Les micro-entrepreneurs toujours dans la tourmente aux Pays-Bas
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- Solo self-employed in the Netherlands: still in the middle of a storm [en]
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1Après de nombreuses années et malgré les efforts déployés, les micro-entrepreneurs aux Pays-Bas ne bénéficient toujours pas d’une protection sociale adéquate. Le sujet est pourtant au cœur de l’agenda politique depuis un certain temps.
- 1 Italique ajouté par l’auteure.
2Nous mettrons ici en lumière les projets législatifs actuels ainsi que les obstacles1, et notamment l’intention de mettre en place une assurance invalidité obligatoire pour les micro-entrepreneurs. Dans un premier temps, cet article exposera quelques faits et chiffres concernant les micro-entrepreneurs aux Pays-Bas, qui forment un groupe très important sur le marché du travail (I), puis, après avoir analysé les principaux obstacles liés aux micro-entrepreneurs (II), il examinera les récents projets concrets du législateur ainsi que les actions mises en œuvre dans le contexte politique actuel (III).
I - Des faits et chiffres
3En 2023, la question de la mise en place d’une assurance invalidité obligatoire pour les micro-entrepreneurs afin d’améliorer leur protection sociale, a fait l’objet d’une attention particulière. Même si au printemps les discussions autour de cette assurance ont bien avancé, à la fin du mois d’août 2023, on ne savait toujours pas si, quand et comment, elle serait mise en œuvre.
- 2 Voir CBS : https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2022/50/aantal-zzp-ers-gegroeid-naar-1-2-miljoen-in-derd (...)
- 3 Voir Commission européenne, « Access to social protection for all forms of employment. Assessing th (...)
4Aujourd’hui, le nombre de micro-entrepreneurs aux Pays-Bas est élevé et continue d’augmenter. En effet, les micro-entrepreneurs à temps plein sont passés de 1,1 million (2021) à plus de 1,2 million (2022), sur une population active de 9,6 millions de personnes2. Ces chiffres sont plus importants que dans d’autres pays de l’OCDE où le pourcentage de travailleurs indépendants est même en baisse3.
5Outre les micro-entrepreneurs à temps plein, une part croissante de la population active néerlandaise décide de combiner son emploi existant avec une activité secondaire indépendante. La motivation de ce groupe de travailleurs « hybrides » réside dans la possibilité d’allier un régime de protection sociale de qualité en tant que salarié avec la liberté dont ils jouissent en tant que micro-entrepreneur.
II - Les principales difficultés des micro-entrepreneurs
- 4 Le régime de pension néerlandais se compose de trois piliers.
- 5 https://workingyetpoor.eu/ : en janvier 2023, le résultat final de ce consortium a été présenté.
6L’un des principaux problèmes liés au statut des micro-entrepreneurs est leur mauvaise situation en matière de sécurité sociale. En effet, les micro-entrepreneurs sont moins bien protégés que les travailleurs salariés nationaux et étrangers et que les travailleurs indépendants à l’étranger, contre les risques sociaux liés à la maladie, l’invalidité, la retraite, le chômage ou la formation. Le régime de sécurité sociale qui leur est applicable est très limité et ne comprend, en fait, que la pension du premier pilier4 (pension de vieillesse minimale) ainsi que l’assurance maladie (fourniture de soins uniquement ; pas d’allocation de revenu). Pour les autres assurances, les micro-entrepreneurs doivent se tourner vers le marché privé, ce qu’ils ne font pas souvent, et ce pour diverses raisons : disponibilité limitée, assurances trop chères, surestimation de leur état de santé, de leur âge, de leur profession, du « filet de sécurité » de leur ménage, etc. Récemment, une étude européenne multidisciplinaire a également conclu que le risque de pauvreté était assez élevé chez les micro-entrepreneurs5. Par conséquent, une protection sociale décente est importante non pas seulement dans l’intérêt des micro-entrepreneurs, mais aussi dans l’intérêt de la société.
- 6 ECLI:NL:HR:2023:443. La conséquence de cet arrêt est que tous les travailleurs de Deliveroo ont été (...)
7Deuxième problème lié aux micro-entrepreneurs : le « faux travail indépendant ». Une série de décisions judiciaires rendues ces dernières années prouve que ce phénomène est répandu et que la législation est en retard par rapport à la réalité du marché du travail. Aux Pays-Bas, de nombreux travailleurs sont embauchés en tant qu’indépendants, ce qui permet d’éviter les cotisations de sécurité sociale avec, en contrepartie, un revenu plus élevé mais aussi un régime de sécurité sociale moins protecteur. Dans l’arrêt Deliveroo du 24 mars 2023, la Cour suprême a (enfin) statué, considérant que les chauffeurs de Deliveroo étaient salariés et non indépendants. Cet arrêt fait date car il a des conséquences majeures sur la conception du marché du travail et sur l’organisation de la sécurité sociale6.
8Les conséquences du faux travail indépendant - c’est-à-dire de la classification erronée d’un travailleur en tant que micro-entrepreneur plutôt qu’en tant que salarié - sont multiples. Le travailleur ne peut pas bénéficier du régime de protection sociale réservé aux salariés. Quant au donneur d’ordre, il n’est pas considéré comme l’employeur et a donc beaucoup moins d’obligations lorsqu’il engage le travailleur en tant micro-entrepreneur plutôt qu’en tant que salarié (par exemple, pas d’application de la loi sur le licenciement, pas de paiement en cas de maladie pendant 104 semaines au maximum, pas de cotisations de sécurité sociale, pas de cotisations au régime de retraite correspondant au deuxième pilier, moins de règles de sécurité et de lois sur la durée du travail). Pour les autorités fiscales/le gouvernement néerlandais, un faux travail indépendant signifie moins de revenus voire une absence de revenus. Et pour la société et le marché du travail, le faux travail indépendant comporte le risque pour les travailleurs concernés de ne pas être sur un pied d’égalité avec les autres salariés. Bien que le problème du faux travail indépendant existe depuis de nombreuses années, le gouvernement néerlandais ne l’a toujours pas sanctionné, pour diverses raisons.
9Au printemps 2023, la ministre des Affaires sociales et de l’Emploi a toutefois promis que les autorités fiscales commenceraient à appliquer la loi contre le faux travail indépendant à partir de janvier 2025. Il n’est pas certain que cette promesse soit tenue, car le gouvernement néerlandais a démissionné soudainement en juillet 2023, après moins d’un an au pouvoir.
III - Actions législatives et politiques, et obstacles au régime d’incapacité de travail pour les indépendants
- 7 Lettre de la ministre des Affaires sociales et de l’Emploi au Parlement : « Voortgangsbrief werken (...)
10Les coalitions gouvernementales précédentes avaient lancé plusieurs actions pour analyser en profondeur les problèmes du marché du travail, y compris la question des micro-entrepreneurs. La dernière coalition gouvernementale a également travaillé de novembre 2022 à juillet 2023 sur plusieurs thématiques concernant notamment la place des micro-entrepreneurs sur le marché du travail et l’intention d’instaurer une « assurance obligatoire contre les maladies et/ou en cas d’incapacité de travail »7.
- 8 Art. 7 : 629 BW (Code civil).
- 9 Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (Wet WIA).
11Pour les salariés, le risque d’invalidité est bien pris en compte et la distinction est faite entre l’invalidité de courte durée et l’invalidité de longue durée. La première période (de courte durée) est appelée période de maladie, et est rémunérée par l’employeur8. Elle couvre une période allant jusqu’à 104 semaines à un taux moyen de 170 % du revenu antérieur si la maladie dure effectivement les deux années complètes. En échange de leur salaire pendant la maladie, les salariés sont soumis à des exigences strictes en matière de réintégration. La plupart des employeurs versent 100 % du salaire pendant les six premiers mois, ou la première année, puis réduisent le taux de remplacement du revenu de 90 à 70 %. Après les 104 premières semaines, le régime d’invalidité (de longue durée) peut prendre le relai si le salarié répond aux critères de ce régime particulier.9
12En revanche, pour les micro-entrepreneurs, il n’existe actuellement aucun régime légal d’invalidité, que ce soit à court terme (maladie) ou à long terme (invalidité). En raison de la grande diversité des micro-entrepreneurs, il a fallu beaucoup de temps pour parvenir à une proposition acceptable. Néanmoins, en début d’année, la ministre des Affaires sociales et de l’Emploi a annoncé son intention d’approfondir une des propositions élaborées en la matière et de la mettre à exécution dans un délai d’un à deux ans.
- 10 Stichting van de Arbeid, « Keuze voor zekerheid. Zelfstandigen verzekerd tegen langdurig inkomensve (...)
13Il s’agit de la proposition élaborée en mars 2020 par la Stichting van de Arbeid (StAR), une commission consultative du gouvernement10. Le gouvernement a chargé cette commission de concevoir une assurance invalidité obligatoire pour les indépendants, qui soit abordable, accessible et applicable, afin de lutter contre le faux travail indépendant tout en laissant aux véritables indépendants la marge de manœuvre nécessaire à leur esprit d’entreprise. Les principales caractéristiques de la proposition ministérielle envisagée, qui n’a d’ailleurs pas repris intégralement la proposition initiale, sont les suivantes :
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Tout d’abord, il s’agira d’un dispositif distinct réservé aux micro-entrepreneurs. Malgré la volonté d’inclure le risque d’invalidité des indépendants dans un nouveau régime général destiné à tous les travailleurs (salariés et indépendants), le gouvernement choisit une assurance particulière réservée aux indépendants.
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Les micro-entrepreneurs qui se trouvent en incapacité de travail peuvent se prévaloir de cette grille (uniquement) après un délai de carence. Le gouvernement opte pour un délai de carence d’un an. La proposition de 2020 (commission StAR) prévoit un délai de carence standard de 52 semaines, mais celui-ci pourra être adapté moyennant un ajustement de la cotisation : les micro-entrepreneurs pourront alors soit réduire ce délai à 26 semaines, soit l’allonger jusqu’à 104 semaines. Toutefois, la ministre déclare qu’aucune différence ne sera faite concernant le délai de carence et que l’option par défaut de la proposition mentionnée précédemment sera la seule possible dans la nouvelle assurance statutaire. Elle souligne qu’un délai d’attente plus court peut constituer un motif de rétractation, mais uniquement sur le marché privé et à condition que la compagnie d’assurance privée en autorise l’accès au travailleur indépendant.
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Chaque travailleur indépendant est assuré pour une prestation à hauteur de 70 % de son dernier revenu d’activité, mais avec un plafond de 30 000 euros bruts par an.
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L’allocation est plafonnée à 1 650 euros bruts par mois.
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La prime d’assurance est fixée à 8 % du revenu et est déductible.
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Les micro-entrepreneurs peuvent bien sûr opter pour une assurance complémentaire en plus de cette assurance de base. Cette option implique toutefois que le secteur de l’assurance privée soit ouvert à la discussion sur le montant élevé des primes qu’ils demandent habituellement aux micro-entrepreneurs.
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La possibilité de se soustraire à cette assurance obligatoire, comme le suggère la commission StAR, est à l’étude, selon la ministre, et sera mise en œuvre uniquement s’il existe une alternative décente sur le marché de l’assurance privée.
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- 11 UWV signifie « Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen ». Il s’agit de l’organisme public qui (...)
L’application de la nouvelle assurance invalidité pose problème. Pour diverses raisons, les organismes compétents tels que l’UWV11 et le bureau des impôts, rencontrent des problèmes majeurs. Ces organismes semblent pourtant les plus appropriés pour mettre en œuvre la nouvelle assurance, mais ils ont fait savoir qu’ils n’étaient pas préparés à cette nouvelle tâche. Toutefois, la ministre des Affaires sociales invite ces deux agences à élaborer un scénario d’urgence pour mettre en œuvre la nouvelle assurance à court terme.
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Pour déterminer l’incapacité de travail, on utilise les critères qui s’appliquent également aux salariés. Cela prend en compte tout travail que l’assuré pourrait encore effectuer, et pas seulement le travail de l’assuré lui-même. La critique sur ce point est que le micro-entrepreneur est généralement spécialiste dans un domaine particulier, ce qui rend difficile pour l’UWV de déterminer dans quel autre secteur il aurait pu travailler pour subvenir à ses besoins.
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Une procédure de réintégration doit être mise en place à l’égard du micro-entrepreneur. Bien que la proposition ministérielle soit muette à ce sujet, la proposition de 2020 (commission StAR) met l’accent sur cette question. La réintégration durant la maladie (à court terme) et l’invalidité (à long terme) est un processus clé pour les salariés. En l’absence d’efforts de réintégration appropriés de la part de l’employeur et du salarié, les sanctions financières deviennent effectives. Mais comment organiser cela pour les micro-entrepreneurs ? Qui vérifiera leurs efforts de réintégration et comment ? Par ailleurs, quelles tâches les micro-entrepreneurs sont-ils censés accomplir en cas d’incapacité ? Toutes ces questions restent ouvertes.
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L’exemption du secteur agricole de l’assurance obligatoire, comme le suggère la proposition de la commission StAR, n’est pas une option pour la ministre car elle complique la mise en œuvre de l’assurance.
14En effet, cette proposition d’un régime obligatoire d’invalidité pour les micro-entrepreneurs a immédiatement suscité de vives réactions. Les travailleurs indépendants, les universitaires, les anciens conseillers du gouvernement, les syndicats et les agences de mise en œuvre ont tous exprimé leur mécontentement et leurs critiques à l’égard de cette proposition.
- 12 https://open.overheid.nl/documenten/ronl-4fab82f8a355178425a098d99abd84a79e9ddf88/pdf. Il s’agit d’ (...)
152023 semble être le moment propice pour la création d’un package d’assurances décent pour les indépendants, tout en étant directement lié à l’Agenda européen, a souligné la ministre. En effet, dans le Rapport intitulé « European Pillar of Social Rights Report 2023 Netherlands » (ESPR), certaines réformes concernant le statut des micro-entrepreneurs aux Pays-Bas ont été expliquées et mises en œuvre12. Il s’agit par exemple de prévoir une plus grande inclusion des travailleurs indépendants dans le dialogue social national (paragraphe 8). L’assurance invalidité obligatoire et un meilleur système d’assistance sociale sont également mentionnés (paragraphe 12). La dernière remarque dans ce rapport ESPR, concernant les micro-entrepreneurs, porte sur l’extension de la pension du deuxième pilier (paragraphe 15).
- 13 Lettre de la ministre des Affaires sociales et de l’Emploi au Parlement : « Voortgang uitwerking ar (...)
16Lorsque la ministre des Affaires sociales et de l’Emploi a publié, en avril 2023, sa lettre sur l’état d’avancement du package de mesures gouvernementales relatives au marché du travail, et notamment sur l’assurance invalidité prévue pour les travailleurs indépendants aux Pays-Bas, elle a souligné la complexité de la réforme, mais s’est montrée optimiste sur les projets en cours13. Elle ne pouvait pas prévoir que son poste serait probablement confié à quelqu’un d’autre dès la législature suivante.
17En juillet 2023, le gouvernement néerlandais a démissionné brusquement, il est donc difficile de savoir quels projets de réforme du marché du travail seront mis en œuvre. Nous ne savons pas la forme que prendra cette assurance invalidité, ni si cette assurance invalidité pour les micro-entrepreneurs verra le jour. Il faut attendre le programme du nouveau gouvernement qui devra être mis en place après les élections de novembre 2023. Aux Pays-Bas, les micro-entrepreneurs sont toujours dans la tourmente. À suivre.
Notes
1 Italique ajouté par l’auteure.
2 Voir CBS : https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2022/50/aantal-zzp-ers-gegroeid-naar-1-2-miljoen-in-derde-kwartaal-van-2022 et https://www.cbs.nl/nl-nl/cijfers/detail/85278NED?dl=74413
3 Voir Commission européenne, « Access to social protection for all forms of employment. Assessing the options for a possible EU initiative », 2018, Bruxelles, p. 11. Voir aussi OECD, « Input to the Netherlands Independent Commission on the Regulation of Work », 2019.
4 Le régime de pension néerlandais se compose de trois piliers.
5 https://workingyetpoor.eu/ : en janvier 2023, le résultat final de ce consortium a été présenté.
6 ECLI:NL:HR:2023:443. La conséquence de cet arrêt est que tous les travailleurs de Deliveroo ont été considérés comme des salariés et ont donc bénéficié d’une protection sociale appropriée, à la charge de l’employeur Deliveroo. Depuis, Deliveroo n’opère plus aux Pays-Bas.
7 Lettre de la ministre des Affaires sociales et de l’Emploi au Parlement : « Voortgangsbrief werken met en als zelfstandige », 16 décembre 2022, référence : 2022-0000292130. Voir également : Lettre du Ministre des Affaires sociales et de l’Emploi au Parlement : « Voortgang uitwerking arbeidsmarktpakket » (Progrès dans le développement du paquet marché du travail), 3 avril 2023, référence : 2023-0000216197.
8 Art. 7 : 629 BW (Code civil).
9 Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (Wet WIA).
10 Stichting van de Arbeid, « Keuze voor zekerheid. Zelfstandigen verzekerd tegen langdurig inkomensverlies door arbeidsongeschiktheid », mars 2020 : https://www.stvda.nl/-/media/stvda/downloads/publicaties/2020/aov-zelfstandigen-voorstel.pdf
11 UWV signifie « Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen ». Il s’agit de l’organisme public qui s’occupe de tous les régimes de salariés. Le bureau des impôts est responsable de la perception de toutes les primes d’assurance des salariés.
12 https://open.overheid.nl/documenten/ronl-4fab82f8a355178425a098d99abd84a79e9ddf88/pdf. Il s’agit d’un rapport en anglais sur le site du gouvernement néerlandais. Voir les § 8, 12 et 15 du présent rapport.
13 Lettre de la ministre des Affaires sociales et de l’Emploi au Parlement : « Voortgang uitwerking arbeidsmarktpakket », op. cit.
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Référence papier
Saskia Montebovi, « Les micro-entrepreneurs toujours dans la tourmente aux Pays-Bas », Revue de droit comparé du travail et de la sécurité sociale, 3 | 2023, 216-221.
Référence électronique
Saskia Montebovi, « Les micro-entrepreneurs toujours dans la tourmente aux Pays-Bas », Revue de droit comparé du travail et de la sécurité sociale [En ligne], 3 | 2023, mis en ligne le 01 décembre 2023, consulté le 15 mai 2025. URL : http://journals.openedition.org/rdctss/6685 ; DOI : https://doi.org/10.4000/rdctss.6685
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