Les fondements juridiques de l’organisation paroissiale

2Les fabriques d’église créées pour gérer le temporel des diocèses de l’Église catholique ont été instaurées conformément à l’article 77 des articles organiques du culte catholique de la loi du 18 germinal an X. Le décret du 30 décembre 1809 concernant les fabriques des églises, pris en application de cette loi, détaille les règles d’organisation et de fonctionnement de ces établissements qui seront qualifiés d’établissements publics à la fin du xix^e siècle. Le décret de 1809 (si l’on excepte le chapitre V de ce texte) traite de l’entretien et de la conservation des temples (églises paroissiales), de l’administration des aumônes et des biens, rentes et perceptions autorisés par les lois et règlements, des sommes supplémentaires fournies par les communes, des fonds affectés à l’exercice du culte et de l’obligation d’assurer cet exercice ainsi que du maintien de la dignité du culte dans les églises, soit en réglant les dépenses qui y sont nécessaires, soit en assurant les moyens d’y pourvoir. Les fabriques d’église prennent en charge les aspects matériels du culte. Tout ce qui relève du spirituel est de la seule compétence du curé sous l’autorité de l’évêque diocésain.

Un cadre juridique inadapté

3Contrairement à la loi du 18 germinal an X, le décret du 30 décembre 1809 n’avait jamais été réformé dans le Grand-duché de Luxembourg avant 2016. Ce texte du début du xix^e siècle comporte un chapitre V relatif aux édifices diocésains (palais épiscopal, cathédrale, séminaire) dont les dispositions ne sont plus appliquées. Il comprend par ailleurs une série d’articles obsolètes qui correspondent à une conception du droit et à une culture juridique qui ne sont plus en phase avec la société contemporaine. L’article 3 précise par exemple que les conseillers des conseils de fabrique sont choisis parmi par les notables qui, de surcroît, étaient traditionnellement des hommes. Le terme de notable n’existe plus en droit luxembourgeois et l’intitulé de « marguilliers » est devenu incompréhensible pour nos contemporains. L’obligation d’appartenir à la religion catholique aux fins de siéger au conseil de fabrique en tant que membre de droit, ce qui est le cas du maire de la commune, est également connotée historiquement et renvoie à une société homogène du point de vue de l’affiliation religieuse. De plus, les maires des communes autres que celles du siège curial ne sont pas représentés lorsque la paroisse englobe plusieurs communes. Enfin, la constitution du conseil de fabrique et son renouvellement ne répondent pas à un fonctionnement démocratique. Nommés par les autorités religieuses et par les autorités publiques lors de leur création, les membres des conseils sont par la suite renouvelés par cooptation. Ces dysfonctionnements, qui pourraient être corrigés, sont accentués par des problèmes de fond : une application confuse du décret de 1809 et une inégalité de traitement entre le culte catholique et les autres cultes conventionnés. En effet, les dispositions du décret de 1809 n’ont pas été étendues aux autres communautés religieuses reconnues.

4La fabrique est chargée, aux termes de l’article 37 du décret du 30 décembre 1809, de couvrir l’ensemble des dépenses de fonctionnement et d’investissement de la paroisse. Ces dépenses comprennent les frais nécessaires à la célébration des cultes, les salaires et les charges du personnel employé par l’établissement, à l’exclusion des ministres du culte, les travaux d’embellissement, l’entretien, les réparations et la reconstruction des édifices du culte et des logements des ministres du culte, les assurances des biens et des personnes. Ces dépenses sont couvertes par les revenus de la fabrique qui comportent le produit des biens et rentes affectés aux fabriques, des quêtes, des oblations et des honoraires (art. 36). En application de l’article 92, les communes interviennent en cas d’insuffisance des revenus de la fabrique pour les charges portées à l’article 37. Les communes luxembourgeoises prennent traditionnellement en charge non seulement l’entretien des édifices affectés au culte catholique et au logement des ministres du culte, mais également les frais de chauffage et d’électricité, sans avoir recours au principe de subsidiarité. Enfin, il semblerait qu’une partie des biens paroissiaux constitués très souvent de dons et de legs sont propriétés d’associations sans but lucratif ou d’associations et de fondations d’utilité publique. Cette dispersion du patrimoine fait obstacle à une mise en œuvre efficace du principe de subsidiarité, puisque les biens paroissiaux ne sont pas propriétés de l’établissement chargé de financer le culte. En bref, les fabriques ne sont pas soumises à un régime de droit précis, mais plutôt à des pratiques extra legem générées par les circonstances, par la relative aisance financière des communes et par le poids social de l’Église catholique.

Une réforme radicale prévue par la convention de 2015

5La convention entre l’État du Grand-duché de Luxembourg et l’Église catholique du Luxembourg relative à la nouvelle organisation des fabriques d’église signée le 26 janvier 2015 stipule que les fabriques d’église seront supprimées et remplacées par un Fonds de gestion des édifices religieux du culte catholique appelé le « Fonds », créé par voie législative. Le Fonds a pour objectif « de fournir aux frais nécessaires du culte ». Il sera administré par un conseil dont les membres seront nommés par l’archevêque de Luxembourg. Le Fonds qui pourra recueillir des dons et des legs sera destinataire des avoirs de l’ensemble des fabriques d’église luxembourgeoises et prendra en charge la totalité du temporel du culte local. Les dépenses seront financées par les revenus du patrimoine transféré au Fonds par les fabriques et par la générosité des fidèles. Le cofinancement par les communes est prohibé par la convention. Le Fonds exercera un droit de propriété sur les édifices cultuels transférés par les communes dont il ne pourra modifier l’affectation cultuelle, sauf à engager une procédure de désacralisation. Dans ce cas, un droit d’acquisition préférentiel au prix d’achat d’un euro est conféré à la commune, sinon à l’État. Les édifices qui au terme de la procédure ne seront pas transférés au Fonds seront la propriété de la commune du territoire d’implantation. Le culte catholique s’engage à les désacraliser. Le Fonds aura un droit de préemption sur le mobilier placé dans ces édifices pour le prix d’un euro. Un régime spécial sera toutefois dégagé pour la cathédrale Notre-Dame et la basilique d’Echternach connue pour sa procession dansante.

Une première modification législative : l’interdiction pour les communes de financer les fabriques

Le projet de loi de mise en œuvre de la convention de 2015

Le fonds de gestion des édifices religieux et autres biens relevant du culte catholique

9Le Fonds est placé sous l’autorité de l’archevêché qui détermine son organisation et son fonctionnement. Il est géré par un conseil d’administration dont les membres sont nommés par l’archevêché qui doit approuver les statuts du Fonds (art. 5). Les responsables du Fonds soumettront pour approbation à l’archevêché les comptes du Fonds et le rapport du réviseur relatifs à l’exercice écoulé ainsi que le budget à établir pour l’exercice comptable à venir. Le cofinancement des activités du Fonds par les communes est exclu par la loi (art. 7). Les presbytères ne sont plus affectés au logement des ministres du culte catholique (curés et desservants). Ceux propriétés des fabriques et, à partir de la date d’application de la loi sur les fabriques, du Fonds sont entretenus par lui et peuvent être mis à la disposition des curés et desservants.

La propriété des édifices du culte

10Le chapitre 3 du projet de loi s’applique à la question délicate du statut des édifices du culte catholique. Il importait peu jusqu’à présent de savoir à qui appartenaient les édifices affectés à l’exercice du culte, puisque le financement de leur entretien était assuré conformément au décret de 1809 soit par les fabriques, soit par les communes. Or ces dernières sont désormais interdites de subventionnement, alors que le Fonds est tenu d’entretenir les églises dont il est le propriétaire. Une clarification s’impose donc.

11La propriété des églises résulte soit des titres de propriété soit des conventions conclues entre les fabriques d’église et les communes, en principe avant le 1^er janvier 2017. Les églises dont la propriété n’a pas été établie avant cette date et qui servent à l’exercice public du culte catholique appartiennent de plein droit au Fonds. Par contre, les églises désaffectées dont la propriété est incertaine appartiennent de plein droit à la commune concernée, sauf si le Fonds produit un titre de propriété dans les dix ans suivant l’entrée en vigueur de la loi (art. 11).

12La convention entre l’État du Grand-duché de Luxembourg et l’Église catholique du Luxembourg relative à la nouvelle organisation des fabriques d’église du 26 janvier 2015 fixe les modalités selon lesquelles « sont déterminés les édifices religieux qui continuent à être utilisés pour l’exercice du culte catholique et comment seront établis les droits de propriété afférents ». Le gouvernement souhaite mettre fin au flou relatif au titre de propriété de certains édifices cultuels et instaurer une procédure facilitant la désaffectation des édifices qui ne sont plus nécessaires au bon fonctionnement du culte catholique. À cette fin, et conformément à l’alinéa 3 de l’article premier de la convention de 2015 :

« Les communes et l’ensemble des fabriques des églises situées sur le territoire d’une même commune entameront dès la signature de la présente et devant aboutir jusqu’au 1^er janvier 2017 au plus tard des négociations […] afin d’identifier les édifices à affecter au culte catholique. En cas d’accord entre les communes et les fabriques des églises concernées, les édifices ainsi déterminés seront transférés par la voie législative soit à la commune, soit au Fonds. En cas de désaccord, le législateur tranchera, l’Archevêché étant entendu en son avis. »

13Le projet de loi portant sur la gestion des édifices religieux et autres biens du culte catholique fixe la procédure à suivre. Les églises propriété des communes et affectées au culte sont désaffectées par l’autorité religieuse lorsque le Fonds renonce à leur utilisation cultuelle. Mais les communes peuvent également demander la désaffectation d’églises servant à l’exercice du culte, et cela en dépit de la volonté de l’autorité religieuse de maintenir l’affectation. Dans ce cas, à défaut d’un accord de l’archevêché, le Fonds est tenu d’acquérir l’édifice à un prix correspondant à la part non amortie des dépenses d’investissement effectuées par la commune sur une période donnée. Si le Fonds omet de l’acquérir, l’archevêché est tenu de procéder à la désaffectation. Le Fonds cède aux communes concernées pour le prix d’un euro les édifices religieux désaffectés, sauf si les communes ou l’État déclarent renoncer à l’acquisition. Le Fonds est cependant autorisé à conserver le mobilier à l’exception des cloches, des orgues et des autres objets fixés à demeure (art. 13 et 14).

14Les édifices religieux propriété de la commune et qui sont affectés à l’exercice du culte peuvent être cédés au Fonds à titre gratuit ou onéreux. Ils peuvent également être mis à disposition du Fonds sur la base d’une indemnité se situant entre 1 000 et 2 500 euros annuels par le biais d’une convention signée avec la commune pour un terme de 5 à 9 ans. Dans ce cas, l’intervention du Fonds se limite aux frais de fonctionnement et d’entretien courant (art. 15).

15La conservation, l’entretien constructif et la remise en état des édifices cultuels affectés et désaffectés sont assurés par le propriétaire. Dans tous les cas, la dignité des lieux doit être respectée (art. 16).

16Le gouvernement est cependant autorisé à contribuer aux frais de conservation, d’entretien constructif et de remise en état de la cathédrale de Luxembourg et de la basilique d’Echternach (art. 19).

Conclusion

18Le régime français des cultes reconnus conservé par le Grand-duché de Luxembourg à l’occasion de son indépendance se caractérise par l’intégration du régime des cultes dans l’organisation étatique. Les religions reconnues sont financées et administrées par les pouvoirs publics. Au niveau local, cette architecture se vérifie notamment par l’obligation faite aux communes d’équilibrer les budgets des établissements cultuels lorsqu’ils sont déficitaires : le culte est un service public dont la continuité ne saurait être interrompue pour des raisons financières.

19Le projet de loi sur les fabriques du Luxembourg met fin à ce système en instaurant une stricte séparation entre les paroisses et les communes. Ces dernières sont notamment interdites de financement cultuel. Cette législation est plus sévère, du moins à cet égard, que la loi française de séparation de 1905 qui autorise le subventionnement public de l’entretien des édifices affectés à l’exercice public du culte propriété des communes et également des associations cultuelles. Ce sont les pouvoirs publics qui dictent à l’Église catholique les éléments de la nouvelle organisation, en instaurant une fondation chargée de recueillir l’ensemble des biens des fabriques supprimées et en mettant en place une procédure visant à faire le tri entre les bâtiments cultuels nécessaires à l’exercice du culte et les édifices susceptibles d’être désacralisés pour une utilisation culturelle. Cette évolution résulte certes d’une sécularisation croissante de la société et de l’accent mis sur la neutralité de l’État en matière religieuse. Elle s’impose également comme l’illustration de l’incapacité pour le diocèse d’anticiper la réforme aux fins de proposer un cadre juridique adapté et de la volonté des pouvoirs publics d’accentuer la séparation sans prendre sérieusement en compte, au niveau local, le principe de coopération entre les communes et les religions, le tout sur fond de crise économique.