Consensus assez large sur les enjeux des réformes

1Si les avis divergent outre-Rhin sur les causes profondes du malaise qui af­fecte l’école et sur les remèdes à court ou moyen terme qu’il convient d’y appor­ter, on n’en décèle pas moins un certain nombre d’objectifs-clés partagés : il faut préserver, voire améliorer, la qualité de l’ensei­gnement afin que les jeunes générations soient à même d’affronter les transfor­mations et défis technolo­giques, sociaux, culturels, politiques et économiques à venir, et ce non seule­ment dans un cadre national, mais plus encore dans le contexte européen et international. Il faut préserver l’équité des chances de tous les jeunes (et des moins jeunes) devant l’école tout en permettant des par­cours éducatifs plus di­versifiés et individualisés, et ce dans un esprit d’éduca­tion et de formation tout au long de la vie. Il faut réaffirmer l’éducation comme un bien public conformé­ment à l’esprit de la Constitution, tout en permettant des formes de coopération nouvelles entre acteurs publics et acteurs privés, et en (re)définissant l’inter­action entre responsabilités individuelle et collective, ainsi qu’entre pouvoirs pu­blics et société civile. Enfin, la qualité de l’éducation et de la for­mation est un facteur-clé pour la compétitivité, et ce d’autant plus que la qualité du ca­pital hu­main, sa capacité d’adaptation et d’innovation, en termes culturels et tech­nolo­giques, restera l’un des principaux avantages compétitifs de l’Alle­magne dans une éco­nomie globalisée.

PISA et la prise de conscience de la dimension internationale

2Si les acteurs du système éducatif et de la vie politique allemande établissent, conformément à leurs convictions et intérêts, des ordres de priorités différents entre les objectifs cités, la prise de conscience de la dimension internationale constitue l’un des points fédérateurs sur lequel toute action politique devra s’ap­puyer. Cela vaut autant pour l’analyse des causes du malaise du système édu­catif que pour les réformes concrètes à proposer. Cette prise de conscience est largement due à la publication, rapidement et massivement médiatisée, des résultats – mauvais pour les élèves allemands dans leur ensemble – de l’étude PISA 2000 (Programme for International Student Assessment), une enquête in­ternationale conduite en 2000 sous l’égide de l’OCDE et à laquelle ont participé des élèves de 15 ans dans une trentaine de pays. L’étude avait été complétée, à l’instigation de la Conférence permanente des ministres de la Culture des Länder (Kultusministerkonferenz, KMK), par une enquête, publiée en 2002, qui comparait les compétences et connaissances des élèves dans les 16 Länder. Elle avait révélé de très grands écarts dans la maîtrise des compétences et connais­sances. La Bavière et le Bade-Wurtemberg arrivaient largement en tête du palmarès natio­nal, le Land de Brême occupant la dernière place.

Pas de vision d’ensemble des performances…

3Très réticents à l’égard des comparaisons empiriques internationales conduites depuis la fin des années 70 dans le domaine de l’éducation, les pouvoirs pu­blics de l’Allemagne unifiée s’y étaient finalement résolus vers le milieu des an­nées 90. L’affirmation très pointilleuse des particularismes institutionnels et pé­dagogiques des Länder en matière éducative implique une longue et laborieuse recherche du plus petit dénominateur commun avant toute évolution du sys­tème. De ce fait, les pouvoirs publics allemands ne disposaient guère d’outils d’évaluation suffisamment consen­suels pour permettre de déga­ger une vision globale des performances du système scolaire allemand et de ses acteurs. La dimension internationale de l’étude PISA permet cette fois-ci une analyse des résultats hors des schémas d’interprétation purement natio­naux encore mar­qués par les querelles scolaires idéologico-politiques des années post-68.

Le système éducatif allemand depuis longtemps face à un faisceau de difficultés

● Les restrictions budgétaires persistantes imposées par les pouvoirs publics depuis 1990 af­fectent les conditions matérielles des établissements scolaires. La baisse du taux de re­crute­ment des enseignants est compensée partiellement par une augmentation des charges d’en­sei­gne­ment, à rémunération inchangée, pour ceux qui sont en place. Au lycée, par exemple, le ser­vice hebdomadaire statutaire varie entre 23 et 27 heures (1 h = 45’ de cours) selon le Land.

● Le métier d’enseignant est devenu plus difficile et parfois éprouvant, face à un public scolaire plus hétérogène, notamment culturellement. Le métier a donc perdu de sa reconnaissance so­ciale et suscite moins de vocations parmi les jeunes générations. Dans nombre d’établisse­ments, la moyenne d’âge de l’équipe enseignante avoisine les 50 ans.

● La persistance d’un pourcentage apparemment incompressible de jeunes d’une classe d’âge sortant du système éducatif sans certificat de fin d’études (86 000 sur 937 000 en 2000, soit en moyenne 8 à 9 % d’une classe d’âge depuis les années 90) pose la question de la respon­sabilité de l’école dans les phénomènes d’exclusion et de marginalisation sociales. D’autre part, les plaintes exprimées par les employeurs recrutant des apprentis, mais également par les uni­ver­sitaires accueillant les bacheliers, et qui reprochent à l’école de ne plus transmettre les con­nais­sances et compétences de base (l’Allemagne compte près de 4 millions d’illettrés), soulèvent le problème de l’évaluation qualitative, encore insuffisamment maîtrisée, du processus éducatif.

● Les difficultés croissantes qu’éprouve l’école à contribuer à l’intégration sociale des jeunes is­sus de l’immigration sont particulièrement manifestes dans un système scolaire basé sur la différenciation institutionnelle des cursus dès la fin du primaire. Dans la classe d’âge des 20-29 ans, 38 % des jeunes étrangers ne disposent d’aucun diplôme sanctionnant une formation pro­fessionnelle ; ils sont 14 % pour l’ensemble des jeunes de cette classe d’âge.

● Les phénomènes de violences scolaires, certes très isolés, mais parfois très spectaculaires et surmédiatisés déstabilisent la communauté éducative et portent préjudice à l’image de l’école dans l’opinion publique. L’école allemande semble connaître des difficultés particulières à mettre en place un parcours plus individualisé avec des rythmes d’apprentissage différenciés, tant pour les élèves en difficultés que pour ceux qui voudraient avancer plus vite.

● Enfin, les TIC, mais aussi la mobilité transfrontalière accrue des étudiants, des élèves et des enseignants, ont permis à un nombre croissant de per­sonnes de comparer plus facilement leur propre situation à celle d’autres pays et ont, par consé­quent ébranlé un certain nombre de certi­tudes chéries par l’opinion publique quant au caractère exemplaire de l’école allemande.

… jusqu'au choc de se découvrir parmi les derniers de la classe

4Le choc provoqué par les résultats de PISA, qui confirmaient en fait largement les difficultés que les spécialistes allemands avaient déjà constatées dans des études anté­rieures d’envergure plus limitée, fut d’autant plus brutal. Le fait de voir les élèves allemands relégués dans la partie inférieure (entre le 20^e et le 21^e rang) du classement international semblait tout d’un coup donner corps au malaise latent des acteurs directement ou indirectement concer­nés.

PISA : un constat accablant pour l’école allemande

L’étude PISA testait trois domaines de connaissances et de compétences : la compréhension de l’écrit, la culture mathématique et la culture en sciences na­turelles. Le constat, qui confirme indi­rec­tement les difficultés structurelles du système éducatif allemand, est accablant :

● Les performances des élèves allemands dans ces trois domaines se situent largement en des­sous de la moyenne des pays participants à l’étude, et loin derrière les élèves des pays formant le groupe de tête : la Finlande, la Corée du Sud, le Japon, le Canada, mais également la Suède et la Grande Bretagne.

● L’écart entre les bons élèves et les élèves faibles est mar­qué. Pour les deux types, le niveau se situe cependant toujours en dessous du niveau des groupes respectifs dans la plupart des autres pays. Avec 23 %, la part des élèves faibles, c’est-à-dire ne disposant pas des com­pé­tences les plus élémentaires que l’étude cherchait à évaluer, est particulière­ment élevée.

● Si dans tous les pays, il existe une corrélation entre origine sociale et réus­site scolaire, celle-ci est particulièrement marquée en Allemagne. Au­trement dit, le système scolaire alle­mand est ségrégatif d’un point de vue social, ce qui pénalise les élèves défavorisés et surtout les jeunes issus de l’immigration. En effet, la part de ces derniers qui sortent du système éducatif sans au­cun diplôme ou certificat de fin d’études est deux à trois fois supérieure à celle des é­lèves alle­mands. Par ailleurs, dans la hiérarchie implicite entre les trois types d’établissements du se­condaire, il se trouve que les jeunes issus de l’immigration sont surreprésentés dans la filière courte du se­condaire (5 ans), à savoir la Hauptschule (1 élève sur 5) qui dispense les com­pé­tences et connaissances de base pour une forma­tion professionnelle dans le système dual. De l’autre côté, ils sont très largement sous-représentés dans la filière longue (un élève sur 25) qui mène en 8 ou 9 ans au baccalauréat géné­ral. Leur représentation (6,8 %) est plus équilibrée dans le type intermédiaire qu’est la Realschule (6 ans). Au total, il y a 488 000 élèves étrangers dans l’enseignement secondaire général, soit 8,1 % de tous les élèves (IWD).

● Les pays du groupe de tête du palmarès, mais aussi la plupart de ceux qui précèdent l’Alle­magne, ne pratiquent précisément pas de différenciation à la sortie du primaire ou l’introduisent beaucoup plus tard. Ce constat tend donc à prouver qu’il est possible de gérer l’hétérogénéité au sein d’une classe d’âge par d’autres moyens, et pour le bien du plus grand nombre d’élèves y compris les éléments faibles, que par la différenciation institutionnelle du secondaire telle qu’elle est pratiquée en Allemagne et qui reproduit (voire renforce) finalement les inégalités sociales dé­jà existantes. Ce constat semble confirmé par une autre étude internationale portant sur le ni­veau de lecture des élèves du primaire et réalisée en 2001 : l’enquête « Progress in International Reading Literacy Study/PIRLS ». Elle place les élèves allemands en 11^e position (et les élèves français du CM1 en 13^e) sur 35 pays. La bonne position des élèves allemands, plutôt inespérée après le choc de l’étude PISA, semble prouver que si l’école primaire qui regroupe la totalité des enfants de 6 à 10 ans dans quatre classes est capable d’assurer un niveau de lecture correct, les difficultés commencent donc à la sortie du primaire avec la répartition des élèves sur 3 types d’établissement différents du secondaire.

Des mesures sous la contrainte des restrictions budgétaires

5Face à un débat très médiatisé, les pouvoirs publics se sont empressés de réa­gir par l’annonce de toute une série de mesures. Celles-ci concernent non seu­lement le fonctionnement de la scolarité obligatoire, mais, si elles sont toutes mises en œuvre, vont profondément changer la philosophie du système édu­catif de la maternelle à l’enseignement supérieur. Toujours est-il que les pou­voirs publics ne peuvent éluder la question du financement de ces réformes ; il semble certain que les marges de manœuvre financières des Länder et des communes restent des plus étroites, de sorte que les réformes devront s’effec­tuer à moyens constants et, dans un certain nombre de cas, par un redéploie­ment des ressources affectées.

Priorité à l’enseignement primaire

6Dans ce cadre, l’enseignement élémentaire devrait figurer parmi les gagnants. En effet, les dépenses moyennes des pouvoirs publics par élève se situent, avec 3 579 € par an en 1999, largement en dessous de la moyenne dans l’en­seignement général (4 602 €). Cette situation s’ex­plique à la fois par le niveau plus faible de la rémunération des enseignants du primaire, par un taux d’enca­drement plus défavorable en comparaison de l’en­seignement secondaire et par le fonctionnement des écoles à raison de 5 à 6 demi-journées par semaine. Or, les études internationales ont justement mis en évidence l’importance de l’en­seignement primaire pour la réussite scolaire ultérieure, notamment pour les élèves défavorisés pour qui l’école pri­maire doit compenser les déficits des fa­milles. Cette réorientation des efforts vers le primaire doit bénéficier également au secteur pré-élémentaire. En effet, l’importance de l’école maternelle dans la socialisation de l’enfant et dans la préparation au passage à l’école élémentaire n’est plus à démontrer, notam­ment pour les enfants d’origine étrangère dont la langue parlée à la maison n’est pas l’allemand. Or, quant on sait que l’essentiel des frais des Kindergärten (pri­vés pour la plupart) est à la charge des parents, que la plupart d’entre eux ne fonctionnent que le matin, et que, surtout, les places disponibles sont insuffisantes pour couvrir la demande (seuls 80 à 90 % des enfants de trois ans trouvent une place), des voix se font entendre pour de­mander une réorien­tation complète des ressources, à l’image du système édu­catif français, en fa­veur du primaire et au détriment de l’enseignement supé­rieur. Autrement dit, il s’agirait, dans un souci de justice sociale, de mettre plus fortement à contribu­tion les étudiants au financement des universités. Elles sont fréquen­tées par une part restreinte (35 à 40 %) et socialement plutôt favorisée d’une classe d’âge, mais leur gratuité d’accès est financée avant tout par les im­pôts des classes populaires et moyennes. Cela libérerait des moyens à re­dé­ployer vers les établissements du primaire fréquentés par la totalité d’une classe d’âge. Ceci supposerait bien entendu une redéfinition complète des mis­sions du Kinder­garten, ainsi que de la formation des personnels : au lieu d’être un lieu de jeu ou un service de garderie, le jardin d’enfants de­vrait avoir voca­tion de préparer à l’école élémentaire.

Élèves scolarisés dans les différents types d’établissement de RFA (2002)

	2002	Evolution 2002/1993
Grundschule	3 144 400	-9,5 %
Hauptschule	1 112 800	+1,0 %
Realschule	1 283 100	+16,1 %
Gymnasium (1er cycle)	1 639 000	+8,8 %
Gymnasium (2d cycle)	766 900	+15,7 %
Integrierte Gesamtschule	468 100	+1,0 %

Source des données : Statistische Veröffentlichungen der KMK, n° 171, décembre 2003. NB : Grundschule : école élémentaire (4 ans de scolarité). Hauptschule : cycle court du secondaire (5 ans) menant généralement à l’ap­prentissage (artisanat surtout). Realschule : cycle intermédiaire du secondaire (6 ans) menant soit à l’appren­tis­sage, soit à la formation à des activités technico-commerciales. Integrierte Gesamtschule : sorte de collège uni­que intégrant les 2 filières du secondaire ci-dessus, de même que les deux cycles du Gymnasium. Gymnasium : filière classique menant à l’Abitur (baccalauréat général) en 8 ou 9 ans selon les Länder.

Vers l’école à temps plein ?

7L’un des vecteurs prioritaires pour la mise en œuvre de cette nouvelle philoso­phie est l’augmentation du nombre d’établissements scolaires fonctionnant toute la journée et non seulement le matin, comme c’est actuellement le cas pour la plupart des écoles primaires et des établissements du secondaire. En effet, la comparaison avec les pays du groupe de tête de l’enquête PISA tend à démontrer qu’un établissement qui accueille les enfants et les jeunes égale­ment l’après-midi est mieux à même d’offrir un accompagnement individualisé aux enfants faibles et/ou défavorisés. Longtemps considérée, surtout par les chrétiens-démocrates, comme une dépossession abusive des parents de leurs prérogatives éducatives, l’école à plein temps semble recueillir désormais un consensus très large parmi les responsables politiques. Tous les Länder pré­voient d’augmenter très sensiblement le nombre d’établissements de ce type, sans pour autant adhérer à une conception unique quant aux modalités d’or­ganisation et aux objectifs pédagogiques des établissements concernés. A ce titre, le gouvernement fédéral a mis en place dès 2002 un programme de sou­tien doté de 4 milliards € auquel les Länder désireux de mettre en place des établissements de ce type peuvent faire appel jusqu’en 2007. Or, il semble que les Länder ont fait jusqu’à présent un usage assez inégal des fonds mis à leur disposition. Seuls 40 millions € ont été sollicités en 2003 (Die Welt, 24-03-2004). C’est le Land de Rhénanie-Palatinat qui mène avec 10,3 millions € de­mandés sur les 14,9 millions € qui lui sont réservés. La Rhénanie du Nord-Westphalie, le Land le plus peuplé de la RFA (18 millions d’habitants), a droit à 68,5 millions €, mais n’a demandé que 9,3 millions €. Certains Länder ne voient pas forcément ce programme d’un œil favorable, car ils craignent une ingé­rence du gouvernement fédéral dans leurs compétences. D’autre part, les Län­der prennent conscience des coûts de personnel supplémentaires à leur charge en cas de mise en place d’établissements à temps plein, que leur situa­tion bud­gétaire ne permet guère de financer.

Des standards pour une évaluation qualitative des enseignements

8La décision adoptée fin 2003 par la KMK, visant à définir pour l’enseignement général des standards de connaissances et de compétences applicables dans l’ensemble des Länder constitue une pe­tite révolution. En effet, si jusqu’ici l’at­tention des responsables poli­tiques et scolaires était focalisée sur la codifi­ca­tion du contexte institutionnel scolaire et extra-scolaire et sur le processus même de l’apprentissage (pro­gramme d’enseignement, approbation des ma­nuels sco­laires, règles de pas­sage d’une classe à l’autre, modalités du contrôle des con­naissances, etc.), dans l’école, elle était très peu orientée sur les résul­tats du processus éducatif en termes d’acquis cognitifs, mais également en termes d’assimilation de stra­tégies d’apprentissage, d’utilisation des connais­sances acquises dans des situ­ations réelles, de développement de compé­tences et de dispositions indivi­du­elles ou collectives transversales. La qualité de l’enseigne­ment n’a donc pas été mesurée en termes des résultats obtenus à un âge donné, car en l’absence de standards nationaux, les autorités scolaires, tout comme les en­seignants sur le terrain, étaient difficilement en me­sure d’évaluer l’efficacité de leur action – au plan national ou international. C’est à cette in­suffisance que les nouveaux standards doivent remédier. Les établissements doivent s’y confor­mer et seront soumis à des évaluations internes et externes. Ceci suppose un revirement total de la politique éducative dans tous les Länder en termes de pi­lotage global du système et des établissements, ainsi que de la formation ini­tiale et continue des enseignants.

Un pilotage décentralisé par objectifs…

9A ce titre, les établissements scolaires allemands sont incités à élaborer doré­navant des programmes ou chartes de qualité afin de permettre une ré­flexion concertée avec les acteurs locaux (enseignants, parents, élèves, parte­naires extra-scolaires) sur le profil spécifique de chaque établissement, ainsi que sur les objectifs et méthodes pédagogiques propres à l’établissement, dans un cadre global fixé de façon plus souple que par le passé. Alors que dans la plu­part des Länder, les dispositifs facultatifs se mettent progressivement en place, le Land de Rhénanie-Palatinat a imposé à chaque établissement, dès la rentrée 2002, l’élaboration d’un programme de qualité. A partir d’une analyse interne des forces et faiblesses de chaque établissement seront formulés des objectifs généraux de développement pour les années à venir.

… et plus d’émulation entre les établissements

10Ce pilotage plus décentralisé par objectifs clairement affichés répond à une de­mande d’autonomie pédagogique et administrative plus grande pour les établis­sements afin de favoriser l’émulation dans la recherche de la qua­lité et la res­ponsabilisation des acteurs sur le terrain. Or si l’autonomie péda­gogique et de gestion des établisse­ments scolaires est devenue un leitmotiv des me­sures an­noncées depuis deux ans, les contours de cette autonomie restent encore à dé­finir de façon plus précise. Faut-il l’étendre également au recrutement des en­seignants et à la gestion d’un budget (global) par l’établissement ? Si tel doit être le cas, il faudrait repenser entièrement le statut, la qualification et les attri­butions des chefs d’établisse­ment. Pour le moment, ces derniers sont nom­breux à craindre que le concept d’autonomie signifie plutôt un transfert vers l’établissement de tâches ingrates que l’autorité de tutelle ne veut ou ne peut plus assumer sans que celui-ci soit en mesure, statutairement et finan­ciè­re­ment, d’assumer ces nouvelles respon­sabilités.

Vers une réduction de la durée des cursus scolaires

11D’autres réformes sont prévues, voire déjà entrées en vigueur, comme la réduc­tion de 13 à 12 ans du nombre d’années nécessaires pour se présenter au bac­calauréat dans les lycées (Gymnasium). Alors que deux nouveaux Länder avaient préservé le système hérité de la RDA (un cursus de 12 ans), les trois autres s’étaient, dans un premier temps, alignés sur les pra­tiques ouest-allemandes. Or, celles-ci sont mises en cause par les compa­rai­sons internatio­nales : l’Allemagne fait plutôt figure à part avec une scolarité de 13 ans. Mais les contraintes de rigueur budgétaire plaident, elles aussi, pour la mise en place accélérée du G8 (lycée à 8 ans au lieu de 9). Ce choix est déjà proposé et prati­qué depuis quelques années dans 80 des 400 lycées du Bade-Wurtemberg sous la dénomination de « baccalauréat turbo » (Turboabitur). La Sarre, quant à elle, a été le premier Land de l’Ouest à généraliser dès 2001 le bac en 12 ans. Le gouvernement bavarois, dont les ministres en charge des affaires scolaires ont été jusqu’à une époque récente d’ardents défenseurs de la qualité du bac­calauréat bavarois obtenu en 13 ans, a opéré un revirement aussi spectaculaire que total en automne 2003 en déclarant vouloir « désencombrer » (entrümpeln) sensiblement les programmes du lycée pour introduire le G8 à marche forcée. La Rhénanie du Nord-Westphalie veut suivre à partir de la rentrée 2005/06.

Le modèle scandinave

12D’autres réformes, encore plus ambitieuses, sont annoncées. Ainsi, le gouver­nement SPD du Schleswig-Holstein veut transformer profondément d’ici 15 ans les structures sco­laires du Land, en allongeant de 4 à 10 ans la durée de l’école élé­mentaire qui doit devenir une école à temps plein et en remplaçant les notes par des rapports d’évaluation pour chaque élève. Cette nouvelle structure, forte­ment inspirée par les systèmes éducatifs scandinaves, est censée mieux lutter contre l’échec scolaire et contre les fai­blesses révélées par les études inter­na­tionales. Mais une telle réforme, si elle est effectivement appliquée, risque de raviver les querelles scolaires qu’a connues l’Allemagne de l’Ouest après 1968 autour de la Gesamtschule. Dans l’esprit des réformateurs sociaux-démocrates de l’époque, cette sorte de collège unique devait se substituer aux trois filières traditionnelles du secondaire pour démocratiser le système éducatif. Très vite cependant, la Gesamtschule est devenue l’objet de confrontations idéologiques, ce qui avait fortement nui à sa reconnaissance auprès de l’opinion publique.

13Les enjeux des réformes sont de taille. Elles ont pour objectif de rétablir l’é­quité tout en renforçant la cohésion sociale. Elles doivent prendre en compte les mutations de la société et en anti­ciper les conséquences pour l’économie (pénurie prévisible de main d’œuvre qualifiée) ou l’équilibre des systèmes de protection sociale. Rythmes scolaires et pénurie de structures d’accueil pour la petite enfance incitent les Allemandes à opter, plus massivement que les Fran­çaises, pour l’emploi précaire ou contre la maternité. Les réformes du système éducatif s’inscrivent également dans le prolongement des réflexions sur la mo­dernisation des statuts et services publics (voir REA 64/03), cherchant à en améliorer l’efficacité face à la forte pression d’une logique qui voudrait sous­traire l’éducation à la respon­sabilité publique. Elles visent enfin à garantir la compétitivité économique du pays, le niveau et la qualité des qualifications étant désormais un facteur capable de compenser les différentiels salariaux ou fiscaux dans l’Europe élargie. Les termes du débat en cours outre-Rhin té­moignent ainsi de la complexité d’une problématique qui interdit des ré­ponses ré­ductrices et simplificatrices. Et ils préfigurent le plura­lisme des concep­tions et institutions qui caractérise­ront les systèmes éducatifs en Europe. Considérés jus­qu’ici comme un champ d’interven­tion quasi-exclusif des pouvoirs pu­blics nationaux, ils devront élargir leur approche aux perspectives transnatio­nales. Les traditions nationales (ou régionales) ne disparaîtront pas pour au­tant, mais elles devront mieux prendre en compte la dimension européenne désormais in­contournable de l’éducation.