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Liberté d’expression et liberté de religion

La provocation à la haine, à la discrimination ou à la violence en droit administratif. Une recherche exploratoire

Lauren Bakir
p. 29-47

Résumés

Liberté fondamentale et fondement essentiel d’une société démocratique, la liberté d’expression requiert un cadre juridique intelligible. La possibilité de prononcer des mesures administratives d’expulsion du territoire, de dissolution d’associations ou de fermeture de lieux de culte sur la base de propos incitant à la haine, à la discrimination ou à la violence soulève inévitablement la question de la qualification juridique de tels propos. L’analyse de la jurisprudence administrative révèle une appréhension confuse de ces notions, ce qui fragilise la liberté d’expression mais également d’autres droits et libertés : le droit au respect de la vie privée et familiale, la liberté de religion et la liberté d’association.

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Texte intégral

  • 1  CEDH, 7 déc. 1976, no 5493/72, Handyside c. Royaume-Uni.
  • 2  Ibid., § 49.
  • 3  Loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ; Loi no 72-546 du 1er juillet 1972 relative à (...)
  • 4  Loi no 90-615 du 13 juillet 1990 tendant à réprimer tout acte raciste, antisémite ou xénophobe, mo (...)
  • 5  C. pén., art. 421-2-5 créé par la loi no 2014-1353 du 13 nov. 2014 (art. 5), modifié par Cons. con (...)

1L’arrêt de référence Handyside c. Royaume-Uni, rendu par la Cour européenne des droits de l’homme en 1976, affirme que la liberté d’expression est un des fondements essentiels d’une société démocratique et « une des conditions primordiales de son progrès et de l’épanouissement de chacun1 ». Cette liberté ne peut valoir uniquement pour les informations ou les idées considérées comme inoffensives ou indifférentes, elle doit également valoir pour « celles qui heurtent, choquent ou inquiètent l’État ou une fraction quelconque de la population2 ». C’est à travers cette interprétation libérale de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme, qui consacre le droit à la liberté d’expression, que cette dernière doit être protégée par les États membres du Conseil de l’Europe. En principe, dans les États démocratiques, cette liberté fondamentale relève donc du régime répressif : les abus de la liberté d’expression sont sanctionnés a posteriori. En droit français, cela se traduit par les limites classiques posées par la loi de 1881 sur la liberté de la presse – l’injure et la diffamation (art. 29) –, délits complétés par la loi Pléven en 19723 – l’incitation à la haine, à la discrimination ou à la violence (art. 24, al. 7). L’apologie de crimes de guerre, de crimes contre l’humanité, de crimes de réduction en esclavage (art. 24 al. 5), de même que la négation des crimes contre l’humanité (art. 24 bis)4 ou l’apologie des actes de terrorisme5 constituent d’autres limitations de la liberté d’expression. C’est à travers la jurisprudence judiciaire que ces différentes bases légales s’interprètent et s’appliquent.

  • 6  CE, ord., 9 janv. 2014, no 374508 : B. Plessix, « Le droit des libertés publiques au secours du dr (...)
  • 7  CE, 4 mars 2023, no 471871.
  • 8  CE, ord., 29 nov. 2024, no 499162 : Th. Hochmann, « Le possible refus d’autoriser une conférence s (...)

2Si, en principe, la liberté d’expression relève de ce régime répressif, il arrive que les autorités de police administrative recourent au régime préventif pour la restreindre lorsqu’elle emporte des risques de troubles à l’ordre public. C’est ainsi que des spectacles6 ou des conférences7 ont fait l’objet d’interdictions préalables sur le fondement du respect de la dignité de la personne humaine comme composante de l’ordre public. D’autres fois, des directeurs d’établissement ont pu refuser d’attribuer une salle de conférences en se référant à la sécurité comme composante de l’ordre public8. La doctrine est attentive à cette jurisprudence administrative qui éclaire les contours de l’ordre public et, par conséquent, l’étendue de la liberté d’expression.

  • 9  « Ne peut faire l’objet d’une décision d’expulsion qu’en cas de comportements de nature à porter a (...)
  • 10  « Aux seules fins de prévenir la commission d’actes de terrorisme, le représentant de l’État dans (...)
  • 11  « […] 6° Ou qui, soit provoquent ou contribuent par leurs agissements à la discrimination, à la ha (...)

3Un second cas de figure, moins étudié, existe en droit administratif : les propos provoquant à la haine, à la discrimination ou à la violence peuvent également déclencher des mesures de police administrative. Ce mécanisme, s’il fait écho au régime répressif prévu par la loi de 1881 relative à la liberté de la presse et plus particulièrement au délit de provocation à la haine, à la discrimination ou à la violence, relève néanmoins du régime préventif de par les autorités compétentes, les bases légales et les mesures prises. Dans ce cas de figure, les propos litigieux n’entraînent pas des interdictions de spectacle ou de conférence, mais des mesures d’expulsion du territoire français (CESEDA, art. L. 631-39), de fermeture de lieux de culte (CSI, art. L. 227-110) ou de dissolution d’associations (CSI, art. L. 212-111). Ces mesures de police administrative justifiées par des propos provoquant à la haine, à la discrimination ou à la violence présentent, au regard des autres limites juridiques de la liberté d’expression précédemment évoquées, un rapport différent à cette liberté fondamentale. En effet, la libre expression des propos est à l’origine de ces mesures qui restreignent non seulement la liberté d’expression, mais également d’autres droits et libertés fondamentaux comme le droit à la vie privée et familiale (pour les expulsions), la liberté individuelle et collective de religion (pour les fermetures de lieux de culte), et la liberté d’association (pour les dissolutions d’associations).

4Cette singularité motive cette recherche exploratoire. Dans la mesure où la provocation à la haine, à la discrimination ou à la violence est susceptible d’entraîner des mesures de police administrative, cela emporte des conséquences concrètes en matière de liberté d’expression. Il convient dès lors de s’interroger sur ce que recouvre cette expression en droit administratif, d’analyser les propos qui entrent dans cette catégorie juridique susceptible d’engendrer des mesures d’expulsion, de fermeture de lieu de culte, de dissolution d’association. Il faut tout de suite préciser que les réponses à ces questions ne peuvent être aussi développées et précises que lorsqu’elles sont posées dans le cadre du délit de provocation à la haine, à la discrimination ou à la violence tel que prévu par la loi de 1881, ou de la conciliation entre liberté d’expression et ordre public tel qu’elle ressort de la jurisprudence administrative. En effet, le contentieux judiciaire et administratif de ces deux cas de figure est abondant, de même que la doctrine afférente.

5En outre, une limite de taille s’impose : très souvent, pour les bases légales mentionnées, le juge administratif statue en référé. Il rend donc des ordonnances et non des décisions sur le fond, ce qui implique des éléments nécessairement incomplets et rendus dans un temps très restreint. Il serait donc tentant de les réduire à des textes qui n’éclairent pas véritablement le droit en vigueur, ne permettent pas de l’expliquer, de le clarifier, ni de le critiquer. Il n’en demeure pas moins que ces bases légales emportent des conséquences directes et concrètes sur le cadre juridique de la liberté d’expression, il nous semble donc nécessaire d’explorer cette question.

  • 12  Stricto sensu mais également lato sensu, c’est à dire englobant la liberté de communication, la li (...)
  • 13  CE, ord., 30 août 2022, no 466554 ; 23 mai 2024, no 494121 ; 29 mars 2024, no 492743 ; 17 sept. 20 (...)
  • 14  CE, ord., 31 janv. 2018, no 417332 ; 22 nov. 2018, no 425100 ; 25 nov. 2020, no 446303 ; 29 nov. 2 (...)
  • 15  CE, 23 déc. 2016, no 406012 ; 15 déc. 2017, no 401378 ; 26 janv. 2018, no 412312 ; 24 sept. 2021, (...)
  • 16  CE, 24 sept. 2021, no 449215 ; CE, ord., 29 avr. 2022, no 462982 ; CE, 9 nov. 2023, no 459704 et n(...)

6La sélection d’un corpus de décisions sur le fond et d’ordonnances rendues en référé, relatives à des propos prononcés dans des cadres similaires – des prêches ou des conférences religieuses – permet de proposer un premier état des lieux et constitue une porte d’entrée vers la problématique plus générale de l’incitation à la haine, à la discrimination ou à la violence au prisme du droit administratif. Cette recherche exploratoire a vocation à être complétée à l’avenir par une recherche s’appuyant sur un corpus plus étendu, et la problématique gagnerait elle-même à être élargie aux restrictions de la liberté d’expression12 par la voie administrative. Le corpus étudié dans le cadre de cette contribution se compose de quatre ordonnances relatives à des expulsions d’imams13, cinq à des fermetures de mosquées14, cinq décisions relatives à des dissolutions d’associations en lien avec le fait religieux15, complétées par d’autres décisions et ordonnances rendues à la suite de dissolutions d’associations sans lien avec le fait religieux, mais résultant également de propos provoquant à la haine, à la discrimination ou à la violence16.

7L’établissement d’un état des lieux des propos provoquant à la haine, à la discrimination ou à la violence révèle les insuffisances du curseur fixé par le juge administratif (1). L’inintelligibilité de la provocation à la haine, à la discrimination ou à la violence au prisme du droit administratif fragilise indéniablement le cadre juridique de la liberté d’expression (2).

1. Les propos susceptibles d’être qualifiés de provocation à la haine, à la discrimination ou à la violence : une appréhension confuse par le juge administratif

8Plusieurs mesures de police administrative sont justifiées par des propos relevant d’interprétations rigoristes ou belliqueuses des textes religieux : le curseur visant à délimiter ce qui relève de la provocation à la haine, à la discrimination ou à la violence ou non est éminemment flou (1.1). Certains propos s’inscrivant dans une expression des opinions politiques sont également invoqués pour justifier des mesures de police administrative. Le juge administratif semble conditionner cette liberté d’expression politique à différents facteurs, tantôt le contexte d’urgence lié aux attentats, tantôt la modération opérée sur les réseaux sociaux (1.2).

1.1. Les propos relevant d’interprétations rigoristes ou belliqueuses des textes religieux : le curseur flou de la liberté d’expression

9Les propos tenus lors de prêches ou de conférences religieuses susceptibles d’entraîner des mesures de police administrative sont multiples et variés. A minima, il s’agit de propos relevant d’interprétations littérales de certains textes religieux, se traduisant par des discours d’infériorisation de la femme et/ou de haine contre d’autres groupes de personnes. A maxima, il s’agit de propos relevant d’interprétations belliqueuses de certains textes religieux se traduisant par des appels à la violence ou la justification d’attentats. Les autorités de police administrative, suivies par les juridictions, qualifient ces propos de différentes façons, notamment sous les termes de « rigoristes » et « radicaux ». Outre ces qualificatifs imprécis, ces décisions ne permettent pas non plus d’identifier précisément les propos qui incitent à la haine, à la discrimination ou à la violence au sens des articles L. 631-3 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA), L. 227-1 et L. 212-1 du Code de la sécurité intérieure (CSI).

  • 17  CE, ord., 30 août 2022, no 466554, § 8.
  • 18  CE, ord., 29 mars 2024, no 492743, § 7.
  • 19  Pour faciliter la lecture, nous utilisons l’expression « incitation / provocation à la haine » au (...)

10Constituent par exemple des appels à la haine et à la discrimination au sens de l’article L. 631-3 CESEDA justifiant des mesures d’expulsion les discours antisémites et les discours théorisant l’infériorité de la femme. Ainsi, un imam développant « depuis plusieurs années, à l’occasion de nombreuses conférences et discours relayés par les réseaux sociaux à un public large, un discours antisémite » et « un discours systématique sur l’infériorité de la femme […] théorisant la soumission de la femme à l’homme et impliquant que les femmes ne puissent bénéficier des mêmes libertés ou des mêmes droits que les hommes, méconnaît au détriment des femmes le principe constitutionnel d’égalité17 ». Dans le même sens, constituent des actes de provocation explicite et délibérée à la discrimination envers les femmes, les propos relatifs « à la vie sociale et au comportement des femmes comme de l’attitude que les hommes devraient avoir à leur égard » et des actes de provocation à la haine ou à la violence contre des groupes de personnes, « dans le contexte international actuel, des propos relatifs aux juifs ainsi que ceux critiquant la société française et valorisant la guerre sainte18 ». Ces propos sont qualifiés d’actes de provocation explicite et délibérée à la discrimination, à la haine ou à la violence envers des groupes de personnes au sens de l’article L. 631-3. Ces ordonnances ne distinguent donc pas les propos de haine de ceux incitant à la haine19.

  • 20  La notion d’« actes de terrorisme » n’est elle-même pas définie, et la loi ne prévoit aucun critèr (...)

11Les décisions rendues à la suite de fermetures de lieux de culte opèrent quant à elles une confusion entre interprétation rigoriste et interprétation belliqueuse des textes religieux, que le juge des référés mentionne et traite sur le même plan : les propos d’incitation à la haine ne sont pas distingués des propos d’appel à la violence. Souvent prononcées pour une durée de six mois et sur la base d’une instruction et de notes blanches « précises et circonstanciées », ces mesures exposent pêle-mêle des propos de haine à l’encontre de certains groupes de personnes et des appels à la violence. Or, dans ce contentieux, les appels à la violence sont indispensables à démontrer dans la mesure où la fermeture d’un lieu de culte doit avoir pour objectif de « prévenir la commission d’actes de terrorisme » (CSI, art. L. 227-1). La confusion entre appel à la haine et appels à la commission d’actes de terrorisme est prégnante20. Les décisions instaurent une équivalence entre les propos de haine des juifs, des femmes ou d’autres groupes – qui relèvent d’une interprétation littérale de certains textes religieux – et les propos appelant au jihad armé, seuls à même de justifier le risque de commission d’« actes de terrorisme ».

  • 21  CE, ord., 31 janv. 2018, no 417332.
  • 22  CE, ord., 29 nov. 2021, no 458385.
  • 23  CE, ord., 26 avr. 2022, no 462685, § 10.
  • 24  V. aussi CE, ord., 25 nov. 2020, no 446303.

12La fermeture de la mosquée « As Sounna » située à Marseille21, en décembre 2017, a été justifiée par le fait que les prêches de l’imam, également président de l’association gérant le lieu de culte, appelaient « à la haine et à la violence contre les Chrétiens, les Juifs, les Chiites et les personnes adultères […] que, de même, dans ses prêches, l’imam légitime et glorifie le “djihad” […], que, par ailleurs, il n’a pas été sérieusement contesté que la mosquée prônait un islamisme radical dont l’influence s’étendait à l’ensemble de la vie locale, en particulier sur les plus jeunes, et qu’au moins cinq fidèles sont partis rejoindre la zone irako-syrienne pour faire le “djihad” » (§ 7). La fermeture de la mosquée d’Allonnes résulte de propos similaires, entretenant une confusion entre discours de haine et appel à la violence22 : la décision évoque en effet des propos ayant « fait l’apologie du “djihad” par les armes et […] des propos haineux à l’encontre des “mécréants” » ainsi que des personnes ayant légitimé des attentats terroristes (§ 12). Ces éléments « précis et concordants relevés par le préfet » établissent la diffusion au sein de la mosquée d’idées et de théories provoquant à la violence, à la haine ou à la discrimination en lien avec le risque de commission d’actes de terrorisme au sens de l’article L. 227-1 CSI. Enfin, s’agissant de la fermeture de la mosquée de Pessac par la préfète de Gironde, les propos ayant entraîné la mesure sont qualifiés de « radicaux » et les messages sur les réseaux sociaux inciteraient au repli identitaire, à méconnaître les lois de la République présentées comme incompatibles avec l’islam et condamnant les musulmans qui ne partagent pas leur vision rigoriste. Le Conseil d’État juge qu’il ne résulte pas de l’instruction que les imams intervenants à la mosquée de Pessac ont tenu dans le cadre de leurs prêches des propos de nature à encourager la haine et la violence à l’égard des non-musulmans ou des musulmans ne partageant pas leurs convictions23. Concernant les publications sur les réseaux sociaux visant à soutenir des associations dissoutes ou des organisations/personnes promouvant un islam radical, le Conseil d’État juge que ces publications ne présentent pas, compte tenu de leur teneur et des circonstances de l’espèce, un caractère de provocation à la violence, à la haine ou à la discrimination (§ 11). En l’espèce, bien que le Conseil d’État rende une décision qui ne reprend pas les affirmations de l’autorité de police administrative, le discours jurisprudentiel est similaire aux autres ordonnances rendues en la matière : des propos très disparates sont traités sur le même plan24.

  • 25  CE, 26 janv. 2018, no 412312, §§ 4 et 5. La formulation est quasiment similaire dans CE, 15 déc. 2 (...)

13Certaines décisions rendues à la suite de dissolutions d’associations prononcées sur le fondement de l’article L. 212-1 CSI 6°) présentent une confusion entre l’hostilité à l’encontre de certains groupes de personnes et la posture belliqueuse. Par exemple, un imam et son adjoint prêchaient au sein de la mosquée « un islamisme radical, marqué par une forte hostilité à l’égard des chrétiens, des juifs et des chiites, prônant un rejet des valeurs et de certaines lois de la République. Ils affichaient dans ces prêches leur soutien au djihad armé et à certains membres d’[une] cellule terroriste […] ». Ces éléments disparates caractérisent l’existence « de discours et de faits provoquant à la discrimination, à la haine ou à la violence ou les justifiant25 ». L’absence de distinction entre interprétation rigoriste et posture belliqueuse rend le curseur de la provocation à la haine, à la discrimination ou à la violence éminemment flou.

14Un certain nombre de mesures de police administrative s’appuie également sur des opinions politiques exprimées par les locuteurs. Il revient alors au juge administratif de distinguer ce qui relève de la provocation à la haine, à la discrimination ou à la violence, de ce qui relève de la liberté d’expression politique. Cette dernière semble conditionnée par des éléments qui sont mobilisés différemment d’un contentieux à l’autre.

1.2. Les propos relevant d’opinions politiques : une liberté d’expression conditionnée

  • 26  CE, ord., 30 août 2022, no 466554, § 7.
  • 27  CE, ord., 17 sept. 2024, no 497226, § 6.
  • 28  « […] dans un contexte marqué, particulièrement depuis la résurgence du conflit israélo-palestinie (...)
  • 29  CE, ord., 23 mai 2024, no 494121, § 8.

15Deux catégories de propos apparaissent dans le corpus étudié : les propos critiquant la politique de la France à l’égard des musulmans et les propos critiquant la situation au Proche-Orient. Le curseur dégagé par le juge administratif diffère d’un contentieux à l’autre. Dans le contentieux des expulsions prononcées sur le fondement de l’article L. 631-3 CESEDA, le curseur est essentiellement contextuel : le même type de propos, prononcé dans un contexte d’attentat, pourra conduire le juge des référés à refuser de suspendre l’exécution de la décision administrative. Ainsi, ne caractérisent pas une provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence un « discours radical de défense » de ce que Monsieur Iquouissen « considère être les intérêts des musulmans » ni les positions « virulentes et critiques des lois et des politiques conduites en France et de la situation au Proche-Orient26 ». En revanche, est de nature à provoquer à la discrimination, à la haine ou à la violence la diffusion au lendemain des évènements du 7 octobre, de messages justifiant ces évènements, puis exprimant un soutien au chef du bureau politique du Hamas, « organisation à l’origine de ces actes, classée comme terroriste par l’Union européenne ». Ces propos n’expriment pas des « prises de position à caractère politique », mais l’apologie de ces actes. Le juge ajoute que ces prises de position, compte tenu de l’autorité de cet imam, « sont susceptibles d’inciter au passage à l’acte des personnes prenant connaissance de tels messages27 » et s’appuie longuement sur le contexte post 7 octobre28 qui semble donc déterminer la décision. Dans le même sens, un arrêté d’expulsion adopté en 2024 et se fondant sur des propos tenus en 2017 – pour lesquels le requérant a été condamné au pénal – s’appuie sur « le contexte de regain de tension en France en lien avec les hostilités au Proche-Orient29 ».

  • 30  CE, ord., 26 avr. 2022, no 462685, § 12.

16S’agissant du contentieux des fermetures temporaires de lieux de culte prononcées sur le fondement de l’article L. 227-1 CSI, deux critères sont pris en compte par le juge : le contexte, mais également la modération sur les réseaux sociaux. Ainsi, si un message publié sur le compte Facebook de l’association gestionnaire du lieu de culte « appelant à la prière pour refouler les juifs de Jérusalem et une publication qualifiant Israël d’État terroriste, ayant suscité un commentaire qui présentait un caractère ouvertement antisémite et incitait à la violence » sont susceptibles de caractériser la diffusion d’idées ou de théories provoquant à la violence, à la haine ou à la discrimination, la juridiction administrative s’appuie sur deux éléments pour exclure la fermeture du lieu de culte : d’une part, ces propos ne permettent pas de caractériser un lien avec le risque de commission d’actes de terrorisme, et « au surplus », l’association avait pris des mesures correctrices pour modérer les échanges sur les réseaux sociaux30.

  • 31  Ibid., § 11.
  • 32  CE, ord., 25 nov. 2020, no 446303, § 10.

17Ne présentent pas un caractère de provocation à la violence, à la haine ou à la discrimination les publications adoptant « une posture volontairement victimaire, rend[ant] les institutions de la République, les responsables politiques, voire la société française dans son ensemble, responsable d’un prétendu climat d’islamophobie, incit[ant] au repli identitaire et contest[ant] le principe de laïcité31 ». En revanche, constitue une provocation à la violence et à la haine en lien avec le risque de commission d’actes de terrorisme la diffusion, sur le compte Facebook de la Grande mosquée de Pantin « qui compte près de 100 000 abonnés » d’une vidéo et d’un commentaire « dont les propos ont pour objectif d’accréditer l’idée délétère, dans un contexte particulièrement sensible, que les autorités mèneraient en France un combat, notamment au sein de l’éducation nationale, contre la religion musulmane et ses pratiquants32 ». Ladite vidéo dirigée contre le professeur d’histoire Samuel Paty, demandant son éviction, et le commentaire dévoilant l’identité et l’adresse du professeur, n’ont été « retirés qu’après l’attentat du 16 octobre 2020 ». Dans la mesure où les propos sont sensiblement similaires dans ces deux affaires, il semble que le contexte – en l’espèce l’attentat commis contre Samuel Paty – est déterminant pour interpréter l’article L. 227-1 CSI.

  • 33  À l’exception de la dissolution de l’association Barakacity : CE, 24 sept. 2021, no 445979, §§ 5-8 (...)
  • 34  CE, 24 sept. 2021, no 449215, § 9.
  • 35  CE, 9 nov. 2023, no 459704, §§ 9 et 10.

18Dans le corpus étudié, les dissolutions d’associations ne sont pas prononcées sur la base de propos politiques33. Il est en revanche utile de mentionner le contentieux des dissolutions d’associations et groupements de fait à travers d’autres affaires qui, si elles ne relèvent pas du corpus mobilisé dans cette contribution, demeurent éclairantes du point de vue de la motivation jurisprudentielle. Ces affaires révèlent que la modération apportée par les associations sur leurs réseaux sociaux constitue le critère principal pris en compte par le juge. L’absence de modération est par exemple mentionnée pour justifier les dissolutions du Collectif contre l’islamophobie en France34 et de l’association Coordination contre le racisme et l’islamophobie35 au titre de l’article L. 212-1 6°) CSI. Les propos à l’origine de ces dissolutions visent notamment à accréditer l’idée que les pouvoirs publics français mènent, en particulier dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, un combat contre la religion musulmane et que certains partis politiques et médias sont hostiles aux croyants de confession musulmane.

  • 36  CE, ord., 29 avr. 2022, no 462982, § 8.
  • 37  CE, ord., 20 févr. 2025, no 462981, § 9.
  • 38  Pour d’autres exemples de dissolutions d’associations sur la base de l’article L. 212-1 CSI 6°) : (...)

19Cet élément apparaît de façon encore plus évidente s’agissant de la dissolution du groupement de fait Collectif Palestine Vaincra. Est reproché à ce collectif que ses publications sur les réseaux sociaux suscitent des commentaires haineux à caractère antisémite, commentaires provoquant à la haine, à la discrimination et à la violence. Si en 2022 le Conseil d’État suspend l’exécution du décret de dissolution en indiquant notamment que « le groupement a procédé à la suppression de certains de ces commentaires et cherche à y remédier compte tenu des moyens dont il dispose36 », la requête déposée par le collectif suite à la dissolution prononcée en 2025 est en revanche rejetée : ces commentaires « lui sont imputables dès lors qu’il ne les modère pas suffisamment à la hauteur des moyens dont il dispose37 ». En d’autres termes, des commentaires qui constituent des provocations à la discrimination, à la haine ou à la violence sont imputables au groupement dès lors que celui-ci ne les a pas prévenus ou modérés en fonction de ses possibilités38, même si les propos du groupement lui-même n’excèdent pas les limites de la liberté d’expression.

20L’encadrement juridique des propos provoquant à la haine, à la discrimination ou à la violence au sens des articles précités du CESEDA et du CSI n’est donc pas clairement délimité, l’inintelligibilité de ces bases légales et de leur interprétation fragilise le cadre juridique de la liberté d’expression.

2. L’inintelligibilité de la provocation à la haine, à la discrimination, à la violence : une fragilisation de la liberté d’expression

  • 39  D. Chavalarias, Toxic Data. Comment les réseaux manipulent nos opinions, Paris, Flammarion, 2022.

21La liberté d’expression est au cœur d’une actualité marquée par la diffusion rapide et massive des idées et des opinions39. Le recours au régime préventif revient à contourner la logique répressive censée structurer la liberté d’expression dans un État démocratique. Si ce recours à des dispositions spécifiques aux étrangers ou à la sécurité intérieure peut se justifier, il revient au juge administratif de clarifier l’interprétation de ces dispositions (2.1) et de veiller à une harmonisation, fût-elle limitée, du cadre juridique de la liberté d’expression (2.2).

2.1. Une nécessaire clarification juridique

22Le corpus étudié ne permet pas d’accéder à une qualification juridique claire des propos litigieux. En effet, les propos ne sont pas retranscrits dans les décisions – essentiellement des ordonnances – rendues par le juge administratif : seules les qualifications proposées par l’autorité de police administrative sont mentionnées. Existe ainsi une confusion entre les affirmations de l’administration et les éléments retenus par le juge administratif : la qualification juridique proposée par l’autorité de police administrative n’est pas mise à distance par le juge. Le constat établi par Julien Jeanneney à l’égard de l’ordonnance rendue par le Conseil d’État relative à la fermeture de la mosquée de Pantin est applicable à l’ensemble de ces décisions :

  • 40  J. Jeanneney, « La résurgence des fermetures punitives de lieux de culte », RFDA 2021, p. 519 [sou (...)

« le Conseil d’État mêle son appréciation des faits à celle de l’administration. Il emprunte au ministère de l’intérieur des formulations aussi euphémisées qu’imprécises – à l’image des lieux de culte “sensibles” ou de la “mouvance” islamique radicale ou salafiste. Au lieu de présenter les faits de façon neutre, puis de les qualifier juridiquement, il privilégie un mode de rédaction courant dans les mémoires des parties, tendant à associer, dans une même phrase, les faits et l’appréciation portée sur eux40. »

  • 41  A. Hajjat, « Le grand retournement du droit antiraciste : la dissolution paradoxale du Collectif c (...)

23Cette confusion entre le discours de l’autorité de police administrative et celui du juge administratif est systématique ; elle fragilise le cadre juridique de la liberté d’expression puisqu’elle le rend imprécis et imprévisible. Cela s’explique en partie par le contexte particulier des décisions rendues en référé, qui sont nécessairement incomplètes sur le fond. Néanmoins, certaines décisions rendues au fond sur la base de la « provocation à la haine, à la discrimination ou à la violence » souffrent des mêmes lacunes. La décision au fond rendue à la suite de la dissolution du Collectif contre l’islamophobie en France, à titre d’exemple, revêt les mêmes insuffisances41.

24L’absence de qualification juridique claire est problématique du point de vue de la protection des libertés fondamentales. De simples prises de parole ou une insuffisante modération sur les réseaux sociaux peuvent entraîner des mesures telles que des expulsions du territoire français, des fermetures de lieux de culte ou des dissolutions d’associations – ce qui emporte certes des conséquences sur la liberté d’expression, mais également sur l’exercice d’autres droits et libertés fondamentaux (la vie privée et familiale, la liberté de religion, la liberté d’association).

  • 42  Ch. Bigot, « Chapitre 326 – Manifestations d’opinions prohibées », Pratique du droit de la presse, (...)
  • 43  L. Bakir, « Provocation à la haine, à la discrimination ou à la violence à l’égard d’un groupe de (...)
  • 44  Cass. crim., 7 juin 2017, no 16-80.322.

25Dès lors, il conviendrait de réfléchir aux moyens à disposition pour compenser les insuffisances relevées. D’une part, s’inspirer de la jurisprudence judiciaire relative au délit de « provocation à la haine, à la discrimination ou à la violence » permettrait de dégager à grands traits une qualification juridique plus précise des propos litigieux. En effet, depuis la loi Pléven de 1972 et l’intégration de ce délit à la loi sur la liberté de la presse de 1881 (art. 24 al. 7), le juge judiciaire apprécie et qualifie juridiquement les propos. La jurisprudence judiciaire, abondante, est complétée par une doctrine tout aussi fournie qui décrit, analyse, et suit les évolutions jurisprudentielles. Cela rend la jurisprudence judiciaire en la matière relativement claire et intelligible42. Elle permet d’identifier les propos litigieux et les éléments constitutifs des infractions. Par exemple, dans le cas du délit d’incitation à la haine, à la discrimination ou à la violence à l’égard d’un groupe de personnes à raison de leur religion, les éléments constitutifs sont clairs : les propos doivent viser un groupe de personnes et non des idées, des convictions ou des opinions ; ils doivent viser tout le groupe et non une partie du groupe ; et ils doivent « provoquer » à la haine, à la discrimination ou à la violence, c’est-à-dire inciter, inviter à l’action et pas uniquement constituer des discours véhéments43. Depuis un revirement jurisprudentiel de 201744, il est en effet précisé qu’un discours véhément et hostile ne suffit pas à caractériser une « provocation », une nuance qui n’est jamais évoquée par le juge administratif. Quelles que soient l’analyse ou les critiques pouvant être formulées à l’égard du contentieux judiciaire, il demeure plus intelligible que la jurisprudence administrative, et permet une relative prévisibilité des décisions.

  • 45  B. Plessix, art. cit., p. 432.
  • 46  Dans certaines décisions, l’absence de poursuites ou de condamnations pénales est jugée explicitem (...)
  • 47  Par ex., la condamnation d’une personne pour provocation publique à la haine ou à la violence enve (...)

26D’autre part, le juge administratif pourrait ériger des garde-fous en prenant en compte, par exemple, les condamnations pénales antérieures ou l’existence de poursuites pénales relatives aux propos litigieux. À titre de rappel et d’exemple, pour appuyer certaines décisions rendues à la suite de restrictions de la liberté d’expression pour des motifs d’ordre public, le juge administratif s’appuie parfois sur les condamnations pénales antérieures de la personne visée par l’interdiction pour motiver sa décision45. En revanche, dans le corpus étudié, la majeure partie des décisions ne fait aucune référence à l’existence de poursuites ou de condamnations pénales46. Les condamnations pénales sont parfois évoquées, lorsqu’elles existent47, mais ne constituent donc pas un critère du contrôle opéré par le juge.

27Ces deux moyens permettraient, en outre, d’assurer une cohérence de ce contentieux avec le cadre juridique classique de la liberté d’expression. En effet, l’absence de clarté dans cette régulation indirecte de l’expression entraîne une disharmonie dans la protection de la liberté d’expression : les locuteurs, au sein d’un même ordre juridique, relèvent de régimes juridiques distincts. Or, si le droit administratif, à travers spécifiquement le Code de la sécurité intérieure, s’inscrit dans une logique distincte de la loi sur la liberté de la presse, le juge administratif doit néanmoins veiller à ce que les motivations soient claires et que le cadre juridique soit lisible.

2.2. Discours similaires en substance, régimes juridiques distincts

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28Les propos ayant fait l’objet de mesures d’expulsions, de fermetures de lieux de culte ou de dissolutions d’associations sont, en substance, similaires à d’autres propos répandus dans la société. Les propos théorisant l’infériorité de la femme ou postulant a minima une inégalité biologique entre les femmes et les hommes ne sont ni propres aux discours religieux ni propres à une interprétation rigoriste de certains textes de l’islam. Les discours virilistes et masculinistes48 prolifèrent sur les réseaux sociaux et YouTube, remettant en cause le droit des femmes voire attribuant au féminisme et au principe d’égalité des droits de nombreux méfaits. De même, les discours racialistes sont très présents en ligne, ainsi que sur des canaux plus classiques de diffusion comme les chaînes de télévision49. Ces discours, substantiellement similaires aux propos déclenchant des mesures de police administrative, ne relèvent pas des mêmes régimes juridiques. Le régime juridique applicable peut en effet dépendre du statut du locuteur (est-il Français ou étranger ?) ou de la structure juridique dans le cadre de laquelle il s’exprime (une association ou une chaîne de télévision ?) Un locuteur de nationalité française comme Éric Zemmour relèvera du régime répressif : ses propos sont sanctionnés a posteriori, lorsque des procédures sont déclenchées. Il a ainsi été condamné pénalement pour provocation à la haine et à la discrimination envers un groupe de personnes50 au titre de la loi sur la liberté de la presse de 1881 (art. 24 al. 7). Il pourrait également relever du régime préventif si l’autorité de police administrative décide, par exemple, d’adopter une mesure d’interdiction préalable d’une de ses conférences. Cette hypothèse relève néanmoins des pouvoirs de police du maire (art. 2212-2 CGCT) qui s’appuient sur les risques de troubles à l’ordre public et non sur des propos provoquant à la haine, à la discrimination ou à la violence tels que prévus dans le CESEDA et le CSI. Quant aux chaînes de télévision, les propos qui y sont tenus ne relèvent pas non plus de la provocation à la haine telle qu’elle est prévue et s’applique en droit administratif. Les chaînes de télévision ont des obligations dont le respect est contrôlé par l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom)51. La loi de 1986 relative à la liberté de communication52 leur impose notamment d’assurer l’honnêteté, le pluralisme et l’indépendance de l’information. Dans ce cadre, l’Arcom a décidé, par exemple, de ne pas renouveler la fréquence de la chaîne de télévision C8. Il faut toutefois souligner que ce non-renouvellement fait suite à de nombreuses condamnations de la chaîne pour diffusion de fausses informations, propos stigmatisants, présentation des personnes handicapées comme des toxicomanes, propos discriminatoires, insultes, etc.53. Quant à la chaîne d’opinion Cnews54, dont la ligne éditoriale xénophobe et antimusulmane est prégnante55, l’Arcom a renouvelé son autorisation de diffusion sur la TNT. Il convient de souligner les insuffisances de l’Arcom, rappelées par le Conseil d’État en février 202456 : l’Autorité, pour apprécier le respect du pluralisme de l’information par la chaîne de télévision, ne prenait en compte que l’équilibre des temps de parole accordés aux personnalités politiques pour juger que la chaîne ne manquait pas à ses obligations. Cela traduit une méconnaissance du fonctionnement de la chaîne, et de la réalité médiatique en général.

  • 57  Outre les chaînes de télévision, le même phénomène est constaté en ligne et en particulier sur les (...)

29L’étendue de la liberté d’expression est donc très variable d’un régime juridique à l’autre et d’un locuteur à l’autre. Ces différents exemples révèlent en effet une régulation disparate de l’expression. Concrètement, cela signifie que certains canaux d’expression échappent aux mesures administratives fondées sur des propos incitant à la haine – bénéficiant ainsi d’une diffusion massive de leurs opinions57.

  • 58  France info, « On vous présente le collectif d’extrême-droite Némésis, dont le ministre Bruno Reta (...)
  • 59  F. Duverger, « Ministre de l’Intérieur et police administrative », RFDA 2025, p. 119.

30Outre l’existence de régimes juridiques différents en fonction des locuteurs, il convient de préciser qu’au sein d’un même régime juridique, son application peut varier d’un locuteur à l’autre. Ce sont en effet les choix opérés par les autorités administratives qui déterminent les propos et les locuteurs visés par des mesures. À titre d’exemple, si des expulsions ou des dissolutions d’associations ont pu être prononcées sur la base de propos provoquant à la haine, des collectifs comme Némésis – collectif d’extrême-droite identitaire – reçoivent au contraire le soutien public d’une autorité détentrice d’un pouvoir de police spéciale comme le ministre de l’Intérieur58. Ces prises de position, souvent médiatisées, ne peuvent qu’être problématiques au regard de l’étendue des pouvoirs de police spéciale du ministre de l’Intérieur, renforcés par les législations sécuritaires59. S’ajoute donc, à l’existence de régimes juridiques différents, cette variable supplémentaire : le choix opéré par les autorités administratives de poursuivre certains propos, sans que l’opportunité de ces décisions ne présente de cohérence ou d’intelligibilité juridique dans leur ensemble.

  • 60  X. Dupré De Boulois, « Dieudonné et Zemmour, même combat ! (note sous CE ord., 31 juin 2024, Éric  (...)

31Ce constat est également dressé par Xavier Dupré de Boulois, à l’égard d’un autre levier dont disposent les autorités administratives : les interdictions préalables de spectacles ou de conférences sur le fondement de l’ordre public. L’auteur met en exergue l’asymétrie dans le traitement politique et juridique de certains discours publics et estime par exemple que l’aboutissement logique de la jurisprudence Dieudonné aurait pu justifier l’interdiction de conférences ou de réunions publiques d’Éric Zemmour60. Ces deux personnalités publiques et les propos qu’elles tiennent en public présentent des caractéristiques similaires : condamnées pénalement à plusieurs reprises pour incitation à la haine raciale, les propos qui seront tenus à certains évènements sont prévisibles. Or, si des mesures de police administrative ont été prises à l’encontre de Dieudonné pour éviter la commission d’infractions pénales prévisibles, aucune n’a été prise à l’encontre d’Éric Zemmour malgré ses condamnations pour incitation à la haine raciale et une référence régulière et publique à la théorie complotiste du « grand remplacement ». Ainsi, au sein du régime préventif, c’est le curseur fixé par l’autorité administrative en adoptant (ou pas) une mesure de police qui permet une plus ou moins grande protection/sanction de certains propos.

 

32Le recours aux pouvoirs de police administrative – générale ou spéciale – entraîne toujours une restriction de l’exercice des libertés fondamentales. S’agissant plus particulièrement de la liberté d’expression, liberté essentielle au fonctionnement de la démocratie, cela devrait conduire le juge administratif à renforcer son contrôle et à ériger des critères d’appréciation suffisamment précis et intelligibles. Une attention particulière doit en effet être accordée à ce sujet qui pose des enjeux de prévisibilité des décisions et de clarté quant à l’étendue de l’exercice d’une liberté fondamentale.

  • 61  Sur les dissolutions d’associations, J. de Gliniasty, « L’annulation de la dissolution des Soulève (...)
  • 62  D. Chavalarias, « Minuit moins dix à l’horloge de Poutine » : hal.science/hal-04629585v4 [consulté (...)
  • 63  Plusieurs rapports formulent des recommandations précises à ce sujet : CNCDH, Rapport 2023 sur la (...)

33En définitive, la provocation à la haine, à la discrimination ou à la violence telle qu’elle est consacrée et interprétée en droit administratif révèle de nombreuses insuffisances. En plus de sérieux problèmes de sécurité juridique, les locuteurs les plus susceptibles d’être visés par ces mesures de police administrative (étrangers, responsables d’associations ou de lieux de culte) ont une liberté d’expression moins étendue que d’autres locuteurs qui prononceraient le même type de discours. En outre, la tendance consistant à recourir au régime préventif à des fins répressives comporte, dans ce domaine comme dans d’autres61, des interrogations profondes quant aux garanties entourant l’exercice des libertés publiques. Ces insuffisances sont exacerbées par le contexte actuel, dans lequel les décisions administratives sont médiatisées sur les réseaux sociaux, parfois instrumentalisées au service de la communication politique. À l’heure où des chercheurs modélisent l’influence des réseaux sociaux sur les idées véhiculées dans le débat public62, il faut rappeler que la liberté d’expression et sa régulation s’inscrivent dans des enjeux très actuels et revêtent une importance majeure pour les sociétés démocratiques. Or les décisions administratives adoptées, bien qu’elles puissent répondre à des nécessités réelles, apparaissent souvent déconnectées des enjeux contemporains de la haine en ligne63.

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Notes

1  CEDH, 7 déc. 1976, no 5493/72, Handyside c. Royaume-Uni.

2  Ibid., § 49.

3  Loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse ; Loi no 72-546 du 1er juillet 1972 relative à la lutte contre le racisme.

4  Loi no 90-615 du 13 juillet 1990 tendant à réprimer tout acte raciste, antisémite ou xénophobe, modifie la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse en ajoutant l’art. 24 bis, visant à condamner la contestation de crimes contre l’humanité.

5  C. pén., art. 421-2-5 créé par la loi no 2014-1353 du 13 nov. 2014 (art. 5), modifié par Cons. const., 19 juin 2020, no 2020-845 QPC.

6  CE, ord., 9 janv. 2014, no 374508 : B. Plessix, « Le droit des libertés publiques au secours du droit administratif. Retour sur l’affaire Dieudonné et la distinction entre police administrative et police judiciaire », in Défendre les libertés publiques. Mélanges en l’honneur de Patrick Wachsmann, Paris, Dalloz, 2021, p. 419.

7  CE, 4 mars 2023, no 471871.

8  CE, ord., 29 nov. 2024, no 499162 : Th. Hochmann, « Le possible refus d’autoriser une conférence sur le Proche-Orient dans un établissement d’enseignement supérieur », Le Quotidien, janv. 2025 ; Contra, CE, ord., 6 mai 2024, no 494003.

9  « Ne peut faire l’objet d’une décision d’expulsion qu’en cas de comportements de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de l’État, dont la violation délibérée et d’une particulière gravité des principes de la République énoncés à l’article L. 412-7, ou liés à des activités à caractère terroriste, ou constituant des actes de provocation explicite et délibérée à la discrimination, à la haine ou à la violence contre une personne déterminée ou un groupe de personnes […] » [souligné par nous].

10  « Aux seules fins de prévenir la commission d’actes de terrorisme, le représentant de l’État dans le département ou, à Paris, le préfet de police peut prononcer la fermeture des lieux de culte dans lesquels les propos qui sont tenus, les idées ou théories qui sont diffusées ou les activités qui se déroulent provoquent à la violence, à la haine ou à la discrimination, provoquent à la commission d’actes de terrorisme ou font l’apologie de tels actes. […] » [souligné par nous].

11  « […] 6° Ou qui, soit provoquent ou contribuent par leurs agissements à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine, de leur sexe, de leur orientation sexuelle, de leur identité de genre ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une prétendue race ou une religion déterminée, soit propagent des idées ou théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence […] » [souligné par nous].

12  Stricto sensu mais également lato sensu, c’est à dire englobant la liberté de communication, la liberté de réunion, d’association, de manifestation.

13  CE, ord., 30 août 2022, no 466554 ; 23 mai 2024, no 494121 ; 29 mars 2024, no 492743 ; 17 sept. 2024, no 497226.

14  CE, ord., 31 janv. 2018, no 417332 ; 22 nov. 2018, no 425100 ; 25 nov. 2020, no 446303 ; 29 nov. 2021, no 458385 ; 26 avr. 2022, no 462685.

15  CE, 23 déc. 2016, no 406012 ; 15 déc. 2017, no 401378 ; 26 janv. 2018, no 412312 ; 24 sept. 2021, no 445979 ; 30 déc. 2024, no 489498.

16  CE, 24 sept. 2021, no 449215 ; CE, ord., 29 avr. 2022, no 462982 ; CE, 9 nov. 2023, no 459704 et no 460457 ; CE, ord., 2 avril 2024, no 492071 ; 20 févr. 2025, no 462981.

17  CE, ord., 30 août 2022, no 466554, § 8.

18  CE, ord., 29 mars 2024, no 492743, § 7.

19  Pour faciliter la lecture, nous utilisons l’expression « incitation / provocation à la haine » au lieu de la formule intégrale « incitation / provocation à la haine, à la discrimination ou à la violence ».

20  La notion d’« actes de terrorisme » n’est elle-même pas définie, et la loi ne prévoit aucun critère précis (exigences d’intention ou de but, actes matériels à caractériser, etc.), ce qui étend le champ de la notion bien au-delà de celui prévu par le droit pénal ; O. Le Bot, « Un état d’urgence permanent ? (Loi no 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme) », RFDA 2017, p. 1115.

21  CE, ord., 31 janv. 2018, no 417332.

22  CE, ord., 29 nov. 2021, no 458385.

23  CE, ord., 26 avr. 2022, no 462685, § 10.

24  V. aussi CE, ord., 25 nov. 2020, no 446303.

25  CE, 26 janv. 2018, no 412312, §§ 4 et 5. La formulation est quasiment similaire dans CE, 15 déc. 2017, no 401378, §§ 4 et 5. À l’égard de cette seconde décision et en particulier le § 3, la distinction entre incitation à la haine ou à la violence (CSI, art. L. 212-1 6°) et provocation au terrorisme (7° du même article) est très imprécise ; Cl. Rouillier, « Dissolution ou suspension de groupements et associations », Rép. police adm. Dalloz, mai 2025.

26  CE, ord., 30 août 2022, no 466554, § 7.

27  CE, ord., 17 sept. 2024, no 497226, § 6.

28  « […] dans un contexte marqué, particulièrement depuis la résurgence du conflit israélo-palestinien consécutive aux attaques du 7 octobre 2023, notamment en France et en Europe occidentale, par l’augmentation des actes dirigés contre la communauté juive, ses lieux de culte et leurs fidèles et, plus généralement, contre l’ensemble des personnes se reconnaissant dans le judaïsme, ainsi que par le caractère particulièrement prégnant de la menace terroriste » : ibid.

29  CE, ord., 23 mai 2024, no 494121, § 8.

30  CE, ord., 26 avr. 2022, no 462685, § 12.

31  Ibid., § 11.

32  CE, ord., 25 nov. 2020, no 446303, § 10.

33  À l’exception de la dissolution de l’association Barakacity : CE, 24 sept. 2021, no 445979, §§ 5-8. Le motif prévu à l’art. L. 212-1 CSI 6°) est notamment retenu s’agissant de publications sur les réseaux sociaux « comportant des propos particulièrement polémiques sur des évènements de l’actualité nationale et internationale, en particulier au Proche-Orient » et ayant suscité des commentaires ouvertement antisémites incitant à la violence, sans que l’association ne les supprime.

34  CE, 24 sept. 2021, no 449215, § 9.

35  CE, 9 nov. 2023, no 459704, §§ 9 et 10.

36  CE, ord., 29 avr. 2022, no 462982, § 8.

37  CE, ord., 20 févr. 2025, no 462981, § 9.

38  Pour d’autres exemples de dissolutions d’associations sur la base de l’article L. 212-1 CSI 6°) : dissolution du groupement l’Alvarium, CE, 9 nov. 2023, no 460457, § 7 : constituent des propos d’incitation à la haine et à la discrimination des propos assimilant les personnes étrangères ou les Français issus de l’immigration à des délinquants ou des terroristes ; dissolution de l’association La Citadelle, CE, ord., 2 avr. 2024, no 492071, § 6 : le juge administratif s’appuie sur l’absence de modération des commentaires sur les réseaux sociaux suscités par des publications assimilant les personnes d’origine extra-européenne à des délinquants.

39  D. Chavalarias, Toxic Data. Comment les réseaux manipulent nos opinions, Paris, Flammarion, 2022.

40  J. Jeanneney, « La résurgence des fermetures punitives de lieux de culte », RFDA 2021, p. 519 [souligné par nous].

41  A. Hajjat, « Le grand retournement du droit antiraciste : la dissolution paradoxale du Collectif contre l’islamophobie en France », RDH, no 25, 2024 : doi.org/10.4000/revdh.19076 [consulté le 4 juill. 2025].

42  Ch. Bigot, « Chapitre 326 – Manifestations d’opinions prohibées », Pratique du droit de la presse, Paris, Dalloz, 2020 ; A-M. Santeraud, « Les nouveaux contours de la provocation à la haine ou à la violence raciale ou religieuse », Légipresse, no 61, 2019, p. 33.

43  L. Bakir, « Provocation à la haine, à la discrimination ou à la violence à l’égard d’un groupe de personnes à raison de leur religion : le curseur fixé par la Cour de cassation pour qualifier l’infraction », Europe des Droits et Libertés, no 6, 2022.

44  Cass. crim., 7 juin 2017, no 16-80.322.

45  B. Plessix, art. cit., p. 432.

46  Dans certaines décisions, l’absence de poursuites ou de condamnations pénales est jugée explicitement « sans incidence » sur la solution jurisprudentielle, V. par ex : CE, ord., 30 août 2022, no 466554, § 9 ; CE, 23 déc. 2016, no 406012, § 8 ; 24 sept. 2021, no 449215, § 11.

47  Par ex., la condamnation d’une personne pour provocation publique à la haine ou à la violence envers un groupe de personnes par la Cour de cassation est mentionnée dans l’ordonnance rendue à la suite d’un arrêté décidant de son expulsion du territoire : CE, ord., 23 mai 2024, no 494121.

48  V. not. Haut Conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes, S’attaquer aux racines du sexisme. Rapport annuel 2024 sur l’état des lieux du sexisme en France (no 2024-01-22 – STER-61), 22 janv. 2024 ; V. Rey-Robert, Téléréalité : la fabrique du sexisme, Vanves, Hachette, 2022.

49  P. Plottu, M. Macé, Pop fascisme. Comment l’extrême-droite a gagné la bataille culturelle sur internet, Quimperlé, Divergences, 2024.

50  Cass. crim., 17 sept. 2019, no 18-85.299 ; CEDH, 20 mars 2023, no 63539/19, Zemmour c. France.

51  Le cadre juridique, les conditions d’attribution des fréquences de la TNT et les compétences de l’Arcom sont précisés dans F. Roussel, « Le contrôle de l’attribution des fréquences de la télévision numérique terrestre. Conclusions sur CE, sect., 19 févr. 2025, no 499823, NRJ et C8 et CE, sect., 19 févr. 2025, no 500009 », RFDA 2025, p. 323.

52  Loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication (Loi Léotard).

53  A. Miliani, A.-A. Durand, « L’Arcom a pris 52 sanctions contre les chaînes C8 et CNews en douze ans, dont 16 pendant la seule année 2024 », Le Monde, 15 nov. 2024.

54  F. Jost, « CNews, un exemple de chaîne d’opinion ? », rapport pour Reporters sans frontières, 21 avr. 2022 : rsf.org/sites/default/files/rsf_drupal7/rapport_de_francois_jost_pour_rsf_cnews_un_exemple_de_chaine_dopinion__0.pdf [consulté le 4 juill. 2025].

55  V. not. les analyses de : E. Neveu, « La véritable réussite de Cnews, c’est d’imposer les thèmes du débat » [entretien], Alternatives économiques, 23 juin 2021 ; Cl. Viktorovitch, « Comment CNEWS manipule l’opinion », Le café rhétorique, 18 oct. 2024 : youtu.be/CnMFIrrDOzc [consulté le 4 juill. 2025].

56  CE, 13 févr. 2024, no 463162 ; V. aussi A. Dassonville, « L’Arcom prononce deux nouvelles sanctions pécuniaires contre CNews », Le Monde, 14 nov. 2024.

57  Outre les chaînes de télévision, le même phénomène est constaté en ligne et en particulier sur les réseaux sociaux. V. par ex., s’agissant des discours masculinistes : Assemblée nationale, Commission d’enquête sur les effets psychologiques de TikTok sur les mineurs, Compte rendu no 12, 16 mai 2025 : www.assemblee-nationale.fr/dyn/17/comptes-rendus/cetiktok/l17cetiktok2425012_compte-rendu [consulté le 4 juill. 2025].

58  France info, « On vous présente le collectif d’extrême-droite Némésis, dont le ministre Bruno Retailleau a salué le “combat” », 24 janv. 2025 : www.francetvinfo.fr/societe/on-vous-presente-le-collectif-d-extreme-droite-nemesis-dont-le-ministre-bruno-retailleau-a-salue-le-combat_7034237.html [consulté le 4 juill. 2025].

59  F. Duverger, « Ministre de l’Intérieur et police administrative », RFDA 2025, p. 119.

60  X. Dupré De Boulois, « Dieudonné et Zemmour, même combat ! (note sous CE ord., 31 juin 2024, Éric Z.) », RDLF 2024, chron. no 35.

61  Sur les dissolutions d’associations, J. de Gliniasty, « L’annulation de la dissolution des Soulèvements de la Terre : quand la cause environnementale sert aussi celle du Conseil d’État. À propos des arrêts du 9 nov. 2023, Soulèvements de la Terre (no 476384), CRI (no 459704), GALE (no 446412) et Alvarium (no 460457) », Actualités Droits-Libertés, janv. 2024 : doi.org/10.4000/revdh.19028 [consulté le 4 juill. 2025] ; sur les fermetures de lieux de culte : J. Jeanneney, art. cit. ; A.-L. Youhnovski Sagon, « L’interdiction des réunions politiques, de la propagande électorale et des opérations de vote dans les locaux servant à l’exercice du culte », Revue du droit des religions, no 6, 2023 : doi.org/10.4000/rdr.2190 [consulté le 4 juill. 2025] ; sur les interdictions préalables d’évènements justifiées par l’ordre public et pour une réflexion plus générale sur la distinction entre polices administrative et judiciaire, B. Plessix, art. cit.

62  D. Chavalarias, « Minuit moins dix à l’horloge de Poutine » : hal.science/hal-04629585v4 [consulté le 4 juill. 2025].

63  Plusieurs rapports formulent des recommandations précises à ce sujet : CNCDH, Rapport 2023 sur la lutte contre le racisme, l’antisémitisme et la xénophobie, 27 juin 2024 ; DILCRAH, Plan national de lutte contre le racisme, l’antisémitisme, et les discriminations liées à l’origine 2023-2026, janv. 2023.

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Pour citer cet article

Référence papier

Lauren Bakir, « La provocation à la haine, à la discrimination ou à la violence en droit administratif. Une recherche exploratoire »Revue du droit des religions, 20 | 2025, 29-47.

Référence électronique

Lauren Bakir, « La provocation à la haine, à la discrimination ou à la violence en droit administratif. Une recherche exploratoire »Revue du droit des religions [En ligne], 20 | 2025, mis en ligne le 14 novembre 2025, consulté le 13 décembre 2025. URL : http://journals.openedition.org/rdr/2754 ; DOI : https://doi.org/10.4000/154xn

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Auteur

Lauren Bakir

Université de Strasbourg / CNRS, Droit, religion, entreprise et société (DRES)

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