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Actualités juridiques internationales
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Espagne

La deuxième phase de la réforme des retraites en Espagne

Francisca Fernández Prol
p. 190-193

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Mots-clés :

Europe, Espagne
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Texte intégral

  • 1 J. López Gandía, « Las recientes reformas de Seguridad Social. El RDL 2/2023, de 16 de marzo », Rev (...)
  • 2 Plan présenté par le gouvernement espagnol afin d’accéder aux fonds européens, dans le cadre du pro (...)

1Depuis 2021, le système espagnol de sécurité sociale fait l’objet d’une réforme structurelle. Les mesures engagées dans le cadre du Plan de Relance, de Transformation et de Résilience de l’Espagne sont mises en œuvre par étapes1. Avec celles-ci, conformément à la composante 30 du Plan, l’Espagne vise à « renforcer la viabilité du système de sécurité sociale à court, moyen et long terme, à maintenir le pouvoir d’achat des retraités, à préserver son rôle de protection contre la pauvreté et à garantir l’équité intergénérationnelle »2.

  • 3 Loi nº21/2021 du 28 décembre, portant sur la garantie du pouvoir d’achat des retraités et autres me (...)
  • 4 Loi nº12/2022 du 30 juin, pour la promotion des plans de retraite professionnelle, qui modifie le t (...)
  • 5 Décret-loi royal nº13/2022 du 26 juillet, établissant un nouveau système de cotisation pour les tra (...)

2Tout d’abord, la nouveauté la plus notable que la loi nº21/20213 offre est le retour à la revalorisation automatique des pensions en fonction de l’indice des prix à la consommation, abrogeant ainsi l’outil de mise à jour précédent. Par ailleurs, la loi de 2021 a permis de renforcer l’équilibre du système, notamment par l’articulation d’incitations au report de l’âge de la retraite, ce qui s’est traduit, entre autres mesures, par la modification de diverses modalités de retraite (anticipée, volontaire ou involontaire, différée ou active). Par la suite, la loi nº12/20224 et le décret-loi royal nº13/2022 visaient à renforcer le système public de retraite: d’une part, la loi cherche à promouvoir les régimes de retraite complémentaire, qui ne sont pas obligatoires en Espagne, en particulier les plans d’épargne retraite d’entreprise ; d’autre part, le décret-loi royal 5réforme le régime de cotisation des travailleurs indépendants dans le but de rapprocher progressivement leur assiette de cotisation de leurs revenus réels.

  • 6 Décret-loi royal nº2/2023 du 16 mars, sur les mesures urgentes visant à étendre les droits des retr (...)
  • 7 C’est ainsi que le législateur l’exprime dans l’exposé des motifs.

3En 2023, le décret-loi royal nº2/2023 a été adopté6. Comme les réformes précédentes de 2021 et 2022, il se fonde sur les principes d’équité, de suffisance et de durabilité, et résulte également d’un accord préalable avec les organisations syndicales les plus représentatives UGT et CCOO, accord auquel les organisations patronales n’ont toutefois pas adhéré7. À cette occasion, les points suivants ont fait l’objet de la réforme : pour augmenter les ressources du système, l’assiette maximale des cotisations est relevée, une nouvelle cotisation de solidarité a été introduite et le Mécanisme d’Équité Intergénérationnelle, créé en 2021, renforcé ; par ailleurs, afin de les adapter aux nouveaux profils des cotisations, généralement moins linéaires, certaines règles de calcul de la pension de retraite ont été modifiées ; enfin, les pensions minimales ont été renforcées.

I – De nouveaux outils pour augmenter les recettes

A - Une nouvelle base de cotisation maximale

  • 8 Rapport d’évaluation et de réforme du « Pacte de Tolède », JO du Congrès des Députés du 10 novembre (...)
  • 9 Décret-législatif royal n°8/2015 du 30 octobre, approuvant le texte refondu de la Loi Générale de l (...)
  • 10 Voir la 38ème disposition transitoire de la LGSS, qui prévoit aussi que l’impact de cette mesure fe (...)

4Comme convenu en 2020 dans le cadre du Pacte de Tolède8, et conformément à la réforme n°6, engagée dans le volet 30 du Plan de Relance, de Transformation et de Résilience de l’Espagne, une augmentation progressive de la base maximale de cotisation est convenue. Ainsi, à partir de janvier 2024, la base maximale de cotisation sera actualisée annuellement « d’un pourcentage égal à celui établi pour la revalorisation des pensions contributives » (nouvel article 19.4 de la Loi Générale sur la Sécurité Sociale, dite « LGSS »9), en fonction donc de l’indice des prix à la consommation (IPC) de l’année précédente. De plus, de 2024 à 2050, un montant annuel fixe, équivalent à 1,2 %, sera ajouté à ce pourcentage10.

  • 11 Voir la 39ème disposition transitoire de LGSS : « À partir de 2051, l’augmentation annuelle applica (...)
  • 12 Sur la même période, l’augmentation de celle-ci sera d’au moins 31,2 % (1,2 % par an).

5Logiquement, cette augmentation de la base maximale de cotisation aura un impact, bien que partiel et différé, sur le montant des pensions maximales : le montant maximal des pensions générées de 2025 à 2050, en plus d’être actualisé en fonction de l’IPC, sera augmenté annuellement de 0,115 %, en appliquant, de 2051 à 2065, les pourcentages expressément prévus dans la LGSS11. Ainsi, au cours des 26 premières années, de 2025 à 2050, l’augmentation de la pension maximale sera de 3 %, bien inférieure, selon les prévisions, à celle de la contribution maximale12, et à partir de 2051, un processus de convergence entre la contribution maximale et la pension maximale s’amorcera.

  • 13 J. A. Maldonado Molina, « El borrador de reforma de la base reguladora de la jubilación y el increm (...)

6Ainsi, le système parvient à augmenter substantiellement ses recettes, en particulier dans une période où l’on s’attend à des tensions très intenses en raison du départ à la retraite de la génération du baby-boom (en Espagne, les personnes nées entre 1958 et 1977, dont le départ à la retraite est prévu entre 2025 et 2044)13.

B - Une nouvelle contribution additionnelle de solidarité

7La réforme de 2023 incorpore une autre nouveauté, toujours dans le but d’atteindre et de maintenir l’équilibre financier du système, particulièrement compromis, comme nous l’avons déjà souligné, par le prochain départ à la retraite de la génération du baby-boom.

  • 14 Art. 19 de la LGSS.
  • 15 Voir la 42ème disposition transitoire de la LGSS.

8Pour la première fois, le système inclut une contribution additionnelle de solidarité destinée uniquement à augmenter les recettes, qui n’est donc pas prise en compte dans le calcul de la pension14. Cette cotisation, qui sera progressivement augmentée de 2025 à 2045, est prélevée sur l’excédent des revenus par rapport à l’assiette maximale de cotisation correspondante. À cet effet, on distingue trois tranches différentes : les revenus qui dépassent la base maximale de cotisation jusqu’à 10 % ; les revenus qui dépassent la base maximale entre 10 % et 50 % ; les revenus qui dépassent la base maximale de plus de 50 %. À la fin de la période d’introduction progressive de cette nouvelle mesure15, les taux applicables à chacune de ces tranches seront respectivement de 5,50 %, 6,00 % et 7,00 %. Par ailleurs, la répartition de ces taux de cotisation entre employeur et salarié conservera la même proportion que dans le cas du taux général de cotisation pour les risques communs ou non professionnels (23,6 % à la charge de l’employeur et 4,7 % à la charge du salarié).

C - Le renforcement du Mécanisme d’Équité Intergénérationnelle

9Dans le cadre des outils visant à améliorer la viabilité financière du système, il convient de souligner le renforcement du Mécanisme d’Équité Intergénérationnelle, introduit par la réforme précédente mise en œuvre avec la loi nº21/2021.

  • 16 Art. 127 bis LGSS.

10Celui-ci consiste toujours en une contribution, qui n’est pas prise en compte pour déterminer le montant de la pension, versée au Fonds de réserve de la sécurité sociale16.

  • 17 43ème disposition transitoire de la LGSS.

11Cependant, la récente réforme de 2023 double le montant de cette contribution, applicable de 2023 à 2050. Ainsi, après une période d’augmentation progressive, à partir de 2029 la cotisation atteindra 1,2 % (dans le cas des salariés, 1 % à la charge de l’entreprise et 0,2 % à la charge du salarié)17.

II – L’impact sur les règles de calcul des pensions

12Le plan espagnol de redressement, de transformation et de résilience prévoyait également un choix plus souple des bases de cotisation à prendre en compte pour le calcul de la pension de retraite. Dans le même ordre d’idées, la recommandation n°5 du Pacte de Tolède soulignait la nécessité d’adapter les règles de calcul au nouveau profil des carrières professionnelles, davantage susceptibles d’être interrompues et donc, en général, moins linéaires. C’est pourquoi la réforme de 2023 aborde deux aspects du calcul des pensions de retraite : d’une part, la période de cotisation ou de carrière à prendre en compte ; d’autre part, l’intégration des périodes non cotisées.

  • 18 Art. 209.1 et 40ème disposition transitoire de la LGSS.
  • 19 Règles d’application tant que l’écart entre les hommes et les femmes en matière de pensions est sup (...)

13En ce qui concerne la période de cotisation ou de carrière, la période à prendre en compte pour déterminer le montant de la pension passe de 25 à 27 ans. Toutefois, les 29 années précédant la retraite doivent être retenues et, parmi celles-ci, les 24 mois de cotisations les plus bas sont ensuite ignorés18. Cette règle, qui sera appliquée progressivement de 2026 à 2041, selon les sources du ministère, n’impliquera pas une réduction de la pension moyenne, mais une légère augmentation. La mesure bénéficiera en particulier aux groupes ayant des parcours professionnels plus atypiques, comme les femmes. La dimension de genre, en effet, a été très présente dans la réforme, en particulier dans le processus d’élaboration de nouvelles règles pour l’intégration des lacunes. Le décret-loi royal 2/2023 incorpore ainsi des règles d’intégration spécifiques, et plus avantageuses, pour les femmes salariées19, et également, entre autres groupes, pour les travailleurs à temps partiel (ce qui a aussi un impact indirect sur les femmes).

III – Une réforme visant à assurer l’adéquation des pensions

  • 20 Recommandation 15.
  • 21 Composante 30.
  • 22 Cinquième disposition finale de la loi n°21/2021.

14En 2021, le gouvernement s’est engagé à entreprendre, conformément au Pacte de Tolède20 et au Plan de Récupération, de Transformation et de Résiliencie de l’Espagne21, une révision des critères de détermination des montants des pensions minimales afin de garantir leur suffisance22.

  • 23 Disposition complémentaire 53ème de la LGSS.

15À cette fin, le législateur utilise un indicateur de suffisance - le seuil de pauvreté - et fixe des objectifs. Ainsi, à partir de 2027, le montant minimum de la pension de retraite contributive d’un retraité de plus de 65 ans ayant un conjoint à charge, ne pourra être inférieur au seuil de pauvreté calculé pour un foyer de deux adultes. Enfin, pour tenir cet engagement, un calendrier est établi de 2024 à 2027, destiné à réduire progressivement l’écart existant entre la pension et le seuil de pauvreté23. Et la méthode est également applicable à d’autres pensions : veuvage avec charges familiales ou retraite non contributive.

  • 24 Le précepte susmentionné indique : « Les pouvoirs publics garantiront, à travers des pensions adéqu (...)

16De cette manière, la norme interne répond au mandat constitutionnel exprimé à l’article 50 de la Constitution24, et respecte les engagements internationaux en la matière, notamment ceux indiqués par l’article 4 du Protocole additionnel à la Charte sociale européenne.

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Notes

1 J. López Gandía, « Las recientes reformas de Seguridad Social. El RDL 2/2023, de 16 de marzo », Revista de Derecho Social, nº101/2023, p. 31.

2 Plan présenté par le gouvernement espagnol afin d’accéder aux fonds européens, dans le cadre du programme Next Generation EU et conformément au Règlement (UE) 2021/241 du Parlement européen et du Conseil, du 12 février 2021, établissant la facilité pour la reprise et la résilience. Le Plan espagnol a été approuvé par le Conseil des ministres du 27 avril 2021.

3 Loi nº21/2021 du 28 décembre, portant sur la garantie du pouvoir d’achat des retraités et autres mesures de renforcement de la viabilité financière et sociale du système public de pensions, JO du 29 décembre 2021 (loi entrée en vigueur le 1er janvier 2022). Sur celle-ci, voir F. Fernández Prol, « La réforme des retraites en Espagne », RDCTSS, nº2022/3, p. 294.

4 Loi nº12/2022 du 30 juin, pour la promotion des plans de retraite professionnelle, qui modifie le texte révisé de la Loi de régulation des plans et fonds de retraite, approuvée par le décret législatif royal nº1/2002, du 29 novembre, JO du 1er juillet 2022.

5 Décret-loi royal nº13/2022 du 26 juillet, établissant un nouveau système de cotisation pour les travailleurs indépendants et améliorant la protection en cas de cessation d’activité, JO du 27 juillet 2022.

6 Décret-loi royal nº2/2023 du 16 mars, sur les mesures urgentes visant à étendre les droits des retraités, à réduire l’écart entre les hommes et les femmes et à établir un nouveau cadre pour la durabilité du système public de retraite, JO du 17 mars. Sur cette réforme, voir pour plus de détails, J. A. Maldonado Molina, « La reforma de las pensiones de 2023 ¿conciliación de sostenibilidad financiera y social? », Revista de Trabajo y Seguridad Social, CEF, nº475/2023, p. 9.

7 C’est ainsi que le législateur l’exprime dans l’exposé des motifs.

8 Rapport d’évaluation et de réforme du « Pacte de Tolède », JO du Congrès des Députés du 10 novembre 2020. Ce Rapport a été préparé par la Commission permanente de suivi et d’évaluation des accords du Pacte de Tolède et approuvé en son sein le 27 octobre 2020. Par la suite, le 19 novembre 2020, il a été approuvé par la session plénière du Congrès des Députés. Voir J. L. Monereo Pérez, G. Rodríguez Iniesta, « El Pacto de Toledo 25 años después (a propósito del Informe de Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo de 2020) », Revista de Derecho de la Seguridad Social, nº25, 2020, p. 13.

9 Décret-législatif royal n°8/2015 du 30 octobre, approuvant le texte refondu de la Loi Générale de la Sécurité Sociale.

10 Voir la 38ème disposition transitoire de la LGSS, qui prévoit aussi que l’impact de cette mesure fera l’objet d’une évaluation quinquennale dans le cadre du dialogue social.

11 Voir la 39ème disposition transitoire de LGSS : « À partir de 2051, l’augmentation annuelle applicable pour déterminer le montant maximal de la pension sera celle indiquée dans le tableau ci-dessous:

2051

2052

2053

2054

2055

2056

2057

2058

2059

2060

2061

2062

2063

2064

2065

3.2

3.6

4.1

4.8

5.5

6.4

7.4

8.5

9.8

11.2

12.7

14.3

16.1

18.0

20.0

En 2065, l’opportunité de poursuivre le processus de convergence jusqu’à une augmentation totale de 30 points de pourcentage sera évaluée dans le cadre du dialogue social ».

12 Sur la même période, l’augmentation de celle-ci sera d’au moins 31,2 % (1,2 % par an).

13 J. A. Maldonado Molina, « El borrador de reforma de la base reguladora de la jubilación y el incremento de los topes máximos de las bases de cotización y de las pensiones », Revista de Trabajo y Seguridad Social, CEF, nº473/2023, p. 37.

14 Art. 19 de la LGSS.

15 Voir la 42ème disposition transitoire de la LGSS.

16 Art. 127 bis LGSS.

17 43ème disposition transitoire de la LGSS.

18 Art. 209.1 et 40ème disposition transitoire de la LGSS.

19 Règles d’application tant que l’écart entre les hommes et les femmes en matière de pensions est supérieur à 5 %. Voir 41ème disposition transitoire de la LGSS.

20 Recommandation 15.

21 Composante 30.

22 Cinquième disposition finale de la loi n°21/2021.

23 Disposition complémentaire 53ème de la LGSS.

24 Le précepte susmentionné indique : « Les pouvoirs publics garantiront, à travers des pensions adéquates et périodiquement mises à jour, la suffisance économique des citoyens pendant leur vieillesse ».

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Pour citer cet article

Référence papier

Francisca Fernández Prol, « La deuxième phase de la réforme des retraites en Espagne »Revue de droit comparé du travail et de la sécurité sociale, 3 | 2023, 190-193.

Référence électronique

Francisca Fernández Prol, « La deuxième phase de la réforme des retraites en Espagne »Revue de droit comparé du travail et de la sécurité sociale [En ligne], 3 | 2023, mis en ligne le 01 décembre 2023, consulté le 17 mai 2025. URL : http://journals.openedition.org/rdctss/6660 ; DOI : https://doi.org/10.4000/rdctss.6660

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Auteur

Francisca Fernández Prol

Professeur, Université de Vigo

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