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Élection et religion

Neutralité religieuse et processus électoral : le service public, lointain repère

Sylvain Niquège
p. 17-31

Résumés

Qu’il régisse le déroulement des campagnes électorales ou celui des opérations de vote, le droit électoral accorde une place centrale à une exigence de neutralité toute tournée vers la préservation de la sincérité du scrutin et de ses résultats. La volonté de donner à cette exigence une dimension religieuse s’est récemment fait jour, sans guère de concrétisation cependant. Il est vrai que le rapprochement entre processus électoral et service public, parfois avancé, ne fournissait au soutien d’une telle évolution qu’un soubassement bien fragile.

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Texte intégral

  • 1  Pour un exemple de rappel de cette exigence, à propos des agents des caisses primaires d’assurance (...)
  • 2  Art. 1er de la loi no 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la Républiq (...)
  • 3  Sur la possibilité d’insérer dans le règlement intérieur de l’entreprise des dispositions inscriva (...)

1Il ne fait guère de doute que la notion de service public a exercé, et continue d’exercer une puissante attraction sur l’idée que l’on se fait du champ et de la teneur de l’exigence de neutralité religieuse. Et, de fait, le service public a pu servir de véhicule à un débordement de cette dernière au-delà de son lit originel, celui d’un État et de personnes publiques soumis au principe constitutionnel de laïcité. Alors que la vocation de la notion de service public ne fut sans doute d’abord que de permettre de saisir les personnes publiques en action, l’obligation de neutralité religieuse s’est ainsi étendue aux agents des personnes privées chargées de l’exécution d’une mission de service public1 puis, plus récemment et comme par capillarité, aux personnes privées auxquelles celles-ci confient à leur tour, « en tout ou partie, l’exécution du service public2 ». Peut-être même le « modèle » de la neutralité religieuse associé au service public n’est-il pas étranger à l’essor de celle-ci hors le service public3.

  • 4  Le législateur s’est aussi penché sur les éventuelles limites susceptibles d’être apportées à la l (...)
  • 5  Proposition de loi tendant à assurer le respect des valeurs de la République face aux menaces comm (...)

2Le droit électoral, qui n’ignore pas, tant s’en faut, l’exigence de neutralité, a pourtant échappé à cette attractivité lors de la discussion de la loi no 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, discussion à l’occasion de laquelle les parlementaires ont été invités à poser des limites à la libre expression des convictions religieuses dans le cadre des campagnes et opérations électorales4. Les parlementaires étaient conviés, précisément, à réagir à la prégnance présentée comme croissante des opinions religieuses dans l’offre politique et dans les pratiques électorales, elle-même censément adossée à des phénomènes identifiés par des termes variés mais ayant en partage d’être porteurs d’une disqualification (« communautarisme », « séparatisme », « sécessionnisme », « essor de l’Islam radical »5).

  • 6  Cet article deviendra l’article 84 dans la version définitivement adoptée par l’Assemblée national (...)

3La version initiale de la loi ne comprenait pourtant qu’une seule disposition se rapportant au processus électoral, à savoir son article 40, modifiant la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État, et prévoyant notamment l’interdiction d’afficher, de distribuer ou de diffuser de la propagande électorale dans les locaux servant habituellement à l’exercice d’un culte, ainsi que l’interdiction d’y organiser des opérations de vote pour des élections politiques françaises ou étrangères6. En dehors de cet article, le projet de loi ne traitait donc pas des campagnes et opérations électorales, si bien que c’est au bénéfice d’initiatives parlementaires que le thème aura donné lieu à discussion.

  • 7  Amendement no 290 rectifié bis.
  • 8  Proposition de loi tendant à assurer le respect des valeurs de la République face aux menaces comm (...)
  • 9  Proposition de loi constitutionnelle visant à garantir la prééminence des lois de la République, S (...)
  • 10  Amendement no 26 rectifié bis.

4Ce fut d’abord le cas au Sénat, à la suite du dépôt de deux amendements. Le premier7, porté par le groupe Les Républicains, s’inscrivait dans le fil de deux propositions de lois antérieures, l’une ordinaire8, l’autre constitutionnelle9. Il s’agissait, en premier lieu, de priver de financement public les partis politiques dont les candidats aux élections législatives auraient tenu « dans les lieux publics », et « au cours de la campagne électorale ou durant les six mois précédant son ouverture [...] par quelque moyen que ce soit, y compris écrit, des propos contraires aux principes de la souveraineté nationale, de la démocratie ou de la laïcité afin de soutenir les revendications d’une section du peuple fondées sur l’origine ethnique ou l’appartenance religieuse ». Il s’agissait, en second lieu et dans des termes proches, d’encadrer, à l’occasion des élections municipales, régionales, sénatoriales ou européennes, d’une part, les propos tenus par les candidats dans le cadre de la campagne électorale, d’autre part, le choix des emblèmes figurant sur les bulletins de vote. De façon générale, l’objectif était de soumettre « la propagande électorale » (de même que le choix des titres de listes de candidats) au respect « des valeurs de la République », sous peine d’exclusion du processus électoral et/ou de retrait des affiches électorales et autres documents inadéquats. Le second amendement, porté par le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, tendait à ce que soit précisé, dans le Code électoral, que « les affiches et circulaires ayant un but ou un caractère électoral ne peuvent comporter d’emblèmes à caractère confessionnel ni d’emblème national10 ». Tous deux adoptés par le Sénat, ces amendements seront rejetés par l’Assemblée nationale.

  • 11  Amendement no 615.

5Devant l’Assemblée, justement, et en dehors d’amendements reprenant la teneur de ceux précédemment adoptés par le Sénat, fut discuté un amendement, déposé par le groupe Modem et Démocrates apparentés, portant sur les opérations de vote proprement dites. Il tendait à soumettre « l’ensemble des participants aux opérations de vote », et notamment les assesseurs, à une obligation de neutralité religieuse dont le maire, ses adjoints ou les membres du conseil municipal bénéficiant d’une délégation auraient dû s’assurer du respect11. Il sera lui aussi rejeté.

  • 12  L’argument est cependant au cœur de la discussion relative à l’obligation de neutralité religieuse (...)

6À dire vrai, ceux qui, sans succès, ont défendu ces amendements, n’ont qu’inégalement tiré argument de l’exigence de neutralité religieuse telle qu’elle s’impose dans le champ du service public12. Cela n’interdit cependant pas d’interroger les liens qui peuvent ou non être tissés entre processus électoral et service public, et les incidences que de tels liens pourraient emporter sur le terrain de l’expression des convictions religieuses. Quoique pour un résultat dont, dès à présent, on ne cachera pas la modestie, c’est à trois égards que ces liens seront abordés : le processus électoral lui-même, les acteurs de ce processus et, enfin, l’espace électoral.

1. Processus électoral et service public

  • 13  Deuxième séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 6861.

7L’organisation du processus électoral peut-elle être qualifiée d’activité de service public ? Cela n’est qu’à cette condition, en effet, qu’il serait envisageable de présenter l’exigence de la neutralité religieuse, telle qu’associée au service public, comme ayant vocation à s’appliquer, d’une façon ou d’une autre, au processus électoral. Les débats parlementaires (à l’Assemblée nationale, en l’occurrence) relatifs à l’éventuelle extension de l’obligation de neutralité à l’ensemble des « participants à la tenue des opérations de vote », c’est-à-dire à tous les membres du bureau de vote et, en particulier, aux assesseurs, auront été nourris sur ce point13.

  • 14  Le député Julien Aubert les rappelle dans des termes plutôt exacts : « Rappelons tout de même ce q (...)
  • 15  On pourrait cependant être tenté d’inclure dans le processus électoral la tenue des listes élector (...)

8Assurément, les critères qui sont habituellement associés à la qualification d’activité de service public se trouvent réunis s’agissant de l’organisation du processus électoral14. Quoique n’intervenant, en tant que telle, que dans des périodes déterminées15, celle-ci ne peut être regardée autrement que comme une activité, émaillée qu’elle est de décisions et autres opérations matérielles nécessaires à son bon déroulement. De même, difficile de ne pas y voir une activité de service public dès lors, d’une part, qu’elle relève de la responsabilité de l’État et repose d’un point de vue matériel sur le concours de personnes publiques (en particulier les communes), d’autre part, qu’elle répond, dans le cadre d’un régime qui se veut démocratique, à un évident impératif d’intérêt général.

9De là à en déduire mécaniquement que le processus électoral devrait être soumis à l’ensemble des principes associés au fonctionnement du service public, et notamment à l’exigence de neutralité religieuse telle qu’elle s’y déploie, il y a un pas qu’il serait prudent de ne pas franchir trop allègrement.

  • 16  V. par ex. les propos de Marlène Schiappa : « l’élection n’est pas un service public ; c’est une a (...)
  • 17  Sur les implications de l’égalité en matière électorale, V. R. Rambaud, Droit des élections et des (...)

10Sans doute les parlementaires qui, opposés à l’extension de l’exigence de neutralité religieuse à l’ensemble des membres du bureau de vote, ont prétendu voir dans l’organisation du processus électoral une mission ou une action citoyenne, par opposition à une activité de service public, s’y sont-ils pris un peu maladroitement16. Car le fait est qu’en droit, les activités d’intérêt général portées ou maîtrisées par les personnes publiques ne sont guère susceptibles d’autre qualification que celle d’activité de service public. Ils n’en ont pas moins pointé, ce faisant, une singularité bien réelle du processus électoral. Celle-ci tient à une relation particulière avec la chose démocratique, qui explique que la mise en œuvre du processus électoral n’obéisse pas exactement au même équilibre que celui qui prévaut, de façon générale, en matière d’activité de service public, entre ces deux impératifs fondamentaux que sont la liberté et l’égalité. Certes, l’organisation du processus électoral peut être appréhendée comme une prestation de service public, qui consiste à mettre à disposition des candidats et des électeurs le cadre juridique et matériel leur permettant, pour les uns, d’avancer une offre politique, pour les autres, d’exercer un choix démocratique. À cet égard, naturellement, candidats, d’un côté, et électeurs, de l’autre, doivent être placés sur un pied d’égalité, de la même façon que les usagers d’un service public doivent être traités de façon identique lorsqu’ils se trouvent, vis-à-vis de celui-ci, dans une situation identique. Et l’on sait la centralité du principe d’égalité en matière électorale17. Néanmoins, autant sinon plus qu’une prestation de service public, l’organisation des élections consiste, avant tout, à créer un espace d’expression qui se confond avec la démocratie elle-même, et qui n’a de sens que s’il autorise la liberté de choix la plus informée, et la plus large possible.

11Ainsi l’organisation du processus électoral est-elle d’abord au service du libre choix, individuel et collectif, des électeurs. D’une certaine façon, d’ailleurs, les différentes déclinaisons de l’impératif d’égalité que donne à voir le droit électoral (égale possibilité de se présenter à une élection ou d’y participer par le vote, égalité de traitement entre les candidats dans le cadre de la campagne électorale, principe de l’égalité du scrutin…) sont au service de cette liberté, ou de son effectivité, laquelle se trouverait froissée si elles n’étaient pas garanties. Le processus électoral est ainsi dominé par la recherche, inhérente à la perspective démocratique, de la plus grande liberté possible de choisir celui ou celle qui a vocation à représenter les électeurs dans le cadre de l’exercice du mandat qui pourrait lui être confié.

  • 18  Marlène Schiappa, dans le cadre de l’examen en première lecture du projet de loi devant le Sénat ( (...)
  • 19  En ce sens, V. par ex. les propos à l’Assemblée nationale de L. Vichnievsky (2e séance du 29 juin  (...)
  • 20  Sur la liberté des partis politiques, V. l’article 4 de la Constitution : « Les partis et groupeme (...)
  • 21  En ce sens, V. à nouveau les propos à l’Assemblée nationale de L. Vichnievsky : « Des propos peuve (...)

12C’est donc assez légitimement que, sous différentes formes, cet impératif de liberté a été opposé à des propositions dont l’adoption, ayant pour objet ou pour effet de limiter l’expression, notamment religieuse, de ceux qui se présentent au choix des électeurs, aurait emporté avec elle une restriction à l’expression de la volonté de ces derniers. Auront ainsi tour à tour été mis en avant « la liberté de candidature, d’expression et d’opinion18 », le libre exercice par les partis politiques de leur activité, ou encore la liberté d’expression et le pluralisme des courants d’idées et d’opinion19, tous éléments bénéficiant de fondements constitutionnels et conventionnels20. À l’extension de l’obligation de neutralité religieuse à l’ensemble des membres du bureau de vote, d’aucuns auront encore opposé la liberté des citoyens de participer, « comme ils sont », à la fête électorale. Au-delà, c’est le pari démocratique, celui du bon usage par les électeurs de la liberté politique dont ils disposent, qui aura été mis en avant : le vote (libre) est ainsi présenté comme le seul moyen légitime, en démocratie, de sanctionner une offre politique qui, le cas échéant, ne le serait pas21.

13Le processus électoral, envisagé dans son ensemble, présente ainsi une nature qui n’autorise pas de transposition directe des solutions découlant habituellement de l’identification d’une activité de service public, en particulier sur le terrain de l’expression des convictions religieuses. Cela ne doit pas empêcher d’envisager que la situation de ses acteurs puisse être rapprochée de celle des acteurs de la relation de service public, et le cas échéant d’en tirer quelque enseignement.

2. Acteurs du processus électoral et service public

14Bien sûr, l’exigence de neutralité religieuse s’impose aux personnes publiques elles-mêmes, qui ne doivent pas la froisser au travers d’initiatives donnant à voir un parti pris religieux (que l’on pense à la poussée saisonnière de crèches de Noël). Mais l’une de ses implications majeures reste de contraindre l’expression des croyances religieuses de certains de ceux qui ont partie liée à l’activité de service public. Dès lors que le processus électoral est susceptible de recevoir, quoiqu’avec les précautions précédemment évoquées, la qualification d’activité de service public, le jeu des analogies entre les acteurs de l’un et de l’autre se justifie, avec pour enjeu la pertinence de contraintes partagées. En l’occurrence, deux figures dominent le champ des activités de service public, celle de l’usager et celle de l’agent, auxquelles il faut en adjoindre une troisième, celle du collaborateur du service public, qui oscille entre les deux premières.

  • 22  Pour une définition plus précise, V. B. Plessix, Droit administratif général, Paris, LexisNexis, 4(...)
  • 23  CE, ord., 21 juin 2022, no 464648, Commune de Grenoble (à propos de l’interdiction du « burkini » (...)

15L’usager du service public peut être sommairement présenté comme son bénéficiaire22. À partir de cette définition, il est possible d’identifier ceux qui, dans le cadre d’un processus électoral envisagé comme une activité de service public, s’en rapprocheraient. D’une certaine façon, c’est à la fois le cas des candidats et des électeurs. Les premiers doivent à la mise en place par la puissance publique du cadre nécessaire à la compétition électorale la possibilité même de se présenter et d’avoir une chance d’être élus. Les seconds, quant à eux, lui doivent la possibilité même d’exprimer un choix démocratique. Si la perspective privilégiée consiste, comme c’est le cas, à apprécier la mesure dans laquelle le parallèle entre le processus électoral et le service public peut nourrir un argumentaire tendant à une rigueur accrue vis-à-vis de l’expression des convictions religieuses, l’attention portée à la figure de l’usager du service public ne présente cependant qu’un intérêt limité. En effet, il est de jurisprudence constante que les usagers du service public, qui n’engagent pas l’image de la puissance publique, n’ont pas vocation, sauf disposition législative particulière, à être soumis à quelque neutralité religieuse que ce soit, ce qui ne préjuge d’ailleurs en rien de la légalité des restrictions susceptibles d’être apportées à des comportements assis sur des convictions religieuses, et dont l’admission conduirait à mettre à mal les impératifs de l’ordre public ou de l’égalité des usagers devant le service public23.

  • 24  CE, avis, 3 mai 2000, no 217017, Marteaux. Désormais, V. CGFP, art. L. 121-2.

16Il en va différemment, comme l’on sait, de l’agent du service public (celui qui, à titre professionnel, concourt à l’activité de service public), auquel le port de tous signes religieux est interdit24. Deux éventuelles analogies ne méritent guère qu’on s’y attarde, sinon pour les écarter. D’abord, aussi compréhensive que soit notre démarche, on voit mal en quoi l’électeur, précédemment rapproché de la figure de l’usager, autrement dit du bénéficiaire du processus électoral, pourrait ne serait-ce qu’être assimilé à celle de l’agent du service public. Ensuite, et pour une raison symétrique, cet effort d’assimilation n’a pas lieu d’être pour ceux qui, agents publics territoriaux notamment, sont des agents du service public, soumis à ce titre à l’obligation de neutralité religieuse dans le cadre de leur contribution au processus électoral, comme ils le sont dans celui de l’ensemble des missions qu’ils exercent au service de leur employeur.

  • 25  CGCT, art. L. 2122-34-2, issu de la loi no 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des pri (...)

17Restent deux hypothèses. En premier lieu celle des titulaires de fonctions exécutives au sein des communes, et notamment du maire, qu’il soit ou non candidat à sa réélection. Elle est réglée par la loi qui, par assimilation avec les agents de l’État, les soumet désormais explicitement à une obligation de neutralité religieuse à l’occasion des attributions qu’ils exercent au nom de l’État, parmi lesquelles l’organisation des élections25. On précisera cependant que cette obligation ne s’étend qu’aux actes accomplis pour le bon déroulement du processus électoral, à l’exclusion des initiatives susceptibles de s’inscrire dans le cadre d’une éventuelle campagne électorale. En second lieu, justement, les candidats aux élections. On l’a vu, leur situation peut, elle aussi, être rapprochée de celle de l’usager du service public. À la différence de l’électeur, néanmoins, le candidat à l’élection ne contribue pas au processus électoral par une simple participation au vote, mais à travers l’élaboration, la présentation et la défense d’une offre électorale que d’aucuns, en forçant le trait, pourraient regarder comme l’une des dimensions de la prestation de service public que constituerait la mise en place du cadre juridique et matériel de la compétition démocratique. Sa part politique, en quelque sorte. Au point d’assimiler le candidat à l’élection à l’agent du service public ? Ce serait quand même beaucoup (trop) solliciter les choses. Une fois encore, à supposer que l’offre électorale puisse être regardée comme participant d’une prestation d’intérêt général, elle n’a de sens que par la liberté laissée à son auteur de la définir et de la porter, y compris par l’expression de soi et de l’ensemble de ses convictions de toutes natures. Au demeurant, on l’a dit, de cette liberté du candidat dépend celle d’un électeur qui ne vote pas seulement pour un programme mais pour une personne dont il doit pouvoir évaluer en pleine connaissance de cause, et de ce qu’elle est, sa capacité à représenter. Cela ne conduit peut-être pas à exclure toute possibilité de restrictions à la libre expression des convictions religieuses des candidats, mais cela affaiblit singulièrement l’argument éventuellement tiré de la notion d’agent du service public.

  • 26  Lire par ex. les propos de Julien Aubert : « Sur le plan juridique […], nous avons affaire à des c (...)

18Pourrait-il en aller différemment de celle de collaborateur du service public ? De fait, celle-ci fut largement évoquée au renfort de l’amendement discuté devant l’Assemblée nationale et tendant à ce que l’ensemble des membres du bureau de vote soit soumis à l’obligation de neutralité religieuse26.

  • 27  CE, ass., 22 nov. 1946, no 74725, Commune de Saint-Priest-la-Plaine : Lebon.

19C’est à propos des assesseurs que la question fut la plus débattue, car les attributions que le Code électoral leur confie (vérification de l’identité des électeurs, émargement, et surtout remplacement du président du bureau de vote en cas d’absence de celui-ci) en font, en tant que membres du bureau de vote, d’évidents collaborateurs du service public dès lors, une fois encore, que le processus électoral, aussi spécifique qu’il soit, constitue une activité de service public. Mais cette même qualification n’est pas à exclure pour le secrétaire du bureau ou encore, au-delà de celui-ci, pour les scrutateurs, qui participent au dépouillement. Il y a ainsi fort à parier qu’en cas d’accident survenu à l’occasion de leur participation aux opérations de vote, assesseurs, secrétaires et autres scrutateurs puissent en demander réparation, sur le terrain de la responsabilité sans faute, au titre de leur qualité de collaborateurs occasionnels du service public27.

  • 28  CE, 13 janv. 2017, no 386799.

20Le raisonnement consistant à attacher à la qualification de collaborateur occasionnel du service public l’obligation de respecter une stricte neutralité religieuse n’en est pas moins d’une grande fragilité. En effet, la notion de collaborateur occasionnel du service public, telle que dégagée par le juge administratif, n’a jamais consisté qu’en une analogie avec celle de l’agent public, à l’exclusion de toute identification. Précisément, l’assimilation entre les deux n’a jamais eu vocation qu’à être ponctuelle, ses limites découlant de l’idée simple selon laquelle elle ne devrait jouer qu’à l’avantage du collaborateur. Ce fut le cas lorsqu’il s’est agi de faciliter, par l’application d’un régime de responsabilité sans faute, l’indemnisation des préjudices qu’il subit. Ce fut encore le cas, plus récemment, lorsqu’il s’est agi de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle28. Mais ce dernier élargissement n’a certainement pas eu vocation à rencontrer de nouveaux développements sur le terrain des obligations. C’est d’ailleurs le moins s’agissant de personnes qui, bien souvent sans y être tenues, rendent service à la collectivité.

21Force est ainsi de constater que, s’agissant des acteurs du processus électoral comme de l’activité électorale elle-même, les enseignements que l’on pourrait tirer d’un rapprochement avec le service public restent assez ténus. Il nous faut cependant poursuivre notre effort sur un terrain qui ne tient ni à l’activité électorale, ni à ses acteurs, mais aux lieux dans lesquels celle-ci se déploie.

3. Espace électoral et service public

  • 29  CE, ass., 9 nov. 2016, no 395223, Fédération de la libre pensée de Vendée, et – du même jour – no  (...)

22L’affectation d’un lieu à une activité de service public n’est pas sans incidence sur le terrain des manifestations de nature religieuse. Le contentieux (désormais récurrent) des crèches de Noël l’aura mis en évidence à travers la distinction opérée par le Conseil d’État entre, d’une part, les « bâtiments publics, sièges d’une collectivité publique ou d’un service public » (nous soulignons) et, d’autre part, les « emplacements publics29 », l’installation de crèches par les collectivités territoriales étant plus rigoureusement encadrée dans le premier cas que dans le second. Si l’organisation des élections peut être envisagée comme relevant du service public, toutes les étapes du processus électoral ne se déroulent cependant pas dans des lieux affectés au service public.

  • 30  Restriction renforcée, comme précédemment souligné, par la loi du 24 août 2021 confortant le respe (...)
  • 31  CGCT, art. L. 2144-3.
  • 32  Encore que, il s’agira le plus souvent de salles communales affectées à l’usage du public plutôt q (...)

23Il en va ainsi de la campagne électorale, avec ses distributions de tracts sur les marchés ou ses réunions électorales dans des lieux privés, de sorte que les restrictions imposées aux candidats portent moins, ici, sur l’expression de leurs convictions religieuses dans les lieux affectés au service public, que sur l’exposition de leur projet politique dans les lieux affectés au culte30. La question pourrait se poser, à la rigueur, dans les cas où les candidats organisent une réunion électorale dans des locaux appartenant aux communes et loués ou mis à disposition à cette fin31. Indépendamment de la liberté, déjà évoquée, qui doit être celle de celui qui entend représenter ses concitoyens, il peut néanmoins être soutenu que si la réunion électorale s’inscrit dans le cadre d’une activité (l’organisation du processus électoral) qui peut être regardée comme relevant du service public, et qu’elle se tient bien dans un « lieu du service public32 », il n’y a pas pour autant, matériellement, service public, en l’occurrence faute de personne publique en action.

  • 33  Les maires sont cependant dissuadés d’avoir recours à des lieux privés pour la tenue des opération (...)

24La chose se présente bien différemment pour les opérations de vote elles-mêmes, dont l’organisation participe directement d’une activité de service public à laquelle l’État et les communes sont parties prenantes. Or ces opérations se tiennent le plus souvent dans des lieux affectés de manière pérenne au service public (mairies, établissements scolaires…). Il est vrai que cela n’est pas toujours le cas, et que les opérations de vote peuvent aussi se tenir dans des lieux qui, pour être de la propriété de la commune, sont simplement affectés à l’usage du public (salles communales, « salles des fêtes »…), voire dans des lieux privés33. Cela ne change pas fondamentalement les choses car, de la même façon qu’il peut y avoir des collaborateurs occasionnels du service public, on peut regarder ces lieux comme occasionnellement affectés au service public. Publics ou privés, les locaux dans lesquels sont organisées les opérations de vote sont bien, à ce titre, des lieux affectés au service public. Reste à déterminer ce qu’il convient d’en déduire.

  • 34  Bruno Millienne, 2e séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 6867.
  • 35  Julien Aubert, 2e séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p.6868. De même, Isabelle Florenn (...)
  • 36  François Pupponi, 2e séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 6869.
  • 37  Éric Ciotti, 2e séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 70.
  • 38  Sylvain Waserman, 2e séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 6871.

25Dans le cadre des débats relatifs à l’extension de l’exigence de la neutralité religieuse à l’ensemble des membres du bureau de vote, la spécificité de l’espace électoral, entendu comme les lieux accueillant les opérations de vote, aura été largement mise en avant au soutien de ladite extension. Curieusement, ce fut à travers une mobilisation de termes relevant du champ religieux par ceux-là mêmes qui militent pour une césure radicale du politique et du religieux. Il s’agissait de « sacraliser » le bureau de vote34, d’en faire « un espace sanctuarisé35 », un « sanctuaire », parce que « le bureau de vote n’est pas un lieu anodin36 », qui plus est lorsque le vote a lieu dans ces « temples de la démocratie » que sont les mairies37. Le bureau de vote se devrait d’être « un endroit neutre », ou encore « un lieu neutre38 », excluant l’expression des convictions religieuses des membres du bureau de vote, sinon des électeurs eux-mêmes. Un tel discours consistait ainsi à attacher la neutralité religieuse des acteurs du processus électoral à une forme de neutralisation de l’espace dans lequel ce processus est organisé.

  • 39  Sur la distinction entre neutralité électorale et neutralité du service public, on se permettra de (...)
  • 40  Par ex., Florent Boudié, 2e séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 6874 : « en droit él (...)

26Les arguments avancés au soutien de cette « neutralisation » peinent cependant à convaincre. Il en va de la sorte, d’abord, de ceux qui n’entretiennent pas de lien avec la notion de service public. Le premier tient justement au caractère « sacré », en démocratie, de l’espace dans lequel celle-ci se concrétise de la façon la plus évidente. Mais sauf à ne craindre aucun paradoxe, la démocratie n’est pas une religion, et les électeurs comme ceux qui, occasionnellement ou de par leurs fonctions, y apportent leur concours, ne sont pas des adeptes qui devraient, avant le culte, se départir de tout ce qui fait la singularité de leur personne. Le second repose sur le constat de ce que le droit électoral impose d’ores et déjà la neutralité de l’espace électoral, si bien que donner à cette exigence une portée religieuse ne ferait que l’enrichir d’une dimension dont elle serait déjà implicitement porteuse. Ce serait omettre, néanmoins, les singularités de la neutralité électorale, qui vise moins à asseoir le respect de la liberté de conscience des électeurs qu’à garantir le bon déroulement d’une opération matérielle, et la fiabilité de ses résultats39. Et c’est parce qu’elle est opérationnelle, et que l’opération dont il s’agit est de nature politique, que la neutralité électorale est aussi et seulement politique, prohibant tout comportement, vestimentaire et autre, susceptible d’altérer le choix politique de l’électeur. Aussi, l’adjonction d’une dimension religieuse à la neutralité électorale ne va pas de soi et ses opposants n’ont pas manqué d’invoquer l’introuvable influence qu’exercerait, sur un électeur, le port d’un signe religieux par un assesseur, quand bien même une part de l’offre politique ne serait pas sans lien, explicite ou non, avec les convictions religieuses du ou des candidats40.

  • 41  C. éduc., art. L. 141-5-1, issu de la loi no 2004-228 du 15 mars 2004 encadrant, en application du (...)
  • 42  Éric Ciotti, 2e séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 70. V. aussi François Pupponi, 2(...)
  • 43  En ce sens, CAA Lyon, 23 juill. 2019, no 17LY04351.
  • 44  CE, 2 nov. 1992, no 130394, Kherouaa et a.

27Le troisième argument nous ramène au service public mais n’est guère plus probant. Il consiste à présenter certains lieux du service public comme étant d’ores et déjà « sanctuarisés » sur le terrain de l’expression des convictions religieuses, ce qui serait de nature sinon à justifier, du moins à banaliser la neutralisation religieuse de l’espace électoral. Or, si l’affectation d’un lieu au service public peut être de nature, comme on l’a vu dans le cas des crèches de Noël, à durcir les implications de l’obligation de neutralité religieuse de la personne publique qui en est propriétaire, elle n’a pas pour effet d’étendre le champ des restrictions qu’appelle la neutralité religieuse au-delà des agents qui œuvrent pour le compte du service public. De sorte que les lieux du service public ne sont en rien « neutralisés ». Naturellement, l’exception que constituent, à cet égard, les établissements scolaires publics, au sein desquels « le port de signes ou tenues par lesquels les élèves manifestent ostensiblement une appartenance religieuse est interdit41 », aura été évoquée, et mobilisée ; dès lors que les bureaux de vote seraient une « école de la République42 », il serait naturel que, par analogie, ils soient protégés de toute manifestation de croyance religieuse. Il est vrai, d’ailleurs, que le juge administratif a pu regarder comme légitime que ceux et celles qui interviennent « à l’intérieur des locaux scolaires » puissent se voir imposer la même exigence de neutralité que celle qui concerne les enseignants, à la condition cependant qu’ils participent à « des activités assimilables à des activités d’enseignement43 ». Mais l’analogie a ses limites, la moindre d’entre elles n’étant pas que les électeurs, par construction, ne sont pas des enfants qu’il faudrait protéger d’une influence réelle ou supposée qu’ils ne seraient pas en mesure d’identifier et de maîtriser. Surtout, l’interdiction du port de signes religieux au-delà des agents du service public de l’Éducation nationale ne fut possible, dans le cas de l’école, que par l’intervention de la loi, ce qui témoigne bien de ce que la seule qualification de service public de l’activité d’enseignement ne suffisait pas à la justifier, ainsi que cela résultait de la jurisprudence administrative44. Si l’exemple des établissements scolaires publics peut, le cas échéant, nourrir l’argumentaire de ceux qui soutiendraient que le législateur peut, s’il l’estime opportun, étendre l’obligation de neutralité religieuse à l’ensemble des membres du bureau de vote, il ne peut pas l’être au soutien de l’idée selon laquelle l’affectation des lieux de vote au service public rendrait cette extension pertinente ou, a fortiori, naturelle.

 

28C’est d’ailleurs le sentiment qui, plus généralement, domine au terme de ce détour au confluent du processus électoral et du service public. Le sentiment que, parfois, le service public a bon dos lorsqu’il s’agit de justifier certaines évolutions juridiques, et en particulier des restrictions nouvelles à l’expression des croyances religieuses. Non que le législateur ne puisse rien faire, tant s’en faut, sous réserve de contraintes constitutionnelles qui n’auront été ici qu’effleurées. Simplement, le service public mériterait parfois d’être laissé au repos plutôt qu’appelé au soutien de revendications qui n’ont finalement que de lointains rapports avec lui.

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Notes

1  Pour un exemple de rappel de cette exigence, à propos des agents des caisses primaires d’assurance maladie : Cass. soc., 19 mars 2013, no 12-11.690.

2  Art. 1er de la loi no 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République. Pour une approche critique de cette extension de l’exigence de neutralité : S. Hennette Vauchez, « L’État néo-libéral face à lui-même. Quand l’affirmation des valeurs républicaines bute sur le recul du service public », AJDA 2022, p. 570.

3  Sur la possibilité d’insérer dans le règlement intérieur de l’entreprise des dispositions inscrivant le principe de neutralité, V. l’article L. 1321-2-1 du Code du travail, introduit par la loi no 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels (art. 2).

4  Le législateur s’est aussi penché sur les éventuelles limites susceptibles d’être apportées à la liberté d’expression religieuse des élus locaux dans le cadre de l’exercice de leur mandat. Cette question dépasse celle qu’il nous revient de traiter, mais elle participe à l’évidence d’un contexte général interrogeant religion et « espace démocratique ». Ainsi ont été discutées puis rejetées certaines propositions (ainsi de l’interdiction du port de signes religieux dans le cadre de la réunion des organes délibérants des collectivités territoriales) tandis que d’autres ont été adoptées (ainsi de l’obligation de neutralité désormais imposée au maire, aux adjoints et aux membres du conseil municipal agissant par délégation du maire, dans le cadre des attributions qu’ils exercent au nom de l’État : CGCT, art. L. 2122-34-2).

5  Proposition de loi tendant à assurer le respect des valeurs de la République face aux menaces communautaristes, Sénat, no 108 (2019-2020), exposé des motifs.

6  Cet article deviendra l’article 84 dans la version définitivement adoptée par l’Assemblée nationale. Il interdit aussi la tenue de réunions politiques non seulement dans les locaux servant habituellement à l’exercice d’un culte, comme la loi de 1905 le prévoyait déjà, mais encore « dans leurs dépendances qui en constituent un accessoire indissociable ». Sur cette question, V. dans ce même numéro, A.-L. Youhnovski Sagon, « L’interdiction des réunions politiques, de la propagande électorale et des opérations de vote dans les locaux servant à l’exercice du culte ».

7  Amendement no 290 rectifié bis.

8  Proposition de loi tendant à assurer le respect des valeurs de la République face aux menaces communautaristes, Sénat, no 108 (2019-2020).

9  Proposition de loi constitutionnelle visant à garantir la prééminence des lois de la République, Sénat, no 293 (2019-2020). Cette proposition prévoyait l’insertion à l’article 1er de la Constitution d’un alinéa selon lequel « Nul individu ou nul groupe ne peut se prévaloir de son origine ou de sa religion pour s’exonérer du respect de la règle commune » et une modification de l’article 4 de la Constitution tendant à soumettre les partis politiques au respect « de la laïcité », en sus des principes de la souveraineté nationale et de la démocratie.

10  Amendement no 26 rectifié bis.

11  Amendement no 615.

12  L’argument est cependant au cœur de la discussion relative à l’obligation de neutralité religieuse de ceux qui participent à la tenue des opérations de vote.

13  Deuxième séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 6861.

14  Le député Julien Aubert les rappelle dans des termes plutôt exacts : « Rappelons tout de même ce qu’est un service public […] : il s’agit d’une activité d’intérêt général […] assurée sous la maîtrise de la puissance publique » : JOAN CR 30 juin 2021, p. 6868.

15  On pourrait cependant être tenté d’inclure dans le processus électoral la tenue des listes électorales, qui a un caractère permanent. Le processus électoral stricto sensu renvoie néanmoins, dans notre esprit, à l’organisation d’une élection identifiée, laquelle est encadrée dans le temps (du début de la campagne officielle à la proclamation des résultats).

16  V. par ex. les propos de Marlène Schiappa : « l’élection n’est pas un service public ; c’est une action citoyenne, c’est l’exercice de la démocratie » (deuxième séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 6866). De même, ceux de Pacôme Rupin : « Tenir un bureau de vote […] ce n’est pas une mission de service public : c’est une mission citoyenne » (deuxième séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 6865).

17  Sur les implications de l’égalité en matière électorale, V. R. Rambaud, Droit des élections et des referendums politiques, Paris, LGDJ, 2019.

18  Marlène Schiappa, dans le cadre de l’examen en première lecture du projet de loi devant le Sénat (séance du 31 mars 2021 : JO Sénat CR 1er avr. 2021, p. 2410).

19  En ce sens, V. par ex. les propos à l’Assemblée nationale de L. Vichnievsky (2e séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 6876).

20  Sur la liberté des partis politiques, V. l’article 4 de la Constitution : « Les partis et groupements politiques concourent à l’expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. […] ».

21  En ce sens, V. à nouveau les propos à l’Assemblée nationale de L. Vichnievsky : « Des propos peuvent choquer certains d’entre nous et certains d’entre vous, mais il y va de la liberté d’expression. […] La sanction sera le vote » (2e séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 6877).

22  Pour une définition plus précise, V. B. Plessix, Droit administratif général, Paris, LexisNexis, 4e éd. 2022, p. 968 : « L’usager peut être défini comme la personne bénéficiant de manière directe et effective des prestations qu’offre une activité de service public » [nous soulignons].

23  CE, ord., 21 juin 2022, no 464648, Commune de Grenoble (à propos de l’interdiction du « burkini » dans les piscines municipales).

24  CE, avis, 3 mai 2000, no 217017, Marteaux. Désormais, V. CGFP, art. L. 121-2.

25  CGCT, art. L. 2122-34-2, issu de la loi no 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République (art. 6) : « Pour les attributions qu’ils exercent au nom de l’État, le maire ainsi que les adjoints et les membres du conseil municipal agissant par délégation du maire dans les conditions fixées à l’article L. 2122-18 sont tenus à l’obligation de neutralité et au respect du principe de laïcité. »

26  Lire par ex. les propos de Julien Aubert : « Sur le plan juridique […], nous avons affaire à des collaborateurs occasionnels du service public (“Non !” sur les bancs du groupe LaREM.) Si, ce sont des citoyens qui viennent exercer une mission de service public, une mission électorale » (2e séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 6863). Dans le même sens, Jean-Paul Mattei : « Un assesseur n’est pas une personne ordinaire. Remplit-il ou non une mission de service public ? […] Il n’est […] pas choquant d’exiger une certaine neutralité de la part d’un assesseur, car celui-ci exerce une mission de service public, veille au bon déroulement du scrutin et procède à des vérifications » (2e séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 6872).

27  CE, ass., 22 nov. 1946, no 74725, Commune de Saint-Priest-la-Plaine : Lebon.

28  CE, 13 janv. 2017, no 386799.

29  CE, ass., 9 nov. 2016, no 395223, Fédération de la libre pensée de Vendée, et – du même jour – no 395122, Commune de Melun : AJDA 2016, p. 2375, chron. L. Dutheillet de Lamothe, G. Odinet.

30  Restriction renforcée, comme précédemment souligné, par la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République. À ce propos, V. dans ce même numéro A.-L. Youhnovski Sagon, art. cit.

31  CGCT, art. L. 2144-3.

32  Encore que, il s’agira le plus souvent de salles communales affectées à l’usage du public plutôt qu’à une activité de service public en particulier, ou même au service public en général.

33  Les maires sont cependant dissuadés d’avoir recours à des lieux privés pour la tenue des opérations de vote. V. en ce sens la circulaire du ministre de l’Intérieur du 16 janvier 2020 relative au déroulement des opérations électorales lors des élections au suffrage universel direct, NOR : INTA2000661, p. 6. Cela n’est d’ailleurs que depuis l’adoption de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République que la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État précise qu’il est « interdit d’organiser des opérations de vote pour des élections politiques françaises ou étrangères dans un local servant habituellement à l’exercice du culte ou utilisé par une association cultuelle » (art. 35-1).

34  Bruno Millienne, 2e séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 6867.

35  Julien Aubert, 2e séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p.6868. De même, Isabelle Florennes, 2e séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 6871.

36  François Pupponi, 2e séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 6869.

37  Éric Ciotti, 2e séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 70.

38  Sylvain Waserman, 2e séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 6871.

39  Sur la distinction entre neutralité électorale et neutralité du service public, on se permettra de renvoyer à notre étude, S. Niquège, « Droit administratif et régime juridique des opérations électorales », RDP 2017, p. 1495.

40  Par ex., Florent Boudié, 2e séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 6874 : « en droit électoral – seul qui compte ici –, le port d’un voile, pardon d’un signe religieux, est-il de nature à influencer le vote ? ». Plus loin : « Dit autrement, le port d’un signe religieux est-il par nature un acte de prosélytisme qui altérerait la capacité des électeurs à s’exprimer librement dans les bureaux de vote ? Nous pensons que non. »

41  C. éduc., art. L. 141-5-1, issu de la loi no 2004-228 du 15 mars 2004 encadrant, en application du principe de laïcité, le port de signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics (art. 1er).

42  Éric Ciotti, 2e séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 70. V. aussi François Pupponi, 2e séance du 29 juin 2021 : JOAN CR 30 juin 2021, p. 6869 (« Considère-t-on le bureau de vote comme un sanctuaire, au même titre que l’école, c’est-à-dire comme un lieu où la neutralité doit s’imposer parce que c’est le lieu de la démocratie ? » [nous soulignons].

43  En ce sens, CAA Lyon, 23 juill. 2019, no 17LY04351.

44  CE, 2 nov. 1992, no 130394, Kherouaa et a.

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Pour citer cet article

Référence papier

Sylvain Niquège, « Neutralité religieuse et processus électoral : le service public, lointain repère »Revue du droit des religions, 16 | 2023, 17-31.

Référence électronique

Sylvain Niquège, « Neutralité religieuse et processus électoral : le service public, lointain repère »Revue du droit des religions [En ligne], 16 | 2023, mis en ligne le 21 novembre 2023, consulté le 09 juillet 2025. URL : http://journals.openedition.org/rdr/2183 ; DOI : https://doi.org/10.4000/rdr.2183

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Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) susceptibles d’être soumis à des autorisations d’usage spécifiques.

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