le Statut des travailleurs, approuvé par le décret-loi royal n° 2/2015 du 23 octobre ») et dans sa disposition transitoire unique (sur les « contrats de travail en vigueur »). Et, même s’il est indiqué que la « modification de l’article 8 du Statut des travailleurs, nécessaire pour exiger la forme écrite de tout contrat de travail avec des pêcheurs »28, est obligatoire à partir de « la pleine transposition de la directive 2017/159 dans l’ordre juridique espagnol », en réalité il s’agit déjà là d’une obligation en Espagne depuis la ratification de la Convention n° 114.

• 29 Point IV § 6 de son exposé des motifs.

21Rien n’est dit non plus au sujet de la ratification espagnole de la Convention n° 188, si ce n’est que l’ensemble des mesures approuvées par ce décret-loi royal n° 24/2020 « permettra d’aligner notre pays sur les autres États membres de l’Union européenne parties à la Convention n° 188 de l’OIT sur le travail dans le secteur de la pêche », la plupart d’entre eux étant « des pays ayant une tradition de pêche, dont les zones de pêche sont utilisées par la flotte de pêche espagnole »29.

• 30 Ibid., § 3 de son exposé des motifs.
• 31 Ibid., § 5 de son exposé des motifs.
• 32 Celles indiquées dans sa quatrième disposition finale, § 1 et 2.
• 33 Voir l’art. 40.
• 34 Ibid., § 1, point a).

22Ce décret-loi royal est une « transposition partielle » de la directive (UE) 2017/15930. Il introduit « l’obligation pour les propriétaires de bateaux de pêche battant pavillon espagnol et entrant dans un port étranger de souscrire une assurance obligatoire ou une garantie financière équivalente afin de garantir le droit des pêcheurs concernés au rapatriement dans leur pays de résidence »31. Cette mesure est nécessaire pour protéger ceux qui travaillent à bord des bateaux de pêche dans des situations très spécifiques32, et complète les dispositions de la loi 47/2015 du 21 octobre réglementant la protection sociale des travailleurs du secteur de la pêche maritime, en ce qu’elle inclut dans ses « services d’assistance »33, l’« assistance à l’étranger pour le soutien et le rapatriement des travailleurs de la mer en cas d’abandon, de capture, de naufrage ou d’événement similaire »34. Mais ces deux mesures ne valent pas transposition en droit espagnol de l’ensemble de la directive (UE) 2017/159. La cinquième disposition finale le reconnaît, indiquant que « par le biais des deuxième et quatrième dispositions finales du présent décret-loi royal, la directive (UE) 2017/159 du Conseil du 19 décembre 2016 est partiellement transposée en droit espagnol ». Rien de plus n’est énoncé.

• 35 Point IV, § 3. En outre, sa sixième disposition finale prévoit une « habilitation pour le développe (...)

23Or, de nombreux aspects de la directive doivent encore être transposés en droit espagnol. L’exposé des motifs du décret-loi royal n° 24/2020 indique, en effet, que cette transposition partielle « doit être complétée par un règlement comprenant le reste des modalités d’amélioration des conditions de travail dans le secteur de la pêche »35.

• 36 Voir « Application des normes internationales du travail », Rapport de la Commission d’experts pour (...)

25Le décret royal n° 618/2020 du 30 juin établissant des améliorations des conditions de travail dans le secteur de la pêche trouve son origine dans un projet de décret royal du 9 septembre 2019, dont l’objet était la transposition de la directive (UE) 2017/159 en droit espagnol. C’est l’un des projets cités par la CEACR de l’OIT - communiqué par l’Espagne pour éviter les conséquences de la non-conformité - dans ses Observations de 2019 sur les Conventions n° 114 et n° 126. La Commission avait manifesté son intérêt pour ce projet et demandé à être informée de son évolution36. Or, la reprise du texte de l’avant-projet susmentionné par le décret royal n° 618/202, sans changements majeurs et malgré des circonstances différentes, appelle trois commentaires.

• 37 Cette disposition figure à l’art. 4, § 2, al. 2, qui régit le droit au rapatriement.
• 38 La première est que le « décret royal transpose la directive 2017/159 en droit espagnol » (voir art (...)
• 39 § 3, al. 2, de son exposé des motifs.
• 40 Art. 1, § 10, de son exposé des motifs, lorsqu’il « fait référence à l’obligation de formaliser par (...)

26Tout d’abord, le lien avec le décret-loi royal n° 24/2020, précédemment examiné, n’apparaît pratiquement pas dans le décret royal n° 618/2020, puisqu’il n’est expressément mentionné qu’une seule fois (lors de la réglementation du droit de rapatriement)37. Ensuite, une explication est donnée sur le silence concernant le non-respect du délai de transposition de la directive (UE) 2017/159 par le décret-loi royal n° 24/2020, et deux affirmations contenues dans son exposé des motifs laissent entendre que la transposition du droit de l’UE a bien eu lieu dans des délais qui, compréhensibles dans le cas du projet de décret royal du 9 septembre 2019 (avant la fin du délai de transposition), ne le sont certainement pas ici38. Enfin, les erreurs de départ sont expliquées (dans la mesure où elles figuraient déjà dans le projet de décret royal du 9 septembre 2019)39, tout comme les erreurs postérieures sur des questions très spécifiques, qui ne figuraient pas dans le projet de décret royal du 9 septembre 2019 et qui sont survenues de par l’absence de mise à jour de son texte en raison de l’approbation du décret royal n° 618/202040.

• 41 Le BOE du 18 juillet 2020 a publié sa validation par le Congrès des Députés lors de sa session du 1 (...)
• 42 Point IV, § 3.

27Le décret royal n° 618/2020 est un règlement et, en tant que tel, est soumis à des normes ayant valeur de loi, ce qui est le cas du décret-loi royal n° 24/2020 validé par le Congrès des députés lors de sa session du 15 juillet 202041. Par conséquent, le décret royal n° 618/2020 devrait être cette « norme de rang réglementaire comprenant le reste des modalités garantissant l’amélioration des conditions de travail dans le secteur de la pêche » visées dans le décret royal n° 24/2020, afin de compléter son contenu et la transposition de la directive (UE) 2017/15942.

• 43 Conformément aux dispositions de l’exposé des motifs et de la cinquième disposition finale du décre (...)

28C’est pour cette raison que le décret royal n° 618/2020 doit remplir sa mission, dont la portée est vaste. En effet, il doit transposer en droit espagnol les principes de la directive précitée concernant le reste des questions relatives à l’amélioration des conditions de travail dans le secteur de la pêche, qui n’apparaissent pas dans le décret-loi royal n° 24/2020 puisqu’il renvoie à « une norme de rang réglementaire »43. Le tout, sans élever la règle au rang d’une norme juridique supérieure ou contraire à ses termes.

• 44 Voir, là encore, sa quatrième disposition finale, § 1. Le § 2 précise que cette obligation « compre (...)
• 45 Art. 4, § 1. Le § 2, al. 1, précise que ce « même droit s’applique aux pêcheurs de ces navires lors (...)
• 46 Art. 4, § 2, al. 2.

30Ainsi, le décret-loi royal n° 24/2020 impose aux propriétaires de bateaux de pêche battant pavillon espagnol de « souscrire une assurance obligatoire ou une garantie financière équivalente afin de garantir aux pêcheurs à bord le droit au rapatriement dans leur pays de résidence »44. De son côté, le décret royal n° 618/2020 réglemente le « droit au rapatriement », établissant que « les pêcheurs à bord des bateaux de pêche battant pavillon espagnol ont le droit d’être rapatriés dans leur pays de résidence lorsque le navire se trouve dans un port étranger »45, imposant que la prise en charge du « coût du rapatriement (...) [repose] sur l’armateur ». Il précise que cela - et c’est la seule mention du décret-loi royal n° 24/2020 - « sera garanti par la constitution d’une assurance ou d’une garantie financière équivalente conformément aux termes de la quatrième disposition finale du décret-loi royal n° 24/2020, du 26 juin, sur les mesures sociales pour la relance de l’emploi et la protection du travail indépendant et de la compétitivité du secteur industriel »46.

• 47 Art., § 2, al. 1.

31Ces textes ont effectivement un impact sur la mise en œuvre des dispositions, tant de l’article 21 (« Rapatriement ») de la Convention n° 188, que de l’article 19 « Rapatriement » de l’annexe de la directive (UE) 2017/159. Le risque est de voir naître des différences entre eux dans la mesure où le décret royal n° 618/2020, en tant que règle réglementaire, ajoute un élément qui n’apparaît pas dans le décret-loi royal n° 24/2020, en précisant que « le coût du rapatriement sera à la charge de l’armateur, sauf dans le cas de la résiliation du contrat de travail en cas de licenciement disciplinaire déclaré équitable47 ».

• 48 Art. 21.2.
• 49 Art. 19.2 de son annexe.
• 50 Art. 7.2, § 1.
• 51 Ce qui était auparavant le contenu de l’art. 7.2., § 2, du projet de décret royal du 9 septembre 20 (...)

32Même si ce cas exceptionnel d’exclusion de la responsabilité de l’employeur est prévu par la Convention n° 18848 et par la directive (UE) 2017/15949, sa mention dans la norme réglementaire est due au découpage, sans grande systématisation, du projet de décret-royal du 9 septembre 2019 qui énonçait dans un seul dispositif - avec l’inclusion expresse de l’exception du paiement de l’employeur suite à la résiliation du contrat de travail pour cause de licenciement disciplinaire déclaré équitable50 - ce qui est désormais prévu dans deux énoncés différents en raison de leur valeur juridique respective et de leur date d’approbation51, mais sans tenir compte de la seule référence expresse du décret royal n° 618/2020 au décret-loi royal n° 24/2020 concernant l’assurance ou la garantie financière équivalente, dans la mesure où ce projet leur est antérieur.