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Quelle cohérence pour la politique française de filières ? Les décalages entre la filière solidaire telle qu’elle devrait être et ce qu’elle est

What Coherence for the French “filières” Policy? The Gaps between what Should Be and What Is the “filière solidaire”
Cual es la coherencia de la política francesa de las ramas o cadenas ? Las diferencias entre la rama o cadena solidaria tal como debería ser y lo que realmente es.
Samuel Klebaner et Guillaume Assogba

Résumés

L’objectif de cet article est d’interroger la pertinence de l’actuelle politique de filière française. En définissant la filière à partir d’une vision de méso-économie politique institutionnelle, il s’agit de questionner l’existence d’un décalage entre les mesures mises en place récemment en France et l’objectif recherché de structuration des industries en filière en tant qu’écosystème solidaire. L’analyse sera structurée en trois parties. Tout d’abord, à partir du cadre d’analyse de méso-économie politique institutionnaliste, nous définirons théoriquement la filière telle que conçue par les pouvoirs publics comme une configuration particulière d’industries technologiquement proches. Ensuite, nous présenterons les mesures mises en place et envisagées par les pouvoirs publics en France dans le cadre des politiques dites de filières. Enfin, nous montrerons les lacunes de ces mesures, en questionnant la cohérence même des filières à travers des exemples récents dans l’industrie automobile.

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Texte intégral

Introduction

1Depuis le début du siècle, les défis posés par la crise, la montée en puissance des pays émergents, les problèmes sociaux et environnementaux, tout comme la place importante de la connaissance dans l’activité économique des pays développés ont conduit les pouvoirs publics à mettre en place des mesures de politique industrielle aux objectifs variés (Aghion et al., 2011 ; Bianchi & Labory, 2011 ; Calleja & Caballero, 2014 ; Stöllinger et al., 2013 ; Szalavetz, 2015), rompant avec les politiques de concurrence qui ont marqué la fin du xxe siècle (Owen, 2012). En France, ce retour de la politique industrielle s’est traduit par la résurgence d’un « vieux » concept : la filière. Omniprésent lors des journées de réflexions concertées entre partenaires privés et publics (États généraux de l’Industrie de l’Industrie [EGI] dès 2009), le thème de la filière s’est concrétisé par la mise en place de structures ou mesures particulières – Conseil National de l’Industrie (CNI) en 2013, 34 plans de la Nouvelle France Industrielle, l’industrie du futur et les neuf solutions industrielles, etc.

2Pourtant, le concept de filière ne fait pas l’objet d’une définition standardisée, sauf à considérer qu’il s’agit d’appréhender le système productif comme une multiplication de séquences verticales allant des inputs aux outputs. Cette ambiguïté fondamentale a paradoxalement favorisé la multiplicité de l’usage du concept depuis les années 1970. Toutefois, la filière occupe une place de choix au sein des outils de l’économie industrielle ; il est même selon De Bandt (2010), « le produit le mieux vendu » par la discipline. Le concept de filière fut effectivement longtemps un outil structurant de la politique industrielle (Stoffaes, 1980 ; Toledano, 1978), et ce bien avant les mesures prises dès 2010 par le gouvernement. En effet, les gouvernements de l’époque de la planification indicative ont fondé leurs actions suivant le même canal. C’est d’ailleurs ces actions du gouvernement qui ont permis d’accroître l’intérêt des théoriciens pour le concept de filière. Pierre Massé (1962, p. 84) déclarait à ce propos, « [qu’] en France, la pratique de la planification [avait] précédé la théorie ».

  • 1 Une politique constitutive ou procédurale définit l’ensemble des instruments visant à la création o (...)

3Si les mesures de politique de filière d’après-guerre visaient la reconstruction, la sécurisation des approvisionnements et la consolidation des activités productives, les nouvelles, bien qu’hétérogènes (territoriales, incitatives, constitutives1 etc.) ont en commun l’ambition de « structurer des écosystèmes plus solidaires » (Dehecq, 2010, p. 57) reposant sur « un triptyque innovation-production-services » (Dehecq, 2010, p. 58).

4Selon les attentes du gouvernement, ces rapprochements doivent générer des synergies propres à restaurer la compétitivité et à développer des industries d’avenir. Afin de répondre à ces objectifs, les pouvoirs publics cherchent en effet à nouer des liens de coopération entre les firmes industrielles, ainsi qu’avec d’autres acteurs publics (universités ou centres de recherche…). Dans cette perspective, la politique industrielle française en termes de filières vise une structuration solidaire des activités industrielles. Cette solidarité peut se traduire par la recherche et l’application de réponses institutionnelles communes apportées par les parties prenantes à des problématiques affectant l’ensemble des industries concernées par les filières.

5En considérant les différents domaines de l’industrie comme des constructions sociales (Jullien, 2011), nous proposons dans cet article une vision constructiviste de la filière, à travers l’analyse de l’architecture des relations instituées entre les différentes parties prenantes du champ industriel. Cette approche, centrée autour de la dynamique institutionnelle des relations industrielles, permet de dépasser les approches techno-centrées afin de conceptualiser ce nouvel objet de la politique industrielle qu’est la filière solidaire.

6En définissant la filière solidaire à travers une caractérisation particulière des rapports entre acteurs constitutifs d’un champ industriel (Bourdieu, 2000 ; Fligstein, 2001b), mettant la coopération et la convention au cœur des rapports verticaux et la concurrence au niveau horizontal, il devient alors possible de s’interroger sur la pertinence de la politique de filière telle qu’elle existe actuellement. Ce nouvel espace de régulation semble en effet souffrir de nombreuses lacunes, tant dans l’adéquation entre les mesures engagées et ses objectifs que dans la constitution même des filières comme espace de construction des politiques publiques.

7L’objectif de cet article est d’interroger les possibles décalages de cette nouvelle version de la politique de filière en tant que constitution d’une organisation productive solidaire avec les effets effectivement constatés. Nous axerons notre réflexion sur un cadre d’analyse en termes de méso-économie institutionnelle, dont nous décrirons les éléments essentiels nécessaires à l’analyse qualitative des mesures de politiques engagées et à celles de leurs limites.

8L’article est présenté comme suit. Dans une première section, à partir du cadre d’analyse de méso-économie politique institutionnaliste, nous définirons théoriquement la filière solidaire comme une configuration particulière d’industries technologiquement proches. Dans deuxième section, nous présenterons les mesures qui découlent de ce découpage industriel. Dans une troisième section, nous montrerons les lacunes de ces mesures, sur le plan pratique et conceptuel.

1. Conceptualiser la filière en tant que structure des relations inter-industrielles

1.1. D’une vision techno-centrée…

9La notion de filière traduit une représentation séquentielle verticale des activités économiques. Elle est représentée comme un ensemble d’activités cohérentes et articulées au sein du système productif, de sorte que l’output de l’une constitue l’input de l’autre (Montfort & Dutailly, 1983). À la faveur du développement des nomenclatures d’activité, des travaux de Léontief puis d’Aujac (1960), sa perception a évolué vers un outil analytique mettant en évidence les rapports de dépendance et la nature des liens existants entre les industries. L’identification des rapports d’interaction et de dépendance favorise l’usage de la filière en tant que cadre de politique économique. En effet, prévoir la réaction de l’ensemble de l’économie à une mesure de politique économique, nécessite au préalable une analyse de la structure du tissu économique, dont le concept de filière peut rendre compte (Aujac, 1960). Qu’elle soit utilisée à des fins de description ou de politique industrielle, la filière est perçue sous l’angle unique des relations d’input/output entre les différentes composantes de l’économie. Ce sont ainsi les articulations d’interdépendance, qui se traduisent par des échanges marchands entre des acteurs, qui donnent naissance à une filière (Dang Nguyen, 1995). Les travaux méthodologiques majeurs (Aujac, 1960 ; Montfort & Dutailly, 1983) ont ainsi été réalisés à partir des tableaux entrées-sorties qui permettent de quantifier et de hiérarchiser les échanges commerciaux entre les différents acteurs de la filière. Shaffer (1973) présentait d’ailleurs la filière comme un ensemble d’activités économiques reliées verticalement par des échanges commerciaux.

10Mais cette vision centrée sur les interdépendances d’input/output ne permet pas de prendre en compte toutes les dimensions inhérentes aux rapports inter-firmes. Les asymétries de pouvoirs, d’information, mais aussi les choix stratégiques et ancrés historiquement des firmes ne peuvent être appréhendés par une filière qui se structure autour des seules complémentarités techniques. En effet, comme le note Levy et Belis-Bergouignan (2011, p. 472), les relations inter-firmes au sein de la filière forêt-bois-papier en Aquitaine sont caractérisées par des tensions se traduisant par des « conflits d’intérêts entre les différents segments et des difficultés de mise en œuvre de stratégies concertées ». Concevoir et appliquer une politique en termes de filière revient ainsi à agir sur différents types de relations inter-industrielles, en les structurant à partir de mesures de politique industrielle.

11Face à ce défi d’intégrer les relations économiques et sociales au cœur d’une conception analytique de la filière, il convient donc de traiter la filière comme un méso-système économique et social ayant pour finalité de proposer un bien ou service. Cette nécessité avait été comprise par des auteurs tels que De Bandt et Hugon (1988). Ils essayaient d’appréhender la dynamique industrielle à travers les méso-systèmes. De Bandt a d’ailleurs qualifié la filière de « cas particulier de méso-système » (De Bandt, 1989, p. 7).

12Hugon, quant à lui, définissait le méso-système ou la filière agroalimentaire lato sensu comme « un ensemble organisé d’agents en relations (de concurrence, de coopération, de conflit, etc.) à propos d’un champ d’activités diversifiées (les produits agroalimentaires) se traduisant par une dynamique liée aux transformations techniques et aux confrontations des logiques d’acteurs et conduisant à des modes de régulation déterminés » (De Bandt & Hugon, 1988, p. 177).

13Ces travaux ancrent la filière, en tant que méso-système, au sein d’un contexte d’États-Nations, l’imbriquant dans dans une concurrence internationale où les relations inter-firmes sont aussi « hors-marché ». Des travaux récents en économie rurale proposent de réhabiliter le concept de filière en ancrant l’analyse des relations inter-firmes au sein des systèmes économiques et sociaux, afin de dépasser les visions centrées sur les relations de marché (Lançon et al., 2016 ; Temple et al., 2011). Cette littérature met aussi l’accent sur l’importance d’insérer l’analyse de filières dans un cadre institutionnel. Une analyse institutionnaliste de la dynamique industrielle des filières et de son architecture permet d’apporter une nouvelle grille de lecture capable de mettre en évidence l’émergence, la stabilisation ou la déstabilisation des filières industrielles en France.

1.2. …à une approche méso-économique de la filière

1.2.1. Les changements organisationnels affectant le paysage industriel

14Au-delà de l’importance grandissante du savoir et de l’innovation dans la création de valeur au sein des pays développés, la période récente s’accompagne d’une redéfinition des frontières de l’industrie. La « financiarisation » de l’économie (Lazonick & O’sullivan, 2000), la mondialisation des échanges et la révolution numérique ont entraîné un mouvement de désintégration verticale des firmes industrielles (Langlois, 2003), aujourd’hui plutôt organisées en réseau (Chassagnon, 2011). De nouvelles formes de relations inter-firmes émergent, notamment le co-développement ou la co-conception de produits (Gereffi et al., 2005).

15Ces nouvelles formes de relations industrielles provoquent une tension entre la globalisation de l’industrie et son agglomération régionale (Coe et al., 2004), provoquant des mutations profondes sur l’emploi et la création de richesse dans les pays développés, incitant les pouvoirs publics à réagir via une politique de filière. Accentué par la montée en puissance des pays émergents et le nouvel espace concurrentiel européen depuis le début du siècle, de nombreuses industries en France subissent un éclatement des chaines de valeur de certains secteurs clés de l’industrie en Europe, comme le montrent des travaux sur l’internationalisation de l’industrie automobile (Frigant & Miollan, 2014). La tension entre forces centrifuges et centripètes des relations de proximité entre constructeurs et équipementiers de l’automobile induit une recomposition particulière du paysage industriel (Frigant & Zumpe, 2014).

16Ces transformations organisationnelles relevant d’une double vision microéconomique et macroéconomique confèrent du crédit à une politique économique agissant sur la structuration des industries, à travers la politique de filière (Lagendijk, 1997). L’appréhension et la compréhension des systèmes productifs, de leurs modes de fonctionnement et d’évolution, nécessitent de s’ancrer à la fois dans une vision macroéconomique globale et dans une vision ayant trait aux comportements des entreprises (Bellandi, Labory, Longhi, & Rochhia, 2010 ; De Bandt, 1991). La dynamique industrielle appréhendée ici tient en outre compte de l’existence de multiples espaces de régulations (infranationaux, nationaux, internationaux, etc.) où sont prises des mesures visant la résolution de conflits et/ou la pérennité du système. Les pouvoirs publics tentent ainsi d’agir sur plusieurs leviers, notamment la relation d’emploi, de financement, mais surtout les relations inter-firmes. Ces relations incarnent les institutions régissant l’organisation de l’industrie. Le projet méso-économique a pour objet de définir un cadre analytique permettant de caractériser l’architecture de ces relations entre les différents acteurs intervenant dans le champ industriel.

1.2.2. L’analyse méso-économique d’une industrie : l’ordre institutionnel

17Rejetant l’hypothèse d’isomorphisme institutionnel entre des échelles micro et macro, la Théorie de la Régulation s’attache à expliquer la diversité des formes institutionnelles en observant l’articulation entre les institutions micro et macro à travers le niveau d’analyse méso-économique : le secteur industriel (Lung, 2007). Selon l’analyse institutionnaliste constructiviste (Jullien, 2011), une firme est placée au cœur d’un ordre institutionnel (OI), comme le présente la Error: Reference source not found. Inspirée par la théorie des champs (Fligstein & McAdam, 2012), qui propose d’analyser les dynamiques institutionnelles et les facteurs d’émergence ou de transformation des modes de régulation, ainsi que leur intégration dans le comportement des acteurs (Bourdieu, 2000 ; Boyer, 2003), un secteur est caractérisé par un enchevêtrement de relations sociales instituées (formellement ou non), telles que les rapports concurrentiels caractérisant les relations horizontales des firmes d’un même secteur. Une firme industrielle agit et réagit compte tenu du comportement des autres acteurs du champ industriel (fournisseurs, demande, concurrence…). Parmi les règles informelles, la « conception de contrôle », à savoir les significations partagées par les firmes définissant la hiérarchie au sein d’une industrie (firmes dominantes [incumbents] vs challengers) et leur manière d’entrer en interaction concurrentielle, résulte des actions stratégiques menées par les entreprises en vue d’instituer le champ (Fligstein, 2001b).

Figure  L’industrie comme champ concurrentiel articulant quatre rapports institués fondamentaux

Figure  L’industrie comme champ concurrentiel articulant quatre rapports institués fondamentaux

Source : Jullien (2011, p. 172)

18Au sein d’une industrie, une firme noue des relations avec les quatre pourvoyeurs de ressources nécessaires à la production : le travail, les sous-traitants, la demande et la finance. Au niveau du secteur, ces rapports sont dits institués, dans le sens où à certains moments donnés du temps, les firmes interagissent avec ces quatre sphères d’une certaine manière, comme s’il leur était impossible d’agir autrement. Ils définissent (et sont définis) par la manière particulière dont chaque firme intègre ces composants au sein de sa stratégie (Boyer & Freyssenet, 2002). Ces rapports institués (RI) représentent alors pour une firme un certain schéma d’interaction avec les stakeholders, tant formel qu’informel.

19Les RI sont définis par deux niveaux d’analyse : en externe et en interne. D’une part, l’existence de règles économiques, juridiques et politiques macroéconomiques, relativement autonomes, de l’OI d’une industrie définissent les opportunités et les contraintes de comportement. Ce contexte institutionnel est relativement autonome par rapport à notre industrie, dans le sens où une industrie seule ne peut soi-même en définir complètement les règles.

20En interne, les RI peuvent être décrits selon trois couples, les « 6C » (Jullien, 2011), caractérisant trois dimensions de ce rapport :

  • « Conflit/Coordination » : ce premier couple renvoie au mode de résolution de la tension liée à l’incertitude fondamentale du rapport social entre les différentes parties prenantes de la relation ;

  • « Compromis/Convention » : ce deuxième couple fait référence à la logique de l’intérêt, permettant de surpasser le premier couple en proposant une répartition négociée ou acceptée des gains de la transaction ;

  • « Coercition/Coopération » : ce dernier couple décrit l’asymétrie de pouvoir au sein d’un rapport entre deux parties prenantes.

  • 2 Selon cette approche, l’institutionnalisation d’une industrie provient à l’origine des acteurs indu (...)

21L’intégration des règles formelles et informelles, reflétant les représentations cognitives de l’OI partagées par les parties prenantes d’une industrie, met en avant une construction politique des relations inter-firmes. Contrairement à l’analyse techno-centrée, la contrainte technologique n’intervient qu’en dernier ressort dans l’explication des relations entre parties prenantes. À techniques de production égales, deux sociétés peuvent développer des rapports de production différents, élucidables par l’étude des représentations et significations collectives instituant ces relations sociales (Castoriadis, 1975). C’est en ce sens que cette approche se veut constructiviste : les rapports entre parties prenantes au sein d’une industrie sont le fruit de la construction humaine, dont l’origine tient tout d’abord de représentations cognitives, symboliques et imaginaires partagées par des acteurs au sein d’une même industrie quant au fonctionnement et à l’organisation de l’industrie, qui s’institue par le comportement de ces acteurs. Le « travail politique » (Jullien & Smith, 2011) représente le processus d’institutionnalisation des industries, via la problématisation puis la politisation ou la technicisation des situations rencontrées par les stakeholders d’une industrie2. L’institutionnalisation de l’industrie résulte alors d’une relation politique, où les incumbents parviennent (volontairement ou non) à instaurer leur manière de penser les rapports industriels.

22Le rôle de la signification des rapports inter-firmes par les parties prenantes du champ industriel joue un rôle important dans la manière dont ces acteurs vont réagir à la politique industrielle. En effet, en analysant les stratégies de follow-sourcing dans l’industrie automobile Européenne, Akpinar (2017) a démontré que la réponse en bloc d’un couple donneur/preneur d’ordres en situation de coopération dépend de la manière dont les deux acteurs vont juger des opportunités ou des contraintes posées par un changement de politique économique. En cas d’asymétrie dans la perception de ces opportunités ou contraintes, l’acteur dominant de la relation choisira un comportement opportuniste en rompant avec la coopération. Aussi, en analysant les discours des industriels de l’automobile au Parlement européen pendant les commissions d’enquêtes liées au scandale des émissions de polluants, Klebaner (2018) a montré que les équipementiers comme les constructeurs partageaient la même analyse de la situation politique et des enjeux auxquels l’industrie devait faire face. Pourtant, les équipementiers proposent des solutions technologiques « sur étagère », dont la valeur dépend de la sévérité des standards de pollution. Plutôt que de demander un renforcement des standards qui leur apporterait pourtant une valeur ajoutée plus importante, les équipementiers vont rejoindre les constructeurs sur les contraintes que pose une réglementation trop stricte : l’écroulement du marché des véhicules diesel, qui entraînerait alors le déclin de la chaîne d’approvisionnement. Ici, c’est la conception partagée de la répartition de la valeur (les équipementiers produisent une technologie qui ne peut être profitable que si le constructeur parvient à valoriser le produit fini) qui permet d’expliquer la coalition entre donneurs et preneurs d’ordres.

23C’est à partir de cette analyse des significations adossées aux relations entre acteurs qu’une grille d’analyse méso-économique des relations entre acteurs d’une filière semble pertinente afin d’étudier la structuration de ces industries en tant que filière solidaire.

1.2.3. La verticalisation du concept d’ordre institutionnel pour l’analyse de la filière solidaire

24Cette approche de l’OI a permis d’analyser les dynamiques de certains secteurs, comme la financiarisation du secteur pharmaceutique (Montalban & Sakinç, 2013), des dynamiques régionales, comme les délocalisations en Aquitaine (Carrincazeaux et al., 2014), ou encore l’impact des politiques industrielles sur le secteur de la défense (Jullien & Frigant, 2008 ; Moura, 2008).

25Nous proposons ici un cadre théorique permettant de considérer l’OI d’une filière solidaire. La construction de ce cadre nous permet de dégager les éléments fondamentaux constitutifs d’une politique de filière visant la solidarité de l’écosystème productif comme souhaitée par les États Généraux de l’Industrie (Dehecq, 2010). La filière étant une séquence verticale d’activités économiques, il semble pertinent, dans un premier temps, de la représenter comme un enchevêtrement d’au moins deux OI, reliés entre eux par le couple de RI approvisionnement (côté donneurs d’ordres)/commercial (côté preneurs d’ordres). Ces rapports, dans le cadre d’une filière solidaire doivent nécessairement être confondus en un rapport symétrique. En effet, une différentiation de la représentation et de la signification du rapport vertical selon la place occupée par la firme le long de la chaîne de production rend impossible la volonté de considérer la filière comme un bloc.

26Cependant, la réduction de ce rapport donneurs d’ordres/preneurs d’ordres en un unique rapport vertical est une condition nécessaire mais non suffisante à la définition d’une filière comme un ensemble solidaire d’entreprises. Cette condition renvoie à une vision techno-centrée de la filière, et donc insuffisante pour analyser la structuration des filières mises en place par la nouvelle politique de filière.

27Pour considérer la filière comme un espace solidaire d’échanges inter-industriels concourant à la réalisation d’un même output de production, c’est-à-dire un espace de relations verticales régies par des rapports de coopération, nous proposons une représentation schématique dans la Figure 2. Voici les hypothèses avancées quant à l’existence d’une telle filière solidaire, c’est-à-dire où les rapports entre les firmes et les pourvoyeurs de ressources (en dehors de la sphère productive : consommateurs, travailleurs, finance et approvisionnement) sont harmonisés quelle que soit la place de la firme dans la filière. Les RI de filières surpassent les RI de chaque secteur constitutif de la filière solidaire.

Figure 2. Représentation théorique d’une filière et de ses RI

Figure 2. Représentation théorique d’une filière et de ses RI

Source : Klebaner & Assogba

28Tout d’abord, l’organisation de la filière est « tirée par l’aval » par le RI que le dernier secteur d’activité, qui se trouve inclus dans la filière, noue avec la demande finale (firmes hors filières, consommateurs…). Pour que la filière puisse rester cohérente, il semble nécessaire que chaque secteur partage la même compréhension du marché final, et travaille conjointement selon la caractérisation de ce RI, comme l’exemple de l’analyse des positions des acteurs de l’automobile l’a montré dans le cas du dieselgate (Klebaner, 2018). Nous définirons ce rapport comme un rapport institué de filière avec la demande finale.

29De même, les conditions de coordination inter-firmes au sein d’une filière sont « poussées par l’amont » par le premier RI définissant l’approvisionnement en biens de base. Ce premier échelon de la filière est une condition de la structure productive de l’aval, déterminant par exemple les contraintes de coûts liés à la production d’un produit semi-fini, tout au long de la chaîne productive. Les firmes en aval doivent alors prendre en considération les RI d’approvisionnement entre les secteurs inférieurs dans la filière. Pour que la filière puisse être solidaire, nous proposons donc l’hypothèse d’une détermination des rapports verticaux en aval par ceux de l’amont « hors filière » (biens et services de base généralistes), et ainsi l’existence d’un RI de filière en approvisionnement. Dans l’industrie automobile par exemple, la pression sur les matériaux rares (cobalt, palladium…) implique une intégration de ces contraintes dans les choix industriels de l’ensemble de la chaîne d’approvisionnement, qui se répercuteront ainsi sur la valeur du produit final. Une conception partagée de la manière dont l’approvisionnement en amont est réalisé est donc une condition nécessaire à la constitution d’une filière solidaire.

30Enfin, les rapports que noue chaque composante d’une filière avec le financement et le travail déterminent aussi la forme des échanges caractérisant les relations en amont et en aval du méso-système qu’est la filière. La coordination des rapports internes à la filière repose sur une connaissance partagée entre chaque composante quant à la manière dont chacune mobilise le capital et le travail nécessaires à la production. Ceci implique un RI cohérent de l’ensemble de la filière envers les sphères de l’emploi et du financement. Dans l’automobile, le passage à des composants actifs, intégrés informatiquement au reste du véhicule, conduit les constructeurs automobiles à développer des compétences dans le domaine de l’informatique (Rivero, 2014) afin de suivre les opportunités technologiques proposées par les équipementiers. L’identification des compétences nécessaires à la production d’un bien semble alors une condition nécessaire à la structuration d’une filière solidaire.

31À partir de ces hypothèses, nous pouvons représenter la filière solidaire comme un ensemble de firmes appartenant à des sphères concurrentielles différentes, liées entre elles par des relations verticales coordonnées et coopératives, concourant à la réalisation d’un même bien, partageant une même représentation des enjeux affectant la relation de demande, d’emploi, de financement et d’approvisionnement. À partir de cette construction théorique, nous pouvons désormais interroger la pertinence des politiques effectives depuis 2010 en France par rapport à la structuration solidaire telle qu’énoncée par les États Généraux de l’Industrie.

2. La politique de filière en France

32Mise en place une première fois après la Seconde Guerre mondiale, la politique de filières revient sur le devant de la scène française dès les premiers EGI, en 2009 (Dehecq, 2010), qui débouchent sur la création du CNI en 2013. Il s’agit d’une instance consultative rattachée au Premier ministre, chargée d’éclairer le gouvernement sur l’état de l’industrie en France, et d’émettre des propositions et avis visant l’amélioration de la situation industrielle. Pour mener à bien cette politique de filière, des Comités Stratégiques de Filière (CSF) ont été également mis en place. Plateformes d’échanges, de concertation et de décision, les CSF réunissent les représentants des entreprises industrielles, les pouvoirs publics, les institutions publiques et les représentants de salariés, chargés d’identifier les enjeux propres à chaque filière, de proposer des actions concrètes engageant à la fois l’État et les industries, et de suivre leur implémentation. Aujourd’hui, on dénombre 14 CSF, chacun doté d’un « contrat de filière » présentant le plan d’action envisagé afin de répondre aux défis soulevés par chaque filière.

33À partir de l’analyse de ces contrats de filière, nous définirons la politique de filière actuelle à travers trois dimensions : tout d’abord via les objectifs et leviers d’action qu’elle mobilise (2.1.), puis à travers la constitution et la segmentation de ces filières (2.2.), et enfin, en analysant le type de mesures mises en place (2.3.).

2.1. Une politique de filière définie par ses objectifs

34Lors du Conseil des Ministres du 30 janvier 2013, le ministre du Redressement Productif oriente la politique de filière autour de trois volets que nous pouvons résumer ainsi :

  • renforcer, maintenir et développer les filières face aux défis technologiques et à la concurrence internationale, via des politiques solidaires comportant des engagements réciproques entre l’État et l’industrie ;

  • faire émerger les filières de demain, capable de créer des emplois et des investissements, en identifiant les défis majeurs auxquels l’industrie devra répondre ;

  • préparer l’industrie d’après-demain, en réorientant le programme d’investissement d’avenir (PIA) vers un programme d’innovations de rupture.

35Au-delà de l’identification des filières d’avenir et des problèmes spécifiques en termes de performance internationale, cette stratégie en trois temps présente plusieurs domaines d’action généraux qui ont été initialement définis par les EGI (États Généraux de l’Industrie, 2009) :

  • structurer les relations entre donneurs d’ordres et preneurs d’ordres en modifiant la logique de gain transactionnel, tournée vers l’ensemble de la filière et non plus seulement un des acteurs de la transaction, tout en favorisant un environnement compétitif par branche ;

  • favoriser la performance et la place des PME/ETI dans le paysage industriel français ;

  • donner aux entreprises une position favorable à l’export ;

  • développer une politique de l’innovation en faveur des technologies de rupture ;

  • mettre en place une politique de l’emploi afin de favoriser l’attractivité des métiers de l’industrie, et de former de la main-d’œuvre qualifiée.

36Cette politique de filière française implique donc plusieurs domaines de la politique industrielle : la gouvernance inter-firme, la démographie des firmes industrielles, l’internationalisation, l’innovation et l’emploi. Les objectifs et les leviers de cette politique, à la fois en termes d’architecture industrielle et d’innovation, traduisent une définition normative de la « filière » recherchée par les pouvoirs publics, que l’on pourrait alors définir comme une chaîne d’industrie régie par des liens de coopération entre des entreprises de natures hétérogènes, capable d’assurer une place compétitive à l’international et l’emploi à moyen long terme.

37Analytiquement, la politique de filière vise à modifier les RI entre firmes d’un même secteur, et entre ces firmes et leurs fournisseurs tout au long de la filière. En ce qui concerne les rapports horizontaux, la politique de filière entend favoriser un environnement compétitif, favorable à l’innovation. En revanche, concernant les rapports verticaux, la notion de solidarité entre donneurs d’ordres et sous-traitants implique la réduction de l’aspect coercitif de leur relation. L’implémentation de la politique de filières, via les CSF, semble indiquer des liens de compromis, à la fois horizontaux et verticaux. À partir de la « règle des 6C », les relations de la filière peuvent donc être décrites par :

  • des liens horizontaux concurrentiels et par compromis (la caractérisation coercition/coopération n’est pas explicitée) ;

  • des liens verticaux de coordination/compromis/coopération.

38La volonté d’émergence de rapports de coopération dans les relations de coordination verticales est explicable par de nombreux travaux en économie industrielle montrant les bénéfices d’une telle relation. On sait en effet depuis Aoki (1986) que la coopération inter-firme produit une quasi-rente relationnelle qui désigne le gain mutuel d’une relation coopérative de long terme entre deux entreprises liées verticalement, via une réduction des dissonances cognitives et un développement partagé de compétences spécifiques à la relation. Au sein d’une filière, la notion de « coopétition » exprime le besoin pour des firmes en concurrence de coopérer, notamment pour bénéficier de ressources nécessaires à leur production (Petzold & Carpenter, 2015).

39La politique de filière poursuit donc un objectif de compétitivité, caractérisé par la création de valeur, d’emplois et d’innovation. Les leviers d’action sont de deux types : l’un en faveur de l’architecture de l’industrie et des firmes, l’autre en faveur principalement de l’activité d’innovation, passant par plusieurs canaux représentés dans la Figure 3.

Figure 3. Les canaux de la politique de filière

Figure 3. Les canaux de la politique de filière

Source : Klebaner et Assogba

40Le premier levier semble alors passer par trois canaux principaux :

  • une politique en faveur de la régulation des relations inter-firmes, afin de favoriser des liens horizontaux de compétition et des liens verticaux de coopération ;

  • une politique de l’emploi et de la formation, afin de rendre plus attractifs les emplois industriels et d’ajuster l’offre de compétence aux besoins de la filière, et ainsi éviter les goulets d’étranglement ;

  • une politique d’aide au développement des petites entreprises, afin qu’elles puissent s’assurer d’une place plus importante dans les négociations inter-firmes, et de leur permettre d’innover et d’accéder à l’export.

41Le second levier concerne l’innovation. D’une part, les établissements publics de recherche sont intégrés au cœur des politiques de filière en tant que partenaires de recherche des firmes industrielles. D’autre part, des PIA sont envisagés afin de réaliser les objectifs de long terme affichés par le gouvernement, comme par exemple le projet « Véhicule du Futur », ayant proposé 12 appels à manifestation d’intérêt de 2011 à 2013.

2.2. La politique de filière mise en œuvre par les CSF

42Les 14 CSF3 qui ont été décidés et instaurés par la CNI sont : Aéronautique, Alimentaire, Automobile, Biens de consommation, Bois, Chimie et Matériaux, Éco-industries4, Ferroviaire, Industries extractives et de première transformation, Industries et Technologies de santé, Mode et Luxe, Naval, Nucléaire et Numérique. Chacun de ces CSF contient des représentants des industries, de fédérations professionnelles, de l’État et des salariés. Le découpage de chaque filière et la place des entreprises au sein de la chaîne de valeur des firmes représentées dans ces comités semblent relever de trois logiques différentes. Il est en effet possible de classer ces CSF selon que la filière soit appelée par l’output, par l’input ou par un ensemble d’industries remplissant des qualités sociales et productives jugées similaires :

  • Filière définie par l’output : aéronautique, automobile, ferroviaire, nucléaire, alimentaire, naval. Dans ce genre de filière, la production semble être tirée par l’aval de la filière, la chaîne productive est dominée par les producteurs de produits finis, ou par leurs distributeurs.

  • Filière définie par l’amont : bois, industries extractives et de première transformation, chimie et matériaux. La chaîne productive dans ces filières est dominée et définie en référence aux producteurs d’inputs (matières premières, biens semi-finis…).

  • Filière multi-industrie définie par des catégories de biens ou d’activités supposées similaires : biens de consommation, éco-industries, industries et technologies de santé, mode et luxe, numérique.

43Certaines de ces filières ont des origines historiques remontant aux premières politiques de filières (aéronautique, automobile, etc.). On peut se référer, à ce sujet, aux travaux de Vielajus et Lugnier (1974) et à ceux de Montfort et Dutailly (1983) notamment. Les CSF délimitent politiquement le périmètre de ces filières. En outre, les acteurs jugés pertinents à la résolution des enjeux relatifs à chacun des champs industriels sont choisis de manière corporatiste. Cependant, le choix des entités représentatives de ces catégories de parties prenantes reste à la discrétion du CNI. Or, les membres du CNI étant cooptés par le gouvernement, la gouvernance de ces CSF participe d’un modèle hybride entre corporatisme et « pluraliste élitiste » (Coen, 2007) où la puissance publique délimite qui sont ses interlocuteurs.

44Ces CSF sont en effet des plateformes de proposition des mesures de politique industrielle relatives à chacune de ces filières. Les choix dans la composition de ces CSF soulèvent également des problèmes comme nous le verrons dans la section 3.1.

2.3. La politique de filière définie par les types de mesures engagées

45Les CSF étant des espaces de négociations entre acteurs et de construction des politiques publiques, les CSF s’organisent autour de sept thématiques principales :

  • Le développement de la filière

  • La performance

  • L’international

  • Les relations entre grandes entreprises et PME

  • L’emploi et les compétences

  • Le financement

  • L’innovation

46Au premier septembre 2014, 13 des 14 CSF (hors bois) ont proposé plus de 350 actions réparties dans chacune de ces thématiques (CNI, 2014). Dans cette première phase de la politique de filière, la plupart des actions engagées concernent la mise en commun d’informations et l’aide à la décision des entreprises (cartographie des entreprises, enquêtes et statistiques, etc.), l’établissement de chartes et d’accords volontaires (RSE, relations donneurs d’ordres – sous-traitants, etc.), de labellisation et de normalisation des produits ou procédés, de manifestations publiques, des accords de mobilité professionnelle, ou encore la création d’associations ou de fédérations professionnelles. La plupart de ces mesures concernent le développement, la performance, l’international et les relations entre grandes entreprises et PME.

47On peut noter que ces mesures ne font pas intervenir l’État au premier plan. En effet, la plupart de ces mesures concernent des accords et engagements volontaires entre entreprises, la création de plateformes ad hoc, ou encore des programmes de partage de compétences. L’État semble alors hésitant, et son rôle uniquement celui de réunir les acteurs. Le rôle de médiation, défini comme un intermédiaire en cas de conflit, semble aussi à redéfinir. En effet, dans la manière de créer les CSF et les mesures qui en découlent, les « conflits » identifiés par les CSF semblent autant provenir des entreprises que de l’État lui-même. Les rôles de « médiation » et de « création » des problèmes portés par l’État semblent alors se confondre.

48Néanmoins, certaines mesures proposées engagent la responsabilité de l’État, à travers ses fonctions traditionnelles de régulation et d’intervention. Quelques mesures concernent notamment la législation, des mesures d’incitation fiscale (Crédit Impôt Innovation pour les biens de consommation), ou la participation au financement, via des fonds d’investissements sectoriels (FMEA dans le cas de l’automobile par exemple) ou des financements sur projet, via des banques publiques d’investissement. D’autres mesures impliquent l’État, notamment le financement des projets d’innovation dans le cadre du PIA, via les « 34 plans de la Nouvelle France Industrielle ». Ces programmes d’innovations de rupture ont pour objet de réunir les acteurs d’une filière et de les faire travailler ensemble autour de la définition et du développement d’innovations de rupture, capables soit de créer des nouveaux marchés, soit de renforcer certaines technologies transversales.

49Ces 34 plans ont laissé la place, en mai 2015, aux « 9 solutions de la nouvelle France Industrielle et à l’Industrie du Futur ». Avec pour ambition de faciliter encore plus les discussions entre industriels, trois objectifs sont affectés aux 9 solutions :

  • adresser plus directement les besoins des marchés considérés comme prioritaires ;

  • acquérir une dimension internationale en rendant plus visible l’offre française ;

  • faciliter le pilotage du programme.

50Le gouvernement a ainsi procédé à des regroupements au sein des 34 plans précédents en faisant disparaître deux d’entre eux : « l’e-éducation » (compris dans la solution numérique pour l’école) et les « énergies renouvelables », selon le Tableau 1. La solution « industrie du futur » est censée soutenir l’ensemble des filières.

Tableau 1. Passage des 34 plans aux 10 solutions

Tableau 1. Passage des 34 plans aux 10 solutions

Source : Ea, C. (2015). Des 34 plans aux 10 solutions industrielles : réorganisation de la Nouvelle France industrielle (Dossier) (p. 5), ARDI Rhône-Alpes.

  • 5 Ces mesures concernent la formation des PME et ETI aux méthodes de conception compétitives (dans pl (...)

51Outre ces mesures nationales, il est à noter l’existence de mesures impliquant d’autres échelles de pouvoir. De nombreux projets sont implémentés par les régions, notamment des mesures en faveur de la formation, ou encore des mesures favorisant le rapprochement des firmes via des clusters ou des grappes d’entreprises. Cependant, certaines filières comme le naval proposent de nombreuses mesures localisées. En effet, sur les 20 actions proposées par ce CSF, un quart propose une action définie sur au moins un territoire5.

52Concernant l’emploi, la plupart des mesures ont pour objectif de transformer le système éducatif afin de mettre en adéquation les formations professionnelles avec les besoins en compétence des industries, transférant les normes du rapport salarial d’un niveau national à un niveau intersectoriel (Bel & Berthet, 2009; de Géry, 2014; Perrat, 2004).

53Par ailleurs, en ce qui concerne les mesures prises par grandes thématiques, il est aussi à noter que celles prises en faveur des liens de coopération verticaux entre grandes entreprises et PME sont peu nombreuses. Sur près de 350 mesures annoncées, seulement 9 % d’entre elles concernent la gouvernance inter-firmes (CNI, 2014), alors que ce levier semble déterminant dans la mise en place de liens solidaires dans les filières. Généralement, ces mesures se traduisent par des chartes ou des guides établissant des bonnes pratiques dans les relations verticales. Peu de mesures contraignantes concernant les contrats (délais de paiements, d’approvisionnement) ou bien le partage de la valeur ajoutée entre les preneurs/donneurs d’ordres sont envisagées.

54Les mesures engagées à ce stade visent généralement à faciliter les échanges entre les firmes d’une même filière, de partage de l’information et d’harmonisation des pratiques. Ces mesures contribuent à la compréhension partagée des enjeux affectant l’ensemble de la filière, autant dans la relation avec le marché final, l’approvisionnement de base, l’emploi ou le financement. À ce moment, il ne semble exister que peu de mesures véritablement capables de structurer les filières en filières solidaires. Nous pouvons même nous interroger quant à l’adéquation entre les prérogatives du CSF et l’objectif de structuration solidaire des filières.

3. Les limites de l’action étatique dans la structuration de filières solidaires

55L’analyse effectuée de la politique de filière semble mettre en avant une inadéquation entre les mesures prises et les objectifs souhaités. La définition même de ces CSF comme instance de régulation des filières productives pose la question de la représentativité des intérêts des acteurs. Ensuite, les contraintes politiques imposées par l’enchevêtrement des échelles de pouvoirs nous amènent enfin à questionner la solidité de la politique de filière, en mettant en doute l’effectivité de la solidarité dans les filières.

3.1. Une « autorégulation régulée » ou une « capture » de l’État ?

56Les CSF sont les espaces clés de la régulation de ces filières de production. Constitués par le CNI, lui-même constitué de manière partitaire entre des représentants de l’État, des industries et des salariés, ces CSF regroupent des représentants des parties prenantes de la filière. Cependant, aucun décret ne définit les règles de création des CSF. Ainsi, la composition et la frontière de chaque CSF reste à la discrétion du CNI, eux-mêmes cooptés par le Gouvernement. Les CSF apparaissent à première vue comme des espaces « d’autorégulation régulée » (Collin, 2016), l’État autorisant les acteurs d’un espace social à poser eux-mêmes leurs propres règles, tout en les validant par la puissance publique.

57Cependant, certains CSF sont pilotés par des associations privées créées pour l’occasion, comme le CSF de l’automobile via la création de la PFA, Plateforme Filière Automobile & Mobilités (CNI, 2012b). Cette association, dont la forme ressemble à des groupements d’intérêt plus anciens comme le GIFAS (Groupement des Industries Françaises d’Aéronautique et Spatiales) pour la filière aéronautique, regroupe uniquement des représentants d’entreprises. La PFA est pourtant présente à chaque étape du cycle de vie des politiques publiques menées par les CSF :

  • lors de la négociation en amont de la décision, en établissant par exemple des feuilles de route pour les projets innovants à destination de l’ensemble de la filière comme dans l’automobile (CNI, 2016) ;

  • lors de la validation, en présidant le CSF automobile ;

  • lors de la mise en œuvre des politiques publiques, en participant au pilotage de 10 projets sur 12 entre 2012 et 2014 (CNI, 2012a) et 9 sur 11 entre 2015 et 2017 (CSF Automobile, 2014).

58L’omniprésence de structures de représentation regroupant uniquement les entreprises et non l’ensemble des acteurs de la filière compromet la volonté initiale du CNI « d’être le lieu d’un dialogue, pouvant fédérer les énergies, mobiliser les acteurs sociaux et renforcer les rapports entre industriels, salariés et institutions publiques » (CNI, 2012b, p. 69). Cette omniprésence reflète en effet un phénomène d’accaparement, de « capture » des ressources politiques par des acteurs privés (ressources réglementaires, économiques, de légitimation par les « actes d’État »]).

  • 6 « […] il a été créé, le 29 juillet 2010, une association régie par la loi du 1er juillet 1901 dénom (...)

59Sous cette forme, le CSF automobile apparaît alors comme un espace de validation et de coordination des intérêts privés, plutôt que comme espace de concertation et de mise en œuvre d’une politique publique nationale. Le pilotage du CSF par une structure privée parallèle, dont l’existence même tient à cette fonction6, rend à autonomiser le CSF automobile de son régulateur (l’État à travers le CNI), déplaçant ainsi le CSF d’une structure d’autorégulation régulée à une forme d’autorégulation sociétale (Collin, 2016).

60En transférant la capacité régulatoire de l’État vers une structure privée, les frontières et les conditions d’accès à la construction de la politique de filière se trouvent aussi transformées. En effet, la PFA, à travers les cotisations de ses membres, impose un droit d’entrée à la participation au champ de l’élaboration et l’application des politiques publiques. En plus de court-circuiter l’approche corporatiste des CSF, la PFA prend le dessus sur l’approche « pluraliste élitiste » (Coen, 2007) en choisissant elle-même les membres qu’elle considère comme pertinent pour participer à la politique de filière.

61De même, dans la politique de filière proposée, aucune mesure n’est prise concernant l’entrée et la sortie des firmes du champ. D’une part, le scénario d’un renversement de hiérarchie au sein du champ n’est pas anticipé par la politique, et d’autre part, cette omission semble indiquer que la politique de filière se traduit plus par une légitimation de OI existant, en corrigeant à la marge les asymétries de pouvoir, plutôt que de la création d’un nouvel OI.

3.2. La place des CSF au sein des différentes échelles de régulation

62Contrairement aux anciennes politiques de filière où agissait un État-providence dans un contexte post-guerre, la politique de filière mise en place par le CNI en France est ancrée dans un paysage politique et juridictionnel multi-échelles (Smith, 2011). Chaque échelle de pouvoir se détermine par ses prérogatives, c’est-à-dire les règles qu’elle fixe, ainsi que les mécanismes dont elle dispose pour les faire respecter. L’échelon national comme échelle de politique industrielle en termes de filière est contraint par plusieurs forces. D’une part, les institutions supranationales contraignent les moyens d’intervention de l’État, et d’autre part, les échelons infranationaux relèvent de logiques économiques et politiques hétérogènes, capables de mettre en difficulté la politique en termes de filières.

63Les prérogatives de l’État sont conditionnées, encastrées d’une part par des échelles supérieures. L’échelle politique européenne dispose en effet de prérogatives contraignant les gouvernements nationaux à abandonner certains instruments de politique industrielle, comme les aides directes aux entreprises, si celles-ci nuisent à l’environnement compétitif européen. Ce cadre réglementaire strict et codifié explique en partie le faible nombre de mesures d’intervention de l’État dans les politiques de filière.

64Le pouvoir réglementaire de l’État est aussi contraint par la réglementation Européenne. Par exemple, depuis la fin des standards techniques nationaux dans le domaine de l’automobile au début des années 1990 (Ramírez Pérez, 2008), seule la réglementation européenne fixe les exigences relatives au produit automobile. Or, les groupements d’intérêts de l’industrie automobile à l’échelle européenne s’effectuent horizontalement, les constructeurs automobiles et les équipementiers disposent chacun de leur propre fédération professionnelle. Cette stratification est aussi préexistante à la PFA à l’échelle nationale, via le CCFA (Comité des Constructeurs Français d’Automobiles) et la FIEV (Fédération des Industries et des Équipements pour Véhicules). L’existence de fédérations industrielles horizontales en concurrence dans le champ politique européen et national pose les limites de la verticalisation des politiques industrielles de filières à travers la cogérance entre donneurs d’ordres et sous-traitants souhaitée par les CSF.

  • 7 Les politiques « verticales » renvoient ici aux différents domaines de la société, en ciblant comme (...)
  • 8 Par exemple, la présence de trois pôles de compétitivité dans le domaine de l’aéronautique (Aerospa (...)

65D’autre part, la politique de filière en France implique à certains degrés des échelons territoriaux, et notamment des régions. Celles-ci sont en charge du développement économique du territoire, et disposent comme compétence notamment de la formation professionnelle, mais aussi de l’aide à l’innovation et à la R&D. Par exemple, depuis les années 2000, la politique en faveur de l’innovation en France s’est en partie axée autour de la création de pôles de compétitivité locaux. La montée en puissance des régions dans la mise en place de politiques publiques comme la spécialisation des territoires, renforcée par cette politique de clusters (Torre & Zimmermann, 2016) suggère une inadéquation entre des politiques publiques « verticales7 » et la logique de politiques publiques territoriales8 (Muller, 2015). ‬Parallèlement à ces CSF nationaux, des CSF régionaux peuvent se former, à la discrétion des CSF et des régions, indépendamment des pôles de compétitivité existant. Dans le cas de l’automobile, les pôles de compétitivité ont intégré en 2015 les ARIA (Associations Régionales de l’Industrie Automobile), dont les compétences « s’avèrent très complémentaires » aux quatre pôles de compétitivité (CNI, 2016, p. 18). Pourtant, la même année, la PFA a déploré un manque de cohérence entre la baisse de soutien de la part de l’État envers les pôles de compétitivité et les demandes accrues des pouvoirs publics envers la PFA (PFA, 2015). Alors que les prérogatives et les ressources des pôles de compétitivité semblent nécessaires à la réalisation des projets du CSF, l’absence de coordination entre ces deux types de politiques industrielles semble dans ce cas constituer un frein à l’achèvement des plans d’action de la filière automobile. ‬

  • 9 On peut toutefois noter la prise en compte des accords de branche dans les discussions au sein de q (...)

66Un autre échelon de régulation intervient : les accords de branches professionnelles. Contrairement à la branche d’activité, définie statistiquement, les contours des branches professionnelles sont définis par les accords ou conventions entre syndicats et patronats (Poisson, 2009). Ces branches professionnelles jouent un rôle important dans la mise en place des normes sociales et de travail affectant les firmes membres de ces branches. Les conventions collectives, négociées périodiquement, sont encadrées par le droit du travail, mais proposent des règles relatives à la relation salariale auxquelles doivent se conformer les entreprises d’une même branche professionnelle. Comme une filière est un rapprochement de plusieurs branches, nous pouvons aussi nous interroger sur les possibles incompatibilités entre les objectifs de la politique de filière et les disparités des régulations interbranches9.

3.3. L’inégalité des acteurs et l’asymétrie de pouvoir

67Selon notre cadre, l’institutionnalisation de l’industrie est la conséquence du travail politique des acteurs (Jullien & Smith, 2011). Il s’agit d’un processus de légitimation des problèmes rencontrés par des acteurs industriels. Ces derniers transforment ces problématiques en institutions, en mobilisant des référentiels de valeurs (politisation) ou non (technicisation) afin d’activer les arguments et les alliances formées. Or, des études empiriques montrent que les acteurs réussissant à produire les meilleurs argumentaires, capables de former des alliances autour de leur projet instituant, sont généralement des grandes entreprises (Jullien & Smith, 2014 ; Pardi, 2010). En outre, ces mêmes études montrent que le travail politique réalisé par les acteurs, tant dans les arguments et les alliances mises en place que dans les institutions qui en résultent diffèrent selon l’échelle de pouvoir.

68Les résultats des travaux cités précédemment sont cohérents avec l’approche socio-économique de la construction des marchés (Fligstein, 2001b). Selon Fligstein, les acteurs disposant de « social skills » (Fligstein, 2001a), c’est-à-dire ceux capables de rassembler les acteurs d’un champ autour de leur propre vision du marché et de ses règles sont généralement des grandes entreprises. Selon cette approche, chaque marché est régi par un ensemble de règles, comme les conceptions de contrôle. Ces conceptions de contrôle renvoient à la vision partagée par les acteurs sur les règles de concurrence instituant le marché. Or, la hiérarchie du marché entre incumbents et challengers est caractérisée par une inégalité de comportement. D’un côté, les incumbents instituent le marché et agissent selon leur propre vision des règles concurrentielles ; de l’autre, les challengers considèrent ces règles de fonctionnement comme exogènes, et adaptent leur comportement en fonction des actions des incumbents.

69La manière dont l’entreprise va agir sur et réagir à la politique industrielle dépend donc de sa stratégie économique (Baron, 1995 ; Lawton, McGuire & Rajwani, 2013). Or, au sein d’une même industrie, l’approche par les modèles productifs (Boyer & Freyssenet, 2002) démontre l’existence d’une diversité des stratégies et des organisations des firmes. Tant dans les sources de profits qu’elles mobilisent pour construire leur stratégie de profit (relation horizontale) que dans l’organisation de la production (relation verticale), les firmes adoptent des trajectoires variées. Dans l’industrie automobile, par exemple, on observe une grande variété dans les relations entre une firme et ses fournisseurs (Brandes et al., 2013 ; Volpato, 2004). Bien qu’altérables, ces stratégies et ces organisations sont fondées sur des compromis de gouvernement. Cette littérature indique que la forme des liens horizontaux et verticaux noués par des firmes individuelles est certes façonnée par le cadre réglementaire, mais aussi par la stratégie interne de la firme. La volonté de la politique de filière d’harmoniser les relations horizontales et verticales entre firmes semble se heurter à l’hétérogénéité des stratégies des firmes, notamment des firmes dominantes.

70Pour les entreprises plus faibles, les stratégies de « coopétition », ou fédérées, sont plus souvent le fait de décisions individuelles, le cadre collectif servant de support à ces stratégies (Yami, 2003), et les intérêts individuels semblent insuffisants pour expliquer la coopération (Bowles & Gintis, 2015). De même, les asymétries de pouvoirs entre acteurs se retrouvent renforcées dans le cas de la signature de guides de bonnes pratiques des relations donneurs/preneurs d’ordres, les sous-traitants sont souvent contraints par les rythmes du donneur d’ordres, et la signature d’un guide de bonnes pratiques implique souvent du fournisseur de modifier ses méthodes de travail (Vercher et al., 2011).

71Cette hétérogénéité entre les acteurs au sein d’un même espace institué (la filière construite par les CSF) nous amène à douter de l’adéquation entre le contenu de chaque mesure, qui résulte d’une concertation entre acteurs inégaux socialement, et les objectifs de solidarité inter-firmes affichés par la politique de filière. Les conceptions au sein d’un même espace dépendent de la position sociale qu’occupe l’acteur dans le champ (Bourdieu, 2000), et ont ainsi une incidence sur la relation de domination qu’occupe un acteur vis-à-vis de l’autre. Cette conclusion théorique conduit à davantage d’enquêtes de terrain afin de comprendre la perception qu’ont les acteurs d’une filière.

3.4. La solidité de la solidarité d’une filière

  • 10 Le Nouveau Petit Littré (2009), sous la direction générale de Claude Blum, Paris, Éditions Garnier.

72Cette différenciation des positions dans le champ amène alors à douter de la consistance même de la solidarité que prône la politique de filière. La manière dont se structure la politique de filière montre que les RI entre les entreprises se fondent par compromis, c’est-à-dire un accord négocié de répartition des profits de la relation. Or, la solidarité se définit par un « engagement par lequel des personnes s’obligent les unes pour les autres, et chacune pour tous10 ».

73Qu’elle soit « mécanique », c’est-à-dire fondée sur les similitudes entre acteurs d’une même société, ou « organique », c’est-à-dire bâtie sur la division du travail selon la décomposition d’Émile Durkheim (1893), cette solidarité se traduit par des rapports de convention entre plusieurs acteurs. Pour pouvoir s’établir, ce type de rapport nécessite au préalable une signification partagée sur la répartition des bénéfices de la transaction. À l’époque des Plans, on pouvait supposer chez les acteurs une solidarité « organique » induite par la promesse, faite à chaque secteur d’activité, d’acquérir ses facteurs de production et de vendre ses produits. La promesse ne pouvant être tenue que si chacun jouait le jeu (Massé, 1962). Comme condition nécessaire à sa propre production, chaque maillon devait compter sur la production de l’autre et réciproquement.

74Aujourd’hui, au-delà de la question de savoir si la solidarité peut être imposée par une superstructure, nous pouvons nous interroger sur la viabilité de la coopération par compromis mise en place par les CSF. En effet, alors que la solidarité exprime la capacité des acteurs à réagir unitairement aux chocs extérieurs, les relations par compromis nécessitent une renégociation périodique. En cas de choc, comme une déstabilisation du champ par une perturbation survenue dans un champ proche verticalement ou horizontalement (Fligstein & McAdam, 2012), causé par l’arrivée de concurrents extérieurs ou de choc sur les prix affectant un segment de la filière par exemple, le risque de faillite de la coopération au sein de la filière n’est pas à écarter.

  • 11 EMIS, hearing of Gaspar Gascon Abellan, Executive Vice President Engineering (Renault Group), Wedne (...)
  • 12 EMIS, hearing of Mr Peter Lakin, Vice President, Sales, Programs and Marketing (Faurecia Emissions (...)

75Dans l’industrie automobile, l’éclatement de l’affaire Volkswagen en septembre 2015 a entraîné de nombreuses réactions de la part des pouvoirs publics. Au sein du Parlement européen, une commission d’enquête a été ouverte (EMIS), menant des auditions auprès d’acteurs de l’industrie automobile européenne. Au sujet de la disponibilité des technologies permettant de répondre aux futurs standards réglementaires, le représentant du groupe Renault indique que « [by] combining these technologies, we believe we can manage to comply with the thresholds set in the new Euro 6d standard. We are not sure though. We have not yet developed these technologies11 ». À l’opposé, le représentant de Faurecia, équipementier Français, indique au sujet des dispositifs anti-pollution de dernière génération que « as a major player in the market, Faurecia supplies these products to most major OEMs worldwide, and to all European OEMs12 ». L’opposition de ces positions tenues par deux représentants membres de la PFA met en avant l’absence de coopération entre les acteurs dans un moment pourtant considéré comme une « une crise imprévue » par le CSF automobile (CNI, 2016, p. 18).

Conclusion

76Face aux récentes mutations économiques affectant le paysage industriel, l’État Français tente de restaurer la compétitivité de l’industrie par la mise en place d’une politique de filières. Cependant, ce renouveau de la filière semble bien éloigné des anciennes pratiques.

77Alors que l’économie industrielle a longtemps réduit le concept de filière au seul découpage input/output de l’industrie, la politique de filière actuelle entend structurer politiquement les acteurs, afin de créer des filières solidaires. L’analyse de cette structuration de l’industrie amène donc à (ré) inclure la filière au cœur d’un méso-système de relations sociales. La grille de lecture propose alors de questionner l’adéquation entre cette politique menée par les CSF et les autres échelles de pouvoirs.

78À la lumière de notre grille de lecture, la filière solidaire est apparue comme un ensemble de firmes appartenant à des sphères concurrentielles différentes, liées entre elles par des relations verticales coordonnées et coopératives, concourant à la réalisation d’un même bien, partageant une même représentation des enjeux affectant la relation de demande, d’emploi, de financement et d’approvisionnement.

79Or, face à l’incapacité de l’État français de déployer des mesures de politique industrielle « traditionnelle », les filières se présentent comme des champs nationaux, où des acteurs hétérogènes instituent les objectifs et les modalités d’action de l’État, notamment en s’engageant via des accords volontaires. Cela nous amène alors à douter de la viabilité d’une telle politique, tant les intérêts des firmes sont divergents, autant à l’échelle nationale qu’à d’autres niveaux (Européens, locaux…).

80L’adjonction d’un niveau politique vertical à des industries impliquées dans des champs industriels diversement régulés semble profondément incohérente pour mener les objectifs politiques énoncés.

81Dans cet espace de régulation multi-niveau, il semble dorénavant intéressant de se demander quelle est la place accordée à la politique des CSF dans le comportement des entreprises. Cette étude permettrait alors d’identifier les acteurs dominants et dominés dans chaque champ, et de pouvoir empiriquement élucider l’émergence des mesures de politiques industrielles de cette nouvelle politique de filière, afin de mesurer qualitativement l’écart entre la volonté des pouvoirs publics et l’expérience vécue par les acteurs.

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Notes

1 Une politique constitutive ou procédurale définit l’ensemble des instruments visant à la création ou à la structuration d’un espace de régulation (règles et structures exerçant le pouvoir). Pour une typologie complète des formes de l’action publique, voir par exemple Hassenteufel (2011).

2 Selon cette approche, l’institutionnalisation d’une industrie provient à l’origine des acteurs industriels qui produisent des arguments et des alliances afin de problématiser les enjeux qu’ils rencontrent. Ces arguments et ces alliances sont activés par un renvoi aux « référentiels » politiques, qui peuvent être symboliques (« politisation ») ou non (« technicisation »). Cette mobilisation des référentiels permet alors aux acteurs « compétents » politiquement de transformer les enjeux en institutions formelles ou informelles. Ce processus d’institutionnalisation est appelé par les auteurs « travail politique ».

3 Les CSF sont disponibles à cette adresse : https://www.entreprises.gouv.fr/conseil-national-industrie/comites-strategiques-filiere

4 Décomposée en 4 filières : Eau, Déchets, Énergies renouvelables, Efficacité énergétique.

5 Ces mesures concernent la formation des PME et ETI aux méthodes de conception compétitives (dans plusieurs bassins d’emplois), l’organisation des journées techniques entre PME et Grandes Entreprises (à Lorient et/ou à Toulon), l’organisation d’ateliers de coréalisation PME-grands chantiers (Lorient, Cherbourg, Saint-Nazaire, Région PACA), l’organisation d’ateliers de partage d’expériences à l'international entre PME, ETI et grandes entreprises (en Bretagne puis dans les autres bassins), la mise en place des diagnostics et conseils aux PME en matière de recrutement et de formation (Bretagne et PACA).

6 « […] il a été créé, le 29 juillet 2010, une association régie par la loi du 1er juillet 1901 dénommée “Plateforme de la Filière Automobile”, en abrégé “PFA”, ayant pour objet “de contribuer à définir, coordonner et promouvoir les actions nécessaires à l’amélioration de la compétitivité et au renforcement de la filière automobile française” » (Statuts de La Plateforme de la Filière Automobile, modifiés par l’Assemblée Générale Extraordinaire du 04/06/2013, p. 2).

7 Les politiques « verticales » renvoient ici aux différents domaines de la société, en ciblant comme terrain d’action un « secteur » de la société (la politique culturelle, la lutte contre la pauvreté ou bien encore la politique industrielle sectorielle). À l’inverse, les politiques territoriales sont des politiques qui ciblent comme terrain d’action un territoire.

8 Par exemple, la présence de trois pôles de compétitivité dans le domaine de l’aéronautique (Aerospace Valley [Midi-Pyrénées et Aquitaine], Astech [Ile-de-France] et Pégase [PACA]), chacun localisé dans trois régions différentes, complexifie la réalisation des objectifs de la politique nationale de filière, compte tenu de l’hétérogénéité des politiques publiques régionales.

9 On peut toutefois noter la prise en compte des accords de branche dans les discussions au sein de quelques CSF, soit en adaptant les mesures des CSF aux accords de branche, soit en vue de modifier ces derniers. Par exemple, la filière de l’alimentaire s’engage à recruter 150 000 jeunes en alternance entre 2014 et 2017, en suivant les directives prises dans un accord interbranches relatif aux contrats de génération signé le 22/10/2013. À l’inverse, le CSF numérique propose une réflexion afin de créer des accords de branches relatifs aux RSE.

La représentativité des acteurs au sein des CSF semble relever d’autres logiques que celles des branches professionnelles. Par exemple, sur les 8 représentants des salariés dans le CSF automobile, 4 sont issus de la CFE-CGC, alors que son poids dans les négociations des conventions collectives de la métallurgie n’est que de 17,28 % (source : Arrêté du 27 décembre 2013 fixant la liste des organisations syndicales reconnues représentatives dans la métallurgie).

10 Le Nouveau Petit Littré (2009), sous la direction générale de Claude Blum, Paris, Éditions Garnier.

11 EMIS, hearing of Gaspar Gascon Abellan, Executive Vice President Engineering (Renault Group), Wednesday 13 July 2016, p. 15.

12 EMIS, hearing of Mr Peter Lakin, Vice President, Sales, Programs and Marketing (Faurecia Emissions Control Technologies, Faurecia Group), Tuesday 30 August 2016, p. 3.

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Table des illustrations

Titre Figure  L’industrie comme champ concurrentiel articulant quatre rapports institués fondamentaux
Crédits Source : Jullien (2011, p. 172)
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/12830/img-1.png
Fichier image/png, 19k
Titre Figure 2. Représentation théorique d’une filière et de ses RI
Crédits Source : Klebaner & Assogba
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/12830/img-2.png
Fichier image/png, 39k
Titre Figure 3. Les canaux de la politique de filière
Crédits Source : Klebaner et Assogba
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/12830/img-3.png
Fichier image/png, 29k
Titre Tableau 1. Passage des 34 plans aux 10 solutions
Crédits Source : Ea, C. (2015). Des 34 plans aux 10 solutions industrielles : réorganisation de la Nouvelle France industrielle (Dossier) (p. 5), ARDI Rhône-Alpes.
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/12830/img-4.png
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Pour citer cet article

Référence électronique

Samuel Klebaner et Guillaume Assogba, « Quelle cohérence pour la politique française de filières ? Les décalages entre la filière solidaire telle qu’elle devrait être et ce qu’elle est », Revue de la régulation [En ligne], 23 | 1er semestre / Spring 2018, mis en ligne le 02 juillet 2018, consulté le 25 septembre 2018. URL : http://journals.openedition.org/regulation/12830 ; DOI : 10.4000/regulation.12830

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Auteurs

Samuel Klebaner

Doctorant, GREThA-UMR CNRS 5113, Université de Bordeaux. samuel.klebaner@u-bordeaux.fr

Guillaume Assogba

Doctorant, GREThA-UMR CNRS 5113, Université de Bordeaux. guillaume.assogba@u-bordeaux.fr

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Droits d’auteur

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