Invalidation d’une loi sur la retraite des travailleurs migrants par la Cour suprême d’Israël
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1En juillet 2023, la Cour suprême d’Israël a décidé qu’un mécanisme statutaire de déduction des cotisations de retraite versées par les travailleurs étrangers violait le droit constitutionnel de propriété (affaire Chabano). Le présent article examinera brièvement le contexte juridique de la décision Chabano (I), puis exposera un résumé de l’affaire (II).
I - Rappel du contexte juridique en Israël
A - Les travailleurs migrants et les pensions de retraite
- 1 R. Blanpain (ed.) Social Security and Migrant Workers, Pays-Bas, Wolters Kluwer, 2014.
2Les politiques des démocraties à l’égard des travailleurs migrants sont généralement complexes, et les politiques concernant les régimes de retraite des travailleurs migrants le sont encore plus. Traditionnellement, les gouvernements et les employeurs ont conçu des régimes de retraite pour les salariés ayant travaillé toute leur vie sur le même lieu et dans le même pays. Dans de nombreux cas, les régimes de retraite ne sont pas bien adaptés aux travailleurs migrants. Même lorsque des conventions internationales existent , elles portent généralement sur le premier pilier des systèmes de pension, à savoir le revenu de base fourni par l’État, plutôt que sur le deuxième pilier, à savoir la pension professionnelle1.
- 2 Loi sur l’assurance nationale [version consolidée] 1995.
3En Israël, les travailleurs migrants, contrairement aux résidents israéliens, n’ont pas le droit d’être assurés au titre de l’assurance vieillesse de l’Institut national d’assurance (le premier pilier du système de retraite israélien). L’Institut national d’assurance d’Israël (NII) n’assure les travailleurs migrants que pour les assurances suivantes : grossesse et naissance, faillite et liquidation d’entreprise, et accidents du travail2. Contrairement au premier pilier du système de retraite israélien, les travailleurs migrants ne sont pas exclus du deuxième pilier de la retraite professionnelle qui est obligatoire en Israël. Les employeurs et les salariés doivent verser 18,5 % du salaire du travailleur à une caisse de retraite professionnelle (6,5 % de contribution de l’employeur, 6 % de contribution du salarié et 6 % de contribution de l’employeur pour les indemnités de licenciement). Ce dispositif n’exclut pas les travailleurs migrants. Néanmoins, les fonds de pension professionnels ne sont pas en pratique adaptés aux travailleurs migrants (censés quitter le pays avant la retraite) et, dans certains cas, les fonds refusent d’assurer les travailleurs migrants.
- 3 Loi sur les travailleurs étrangers de 1991, articles 11(d) et 11(g) ; Règlement sur les travailleur (...)
4En 2016, le gouvernement a créé un fonds spécial pour les employeurs de travailleurs migrants dans plusieurs secteurs. Ces employeurs doivent verser des cotisations de retraite à ce fonds spécial (uniquement la part patronale des cotisations). Conformément à la loi et aux règlements (sections 11(d) et 11(g) de la loi sur les travailleurs étrangers et des règlements sur les travailleurs étrangers (dépôt pour les travailleurs étrangers))3, les travailleurs migrants n’auront droit à leur épargne retraite que lorsqu’ils quitteront Israël. Dans l’affaire Chabano, la Cour suprême d’Israël a déclaré que cet arrangement portait atteinte au droit constitutionnel à la propriété et qu’il était donc nul.
B - La réforme judiciaire en Israël
5Contrairement à de nombreuses démocraties, Israël ne dispose pas d’une Constitution écrite complète. Au cours des années 1990, la Knesset (le Parlement israélien) a adopté deux lois fondamentales qui constitueront des chapitres de la future Constitution israélienne : la Loi fondamentale Dignité humaine et liberté ; et la Loi fondamentale Liberté d’occupation. Depuis lors, dans plusieurs affaires, la Cour suprême a jugé qu’une législation portait atteinte de manière disproportionnée aux droits inscrits dans ces lois fondamentales et qu’elle était donc inconstitutionnelle.
6En janvier 2023, le Ministre de la justice a annoncé une réforme judiciaire, comprenant une série de changements dans le système judiciaire israélien. Cette réforme judiciaire vise, entre autres, à limiter la capacité de la Cour suprême à invalider des lois et à déclarer qu’une loi spécifique est inconstitutionnelle. La réforme proposée est très controversée en Israël. Depuis que la proposition a été présentée au public, Israël a été confronté à d’importantes protestations. L’affaire Michael Chabano est le 23e arrêt, depuis les années 1990, dans lequel la Cour suprême d’Israël invalide un texte de loi spécifique.
II - L’affaire Michael Chabano
A - Les faits
7Conformément à la loi sur les travailleurs étrangers et aux règlements sur les travailleurs étrangers (dépôt pour les travailleurs étrangers) de 2016, le gouvernement israélien a créé un fonds spécial pour les employeurs de travailleurs migrants dans plusieurs secteurs (y compris les secteurs de la construction et des soins infirmiers). Ces employeurs doivent verser les cotisations de retraite - qu’ils sont tenus de payer en vertu des conventions collectives - à ce fonds spécial (uniquement la part patronale des cotisations). Conformément à la loi et aux règlements, les travailleurs migrants n’auront accès à leurs économies que lorsqu'ils quitteront Israël et seulement s'ils quittent l'État avant la fin de leur séjour légal en Israël. S’ils quittent l’État après la fin de leur séjour légal, l’État déduira de leurs économies un montant allant de 15 % (en cas de séjour illégal de deux mois maximum) à 100 % (en cas de séjour illégal de plus de six mois).
8Michael Chabano, citoyen de Moldavie, a travaillé en Israël - avec un permis de travail - dans le secteur de la construction pendant cinq ans (entre 2013 et 2017). À la fin de l’année 2017, Chabano a été victime d’un accident de travail. L’Institut national d’assurance d’Israël (NII) a accepté sa demande d’allocation temporaire d’accident du travail. Le NII l’a invité à se présenter à une autre audition de la commission médicale en août 2019. En septembre 2018, Chabano a démissionné de son emploi en raison de sa situation médicale. En mars 2019, Chabano a demandé à l’autorité de la population de lui permettre de quitter Israël, de recevoir ses économies et de se rendre à nouveau en Israël en août 2019 pour l’audition de la commission médicale du NII. L’autorité de la population a répondu à Chabano qu’elle déduirait 25 % de ses économies car il n’avait pas réglé son statut après avoir démissionné de son emploi. Chabano a quitté le pays en mars 2019 et l’État a déduit 25 % de ses économies.
9Zo Longzon, citoyen chinois, a travaillé en Israël - avec un permis de travail - dans le secteur de la construction pendant douze ans (entre 2006 et 2018). Il a travaillé pendant plusieurs mois après l’expiration de son permis de travail. En février 2019, il a quitté Israël après avoir été arrêté par la police israélienne pour avoir travaillé sans permis de travail. L’autorité de la population a rejeté la demande de Zo Longzon de recevoir ses économies de retraite parce que plus de six mois s’étaient écoulés depuis l’expiration de son permis de travail. Zo Longzon n’a eu droit à aucune partie de son épargne (l’État a déduit 100 %).
10Les pétitionnaires - Michael Chabano, Zo Longzon, une organisation appelée Worker’s Hotline et l’Association pour les droits civils en Israël - ont affirmé que les sections 11(d) et 11(g) de la loi sur les travailleurs étrangers et les règlements sur les travailleurs étrangers (dépôt pour les travailleurs étrangers) de 2016, qui permettent à l’État de déduire jusqu’à 100 % des économies des migrants, portaient atteinte à leur droit constitutionnel à la dignité humaine, à l’égalité et à la propriété.
11La question juridique dans l’affaire Chabano était la suivante : les articles 11(d) et 11(g) de la loi de 2016 qui permettent à l’État de déduire jusqu’à 100 % de l’épargne des migrants portent-ils atteinte au droit constitutionnel à la dignité humaine, à l’égalité et à la propriété ?
B - La décision - Opinion majoritaire
- 4 HCJ 6942/19 Michael Chabano - le Ministre de l’Intérieur (2023), Esther Hayut, sec. 47.
- 5 Ibid.
12La juge Esther Hayut, Présidente de la Cour suprême d’Israël, a rédigé l’avis de la majorité. La présidente Hayut écrit que si l’arrangement ne porte pas atteinte aux droits à la dignité humaine et à l’égalité, il porte en revanche atteinte au droit à la propriété. Elle a souligné aussi que les travailleurs migrants dans les secteurs de la construction et des soins infirmiers en Israël font partie des groupes les plus vulnérables sur le marché du travail israélien4. L’accord porte donc atteinte au droit de propriété de l’un des groupes les plus vulnérables5.
- 6 Loi fondamentale Dignité humaine et liberté, art. 8.
- 7 La Cour a toujours interprété cette clause de limitation comme imposant une analyse de proportionna (...)
13Dans son arrêt, la présidente Hayut a analysé la violation du droit de propriété. Contrairement à de nombreux États démocratiques, Israël n’a pas de Constitution écrite. La loi fondamentale Dignité humaine et liberté consacre le droit de propriété en Israël. Selon l’article 3 de cette loi fondamentale, « la propriété d’un être humain ne doit pas être violée ». La loi fondamentale comporte une clause limitative qui précise les conditions d’une éventuelle violation autorisée des droits qu’elle consacre, y compris le droit de propriété6. Selon cette clause, « on ne doit pas violer les droits de l’homme » : « On ne peut violer les droits accordés par cette loi fondamentale qu’au moyen d’une loi qui correspond [1] aux valeurs de l’État d’Israël, [2] qui sert un objectif approprié, et [3] dans une mesure qui n’excède pas ce qui est requis [...] »7.
- 8 HCJ 6942/19 Michael Chabano - le Ministre de l’Intérieur (2023), Esther Hayut, sec. 53.
- 9 Ibid., Présidente Esther Hayut, sec. 54.
14La Cour a analysé dans son arrêt si l’atteinte au droit de propriété causée par l’arrangement relevait des trois conditions susmentionnées de la clause de limitation. Tout d’abord, le tribunal a demandé si l’accord correspondait à la valeur de l’État d’Israël. Le tribunal a considéré que l’objectif de l’accord était d'inciter les travailleurs migrants à quitter l'État d'Israël avant la fin de leur séjour légal et que cet objectif correspondait à la valeur de l’État d’Israël8. De plus, la Cour a décidé que l’objectif de l’accord visant à davantage inciter les travailleurs migrants à quitter l’État d’Israël à la fin de leur séjour légal était un objectif approprié. Enfin, la Cour s’est ensuite penchée sur le test de proportionnalité qui, selon des décisions antérieures de la Cour suprême, consiste en trois sous-tests : (1) le test du lien rationnel, (2) le test du moyen le moins préjudiciable et (3) le test de proportionnalité au sens étroit9.
- 10 Ibid., sec. 66-68.
- 11 Ibid., sec. 69-85.
15En ce qui concerne le test du lien rationnel, la Cour a statué qu’il existe un lien rationnel entre le fait de déduire jusqu’à 100 % de l’épargne des migrants et l’objectif d’inciter ces derniers à quitter Israël à la fin de leur séjour légal. Quant au test du moyen le moins préjudiciable, la Cour a décidé s’il existe des moyens alternatifs qui peuvent remplir l’objectif de l’arrangement, cet objectif d’inciter les travailleurs migrants à quitter Israël à la fin de leur séjour ne serait pas atteint avec la même efficacité10. Pour ce qui est du test de proportionnalité au sens étroit, la Cour a statué qu’il n’était pas rempli et qu’il n’existait pas de relation appropriée entre les avantages découlant de l’accord et la violation des droits constitutionnels11. La Cour a décidé que l’accord porte atteinte au droit de propriété et que les termes de la clause de limitation ne sont pas remplis.
- 12 Ibid., sec. 71.
- 13 Ibid.
- 14 Ibid., sec. 74.
16Dans son arrêt, la Cour déclare qu’un arrangement menaçant de refuser des droits sociaux en vertu de la loi israélienne constitue un arrangement exceptionnel12. La Cour note que la mesure est sans précédent, non seulement du point de vue israélien, mais aussi dans une perspective comparative. Elle relève qu’aucun autre système juridique national n’a déduit les pensions des travailleurs migrants pour les inciter à quitter le pays13. Elle note également que les données de l’État ne montraient pas clairement que l’arrangement remplissait effectivement son objectif et qu’il augmentait en pratique le nombre de migrants qui quittaient le pays à la fin de leur séjour légal14.
- 15 Ibid., sec. 75.
- 16 Ibid., sec. 76.
17La Cour en déduit que la gravité de l’atteinte aux droits de propriété due à l’arrangement est significative15, et souligne les caractéristiques particulières et la vulnérabilité spécifique des travailleurs migrants en Israël, ainsi que les différences de pouvoir considérables entre les travailleurs migrants et l’État. Elle signale par ailleurs l’importance de l’épargne retraite - qui fait partie du filet de sécurité sociale - pour tous les travailleurs, et en particulier pour les plus vulnérables d’entre eux16. En ce qui concerne la violation du droit de propriété, elle mentionne qu’après six mois de séjour prolongé en Israël, les travailleurs migrants peuvent automatiquement perdre toutes leurs économies (même s’ils ont travaillé en Israël pendant de nombreuses années). Dans son avis majoritaire, le juge décide donc que l’arrangement deviendrait caduc dans les six mois et que, d’ici là, la Knesset avait le temps de légiférer sur un arrangement alternatif.
C - Opinion minoritaire
- 17 Ibid., opinion du juge Sohlberg.
- 18 Ibid., sec. 4.
18Le juge Noam Sohlberg a rédigé l’opinion minoritaire. Selon le juge Sohlberg, l’accord ne porte pas atteinte au droit de propriété et, même si c’était le cas, il satisfait à tous les critères de la clause de limitation17. Selon lui, la Cour suprême devrait faire preuve de retenue judiciaire concernant l’intervention dans la législation et ne devrait décider qu’en dernier recours qu’une législation spécifique est inconstitutionnelle18. Le juge Sohlberg souligne qu’il faut tenir compte du fait que les travailleurs migrants arrivés en Israël connaissaient la situation juridique du pays avant leur arrivée, et ont quand même choisi d’y venir. Selon le juge Sohlberg, Israël, comme tout autre État souverain, a le droit de déterminer sa politique migratoire et d’essayer d’éliminer le séjour illégal des migrants. Le juge rappelle également que l’accord reconnaît le pouvoir discrétionnaire des autorités compétentes de réduire le montant de la déduction (dans des cas exceptionnels). L’accord ne porte donc pas atteinte au droit de propriété et, même si c’était le cas, il satisfait à tous les critères de la clause de limitation.
Conclusion
19À une époque où les travailleurs se déplacent d’un pays à l’autre sans qu’un accord global adéquat ne garantisse leurs droits à la retraite, l’affaire israélienne Michael Chabano constitue un cas essentiel pour protéger les droits des migrants et, en particulier, leurs droits à des prestations de retraite professionnelle. Néanmoins, le statut de la Cour suprême d’Israël est actuellement remis en question et il n’est pas certain que son pouvoir d’invalider des lois inconstitutionnelles, ainsi que sa capacité à protéger efficacement les droits de l’homme, soient maintenus à l’avenir.
Notes
1 R. Blanpain (ed.) Social Security and Migrant Workers, Pays-Bas, Wolters Kluwer, 2014.
2 Loi sur l’assurance nationale [version consolidée] 1995.
3 Loi sur les travailleurs étrangers de 1991, articles 11(d) et 11(g) ; Règlement sur les travailleurs étrangers (dépôt pour les travailleurs étrangers) de 2016.
4 HCJ 6942/19 Michael Chabano - le Ministre de l’Intérieur (2023), Esther Hayut, sec. 47.
5 Ibid.
6 Loi fondamentale Dignité humaine et liberté, art. 8.
7 La Cour a toujours interprété cette clause de limitation comme imposant une analyse de proportionnalité de la violation des droits. Voir, par exemple, A. Barak, Proportionality: Constitutional Rights and their Limitations, 2012, p. 208.
8 HCJ 6942/19 Michael Chabano - le Ministre de l’Intérieur (2023), Esther Hayut, sec. 53.
9 Ibid., Présidente Esther Hayut, sec. 54.
10 Ibid., sec. 66-68.
11 Ibid., sec. 69-85.
12 Ibid., sec. 71.
13 Ibid.
14 Ibid., sec. 74.
15 Ibid., sec. 75.
16 Ibid., sec. 76.
17 Ibid., opinion du juge Sohlberg.
18 Ibid., sec. 4.
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Référence papier
Lilach Lurie, « Invalidation d’une loi sur la retraite des travailleurs migrants par la Cour suprême d’Israël », Revue de droit comparé du travail et de la sécurité sociale, 3 | 2023, 126-131.
Référence électronique
Lilach Lurie, « Invalidation d’une loi sur la retraite des travailleurs migrants par la Cour suprême d’Israël », Revue de droit comparé du travail et de la sécurité sociale [En ligne], 3 | 2023, mis en ligne le 01 décembre 2023, consulté le 12 mai 2025. URL : http://journals.openedition.org/rdctss/6595 ; DOI : https://doi.org/10.4000/rdctss.6595
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