• 1 S. Canalda, « The European Green Deal: A Useful Framework for Anticipating Change in Companies? », (...)
• 2 F. Venturi, « The Farm to Fork Strategy. A Comprehensive but Cautious Approach to ’Multidimensional (...)

1Ces dernières années, les actions stratégiques de l’Union européenne (UE) se sont caractérisées par une attention croissante à la durabilité, définissant les principaux objectifs des réglementations selon une perspective environnementale, économique et sociale. Cette approche politique et législative semble relativement répandue dans le secteur agricole. En effet, ce dernier a été profondément influencé par le Pacte vert pour l’Europe et son paquet de mesures visant à assurer une transition verte équitable et la neutralité climatique d’ici 20501. Parmi les exemples les plus marquants, on peut citer la stratégie « De la ferme à la table » (COM/2020/381 final), qui vise à assurer la sécurité alimentaire en promouvant des méthodes plus durables de production et de consommation des denrées alimentaires2.

• 3 F. Héas, « Le droit du travail est-il ouvert à la question environnementale ? », Revue juridique de (...)

2À cet égard, l’un des exemples les plus pertinents est celui de la nouvelle Politique agricole commune (PAC) pour 2023-2027, à travers laquelle les objectifs d’une meilleure préservation de l’environnement et d’un niveau plus élevé de protection des travailleurs agricoles ont été poursuivis par la mise en œuvre de « garanties éco-sociales ». Ces typologies de protection – alignées sur les objectifs de l’article 39 TFUE et conçues pour combiner les mesures de protection de l’environnement et du travail en raison de leur lien intrinsèque et synergique3 – sont incluses dans les derniers règlements de la PAC, notamment dans le nouveau mécanisme de conditionnalité des aides mis en place pour gérer l’administration des paiements directs aux agriculteurs.

• 4 En ce qui concerne la notion de « conditionnalité sociale », voir J. Porta, « Les transformations d (...)
• 5 En ce sens, voir F. Martelloni, « I benefici condizionati come tecniche promozionali nel Green New (...)

4Par conséquent, le cadre législatif de la PAC 2023-2027 semble avoir intégré les principes de la « conformité réglementaire », liant l’accès aux subventions agricoles au respect non seulement des exigences environnementales traditionnelles, mais aussi des normes sociales incluses dans ce que l’on appelle la « conditionnalité sociale4 ». Cette technique comprend, en effet, des similitudes avec la responsabilité sociétale des entreprises (RSE), puisque les deux approches présentent la même dimension volontaire sur les mesures économiques et organisationnelles à adopter, ainsi que sur les avantages ou pénalités en fonction du comportement conforme ou non du bénéficiaire5.

• 6 V. Chatellier et H. Guyomard, « Supporting European farmers’ incomes through Common Agricultural Po (...)

5Néanmoins, vue l’importance vitale des ressources européennes pour la survie et le développement du secteur agricole6, la conditionnalité sociale dépasse la logique de la RSE et revêt une dimension plus contraignante. Elle constitue donc une intervention législative efficace pour inciter les agriculteurs à mettre en place des pratiques environnementales et sociales vertueuses.

• 7 Le pourcentage de travailleurs agricoles occupant un emploi informel s’élèverait à environ 61,2 %. (...)

6Dans cette perspective, le mécanisme de conditionnalité réformé de la PAC est un exemple intéressant de la manière dont l’objectif de protection du droit du travail peut également être poursuivi par le biais de nouvelles stratégies, en adoptant des méthodes alternatives pour parvenir à de meilleures conditions de travail et d’emploi. Des mesures similaires pourraient en effet contribuer à lutter contre les irrégularités au sein de l’agriculture européenne, un secteur dans lequel des études récentes ont mis en évidence un manque inquiétant de protections sociales ou juridiques élémentaires des travailleurs agricoles et la présence croissante d’emplois informels7.

• 8 I. Canfora et V. S. Leccese, « Social Sustainability as the Milestone for a Sustainable Food System (...)

8Pour garantir la dignité du travail dans le secteur agricole, la clause de conditionnalité sociale introduite par l’article 14 du Règlement (UE) 2021/2115 a été conçue de manière à garantir un noyau dur de protections, essentiellement en matière de transparence et de conditions contractuelles, de santé et de sécurité des travailleurs, et de sécurité des équipements de travail8. L’article 14 mentionne explicitement les « exigences relatives aux conditions de travail et d’emploi applicables ou aux obligations de l’employeur découlant des actes juridiques visés à l’annexe IV », à savoir : (i) la Directive (UE) 2019/1152 relative à des conditions de travail transparentes et prévisibles dans l’UE, (ii) la Directive 89/391/CEE concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité et la santé des travailleurs au travail, et (iii) la Directive 2009/104/CE concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé pour l’utilisation par les travailleurs au travail d’équipements de travail. En particulier, la conditionnalité sociale renvoie aux dispositions d’articles spécifiques dont la violation entraîne une réduction des paiements directs, identifiant ainsi les obligations précises imposées aux agriculteurs vis-à-vis de la main-d’œuvre.

• 9 Il s’agit notamment de l’identification des travailleurs responsables des activités de santé et de (...)

10Conformément à la Directive 89/391/CEE, l’employeur doit respecter l’obligation d’assurer la sécurité et la santé des travailleurs dans tous les aspects liés au travail, prendre les mesures nécessaires (par exemple, prévention, fourniture d’équipements de protection, mesures de premiers secours, lutte contre les incendies et évacuation des travailleurs), mais aussi procéder à l’évaluation des risques, et respecter les différentes obligations d’information des travailleurs9 (articles 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12).

• 10 C. Faleri, « Transizione ecologica e sostenibilità sociale per un’Agricoltura 4.0 », Lavaro e dirit (...)

12Un aperçu des dispositions visées par la conditionnalité sociale reflète assurément le souci de promouvoir des niveaux plus élevés de protection des travailleurs, répondant ainsi au besoin longtemps exprimé de doter le secteur agricole européen d’un mécanisme permettant de garantir des conditions de travail décentes10. Les trois directives portant sur les obligations sociales interviennent dans des domaines cruciaux, imposant aux agriculteurs de fournir des contrats de travail, de protéger la santé et la sécurité des travailleurs dans l’exercice de leurs fonctions, et de respecter des exigences et des mesures de sécurité appropriées concernant les équipements de travail.

• 11 N. Deleonardis, « Lavoro in agricoltura e sostenibilità alla luce dei recenti indirizzi della polit (...)

14Ce faisant, ce modèle aurait non seulement accru le nombre de dispositions du droit du travail à respecter, mais aussi donné plus de poids à la négociation collective11.

• 12 Sur ce point, voir European Commission, Mapping and analysis of CAP strategic plans. Assessment of (...)

16Par ailleurs, il est nécessaire d’observer comment les États membres mettront en œuvre ce nouveau dispositif dans le cadre de leurs plans stratégiques nationaux pour la PAC. En effet, ces plans stratégiques nationaux constituent le modèle de mise en œuvre envisagé par la nouvelle politique pour atteindre des objectifs durables12.

• 13 D’autres pays, comme l’Espagne et le Portugal, ont mis en œuvre la clause de conditionnalité social (...)

20À cet égard, les pays qui ont transposé le dispositif sont encore très peu nombreux ; seuls l’Autriche, la France, l’Italie et le Luxembourg ont mis en œuvre la conditionnalité sociale au début de la période 2023-202713, et représentent ainsi les premiers exemples de réglementation en la matière. Il ne sera donc pas possible de fournir une évaluation complète des différentes approches adoptées par les pays de l’UE d’ici à 2025, notamment concernant la transposition de la réglementation du travail, l’organisation des contrôles et des inspections, et le système de sanctions administratives en cas de non-respect.

• 14 En ce sens, voir N. Deleonardis, « Salute e sicurezza dei lavoratori agricoli e posizione di garanz (...)
• 15 Comme l’indique l’art. 25 du Décret législatif n°42 du 17 mars 2023, les dispositions nationales en (...)

25Du côté italien, les dispositions énumérées dans l’annexe IV mentionnée plus haut semblent avoir été appréhendées davantage sous l’angle du respect des obligations formelles propres à l’employeur que sous celui des obligations substantielles14. En particulier, l’arrêté du Ministère de l’agriculture, de l’alimentation et de la forêt du 28 juin 2023 a limité de manière significative les dispositions applicables, bien qu’il renvoie aux règlements nationaux d’application pertinents15.

• 16 Cette subdivision a été créée par l’art. 3 de l’Arrêté interministériel du 11 novembre 2022 du Mini (...)

27En revanche, l’Italie a préféré confier cette responsabilité à plusieurs organismes publics, conformément aux trois directives européennes. Outre l’octroi à l’inspection nationale du travail d’une pleine autorité pour le contrôle de toutes les directives, certains domaines de compétence ont également été confiés à la brigade nationale des pompiers (Directive 89/391/CE) et aux autorités sanitaires locales (Directive 2009/104/CE ; Directive 89/391/CE)16. Ainsi, il existe une responsabilité conjointe dans la communication d’informations sur la mise en œuvre de la conditionnalité sociale auprès de l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA).

• 17 Les dispositions prévoient principalement des seuils de référence pour les sanctions, établissant u (...)

29En cas de non-respect de la conditionnalité sociale, les systèmes de sanctions adoptés en France et en Italie révèlent deux approches différentes, témoignant d’une rigidité plus ou moins grande des sanctions en cas de violation, malgré les dispositions communes prescrites au niveau européen. Le Règlement (UE) 2021/2116 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la PAC fournit essentiellement à cet égard un cadre réglementaire général en cas de violation de la conditionnalité environnementale (art. 83-86) et sociale (art. 87-89), en accordant un certain degré de discrétion aux États membres17.

• 18 Arrêté du 17 mars 2023 relatif à la mise en œuvre de la conditionnalité et de la conditionnalité so (...)

30En France, la méthode de calcul des sanctions en cas de non-respect de la « conditionnalité sociale » est fixée, comme le prévoit l’article D. 614-60 du Code rural et de la pêche maritime, par un arrêté spécifique du Ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire18. Toutefois, ce dernier n’a établi que les seuils de sanctions concernant les mesures visant à promouvoir l’amélioration de la santé et de la sécurité au travail et les prescriptions minimales de santé et de sécurité au travail des équipements de travail, puisque les dispositions relatives aux conditions de travail transparentes et prévisibles doivent encore être transposées au niveau national.

• 19 À l’exception de deux dispositions mineures de cette directive qui ne font l’objet que d’une réduct (...)
• 20 Pour les dispositions spécifiques, voir l’annexe II de l’Arrêté du 17 mars 2023 du Ministère de l’a (...)

31Les infractions liées aux prescriptions minimales de sécurité et de santé au travail pour les équipements de travail (Directive 2009/104/CE) sont sanctionnées par une réduction de 3 % des aides de la PAC, qui est portée à 9 % en cas de répétition du manquement sur une période de trois ans19. Parmi celles-ci, outre les obligations générales en matière de santé et sécurité au travail, les principales dispositions concernent non seulement le manque de formation et d’information des travailleurs, mais aussi les obligations relatives aux contrôles des équipements de travail et aux risques spécifiques liés à leur utilisation20.

• 21 Outre la non-désignation d’une personne chargée des mesures de protection et de prévention des risq (...)
• 22 Il en va de même si le document unique d’évaluation des risques professionnels (DUERP) n’est pas ét (...)

32En revanche, les sanctions concernant les mesures visant à promouvoir l’amélioration de la santé et de la sécurité au travail (Directive 89/391/CEE) sont plus variées et pondérées en fonction de la gravité de l’infraction. Des sanctions mineures sont prévues en cas de manquement aux devoirs d’information ou de formation des représentants des travailleurs21, qui font l’objet d’une réduction de 1 à 3 %. La réduction des aides de la PAC peut atteindre 5 à 15 % en cas de manquement à l’obligation de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs, ou en cas de manquement aux principes généraux de prévention22. Dans le même temps, la plupart des sanctions en cas de non-conformité liées à un risque direct pour la santé publique ou la santé animale entraînent des réductions de 3 à 9 %. Elles concernent principalement les mesures de premiers secours et d’incendie, l’absence de réaction face à un danger grave et imminent, l’accessibilité des informations sur les risques pour les travailleurs, les mesures de protection spécifiques, ainsi que l’information et la formation des salariés et des travailleurs externes.

• 23 En cas de manquement intentionnel, le taux de réduction oscille entre 15 et 100 % selon le degré de (...)

33C’est pourquoi le modèle français a adopté un système de sanctions fermes basé sur la somme des différentes violations commises, ce qui permet de sanctionner les violations individuelles de manière ciblée et de prévoir des majorations en cas de violations répétées ou intentionnelles23. Le pourcentage final de réduction en cas de violation de la conditionnalité sociale représente dans les faits l’agrégation des taux de réduction appliqués aux différentes infractions constatées, avec un plafonnement du taux global pour tenir compte de la gravité des anomalies observées.

• 24 Les « indices de gravité » vont de 1 à 7 en fonction de la pertinence des dispositions relatives à (...)

34L’Italie a, au contraire, adopté une approche sensiblement différente selon laquelle le pourcentage total de réduction est calculé à l’aide d’un système plus souple. Les pourcentages de réduction sont fixés selon des critères basés sur la somme des « indices de gravité » associés au manquement de chaque article des dispositions relatives à la conditionnalité sociale24, ce qui permet d’éviter une approche trop punitive. En particulier, l’article 3 du Décret législatif n°42 du 17 mars 2023 a établi des réductions de 3 % lorsque l’indice de sanction est compris entre 1 et 3 points, de 5 % lorsque l’indice est compris entre 4 et 18 points et de 10 % pour la fourchette de 19 à 118 points, en étendant les sanctions à 20 % en cas de manquement répété et à 30 % en cas de conduite intentionnellement frauduleuse.

• 25 En outre, le système italien n’applique que le pourcentage le plus élevé pour les sanctions, évitan (...)
• 26 En ce sens, voir I. Canfora, V. Leccese, « La condizionalità sociale nella nuova PAC (nel quadro de (...)

35Par conséquent, si l’on compare les deux modèles nationaux, il est intéressant d’observer que l’Italie a fini par adopter un mécanisme de sanction moins sévère, alors qu’elle avait initialement proposé des mesures plus strictes en matière de conditionnalité sociale, notamment concernant la lutte contre l’exploitation du travail. Il ne fait aucun doute que la décision d’augmenter la sanction à 10 % dans les cas où l’infraction concerne plus de huit travailleurs peut être accueillie positivement, comme une marque d’intérêt vis-à-vis de la protection des travailleurs. Néanmoins, la possibilité pour les agriculteurs en infraction de réduire les sanctions ordinaires respectivement de 100, 50 et 25 % lorsqu’ils appliquent spontanément les mesures correctives prises par les autorités de contrôle est une indication supplémentaire de la flexibilité du système de sanctions italien25. Il semble qu’il y ait eu dans les faits un « excès d’empressement26 » concernant la sévérité des conséquences des infractions commises par les employeurs, puisque ces dernières sont jugées sur la base du comportement et graduées d’une manière non excessivement stricte et lourde.

• 27 Y. Petit, « La politique agricole commune (PAC) 2023-2027 : quelles ambitions ? », Revue de droit r (...)
• 28 Voir S. Battistelli, O. Bonardi et C. Inversi, « Regulating agricultural work and the labour market (...)

36L’introduction d’un mécanisme de conditionnalité pour faire respecter les dispositions relatives aux conditions d’emploi des travailleurs agricoles représente assurément une avancée fondamentale que l’Union européenne préconise depuis longtemps. En effet, alors qu’auparavant le non-respect de la réglementation du travail aurait simplement donné lieu au paiement d’une amende, la conditionnalité sociale a également inclus la réduction des subventions de la PAC dans les domaines de la transparence et des conditions contractuelles, de la santé et de la sécurité des travailleurs, et de la sécurité des équipements de travail27. Malgré sa portée limitée, cette clause sociale peut en effet contribuer à la protection des droits des travailleurs, surtout si elle s’inscrit dans le contexte des protocoles régionaux relatifs à l’exploitation des contrats de travail28.

• 29 Position de l’EFFAT sur les sanctions à appliquer dans le cadre de la conditionnalité sociale de la (...)

38Pour ces raisons, la Fédération européenne des syndicats de l’alimentation, de l’agriculture et du tourisme (EFFAT) a récemment exprimé la nécessité d’une position plus stricte en matière de sanctions en cas de non-respect de la conditionnalité sociale de la PAC29. La Fédération européenne a plaidé non seulement (i) pour une position plus ferme sur les réductions en appliquant des taux plus élevés et en dupliquant la sanction pour tout salarié supplémentaire affecté, mais aussi (ii) pour un système de sanctions commun et harmonisé entre les États membres. Une approche coordonnée et cohérente par les différents pays européens au niveau des contrôles et des sanctions envisagés pourrait éviter des résultats divergents. Un système commun permettrait d’éviter d’éventuelles répercussions en termes de concurrence entre les entreprises agricoles en raison des différents régimes appliqués au sein des États membres, évitant ainsi que les pays les plus vertueux ne soient pénalisés et ne voient leurs agriculteurs privés de l’accès aux aides européennes.

• 30 En ce sens, voir C. Inversi, « Un lavoro di qualità per filiere agricole sostenibili : strumenti co (...)
• 31 Pour une vision plus pessimiste de l’impact de la PAC sur le changement de comportement des agricul (...)
• 32 Voir I. Canfora et V. Leccese, « La sostenibilità sociale nella nuova PAC », Rivista di diritto agr (...)

39Néanmoins, malgré les différentes critiques, l’introduction d’un tel mécanisme de conformité réglementaire assorti d’une dimension incitative pour le secteur agricole est sans aucun doute à saluer dans le contexte des récentes stratégies de l’UE. Bien que la nouvelle conditionnalité sociale ne protège pas certains droits inaliénables des travailleurs agricoles, tels que le salaire minimum garanti30, cet outil représente un premier jalon important pour l’amélioration des conditions de travail dans le secteur agricole. Par conséquent, il ne semble pas raisonnable de qualifier les interventions de la PAC en matière de protection de la main-d’œuvre de « nettoyage social31 », puisque la politique agricole européenne s’est ainsi dotée d’un « sas » pour contrer les comportements qui sapent l’efficacité des normes du travail32.