La nouvelle loi sur les soins de longue durée en Slovénie
- Traduction(s) :
- The New Long-Term Care Act in Slovenia [en]
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- 1 G. Strban et S. Bagari, « Reliance on long-term care as a „new“ social risk in national and EU law (...)
1Bien que la dépendance des personnes âgées et des personnes handicapées incapables de subvenir à leurs besoins quotidiens ne soit pas nouvelle, il existait dans le passé des mécanismes sociaux qui permettaient de fournir des soins (par exemple, l’entraide familiale). Avec l’évolution des structures démographiques, l’allongement de l‘espérance de vie, l‘augmentation du nombre de personnes âgées, le fait que les enfants ne vivent plus sous le même toit que leurs parents, etc., il devient nécessaire que la société intervienne par le biais de systèmes d’assurance sociale fondés sur la solidarité1.
2Auparavant, les prestations de soins de longue durée en Slovénie étaient réparties entre les branches de l’assurance retraite et invalidité, de l’assurance maladie et de la protection parentale, ainsi que de l’assistance sociale et des services sociaux, ce qui était encore le cas jusqu’à l’entrée en vigueur de la nouvelle loi ici examinée.
3Cette situation va en effet changer avec la nouvelle loi sur les soins de longue durée (« Loi ZDOsk-1 »), qui introduit une nouvelle branche de l’assurance sociale - l’assurance soins de longue durée.
I - Le long chemin de la loi sur les soins de longue durée
- 2 Journal officiel de la République de Slovénie, n°196/21.
4La nécessité et l’intention de réglementer de manière exhaustive les soins de longue durée dans le cadre de l’assurance sociale sont discutées en Slovénie depuis 2006, lorsque la première proposition législative a été présentée par le ministère de la Santé. Elle a été suivie par une deuxième proposition du ministère du Travail, de la Famille, des Affaires sociales et de l’Egalité des chances en 2010, puis une troisième proposition du ministère de la Santé en octobre 2017. La quatrième proposition du ministère de la Santé a été publiée en août 2020, et finalement adoptée par le législateur slovène fin 2021 en tant que première loi sur les soins de longue durée (Zakon o dolgotrajni oskrbi - « ZDOsk »)2.
5Cependant, la loi ZDOsk de 2021 sur les soins de longue durée s’est avérée pleine d’incohérences grammaticales, contextuelles et systématiques, et ne contenait pas de dispositions permettant d’établir une nouvelle branche d’assurance sociale indépendante. Sa création, devant entrainer de nouvelles obligations financières pour les salariés et les employeurs, sous réserve de l’adoption d’une loi spéciale.
- 3 L. Mišič, « Zakonodajna dejavnost na področju socialne varnosti : primer Zakona o dolgotrajni oskrb (...)
6En outre, la loi prévoyait des périodes de transition disproportionnellement courtes et ne garantissait pas un transfert transparent des droits existants et de leurs titulaires vers le nouveau système de soins de longue durée. Lors de l’élaboration et de l’adoption de la loi, les parties prenantes ont souligné que la ZDOsk ne pourrait pas être mise en œuvre dans le délai prévu par les dispositions transitoires, car la mise en œuvre de la loi représentait un changement systémique majeur qui nécessitait une préparation approfondie et un délai plus long3.
- 4 Journal officiel de la République de Slovénie, n°84/20023.
7La loi a ensuite été modifiée (« ZDOsk-A ») pour prolonger la période de transition d’un an et, en juillet 2023, elle a été complètement remplacée par une nouvelle loi sur les soins de longue durée (Zakon o dolgotrajni oskrbi - « ZDOsk-1 »)4 en raison des critiques susmentionnées et d’un certain nombre de changements.
II - Bref aperçu de la structure du système de sécurité sociale slovène
8Avant d’examiner en détails le nouveau régime d’assurance sociale, il convient de présenter brièvement le système de sécurité sociale slovène, basé sur des régimes publics obligatoires d’assurance sociale pour différents risques sociaux. Le droit à la sécurité sociale, reconnu internationalement et constitutionnellement, est exercé principalement par le biais des régimes d’assurance sociale, qui sont complétés par des systèmes d’assistance sociale et de prestations familiales.
- 5 B. Kresal, K. Kresal Šoltes et G. Strban, Social Security Law in Slovenia, Alphen aan den Rijn, Klu (...)
9Outre la nouvelle assurance dépendance, il existe quatre principaux régimes d’assurance sociale : l’assurance maladie, l’assurance pension et invalidité, l’assurance chômage et l’assurance parentale. Ces régimes d’assurance sociale sont financés par les cotisations des employeurs et des salariés (ainsi que d’autres personnes assurées)5.
10Selon l’Institut pour l’analyse macroéconomique et le développement (Urad za makroekonomske analize in razvoj – « UMAR »), la Slovénie dépense actuellement environ 1,1 % de son PIB pour les soins de longue durée, contre une moyenne européenne de 1,7 % du PIB. Sur ce total, environ trois quarts des dépenses étaient financées par le secteur public en 2020, mais les dépenses privées ont augmenté rapidement au cours de la dernière décennie, beaucoup plus vite que les dépenses publiques, passant de 23 % à 27 % dans la structure des dépenses totales de soins de longue durée.
11L’augmentation de la part de la population inactive (dépendante) et la diminution de la part de la population active, signifient que le niveau de l’assurance sociale et celui d’autres sources (par exemple le budget) est déjà insuffisant pour financer la gamme de soutien et d’assistance nécessaire à toutes les personnes nécessitant des soins.
III - La loi sur les soins de longue durée (« ZDOsk-1 ») de 2023
- 6 La loi sur les soins de longue durée (ZDOsk-1, 2023) est disponible en slovène à l‘adresse suivante (...)
12La nouvelle loi ZDOsk-1sur les soins de longue durée6 a été adoptée par le Parlement en juillet 2023 et entrera en vigueur en janvier 2024 ou, pour certaines dispositions, en janvier 2025 au plus tard. Toutefois, compte tenu des nombreuses innovations, notamment structurelles, qu’elle apportera au système de sécurité sociale slovène, la question d’une période de transition trop courte se pose (une fois de plus).
13La ZDOsk-1 s’appuie sur la précédente ZDOsk de 2021, qui visait principalement à définir les soins de longue durée, à unifier les bases juridiques régissant les droits dans le domaine des soins de longue durée, et à définir le contenu et l’étendue des droits.
14Selon le ministère de l’Avenir solidaire, qui a rédigé la ZDOsk-1, le point de départ de l’élaboration de la loi était la nécessité de fournir des soins centrés sur la personne et de renforcer, autant que possible, les services de proximité. Les soins centrés sur la personne sont principalement réalisés grâce à des plans personnalisés adaptés aux besoins de l’individu, sur la base d’un outil d’évaluation testé dans le cadre de projets pilotes. L’objectif des soins centrés sur la personne est également atteint grâce à l’idée plus large de points d’entrée, qui ne sont pas seulement des points où l’éligibilité est évaluée, mais qui servent également à informer, conseiller et suivre l’usager.
15Une autre priorité est d’étendre et de renforcer le réseau des services de proximité, en reconnaissant à chaque individu qui le souhaite la possibilité de rester chez lui le plus longtemps possible. La Slovénie est très en retard en ce qui concerne l’inclusion des soins personnels à domicile, alors que le pourcentage de personnes recevant des soins en institution augmente.
16En raison de l’importance reconnue des services de soins à domicile, les dispositions relatives aux soins à domicile entreront en vigueur un an avant les dispositions relatives aux soins en institution (1er décembre 2025).
IV - L’introduction de l’assurance dépendance : un long chemin à parcourir
- 7 Les contributions seront prélevées à partir du 1er juillet 2025.
17Comme indiqué ci-dessus, la loi ZDOsk-1 introduit une nouvelle branche de la sécurité sociale, l’assurance soins de longue durée. La loi réglemente le financement de telle sorte qu’elle établit une source budgétaire pour le financement des soins de longue durée, ainsi qu’un taux de cotisation de 1 % pour les salariés, 1 % pour les employeurs et 1 % pour les retraités sur les pensions nettes7. À titre de comparaison, les cotisations à l’assurance pension et invalidité s’élèvent à 24,35 %, les cotisations à l’assurance maladie à 13,45 %, les cotisations à l’assurance parentale à 0,2 % et les cotisations à l’assurance chômage à 0,2 %.
18L’assurance obligatoire des soins de longue durée est définie comme une assurance sociale pour les personnes assurées contre les risques sociaux résultant de la maladie, de la vieillesse, de l’infirmité, de l’accident, du handicap, du manque ou de la perte de capacité intellectuelle pendant une période d’au moins trois mois ou de façon permanente, prévoyant l’assistance d’autres personnes dans l’accomplissement des activités de base et de soutien de la vie quotidienne (article 52 de la ZDOsk-1).
19Selon la ZDOsk-1, les personnes assurées pour les soins de longue durée sont celles qui sont obligatoirement assurées sur la base des règlements sur l’assurance maladie et invalidité obligatoire, ou d’autres règlements en dehors du monde du travail, ainsi que les membres de leur famille s’ils ont atteint l’âge de dix-huit ans (article 54 de la ZDOsk-1).
20La personne assurée a droit aux prestations de soins de longue durée si : (i) elle a été assurée à titre obligatoire pendant au moins 24 mois au cours des 36 mois précédant la date à laquelle le droit aux prestations de soins de longue durée prend naissance ; (ii) elle est un résident permanent ou temporaire de la République de Slovénie ; et (iii) elle est classée sur la base de l’évaluation du droit (article 11 de la ZDOsk-1).
21Les droits à l’assurance soins de longue durée sont constitués d’une prestation en nature sous la forme d’une prise en charge quotidienne dans une institution, d’une prise en charge quotidienne par un prestataire de soins, d’une prise en charge à domicile ou d’une aide familiale, ou une prestation en espèces sous la forme d’une allocation, comme précisé à l’article 14-30 de la ZDOsk-1.
22En outre, ZDOsk-1 introduit la possibilité pour les personnes concernées de décider elles-mêmes des services de soins qu’elles souhaitent recevoir. L’accent est mis sur les soins de longue durée de proximité, l’hypothèse sous-jacente étant que chacun souhaite rester chez soi le plus longtemps possible. L’usager peut choisir entre des soins en institution, un service à domicile et une prestation en espèces. La prestation en espèces est essentielle, en particulier pour ceux auxquels les services de soins de longue durée ne peuvent être fournis très rapidement, mais aussi pour ceux en situation plus difficile pour lesquels des services de soins de longue durée doivent être créés.
23Toutefois, il est important de souligner que l’introduction de nouveaux services de soins de longue durée sera progressive. Le premier changement prendra effet au début de l’année 2024 et concernera le statut des aidants familiaux. Tous les autres services seront introduits en 2025.
24Bien que la ZDOsk-1 soit censée combler les lacunes de la ZDOsk, elle a elle-même été fortement critiquée, principalement en raison de la nouvelle cotisation de sécurité sociale qu’elle introduit et de l’affirmation selon laquelle toutes les parties prenantes n’ont pas été consultées lors de l’élaboration de la loi.
25Le ministère a toutefois répondu que la création d’une source de financement systématique découlait déjà de la ZDOsk 2021, mais il n’a pas précisé comment la nouvelle contribution serait prélevée, ni quel en serait le montant. Le calendrier du processus législatif était serré, dans la mesure où il fallait que la ZDOsk-1 entre en vigueur avant que la ZDOsk ne soit mise en œuvre le 1er janvier 2024.
Conclusion
26L’accès à des services de soins de longue durée, abordables et de qualité, est inscrit dans le principe 18 du pilier européen des droits sociaux, qui stipule que « toute personne a droit à des services de soins de longue durée abordables et de bonne qualité, en particulier des services de soins à domicile et des services de proximité ».
27Bien que le pilier européen des droits sociaux ne soit pas juridiquement contraignant, il représente un engagement collectif important des institutions européennes à agir au niveau de l’UE, tout en stimulant les activités législatives et autres dans les États membres.
- 8 https://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=89&furtherNews=yes&newsId=10382#navItem-relate (...)
28S’appuyant sur les principes du pilier européen des droits sociaux, la Commission européenne a présenté, début septembre 2022, une stratégie européenne en matière de soins8, qui vise à garantir des services de soins de qualité, abordables et accessibles dans l’ensemble de l’UE et à améliorer la situation des bénéficiaires de soins et des aidants, qu’ils soient professionnels ou informels. La stratégie est accompagnée d’une proposition de recommandation du Conseil sur l’accès à des soins de longue durée abordables et de qualité, qui souligne que l’opportunité, l’exhaustivité, l’accessibilité financière, la disponibilité et la qualité des services de soins de longue durée, sont des éléments clés d’un système de soins de longue durée à mettre en œuvre par le biais de réformes législatives nationales.
29Le Rapport recommande (entre autres) que les États membres soumettent à la Commission, dans les douze mois suivant l’adoption de la Recommandation, un plan d’action national définissant les mesures à prendre pour mettre en œuvre la recommandation, en tenant compte des contextes national, régional et local, et qu’ils fassent ensuite régulièrement rapport sur les progrès accomplis.
30Au niveau de l’UE, on peut également constater l’émergence d’un cadre pour les réformes politiques visant à guider l’élaboration de dispositions en matière de soins de longue durée au niveau national.
31Le règlement sur les soins de longue durée doit s’attaquer aux faiblesses structurelles du système de soins de longue durée, afin de fournir des soins de longue durée de qualité, disponibles et abordables, pour tous ceux qui en ont besoin (et dès qu’ils en ont besoin), tout en étant organisés d’une manière financièrement viable et juridiquement réalisable.
Notes
1 G. Strban et S. Bagari, « Reliance on long-term care as a „new“ social risk in national and EU law », Acta Universitatis Wratislaviensis, n°123, 2020, p. 87.
2 Journal officiel de la République de Slovénie, n°196/21.
3 L. Mišič, « Zakonodajna dejavnost na področju socialne varnosti : primer Zakona o dolgotrajni oskrbi » (Rédaction juridique dans le domaine de la sécurité sociale : Le cas de la loi slovène sur les soins de longue durée), Delavci in Delodajalci, n°23(2/3), p. 143.
4 Journal officiel de la République de Slovénie, n°84/20023.
5 B. Kresal, K. Kresal Šoltes et G. Strban, Social Security Law in Slovenia, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 4e édition, 2020.
6 La loi sur les soins de longue durée (ZDOsk-1, 2023) est disponible en slovène à l‘adresse suivante : http://www.pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ZAKO8819
7 Les contributions seront prélevées à partir du 1er juillet 2025.
8 https://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&catId=89&furtherNews=yes&newsId=10382#navItem-related Documents
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Référence papier
Sara Bagari, « La nouvelle loi sur les soins de longue durée en Slovénie », Revue de droit comparé du travail et de la sécurité sociale, 3 | 2023, 238-243.
Référence électronique
Sara Bagari, « La nouvelle loi sur les soins de longue durée en Slovénie », Revue de droit comparé du travail et de la sécurité sociale [En ligne], 3 | 2023, mis en ligne le 01 décembre 2023, consulté le 19 mai 2025. URL : http://journals.openedition.org/rdctss/6701 ; DOI : https://doi.org/10.4000/rdctss.6701
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