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Dossier : capitalismes dépendants

« Capitalismes dépendants » d’Europe centrale et orientale : pièges de la dépendance externe et instrumentalisations domestiques

Dependent Capitalisms” in Central and Eastern Europe: Traps of External Dependencies and Domestic Instrumentalizations
Violaine Delteil

Résumés

Au croisement de l’économie politique internationale et de la science politique, l’article propose quelques outils analytiques et illustrations empiriques pour penser les logiques et dynamiques propres au modèle de « capitalisme dépendant » est-européen. Les économies d’Europe orientale, prises dans les rets de dépendances en chaîne, associant aux pressions économiques les exigences politico-institutionnelles venant de l’UE, emblématisent ce modèle. Prenant appui sur l’expérience de ces pays mis en regard avec l’Europe centrale, l’article explicite les fondements domestiques de la dépendance externe, depuis « l’État faible » et le régime de compétitivité « low cost », jusqu’aux stratégies d’acteurs instrumentant la norme externe pour discipliner les pratiques locales (corruption, informalité, etc.). À l’aune de cette dépendance, les écueils de l’intégration européenne apparaissent flagrants et largement contingents d’une gouvernance de l’UE inapte à défaire le piège de la dépendance qui enserre les économies de la périphérie, et incidemment nourrit une crise profonde du politique.

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Texte intégral

1Résonnant avec l’histoire longue de l’Europe centrale et orientale, les économies est-européennes nées après 1989 se sont progressivement affirmées comme le parangon d’un modèle de « capitalisme dépendant ». Si la transition des années 1990 avait tôt multiplié les signaux en ce sens, l’optimisme accompagnant la « grande transformation » puis l’intégration européenne allait conduire à minorer la fabrique de ces nouvelles dépendances, que la crise de 2017 révélerait ensuite avec éclat.

2Le contexte unique de la transition des années 1990 allait être déterminant. Marqué par le paradoxe initial d’un « capitalisme sans capitalistes », il allait rapidement ouvrir la voie à l’immixtion de capitaux étrangers et de forces externes variablement filtrées et maîtrisées par le niveau domestique. Sur fond de mondialisation néolibérale alors triomphante, et pour combler l’absence d’accumulation primitive du capital, la majorité des gouvernements « post-communistes » vont miser sur les investisseurs étrangers, source à la fois de capital, techniques, savoir-faire et réseaux commerciaux, dans le cadre de vastes programmes de privatisation d’actifs et d’incitations étatiques.

3Comme illustré par la diversité des trajectoires est-européennes, le récit de cette dépendance annoncée est cependant plus complexe. Les transitions d’Europe centrale (tchèque et slovène en tête), a contrario de celles d’Europe orientale, témoignent ainsi du fait que le déficit de capital domestique n’a pas partout dicté une ouverture sans borne au capital étranger. Des choix alternatifs de redistribution de la propriété et de politiques publiques ont pu soutenir la double exigence de modernisation productive et de reconnexion aux marchés internationaux. La comparaison des expériences nationales éclaire le rôle clé joué par d’autres éléments exogènes (endettement auprès d’États et de bailleurs étrangers, réseaux productifs et commerciaux hérités, etc.) ou endogènes (faiblesse de l’État, degré d’obsolescence des spécialisations industrielles, etc.) dans la soumission – de degré variable – des capitalismes embryonnaires est-européens aux logiques et règles supranationales dominées par le consensus de Washington.

4Plus près de nous, la crise de 2007 est venue porter un éclairage plus cru encore sur la dimension « dépendante » des capitalismes est-européens. Chute du PIB (de près de 10 points dans les économies les plus exposées), destruction d’emplois et/ou gel ou recul des salaires, coupes dans les dépenses publiques ont largement surpassé, pour la région (à l’exception de la Pologne), le choc subi ailleurs dans l’UE (à l’exception de la Grèce). La diversité des crises nationales a par ailleurs confirmé celle des capitalismes est-européens, corroborant quelques-unes des lignes de clivage opposant l’Europe centrale ou pays du groupe de Visegrad (Hongrie, Pologne, République tchèque, Slovaquie) à l’Europe orientale (Bulgarie, Roumanie). Archétype des « capitalismes dépendants », l’Europe orientale s’affiche dans une vulnérabilité plus grande à la crise importée, fruit d’une insertion internationale « périphérique » (et non « semi-périphérique » comme pour l’Europe centrale) et d’un « État faible » (Bohle & Greskovits, 2012). Ces dépendances socio-économiques ont fonctionné en temps de crise comme un amplificateur de dépendances politico-institutionnelles (dépendances à des règles et schèmes idéationnels externes, de niveau supranational ou transnational), qui incidemment ont conduit à fissurer l’europhilie sans faille qui singularisait cette dernière région.

  • 1 Pour 2016, la Bulgarie et la Roumanie représentent respectivement 49 % et 58 % du PIB par habitant (...)

5Loin de prétendre à une comparaison systématique des économies est-européennes sous dépendance, notre propos ici est avant tout analytique. Il vise à apporter quelques lignes interprétatives pour éclairer la variété des sources, vecteurs et formes de la dépendance dans la région concernée. Il invite en particulier à analyser les flux, institutions et logiques d’acteurs qui déterminent les modalités, l’intensité et les incidences (socio-économiques, politico-institutionnelles) de la dépendance, comme les résistances et filtres domestiques à leur structuration. Région archétypale d’une dépendance multidimensionnelle, en queue de peloton en termes de richesse, l’Europe orientale fournit au fil du texte matière à emblématiser les logiques et pièges des « capitalismes dépendants » confinés à la périphérie de l’UE1. In fine, l’analyse des traits stylisés de ces économies vient conforter la préférence donnée à la notion de « capitalisme dépendant » sur celle de « capitalisme périphérique », privilégiée dans les années 1970 par une série d’auteurs, marxistes, braudéliens et/ou régulationnistes, travaillant majoritairement sur l’Amérique latine. L’érosion des anciennes hégémonies (États-Unis puis Triade) au profit d’un monde davantage multipolaire et d’une dispersion plus grande des centres de pouvoir incluant davantage les FMN, la recomposition des hiérarchies « centres-périphériques » le long de la chaîne de valeur des FMN (plutôt qu’entre États), mais encore l’effacement relatif du handicap que pouvait représenter la distance géographique (distance par rapport au centre), ont rendu la notion de « centre-périphérie » sans doute trop simple pour appréhender la nature des relations asymétriques gouvernant les nations et les territoires. La notion de « capitalisme dépendant » recèle à nos yeux un pouvoir d’évocation supérieur pour rendre compte de dépendances toujours plus étroites et réciproques (même si souvent fortement asymétriques), mais encore de la cumulativité croissante des dépendances (économiques, politiques, institutionnelles, idéationnelles) aux relais de plus en plus nombreux et dispersés territorialement.

6Au croisement de l’économie politique internationale et de la science politique, notre proposition s’inscrit dans un double sillage : d’un côté, celui ouvert par l’approche sur la diversité des capitalismes (Amable, 2003), notamment les catégorisations proposées pour les « capitalismes dépendants » est-européens (King, 2007 ; Drahokoupil & Myant, 2011 ; Bohle & Greskovits, 2012 ; Bluhm, 2010), dans une démarche alternative à la « Variété des capitalismes » (VoC)  (Hall & Soskice, 2001). De l’autre, les travaux de sociologie politique portant sur l’intégration européenne et l’européanisation qui, à partir d’une démarche constructiviste centrée sur le rôle de l’acteur (Saurugger, 2009), invitent à analyser les « usages de l’Europe » – et de ses ressources externes – par les acteurs domestiques (Jacquot & Woll, 2003 ; Palier & Surel, 2007 ; Graziano et al., 2013). Cette approche fournit des outils précieux pour appréhender, à partir des jeux d’acteurs et de pouvoir multi-scalaires, la manière dont l’usage de règles ou référents exogènes (fruit notamment de la dépendance institutionnelle) participe à structurer, conforter ou atténuer le poids de certaines dépendances, comme à infléchir les équilibres internes des économies concernées.

7La section 1 explicite la grille analytique adoptée, et propose d’identifier deux variantes régionales du « capitalisme dépendant », à partir de leurs formes institutionnelles et en particulier de « l’État faible » considéré comme forme pivot et relais de dépendances cumulées. La section 2 discute des sources économiques de la dépendance externe et de leurs effets respectifs sur les arrangements institutionnels. La section 3 met en lumière les sources politico-institutionnelles de la dépendance dictées au premier chef par l’intégration européenne, ainsi que les stratégies d’acteurs domestiques s’y rapportant de manière instrumentale et plus ou moins performante. La section 4 expose, dans le contexte post-crise, les positions politiques qui s’inscrivent en opposition plus ou moins ouverte à une gouvernance européenne qui s’affirme à maints égards comme une fabrique de la dépendance.

1. Quelles singularités des « capitalismes dépendants » ? Éléments de cadrage analytique

1.1. Pour une approche socio-politique des « capitalismes dépendants »

8Dans le sillage de la VoC, plusieurs auteurs ont proposé d’enrichir la typologie originelle distinguant « économie sociale de marché » et « économie libérale de marché » par l’idéal-type d’« économie de marché dépendante » (Nölke & Vliegenthart, 2009), rapporté à la singularité des PECO. Pour ces auteurs, la coordination propre à ce troisième idéal-type, alternative à l’État ou au marché, est structurée par les IDE. Elle s’ordonne hiérarchiquement le long des chaînes de valeur globales (CVG) des firmes multinationales (FMN), depuis les maisons mères jusqu’aux filiales est-européennes. Cette coordination positionne les économies d’accueil dans une relation subordonnée et périphérique aux pays d’origine. Cette hiérarchie centre-périphérie contribue à orienter la révision des formes et règles institutionnelles du pays d’accueil en cohérence avec les fonctionnalités des FMN. Ainsi en va-t-il des règles bancaires et monétaires, des règles d’emploi (favorables à la flexibilité), ou encore de l’orientation ciblée de l’investissement public (ou sur fonds européens) vers certaines formations professionnelles spécifiques, etc.

9Éclairante quant au rôle décisif joué par les investissements directs étrangers (IDE) sur les formes institutionnelles, cette grille analytique n’en est pas moins empreinte de réductionnisme en deux points : le premier écueil renvoie à la négligence d’autres sources de dépendance (économiques mais aussi politico-institutionnelles, idéationnelles) qui contribuent à structurer les régimes socio-économiques, leurs règles et modes d’insertion internationale. Cet écueil n’est pas sans lien avec la focalisation quasi exclusive des travaux sur l’Europe centrale (au détriment de l’Europe orientale plus emblématique du cumul des dépendances) et la période antérieure à la crise. Le second écueil a trait à la minoration des jeux de pouvoir complexes qui façonnent les modes opératoires de la dépendance (comme la résistance à celle-ci). Les auteurs prennent en effet pour postulat l’existence d’un pouvoir sans partage du capital étranger sur les acteurs et arrangements institutionnels domestiques, rendu possible par une société est-européenne supposée « anomique » (voir par exemple D. Ost, 2000). Cette négation du politique propre à l’approche considérée est confortée par la référence dominante des auteurs au seul cas polonais d’avant la crise, où l’ancrage de « l’économie de la patience » (échange politique implicite entre des promesses d’amélioration de niveaux de vie et une garantie de paix sociale assurant la « grande transformation » démocratique et économique) et les forces de neutralisation de la contestation sociale sont sans doute les plus manifestes.

10L’approche proposée ici cherche à offrir un contrepoint à cette analyse en faisant davantage dialoguer l’économique et le politique. Elle prend appui sur deux séries de propositions analytiques complémentaires. La première s’inscrit dans le sillage du programme de recherche de la Théorie de la Régulation (Boyer, 1986 ; Palombarini & Théret, 2001 ; Amable & Palombarini, 2009 ; etc.), et de l’approche de la « diversité des capitalismes » ayant intégré un ou plusieurs idéaux-types se référant aux modèles d’Europe centrale et orientale (Amable, 2003 ; Bohle & Greskovits, 2012). Elle invite à identifier des formes de « capitalismes dépendants » à partir de la caractérisation de « formes institutionnelles » et de leurs hiérarchies. Elle invite également à étudier les dynamiques et performances des recompositions institutionnelles à partir de l’identification de « complémentarités institutionnelles » et de leur cohérence (Amable, 1999), ainsi que les articulations entre choix présents et choix passés qui conditionnent des trajectoires singulières, incluant de possibles lock-in ou « verrouillages institutionnels » (David, 1985). Tout en reconnaissant le pouvoir analytique de ces dernières notions empruntées à la théorie de la « path-dependancy » (ou « dépendance de sentier »), théorie affirmant le poids de l’héritage passé sur les trajectoires, on préférera reprendre à notre compte la formule combinatoire « path-dependancy/path shaping » (voir notamment Rodet-Kroichvili, 2010). Visant à échapper au déterminisme de la « path-dependancy », cette dernière approche invite à porter une attention particulière aux stratégies créatrices de nouvelles voies (« path-shaping »), en tenant compte de la capacité de choix dont disposent les acteurs pour peser sur les trajectoires institutionnelles dans le contexte dépendant du sentier (« path-dependancy »). Le fait que les héritages se redéfinissent et se réagencent au rythme du présent et à des degrés divers se révèle précieux pour éclairer et mettre en regard les trajectoires de l’Europe centrale (plus tôt émancipée des institutions du passé) et celles de l’Europe orientale.

11La seconde proposition s’inspire d’une sociologie politique dédiée au processus d’européanisation, sociologie qui accorde une place centrale aux stratégies et usages d’acteurs positionnés sur un jeu d’échelles multiples (Palier & Surel, 2007 ; Graziano et al., 2013). Complétant la critique adressée à un institutionnalisme historique qui tend à surestimer le rôle des contraintes structurelles et l’empreinte du passé sur les choix des acteurs, cette approche insiste sur la capacité de ces derniers (via l’apprentissage réflexif, l’appropriation créative, l’identification d’opportunités) à faire coalition, utiliser opportunités et ressources (découlant notamment de l’intégration européenne) pour faire avancer leur propre agenda, sinon pour influencer plus directement les règles et institutions dans lesquelles ils opèrent (Jacquot & Woll, 2003 ; Eihmanis, 2017 ; Delteil & Kirov, 2017). Suivant ces propositions, et pour penser la structuration des dépendances de nature variée (économique, institutionnelle, politique, idéationnelle, cognitive), on propose d’identifier (voir sections suivantes) : (1) les sources ou canaux de la dépendance (flux, institutions, acteurs) ; (2) les outils qui en façonnent le mode opératoire (institutions, règles de hard law et conditionnalités diversement négociables, soft law ou incitations variablement structurantes, expertise et contre-expertise, etc.) ; et (3) les usages plus ou moins stratégiques (politiques, de légitimation, de régulation), que les acteurs font des ressources externes (politiques, financières, réglementaires, cognitives, discursives). Avec des marges de manœuvre, d’opportunités et de contraintes à géométrie variable, les acteurs domestiques instrumentalisent, filtrent ou font obstacle aux règles et injonctions externes qui se trouvent interprétées, converties ou contournées (Thelen, 2003). Le schéma 1 (voir également l’annexe 1) met en évidence le poids des dépendances externes sur les régimes nationaux, variablement médiatisées, instrumentalisées et in fine reproduites par les arbitrages des acteurs domestiques.

Schéma 1. Canaux de dépendances et influences externes sur les régimes institutionnels

Schéma 1. Canaux de dépendances et influences externes sur les régimes institutionnels

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Source : Violaine Delteilh

1.1. Des « capitalismes dépendants » à géométrie variable

  • 2 Contrairement à une acception très large des institutions, nous les considérons ici comme distincte (...)

12La perméabilité aux influences externes (flux, institutions, acteurs) a varié selon les régimes nationaux, leurs héritages politiques, leurs contraintes et opportunités économiques, leurs transitions et dynamiques d’intégration dans l’UE. Elle a également varié selon les jeux de pouvoir entre une multiplicité d’acteurs, domestiques et internationaux2. Sans prétendre rendre compte ici de la grande diversité des « capitalismes dépendants », mais pour tenter d’en approcher certains des traits les plus saillants, on propose de discuter de deux idéaux-types régionaux qui éclairent respectivement les économies d’Europe centrale et orientale (résumés dans le tableau 1).

13Le premier idéal-type singularise l’Europe orientale. La région se démarque par une insertion aux échanges (taux d’ouverture) plus forte que celle de l’Europe centrale, une dépendance supérieure (voir section 2) à des IDE moins ciblés sur l’industrie manufacturière et sur les activités à haute valeur ajoutée, une insertion moindre et plus périphérique dans les chaînes de valeur globales, et une ré-industrialisation davantage centrée sur le bas de gamme (attestée par des salaires dans l’industrie inférieure à la moyenne nationale, à l’inverse des pays d’Europe centrale). Elle se démarque également par une forte dépendance monétaire, organisée autour de régimes étroitement articulés à l’euro (en particulier en Bulgarie, via le Currency board). L’adhésion volontaire des deux pays à l’Euro Pact Plus en 2011, doublée pour la Roumanie de l’assistance financière de la Troika (à partir de 2009), vient renforcer le poids de la norme macro-économique externe et installer durablement une politique d’austérité budgétaire. L’Europe orientale se distingue encore, en lien avec une dépendance aiguë aux IDE (Bulgarie en tête), par des stratégies de défiscalisation compétitive érigées en pivot de la politique d’attractivité, sinon de la politique publique, arme par défaut de pays moins dotés dans la compétition des territoires. La Bulgarie mène cette course au moins-disant fiscal avec un taux d’imposition sur le bénéfice des entreprises de 11 % (qui induira un alignement à 10 % des Balkans occidentaux) contre 16 % pour la Roumanie (que le gouvernement a tenté d’abaisser à 10 % en 2017).

  • 3 À titre illustratif et pour la Roumanie, en 2016 et 2017, la croissance des investissements (3-4 % (...)
  • 4 La comparaison des coûts unitaires de travail dans l’industrie manufacturière (coûts du travail rap (...)

14Pris ensemble, et sous l’égide d’un « État faible » et d’un pouvoir politique exempté de contre-pouvoirs significatifs (voir infra, section 1.3.), ces éléments dessinent des « complémentarités institutionnelles », où la faiblesse structurelle des recettes fiscales reconduit un déficit chronique d’investissement productif et social (taux bien inférieur au rythme de la croissance3) et cantonne les pays dans un modèle économique low road et périphérique, qui en retour légitime une dynamique salariale sous contrôle serré (moindre que la productivité jusqu’à 2009)4. Les inégalités de revenus, produits d’une forte segmentation du régime productif et d’une redistribution faible, atteignent un niveau record pour la région (deux fois supérieur à ceux de l’Europe centrale, voir section 3. In fine, l’Europe orientale dispose de peu d’opportunités de montée en gamme et de sortie d’un lock-in institutionnel, que les dépendances cumulées contribuent à verrouiller plutôt qu’à desserrer. Les « dépendances pièges » l’emportent ici plus nettement sur les « dépendances bénéfiques » (ouvrant l’accès à certaines ressources externes) que l’Europe centrale a pu davantage exploiter, notamment pour sa modernisation industrielle.

1.2. « L’État faible » : forme institutionnelle pivot des « capitalismes dépendants »

  • 5 Sur ce point, et suivant une analyse revalorisant les fondements domestiques des « capitalismes tra (...)

15Plaidant en faveur d’une hiérarchie des formes institutionnelles, « l’État faible » (Bohle & Greskovits, 2012) constitue, avec l’insertion internationale forte et périphérique, l’un des deux pivots du modèle de « capitalisme dépendant » emblématisé par l’Europe orientale. Ces formes dominantes contribuent à façonner les autres formes institutionnelles, depuis la monnaie – « sous tutelle » ou exposée aux risques d’attaque spéculative – jusqu’au rapport salarial – au pouvoir de contestation sociale tenu en bride ou fortement écorné5 – ; comme elles vont conditionner fortement la nature des dépendances structurelles induites par les complémentarités institutionnelles.

16Analytiquement, l’État peut être appréhendé au regard de ses régimes (administratif, budgétaire, fiscal, social) et ressources, de son autonomie relative vis-à-vis des autres acteurs – gouvernement, acteurs domestiques non étatiques, forces externes (Palombarini & Théret, 2001) ; enfin, de son pouvoir de médiation socio-économique et de régulation. Partant, on considérera l’« État faible » à partir du déficit de quatre fonctions principales (et des ressources associées) qui caractérisent « l’État régulateur » : la fonction de protection des personnes via la délivrance de droits collectifs et individuels, dérivant de la législation ou de la réglementation ; la fonction de redistribution, assurée par le régime fiscal et les systèmes sociaux de l’État providence ; la fonction de régulation, adossée à une série de règles procédurales qui encadrent la définition des politiques publiques comme les activités économiques et extra-économiques ; la fonction de médiation socio-économique et discursive, qui offre des garanties de régulation négociée et légitime, et partant, des solutions de politiques publiques susceptibles de répondre aux enjeux socio-économiques. Ces fonctions sont conditionnées par les ressources financières, administratives et cognitives que l’État est en mesure de collecter et mobiliser à ces fins.

17Corollaire du déficit de ressources, l’« État faible » se singularise par une forte perméabilité aux groupes de pression émanant d’une variété d’acteurs non étatiques, (politiques, économiques comme sociétaux), domestiques comme étrangers. L’absence d’autonomie relative de l’État vis-à-vis de la sphère politique comme de la sphère économique limite sa capacité à opérer un rôle de filtre, de médiation et d’arbitrage entre la multiplicité des demandes sociales et intérêts en présence. Contrastant à ce titre avec les vertus attribuées à « l’État régulateur », « l’État faible » fait défaut pour instaurer des contrepoids (toujours partiels) aux asymétries de pouvoirs, comme pour garantir l’élaboration de compromis légitimes, susceptibles de renforcer en retour la capacité étatique à prélever des ressources et faire appliquer les règles et politiques publiques.

18À l’opposé de ce cercle vertueux, l’« État faible » est pris au piège d’une série de défaillances qui tendent à s’alimenter mutuellement. Ainsi, le déficit de ressources, d’autonomie et de régulation de l’État ouvre une voie privilégiée à l’ingérence externe, que celle-ci s’invite, sous couvert d’expertise, à la demande d’acteurs privés influents ou réponde aux injonctions de tutelles externes. En retour, l’influence externe faiblement maîtrisée par la puissance publique participe à diffuser un agenda de politiques publiques peu compatible avec l’objectif d’un modèle de croissance plus équilibré et durable.

19À maints égards, l’Europe orientale emblématise cette faiblesse structurelle de l’État. Les manifestations de celle-ci tendent à se conforter mutuellement :

  • 6 La crise politique roumaine qui s’est affirmée en janvier 2017 en est l’illustration patente : prop (...)

20(a) Au niveau politique, par l’occurrence de la capture privée des ressources publiques (corruption, clientélisme) et les tentatives répétées de remettre en cause l’indépendance des structures étatiques (autorité judiciaire et magistrature en tête) ; la subordination politique de la justice ayant notamment pour visée de protéger les responsables politiques d’un durcissement des condamnations découlant des pressions répétées de l’UE6.

21(b) Au niveau des ressources, par une insuffisance des investissements sociaux et productifs domestiques mettant à mal toute possibilité d’amorce de dynamique vertueuse associant montée en gamme du régime productif, rééquilibrage de la part des salaires dans la valeur ajoutée et hausse de l’offre de formation et de protection sociale (Drahokoupil & Galgóczi, 2017).

22(c) Au niveau institutionnel, par un déficit de régulation, identifié tant par la faible capacité réglementaire de la puissance publique, que par ses écueils en matière de politiques structurelles et de stabilisation de la conjoncture. Le déficit de réglementation dérive moins d’un déficit de règles que de la capacité limitée de l’État à contrôler, faire appliquer et rendre légitimes les règles institutionnelles formelles auprès des acteurs. Cette « permissivité institutionnelle » autorisée par la puissance publique est inséparable de la faible intériorisation du cadre institutionnel dans les pratiques et schèmes cognitifs des acteurs.

  • 7 Les accords anti-crise, âprement négociés en Bulgarie avec des syndicats convertis en « force de pr (...)

23(d) En amont, et participant de la faible qualité de la régulation, par une forte instrumentalisation politique de la médiation socio-économique. En témoignent les vicissitudes d’un dialogue social tripartite (structure impliquant gouvernement, syndicat, patronat) qui s’est imposé comme instrument d’arbitrage dès les premiers temps de la transition mais demeure problématique dans son fonctionnement. En Europe centrale, le tripartisme a en effet souvent fait les frais de l’unilatéralisme gouvernemental et pris un caractère intermittent, contourné par le pouvoir en place lorsque l’enceinte de dialogue devenait la scène de trop visibles résistances politiques (Meardi, 2011). En Europe orientale, le tripartisme a fonctionné de manière beaucoup plus continue, mais non moins dévoyée dans ses missions, les gouvernements le convertissant régulièrement en « outil de légitimation politique » (Delteil & Kirov, 2017). Par cette instrumentalisation, les gouvernements s’assurent une source de légitimité extra-parlementaire, mais aussi et incidemment, montrent des gages d’européanisation d’autant moins onéreux que le pouvoir syndical est faible, et que le contrôle étatique sur l’applicabilité des accords négociés est défaillant ou remis en cause par l’unilatéralisme gouvernemental7.

  • 8 En 2015, le ratio inter-quintile (S80/S20) s’élève à 8.3 en Roumanie et 7.1 en Bulgarie, contre 4.9 (...)

24(e) Au niveau des arbitrages de politiques publiques, par le déséquilibre des « compromis » socio-économiques négociés ou imposés au nom des contraintes externes. Ces arrangements sont façonnés par les promesses de rattrapage véhiculées par les IDE, les exigences d’une politique d’attractivité et de compétitivité, sinon imposés au nom de l’austérité budgétaire requise par les tutelles. Ils portent aussi le sceau de fortes asymétries de pouvoir que l’intermédiation étatique défaillante et le jeu des pressions externes tendent à conforter. Témoin de cette régulation faiblement correctrice, les inégalités de revenus restent deux fois plus élevées qu’en Europe centrale et les risques de pauvreté nettement supérieurs8. Au registre des arbitrages de politiques publiques figurent également une stratégie de défiscalisation au long cours qui joue durablement au détriment de l’investissement public, un déficit de stratégie industrielle susceptible de créer des synergies entre les IDE et un capital domestique largement tenu à l’égard de la dynamique d’innovation. On notera que si une dynamique tardive de revalorisation salariale (à partir de 2014) permet de redonner temporairement vigueur à la demande interne en stimulant la croissance (5 % en rythme annuel moyen sur les dernières années), cette dernière continue de manquer de relais interne et de ressorts aptes à réduire le poids des déterminants externes.

25(f) Enfin, « l’État faible » se singularise par une forte perméabilité aux normes externes. Le renforcement des outils de contrôle de l’UE et des institutions internationales (voir section 3), les pressions convergentes des acteurs économiques étrangers et domestiques, et les usages stratégiques des ressources externes par les acteurs domestiques ont contribué à imposer les règles externes (contrôle, expertise, etc.) aux différents échelons et instances de la puissance publique. Illustrant le rôle disciplinaire conféré à la règle externe par les acteurs domestiques, c’est en partie pour contrer les risques de captation oligarchique, de gouvernance sans contrôle (notamment de la monnaie) ou de confiscation démocratique, que certains acteurs (publics, privés ou sociétaux) ont préféré s’en remettre aux agendas et règles des institutions internationales ou transférer massivement des actifs bancaires aux étrangers lors des privatisations (Ban, 2013). Ce processus a notamment ouvert la voie à une réorientation (non achevée) de « l’État faible » vers le modèle de « l’État néolibéral minimaliste », exemplarisé par les États baltes (Bohle & Greskovits, 2012).

Tableau 1. Deux variantes de capitalisme dépendant (leviers externes et formes institutionnelles)

Leviers d’influence externe

Formes

institutionnelles

Capitalismes dépendants

d’Europe orientale

Capitalismes dépendants

d’Europe centrale

-Marché unique

-IDE

Régime d’insertion internationale

-Taux d’ouverture (+++)

-Part des IDE/PIB (++ à +++) (banque, construction, énergie)

-Intégration périphérique dans les CVG

-Balance commerciale et courante déficitaire

-Taux d’ouverture (++)

-Part des IDE/PIB (+ à ++)

(banque, industrie, énergie)

-Intégration semi-périphérique dans les CVG

-Balance commerciale et courante déficitaire

-Semestre européen

-IDE bancaire

Régime monétaire

-Parité fixe avec l’euro (Currency Board en Bulgarie),

-Euroisation informelle (prêts en euros) qui limite les dévaluations internes (Roumanie)

-Dette externe sous contrôle

-Euroisation

-Régime de change flexible

(prêts en euros) qui limite les dévaluations internes

-Dette externe en hausse

-Politique de concurrence (UE)

-IDE

-Fonds structurels

Régime de concurrence et productif

-Libéralisation privatisation

-Politique d’attractivité fiscale plutôt qu’industrielle

-Compétitivité « low cost » (+++)

-Libéralisation privatisation

-Politique d’attractivité fiscale et industrielle ciblée sur bassins d’emploi

-Compétitivité « low cost » (+ à ++) et liée à la flexibilité organisationnelle

-Semestre européen

-Cadre UE, OIT

-Indicatif

Transferts migrants

-Fonds Structurels (FS)

Régime de politiques publiques et sociales

État social minimaliste (+)

-Régulation du marché du travail (++) atténuée par la permissivité institutionnelle

Investissement dans la formation (+)

-Rattrapage salarial (+)

-Faiblement inclusif et inégalitaire (+++)

- FS ciblés sur infrastructures (+++) au détriment de l’éducation et innovation

État social limité (++)

-Régulation du marché du travail (+ à ++)

Investissement dans la formation (++)

-Rattrapage salarial (++)

-Faiblement inclusif et inégalitaire (+ à ++)

- FS ciblés sur infrastructures (++) au détriment de l’éducation et innovation (+)

-Semestre européen

-Assistan-ce financière des II et UE

-Cadre UE, OIT

Indicatif

-Négo-ciation d’adhésion à Schengen

Régime étatique (administratif, budgétaire, fiscal)

-« État faible »

-Ressources financières et cognitives (+)

-Capacités de régulation (+)

-Capture et clientélisme (+++)

-« État néolibéral » minimaliste

-Ressources financières et cognitives (++)

-Capacités de régulation (++)

-Capture et clientélisme (+à ++)

Régime politique (dont usage de la médiation socio-politique, relation à l’UE)

-Légitimité du politique (+)

-Tripartisme instrumental

-Contre-pouvoirs syndicaux et sociétaux (+)

-Poursuite de l’européanisation (opportuniste et stratégique)

-Légitimité du politique (++)

-Tripartisme intermittent

-Contre-pouvoirs syndicaux et sociétaux (+ à ++)

-Fin de l’européanisation,

-Bras de fer avec l’UE (+à +++)

Échelle heuristique : + (faible ou minimal), +++ (fort ou élevé)

Source : Violaine Delteil

2. La force structurante des flux de capitaux externes : réalités économiques et incidences politico-institutionnelles

26Le repérage des sources de dépendances économiques éclaire la ligne de partage qui sépare l’Europe centrale de l’Europe orientale. Avec de fortes gradations nationales, l’Europe orientale s’affiche par une dépendance plus forte qui est aussi davantage multi-dimensionnelle. La différence tient au poids supérieur du stock des IDE dans le PIB, mais aussi et surtout à l’amplitude des transferts monétaires issus des migrations de travail Est-Ouest qui ont souvent devancé en volume les flux d’IDE. Cette dépendance aux flux cumulés de capitaux externes (IDE, flux et transferts monétaires des migrants, fonds structurels européens) oriente fortement le régime d’accumulation, jouant en particulier un rôle structurant sur les évolutions de l’investissement et des rémunérations ; ce constat expliquant que les variations de salaires effectifs ne suivent pas les revalorisations négociées collectivement a contrario de la tendance ouest-européenne (Galgóczi, 2017). Cette dépendance aux capitaux externes fait aussi l’objet d’une conversion politico-institutionnelle par laquelle les forces économiques externes renforcent le pouvoir structurant de règles et schèmes cognitifs exogènes sur les régulations domestiques. Ce qui suit se propose d’en rendre compte sommairement.

2.1. Les IDE au cœur du remodelage institutionnel

27Au cœur de la littérature sur les transitions est-européennes, le rôle des IDE a été largement commenté (Contrepois et al., 2010). Pièce maîtresse de la transformation systémique, les IDE ont fourni un apport décisif (capitaux, technologie, compétences, débouchés, etc.), pour assurer la restructuration et montée en gamme de l’appareil productif, comme la réorientation rapide des échanges vers les marchés européens. Première source d’investissement productif, bien devant celle de l’État ou du secteur privé domestique, les IDE ont constitué un levier clé de la restructuration et modernisation productive des années 1990 (via des programmes de privatisation plus ou moins attractifs et massifs) et une dynamique de croissance clé jusqu’à la crise. Très variable selon les pays et les années, la part des flux d’IDE annuels s’est révélée déterminante sur l’activité économique, représentant entre 2 % et 10 % du PIB, hors pics exceptionnels dépendants d’investissements ponctuels d’une poignée de firmes en Hongrie (+50 % en 2007 et 2008, -16 % en 2010, +54 % en 2016) et en Bulgarie (+31 % en 2007). Plus significatif pour apprécier le poids des IDE, le ratio des stocks d’IDE sur le PIB (OCDE, 2017) donne pour l’année 2015 les chiffres suivants : 83 % pour la Bulgarie suivie par la Hongrie (70 %), la République tchèque (62 %), la Slovaquie (51 %), la Roumanie (39 %), La Pologne (38 %).

  • 9 Statistical Reference book, Bulgaria (2017) ; Statistical Reference book, Romania, (2017).

28Les dissemblances nationales reflètent un processus d’ouverture des économies aux IDE à géométrie variable, qui s’est révélé très dépendant du pouvoir de négociation des États vis-à-vis des créditeurs et, dans une moindre mesure, de la perméabilité idéologique des économies. C’est en effet en réponse à un endettement externe élevé que la Hongrie s’est engagée dans une politique d’ouverture précoce, ciblant les IDE au moyen d’une série de mesures d’attractivité. Une stratégie qui contraste avec la Pologne qui, bien qu’initialement plus réceptive aux recettes du FMI, consacrées par la mise en œuvre d’une « thérapie de choc », a pu jouer de sa position géostratégique pour négocier l’effacement de sa dette, et ainsi retarder de quelques années sa dépendance aux capitaux externes et normes néolibérales importées ; ou encore avec la Slovénie, dont l’absence d’endettement initial a conforté une résistance idéologique durable (jusqu’à la dernière crise) aux injonctions du FMI relayé par l’UE – privatisation, libéralisation des marchés publics, flexibilisation du marché du travail et de la négociation collective (Becker & Jäger, 2011). L’Europe orientale a de son côté d’emblée pâti de la concurrence des économies voisines pour l’accès aux IDE, héritant de spécialisations productives obsolètes et moins ajustées aux besoins des FMN, mais aussi d’une forte instabilité politique (celle qui fera le jeu des captures par l’ancienne nomenklatura reconvertie), avant de se ranger à l’option d’une politique d’attractivité low cost (Bulgarie au premier chef). Accompagnant la perspective de l’adhésion, le boom tardif des IDE en Europe orientale a moins alimenté la mise en place de filiales à bas coûts et moyenne ou haute valeur ajoutée dans l’industrie manufacturière exportatrice (déjà fournies par l’Europe centrale), qu’il n’a ciblé des secteurs de rente (énergie, télécom.), ou à faible valeur ajoutée et orientés vers le marché domestique (finance, construction, commerce, immobilier, etc.) ou européen (bois, agriculture, textile, chaussure, etc.). En témoigne une industrie manufacturière qui ne recueille que 30 % des stocks d’IDE en Roumanie (principalement dans l’automobile) à seulement 15 % en Bulgarie9.

29Plus intéressant pour notre propos, les différences nationales se reflètent aussi dans le pouvoir exercé par les IDE pour orienter les règles institutionnelles (micro, macro) des pays d’accueil. Partout dans la région, la pression structurelle du capital étranger, redoublée par les prescriptions des institutions internationales (OCDE, FMI, UE, OIT, etc.) a poussé les pays d’accueil à adopter des règles conformes aux exigences du level playing field requis par les IDE, comme à une surenchère dans l’attractivité institutionnelle. Sur ce terrain, les pays d’Europe centrale ont souvent privilégié l’assouplissement des règles du marché du travail (Hongrie, Pologne, Slovaquie, suivie par les Pays baltes), l’Europe orientale misant davantage sur des mesures de défiscalisation et sur une permissivité institutionnelle (permettant une application très imparfaite des règles institutionnelles formelles) favorable aux activités à faible intensité capitalistique ou faible valeur ajoutée (textile, chaussures, construction, agriculture, etc.).

30Comparée à l’Europe centrale, l’Europe orientale est aussi le théâtre d’une influence normative plus directe des IDE sur les règles macro-institutionnelles. Cette influence externe, reflet d’un État faible disposant d’un pouvoir de négociation limité vis-à-vis des FMN, s’exerce en particulier par le lobbying puissant (mené sous couvert d’expertise) des chambres de commerce étrangères. Si les chambres binationales (franco-hongroise, germano-croate, etc.) ont été souvent discrètes, les représentations locales de la Chambre de commerce américaine – CCA– (structures ouvertes aux FMN de toute nationalité, domestiques incluses) ont pu peser avec force sur la révision des cadres institutionnels dans certains contextes spécifiques. Une enquête menée par nos soins sur les CCA de la région (Roumanie, Bulgarie, Croatie, Hongrie, République tchèque, Pologne) a mis en exergue l’importance des ressources réglementaires et juridiques de ces organisations, en particulier dans les pays où « l’État faible » offre des opportunités d’influence élevées (encore renforcées par le cumul des ingérences externes). Exemplaire en la matière est le cas roumain, où la CCA réussit le tour de force de faire passer, à la virgule près, les mesures consignées dans son « livre blanc » dans les nouvelles moutures des Codes du travail et du dialogue social votés en 2011. Dans ce cas précis, la CCA a bénéficié de ressources décisives (31 experts juristes mobilisés pour le livre blanc), de la pression corollaire des bailleurs de fonds (conditionnalités des accords d’assistance financière de la Troika), mais aussi d’une convergence de l’agenda domestique du gouvernement de centre-droit (dirigé par Emil Boc) avec celui des acteurs internationaux. On notera que la requête du CCA roumain pour disposer d’un siège dans le conseil tripartite révisé (en 2013) – qui restera infructueuse – est révélatrice d’une influence qui avance sans masque, et contraste avec la discrétion de cette même structure en Europe centrale (Delteil, 2013). Cette pression collective des IDE contraste avec une Europe centrale où le pouvoir de négociation des IDE est resté plus individuel et a pesé principalement sur les échelons méso- et micro-économique (Drahokoupil & Myant, 2016), via le transfert sélectif de normes managériales de la FMN ou la définition de compromis locaux, échangeant des promesses de création d’emploi ou d’investissement contre des dispositifs sur mesure et de site (exonérations fiscales, investissement public dans des navettes transportant les travailleurs, co-financement de formations spécifiques). Ce type d’échange a pu conférer aux IDE un rôle de co-producteurs de local business system (Ferner et al., 2005), en particulier dans les clusters et bassins d’emploi tendus du secteur de l’automobile. Les IDE ont aussi pesé par défaut sur les institutions, comme illustré par le refus des FMN de s’inscrire dans les instances de dialogue social sectoriel des pays d’accueil, une décision mettant à mal l’effectivité d’instances de régulation sectorielle (initialement promues par l’UE), souvent réduites à des « coquilles vides ».

31La crise de 2009 a signé la fin de l’âge d’or des IDE dans la région. Elle a fait office de révélateur de la vulnérabilité forte mais variable des pays d’accueil aux arbitrages des FMN. Les gels et reflux d’IDE ont durement affecté l’Europe orientale et la Slovénie qui ont enregistré une chute de plus de deux tiers du ratio des flux d’IDE en pourcentage du PIB entre 2007 et 2010, avec un record à la baisse pour la Bulgarie (voir tableau 2). Les pays du groupe de Visegrad ont été davantage épargnés, bénéficiant d’une spécialisation manufacturière moins propice à la volatilité des IDE, mais aussi de politiques de soutien à l’achat automobile des pays producteurs (France et Allemagne), qui ont participé à amortir les effets de cette crise importée avant de soutenir le recouvrement précoce de la croissance. La période post-crise est aussi significative du désavantage structurel des économies orientales qui, une fois passée l’effet de leur adhésion à l’UE, n’ont pas réussi à consolider une attractivité largement circonstancielle.

  • 10 Les IDE restent cependant une source première des investissements dans la R&D, représentant les ¾ d (...)

32Sur le terrain politique, la crise a aussi ouvert à une réévaluation critique du rôle des IDE, pointant le non-respect des promesses d’investissement (notamment dans la R&D, déterminante pour assurer la montée en gamme industrielle), l’absence de diffusion de la croissance aux segments domestiques et le renforcement induit de la polarisation spatiale10. La critique a aussi porté sur les privilèges fiscaux concédés aux FMN par les pouvoirs publics et les abus de ces dernières – rescrits fiscaux, rapatriement des bénéfices, manquement à la responsabilité sociale et environnementale, etc. (voir section 4).

Tableau 2- Flux annuels d’IDE* (1998-2014) et Stock cumulé** pour 2016 (en % du PIB)

Pays

1998

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Stock en 2016

Albanie

1.7

3.6

6.1

9.6

11.2

9.1

8.1

7.5

9.8

8.7

n.d

Bulgarie

3.7

23.0

31.0

18.8

7.5

2.5

3.7

3.3

3.6

3.5

82.7

Bosnie-Herzégovine

1.6

6.7

11.9

5.4

0.8

2.6

2.6

2.3

1.9

2.7

n.d

Croatie

3.7

6.5

7.6

7.4

5.1

2.4

2.3

2.6

1.6

6.9

57.1

Estonie

10.3

13.0

15.4

7.7

9.5

13.3

4.8

7.7

4.3

6.7

87.1

Hongrie

6.9

16.3

50.8

47.8

-2.3

-16.1

7.5

8.3

-2.9

9.0

198.7

Lettonie

4.9

7.9

8.8

4.0

-0.1

1.8

5.3

3.8

3.2

3.0

54.0

Lituanie

8.2

6.8

5.8

4.0

0.0

2.3

3.5

1.3

1.5

1.0

36.0

Monténégro

n.s

0.0

25.6

21.6

37.4

18.3

12.3

15.1

10.0

10.8

n.d

Pologne

3.7

6.3

5.8

2.7

3.2

3.8

3.5

1.5

0.2

3.2

41.8

République tchèque

5.6

3.6

5.6

3.7

2.6

4.9

1.8

4.6

3.5

2.4

63.0

Roumanie

4.8

9.3

6.0

6.7

2.9

1.9

1.4

1.5

2.0

1.9

41.4

Serbie

0.6

16.2

11.0

8.2

6.9

4.3

10.6

3.1

4.5

4.6

n.d

Slovaquie

1.9

5.8

4.5

4.1

1.8

2.4

3.7

1.6

1.0

0.1

51.1

Slovénie

1.0

1.7

3.9

1.9

-0.7

0.7

1.7

0.1

0.2

2.1

32.0

Note : Les flux enregistrés entre 2015-2017 ont très peu dévié de ceux de 2014, et n’ont donc pas été rapportés

Source : *Banque mondiale ; http://data.worldbank.org/indicator/BX.KLT.DINV.WD.GD.ZS ; **Eurostat https://ec.europa.eu/​eurostat/​tgm/​table.do?tab=table&init=1&language=fr&pcode=tec00105&plugin=1

2.1. Les migrations de travail et revenus associés : reflet de dépendances auto-entretenues

33Largement promues par l’UE pour résorber les déséquilibres régionaux des marchés du travail, les migrations de travail Est-Ouest sont devenues l’une des composantes des « capitalismes dépendants », en particulier dans la région des Balkans, où les flux annuels de transfert d’avant la crise ont surpassé (sauf exception) les flux d’IDE ; ces transferts représentent entre 3 et 5 % du PIB pour les Balkans orientaux, contre 1-2 % pour l’Europe centrale en moyenne, et 8 % à 17 % pour les Balkans occidentaux pour 2017 (tableau 3).

  • 11 Depuis 2017, le profil de la Roumanie se rapproche de celui de l’Europe centrale, avec une hausse d (...)

34La région des Balkans se distingue également de l’Europe centrale par la nature des migrations. Ces dernières incluent, en sus de migrations permanentes, une proportion élevée de migrations circulaires ou saisonnières (légales ou non). Celles-ci sont majoritairement orientées vers l’Europe du Sud (plus exposée à la crise) et des secteurs intensifs en travail peu qualifié (agriculture, aide familiale, construction, etc.). Elles répondent pour l’essentiel à des logiques de survie familiale ; la précarité de l’emploi ou l’absence de statut légal dans les pays d’accueil renforçant encore le rôle clé de la solidarité familiale (Markova, 2017, p. 107)11.

  • 12 Le cas slovène fait exception : les flux de transferts sont initialement très faibles (autour de 0. (...)

35Ces profils d’émigration expliquent largement la forte sensibilité de ces revenus à la dernière crise, la part des transferts dans le PIB baissant de moitié dans la plupart des économies de la région (voir tableau 3) : d’un pic de 5 % en 2006 à 2,9 % en 2010 et pour les années suivantes en Bulgarie ; de 1 % en 2007 à 0,5 % à partir de 2008 pour la République tchèque), voire des deux tiers pour la Roumanie (de 5,4 % du PIB en 2006 à 2,9 % en 2009, et 1,7 % en 2014)12.

36Les migrations et transferts associés n’ont pas uniquement complété les revenus des ménages, mais également impacté les marchés du travail locaux, influençant indirectement les arrangements sociaux et salariaux en tête. En offrant un filet de sécurité sociale aux familles (sinon une perfusion monétaire comme dans le cas de certains Balkans occidentaux), les transferts ont permis d’amortir le coût social d’une transition heurtée, et incidemment d’autoriser une stratégie de compétitivité basée prioritairement sur des régimes sociaux low cost… dans le cadre d’une relative paix sociale. Les opportunités de migration ont également contribué à atténuer sinon neutraliser la contestation sociale, l’option de l’« exit » (durable comme temporaire) venant se substituer à celle du « voice » pour reprendre les termes d’Albert Hirshmann (Meardi, 2011).

Tableau 3.Transferts issues des migrations (flux annuel en % du PIB)

Pays

1998

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2017

Albanie

18.6

15.1

13.7

11.6

10.9

9.7

8.7

10.1

Bulgarie

0.3

5.0

3.8

3.5

3.1

2.9

2.6

3.8

Bosnie-Herzégovine

49.7

17.1

17.4

14.5

12.3

10.8

10.7

11

Croatie

2.5

3.2

3.1

2.9

3.0

3.2

3.4

4.5

Hongrie

0.5

1.8

1.7

1.6

1.3

1.6

2.0

3.3

Moldavie

7.6

34.5

33.9

31.2

22.0

23.3

25.8

20.2

Macédoine

1.8

3.9

4.1

4.1

4.1

4.1

4.1

2.8

Monténégro

n.s

n.s

5.4

6.6

7.3

7.3

7.6

9.1

Pologne

0.6

2.5

2.4

1.9

1.8

1.6

1.4

1.3

République

tchèque

0.5

1.1

1.0

0.5

0.6

0.6

0.6

1.6

Roumanie

0.1

5.4

4.9

4.5

2.9

2.3

2.1

2

Serbie

9.3

7.2

10.9

10.4

8.5

8.7

Slovaquie

0.1

1.5

1.7

2.0

1.9

1.8

1.8

2.3

Slovénie

1.0

0.7

0.7

0.7

0.7

0.7

1.0

0.8

Note : Les années exclues du tableau correspondent à des années de stabilité des données par rapport aux années antérieures

Source : Banque mondiale ; https://data.worldbank.org/​indicator/​bx.trf.pwkr.dt.gd.zs

37Les migrations ont aussi modifié les équilibres des marchés du travail locaux, en particulier dans les contextes conjuguant fuite des cerveaux et demande de travail qualifié émanant des FMN. Dans certains bassins d’emploi tendus (au premier chef dans les clusters automobiles d’Europe centrale), ce contexte a conféré aux salariés un pouvoir de négociation qui a pu être converti en revalorisations salariales (Galgóczi, 2017). Loin d’être systématique, cette conversion s’est révélée très souvent contingente de l’appui des syndicats de la maison mère (comme illustré récemment par le soutien payant des syndicats allemands de Mercedes-Benz aux revendications salariales de la filiale slovaque) ; un appui qui vient rappeler le rôle de la coopération syndicale transnationale comme ressource externe stratégique.

2.2. Les fonds européens : une ressource clé de plus en plus structurante

  • 13 Les taux varient entre 1.5-2 % (Slovénie), 2-2.5 % (République tchèque, Roumanie, Slovaquie), 2.5-3 (...)
  • 14 Les taux d’absorption annuels des fonds européens ont partout progressé rapidement dans les PECO, a (...)

38Pour l’Europe centrale et orientale, les fonds structurels (FS) distribués dans le cadre de la programmation 2007-2015 ont constitué une véritable manne financière, représentant en moyenne cumulée pour la période entre 3 % et 23 % du PIB (tableau 4), avec une moyenne annuelle de 2,5-3 % du PIB pour la plupart des pays13. Éligible au premier chef du fait de leur faible niveau de richesse, les Balkans orientaux ont cependant été moins prompts (que les pays d’Europe centrale) à convertir cet atout en avantage financier réel, l’absorption des fonds pâtissant des défaillances propres à « l’État faible » : déficit de capacités administratives et d’expertise, renforcée par le contrôle politique sur les recrutements, les obstacles politiques à la décentralisation, ou encore les scandales de corruption. Ce fait est attesté par un taux d’absorption significativement plus faible pour la Roumanie (voir tableau 4) et par le gel du versement des fonds pour la Bulgarie en 2008, sanctionnant la corruption dans la gestion de ces ressources14.

39L’efficacité des FS a aussi pâti des arbitrages de politiques publiques. La nécessité d’attirer des IDE a incité les États à orienter la ressource publique autour de cet objectif au détriment d’investissements publics de long terme susceptibles de lever des FS pour cofinancer (selon le principe d’additionnalité) des projets de développement. Selon un schéma de dépendances concurrentes, les politiques dédiées aux IDE ont ainsi éclipsé une partie des FS ; la compétitivité de court terme prenant le dessus sur les objectifs de cohésion (Jensen, 2006).

Tableau 4 : Population, PIB et fonds structurels (allocation, absorption) dans les PECO

Bulgarie

Croatie

Estonie

Hongrie

Lettonie

Lituanie

Population (million) en 2015

7.202

4.225

1.313

9.849

1.986

2.921

PIB annuel (billion d’euros) en 2017

50.430

48.989

23.615

123.494

26.856

41.857

PIB par habitant (euros) en 2017

7.100

11.800

18.000

12.600

13.900

14.800

Fonds européens alloués en 2007-2015 (billion d’euros)

6.673

1.29

3.40

24.92

4.53

6.78

Taux d’absorption des fonds européens 2007-2013 (en % des fonds alloués)

80.2 %

-

95 %

80.6 %

95 %

92.8 %

Fonds européens en % du PIB 2007-2015

15.1

3.0

16.6

22.9

18.6

18.2

Fonds européens alloués 2014-2020 (billion d’euros)

7.58

8.61

3.59

21.91

6.82

4.51

Pologne

Républi-que tchèque

Rouma-

nie

Slova-

quie

Slovénie

EU-28

Population (million) en 2015

38.006

10.538

19.861

5.421

2.063

508.191

PIB annuel (billion d’euros) en 2017

465.604

191.642

187.940

84.985

42.999

15.350 556

PIB par habitant (euros) en 2017

12.100

18.100

9.600

15.600

20.800

30.000

Fonds européens alloués 2007-2015 (billion d’euros)

67.19

26.3

19.06

11.65

4.10

347

Taux d’absorption des fonds européens 2007-2013 (en % des fonds alloués)

93.3 %

80.6 %

63.8 %

71.8 %

91.3 %

85.3 %

Fonds européens en % du PIB 2007-2015

15.7

15.9

10.8

14.9

10.6

-

Fonds européens alloués 2014-2020 (billion d’euros)

77.56

21.98

22.99

13.99

3.07

340.22

Source : Bonnet (2016) ; KPMG (2016)

40La crise est venue renforcer le rôle stratégique des FS qui ont pris le relais des flux d’IDE comme première source externe de capitaux et de croissance. Dans cette période où l’investissement public a chuté d’un tiers en moyenne, les FS ont bien moins servi à réamorcer la pompe de l’investissement privé que de relais à l’investissement public – comme privé – défaillant (via les programmes de soutien aux PME). Les progrès dans l’absorption, favorisés par les réformes administratives menées sous la pression des tutelles ou des conditionnalités, ont renforcé un effet de substitution, jouant notamment au détriment de l’État social. Quant aux arbitrages des États en matière d’affectation des fonds européens, ils ont aussi contredit partiellement la visée de ces ressources et neutralisé l’incitation financière à investir dans la montée en gamme des régimes économiques. Les fonds se sont très largement dirigés vers les infrastructures de transport, l’éducation, le soutien aux PME, les politiques d’activation de l’emploi, au détriment de l’innovation et de la R&D (Bonnet, 2016) ; ces derniers postes ne totalisent que 20 % des FS, un chiffre en réalité surestimé si l’on sait que les allocations en R&D sont à 95 % ciblées sur l’adaptation des process aux produits locaux (Commission européenne, 2010). Ce dernier constat varie selon les pays, avec un ratio de 13 % pour la Bulgarie, la Roumanie et la Hongrie contre 22 % en Slovénie, République tchèque, Pologne et États baltes (en complémentarité avec des IDE ciblés sur le secteur des TIC et de l’automobile).

  • 15 Voir par exemple, le projet bulgare « Limitation et prévention de l’économie informelle », porté pa (...)

41Sur le terrain institutionnel, le pouvoir structurant des FS s’est révélé plus formel que réel. Les réformes administratives n’ont souvent que formellement transféré des compétences aux acteurs infra-étatiques, les États centralisés gardant la main pour contrôler ou cantonner les régions administratives (NUTS2), ou les structures de niveau communal (nées de l’opportunité d’accès aux FS) à des « coquilles vides » (Bonnet, 2016). De même, l’introduction d’une logique de partenariat social pour la définition et conduite des politiques publiques est restée très formelle (multiplication d’instances tripartites à tous les échelons des administrations, comme en Bulgarie), mais très relative dans les faits. Plus décisif a été leur impact sur la culture de relations professionnelles. Pour des syndicats en mal de ressources, la perspective d’accès aux fonds a fait office de forte incitation à s’investir dans la gestion de programmes en partenariat avec l’acteur patronal, privilégiant se faisant des thématiques consensuelles (chiffrage de l’économie informelle, etc.), et un répertoire d’action gestionnaire venant minorer le registre de l’action collective et revendicative15.

3. Les dépendances politico-institutionnelles sous l’égide de l’UE : consolidation et contestation dans la dernière crise

42Rendues plus saillantes avec la crise, les dépendances politico-institutionnelles qui scellent les PECO à l’UE confortent le clivage entre l’Europe centrale et l’Europe orientale. Le destin du processus d’européanisation en offre une illustration patente. En Europe centrale, il connaît un coup d’arrêt dès l’adhésion de 2004 accomplie. L’UE perd l’outil de pression que constitue la négociation pour l’adhésion, mais a aussi peu de nouvelle prise face à une conformité institutionnelle formellement accomplie, tandis qu’au niveau interne, de nouvelles résistances politiques à l’UE et à ses normes gagnent en expression et visibilité. À l’opposé, l’Europe orientale s’affiche davantage comme la scène d’une européanisation au long cours, à la fois orchestrée par l’UE (top-down) et relayée par une variété d’acteurs domestiques (bottom-up) suivant des logiques plus ou moins opportunistes.

3.1. De nouveaux leviers pour l’UE ou la poursuite de l’européanisation top-down

  • 16 Mis en place en 2010, le « Semestre européen » est un système de coordination des politiques économ (...)
  • 17 Avec le Semestre européen, les instruments tels le « pacte de stabilité et de croissance », la « pr (...)

43Ni la crise de 2007, ni la fin de certaines conditionnalités (liées à l’adhésion à l’UE en 2007) n’ont freiné la dynamique d’européanisation de l’Europe orientale. L’UE s’est vue dotée de nouveaux outils de contrôle, de discipline, d’incitations et de sanctions. Cumulés, ces outils ont renforcé l’empreinte communautaire sur le cadre institutionnel domestique. Le Semestre européen16 a donné de nouveaux pouvoirs normatifs à la gouvernance macro-économique, associant au cadrage strict des dépenses publiques, et à l’imposition de l’austérité budgétaire, le suivi de l’évolution du coût unitaire du travail, et des prescriptions de réformes institutionnelles, renforçant le pouvoir indicatif de la soft law17. Reflet d’une hybridation nouvelle entre hard law et soft law, l’agenda européen a gagné en pouvoir d’influence, avec la réarticulation des critères d’attribution des fonds structurels aux lignes directrices de l’UE. Les incitations financières ont joué à plein et gagné en pouvoir prescriptif avec la première application en 2008 de la menace de gel des fonds sanctionnant la Bulgarie pour motif de corruption de l’administration concernée.

44Pour l’Europe orientale, l’UE a disposé en outre d’un levier puissant, lié aux négociations d’adhésion à l’espace Schengen toujours en cours (reportées sine die), par le biais du « Mécanisme de coopération et vérification ». Celui-ci vise à évaluer les avancées des États en matière de réforme des institutions (indépendance de la justice et lutte contre la corruption en tête), suivant des critères techniques (officiellement considérés comme remplis en 2011), et d’autres – plus officieusement – politiques. Ce levier communautaire a tiré sa force normative des agendas gouvernementaux unanimes pour faire de l’adhésion pleine et entière à l’UE une promesse électorale de premier ordre (ambition temporairement minorée par la crise des réfugiés). Il a aussi prospéré des impérities de « l’État faible » offrant à répétition des arguments pour un report de l’adhésion.

45Enfin, hard law et soft law communautaires ont aussi trouvé un relais dans les injonctions ou recommandations pressantes portées par les bailleurs de fonds dans le cadre des programmes d’assistance financière. Le cas de la Roumanie, sous assistance financière de la Troika depuis 2009 est ici illustratif. L’analyse comparée des Memorandums of Understanding rédigés par le FMI et l’UE, met au jour une convergence des réformes prescriptives (Delteil, 2013). Loin d’être suiviste, l’UE s’illustre alors par une pression normative supérieure à celle du FMI sur de nombreux volets, volet social en tête (salaires, emplois publics, règles du marché du travail). La pression de la CCA est venue renforcer l’emprise de ces agendas externes convergents.

3.2. Jeux autour de la dépendance externe et instrumentation des ressources communautaires

46La force normative de l’UE est aussi venue de la réception et des usages des ressources communautaires par les acteurs domestiques, ces derniers s’affirmant dans leurs capacités à résister, filtrer, relayer, réinterpréter, instrumentaliser les pressions et règles supra-nationales.

47Schématiquement, l’Europe orientale affiche un usage domestique de l’UE qui relève moins de la résistance explicite ou du filtre (manifeste pour l’Europe centrale) que d’une résistance implicite et d’un usage souvent stratégique de ressources dérivant des dépendances institutionnelles. Ce constat est à mettre en relation étroite avec une combinatoire originale qui associe à l’« État faible » (corruption, déficit d’application des règles, etc.), une faible légitimité du politique et une faiblesse des contre-pouvoirs, mais aussi un régime d’accumulation faiblement compétitif (low road) contrevenant fortement aux aspirations de convergence sociale. Cette combinaison de traits idiosyncrasiques tend à conférer une forte légitimité aux règles exogènes susceptibles, comme illustré ci-dessous, d’être interprétées et mobilisées comme outil de légitimation, de discipline et de contrôle, ou encore comme outil de régulation par les acteurs domestiques.

3.2.1. Les usages gouvernementaux de l’UE : légitimation et discipline externe

48Du côté gouvernemental, on retiendra quatre principaux usages stratégiques de la règle exogène.

49(a) Le premier procède d’une logique politique de justification de l’État-membre vis-à-vis de l’UE, notamment dans le cadre des négociations en cours (adhésion à Schengen, crise des réfugiés, etc.) : la conformité à la règle ou prescription communautaire opère comme un gage de « bon élève » donné à l’UE, comme le ralliement à une proposition communautaire. Cette stratégie relève, dans de nombreux cas, d’une « européanisation opportuniste », d’autant moins coûteuse politiquement que largement formelle ou de façade pour des États marqués par une forte permissivité institutionnelle qui minimise l’application de la règle et les risques associés (notamment en termes d’érosion de la compétitivité low cost qui repose en partie aussi sur des écarts implicites vis-à-vis de certaines règles communautaires).

50(b) Le second relève d’une logique de légitimation sur la scène domestique. La règle exogène fournit une source de légitimité externe à l’acteur politique, venant compenser un déficit de légitimité interne et appuyer l’agenda domestique. C’est ainsi que l’on peut comprendre le passage en force du premier ministre roumain Emil Boc dans la réforme du Code du travail et du dialogue social de 2011. L’appui cumulé de l’UE, du FMI et de la CCA ont permis de minimiser la contestation sociale et de la cantonner dans le champ syndical, qui bien qu’innovant dans ses méthodes d’opposition, s’est révélé incapable de fédérer et mobiliser au-delà de ses rangs.

  • 18 Sur la manière dont le Semestre européen a pu être mobilisé pour marginaliser la consultation des p (...)

51On ajoutera, éclairé par les vicissitudes de cette dernière réforme roumaine, que la règle externe (ici européenne) peut aussi agir par défaut, et faire office de caution silencieuse à des arrangements domestiques… y compris contrevenant à certains principes ou règles communautaires. Le silence communautaire face au contournement des principes du tripartisme (consultation, application des accords négociés, etc.), ou à la violation de certains droits syndicaux pourtant garantis par le droit communautaire fait ainsi de l’UE, via le Semestre européen18 et les programmes d’assistance financière, le relais tacite d’un processus de « déseuropéanisation » (Delteil & Kirov, 2017).

52(c) Dépassant la partition précédente, la règle externe peut aussi servir des motifs à la fois internes et externes. Ainsi la reprise d’une règle exogène peut faire office de gage adressé à l’UE, comme d’instrument susceptible de gains gouvernementaux, comme illustré par le recours au tripartisme (voir section 2).

53(d) Enfin, la règle externe issue de l’UE peut aussi servir d’outil de discipline, ou de garde-fou, suivant une logique de régulation visant à contenir un certain nombre de dérives domestiques, opérant plus facilement à l’ombre d’un « État faible ». Le recours à l’arbitrage de l’UE dans les luttes au sein de l’appareil politique dans les pays étudiés (Roumanie en tête), notamment dans la lutte anti-corruption, est emblématique de cet usage de la norme externe. Cette logique s’immisce également sur le terrain de la gouvernance macro-économique (dans sa dimension politique comme budgétaire), les États faibles où les contre-pouvoirs sont les moins opérants (Bulgarie et Balkans occidentaux), optant pour une stratégie d’« européanisation volontariste », stratégie visant à s’imposer des carcans externes : parité avec l’euro (Currency Board) ou euroisation informelle neutralisant l’usage clientéliste de la politique monétaire et protégeant la population de fièvres inflationnistes (Magnin & Nenovski, 2016) ; signature volontaire du Pacte Euro Plus en 2011 par la Bulgarie et la Roumanie ; et pour la Bulgarie, mise en place d’un Pacte de stabilité durcissant les critères de Maastricht (budget de l’État et dette publique plafonnés à 40 % du PIB ; déficit budgétaire à 2 % du PIB).

3.2.2. Les usages sociaux et sociétaux de l’UE : force de rappel et régulation

54Du côté des forces sociales et sociétales, l’usage de ressources externes (financières, réglementaires, cognitives, idéationnelles) a connu une nette progression sur les dernières années. Ce constat reflète non seulement une acculturation aux ressources supranationales, mais aussi un besoin impérieux de faire contrepoids à un processus de déréglementation accéléré dans le contexte de crise. Parmi les usages repérés, on retiendra quelques illustrations qui nous semblent emblématiques de ce mouvement.

  • 19 Cette bataille s’est aussi appuyée en 2014 sur la riposte discursive d’une alliance entre les deux (...)

(a) L’usage de normes indicatives externes pour appuyer des revendications syndicales suivant une logique de légitimation de l’agenda domestique. Dans leur combat pour la revalorisation du salaire minimum, les syndicats bulgares comme roumains ont ainsi brandi la résolution du Parlement européen portant sur le ratio du salaire minimum sur le salaire médian (fixé a minima à 60 % contre 40 % environ pour les deux pays d’Europe centrale). L’usage de cette soft law, contrepoids aux recommandations répétées du Semestre européen en faveur du contrôle du coût du travail, a eu un succès relatif après 2009, notamment en Bulgarie, où la revalorisation tardive du salaire minimum atteindra un niveau record pour la région19. La revendication salariale a aussi pris appui sur les normes indicatives de l’OIT : le Global Job Pact (2009), visant à orienter les réponses anti-crise (appel collectif des partenaires sociaux en Roumanie la même année), la norme du « travail décent » de l’OIT ou encore la Clean Clothes Campaign orchestrée par des syndicats et ONG ouest-européens (campagne lancée en Bulgarie en 2016 pour la responsabilisation des FMN à l’égard des sous-traitants et fournisseurs par la confédération syndicale CITUB et les deux organisations patronales (KRIB, BIA).

(b) Le recours à la juridiction et l’expertise de l’OIT, qui procède d’une logique de légitimation et de régulation. Particulièrement manifeste dans le cas roumain, elle donne lieu en 2010 à trois plaintes successives d’une coalition de syndicats contre le gouvernement pour infraction à la convention sur la protection des salaires (no 95/1949), puis à une plainte du syndicat Alfa contre la réduction des salaires (-25 %) à l’occasion de la crise, qui donnera lieu à une résolution de l’OIT (juin 2010) contestant la radicalité de la mesure, et au classement de la Roumanie dans la liste des « cas spéciaux ». Suivant plus clairement encore une stratégie visant à « externaliser le conflit domestique » (Greskovits, 2015, p. 284), et en riposte à une refonte contestée du Code du travail et du Code du dialogue social de 2011, les syndicats roumains solliciteront l’OIT pour la rédaction de Mémorandums techniques qui viendront confirmer la violation de la norme communautaire et presser le gouvernement roumain d’agir en faveur d’une correction législative ; promise par Victor Ponta (centre gauche) à son arrivée au pouvoir en 2012, cette dernière devra cependant attendre l’intervention extraordinaire du président de la République pour être actée en 2015, preuve de la nécessité de coalitions ou appuis internes pour rendre opérante une ressource externe dans un jeu de pouvoir particulièrement déséquilibré.

  • 20 Dans les débats actuels, cette loi a pu être commentée comme étant directement inspirée de la loi h (...)

(c) Plus récemment, les plaintes d’ONG roumaines auprès de l’UE pour contester les mesures gouvernementales visant à museler la société civile, dont la loi interdisant aux ONG toute critique ouverte à l’égard du gouvernement20.

  • 21 Les coopérations syndicales sont l’occasion d’appui aux revendications locales (ou de leur transmis (...)
  • 22 L’opposition de la rue qui a eu raison des trois gouvernements socio-démocrates (depuis janvier 201 (...)

55Ces stratégies s’ajoutent à celles déjà mentionnées dans le texte : mobilisation de ressources politiques voire financières au travers de coopérations syndicales transnationales (à l’échelle des firmes, et plus rarement au niveau sectoriel ou national21) ; mobilisation de ressources financières issues des fonds structurels, avec des effets ambivalents sur la culture et l’action syndicale réorientées vers la gestion de projets et le partenariat ; sollicitation d’un contrôle externe pour discipliner les acteurs politiques et économiques dominants (lutte contre la corruption, les nuisances à l’environnement, etc.), illustré depuis janvier 2017 en Roumanie par le vaste mouvement d’opposition aux ordonnances assouplissant la législation anti-corruption22.

4. Sortir des dépendances ? Les options de la périphérie dépendante de l’UE

56Il n’est pas anodin que la crise importée, avec son lot de dépendances révélées et/ou consolidées, ait coïncidé avec une critique nouvelle à l’endroit de l’ingérence étrangère. La critique ne se limite plus à pointer du doigt le rôle ambivalent des FMN, audible dès la fin des années 1990 dans certains contextes, Pologne en tête. Elle cible l’UE avec une vigueur nouvelle qui se lit dans l’euroscepticisme affirmé de nombreux acteurs politiques d’Europe centrale, et celui plus sociétal (que politique) et sotto voce qui grandit tardivement en Europe orientale.

4.1. Europe centrale : nationalisme économique et bras de fer avec l’UE

57En Europe centrale, la critique qui a trouvé un point d’orgue dans le contexte de crise est multifocale, mettant en cause tant les promesses déçues des IDE que la gouvernance toujours plus intrusive de l’UE. À l’égard des FMN, elle témoignerait d’une certaine « fin de la patience » (Beissinger & Sasse, 2014), ou fin d’un compromis implicite où les promesses en matière d’emploi, de salaire et d’investissement avaient temporisé et tenu sous bride la contestation sociale, de concert avec le « keynésianisme privé » découlant de l’accès au crédit des banques étrangères (Bohle, 2010).

58Fortement médiatisée, la critique a joué un rôle clé dans la reformulation d’une offre politique cherchant à récupérer la contestation autour d’un nationalisme rassembleur, dans les pas de la stratégie balte menée dès les années 1990 et suivant des variantes nationales : « national-protecteur » et adossé à une promesse de régulation sociale par le Parti Justice et Liberté au pouvoir en Pologne, ou « national-protectionniste » et accompagné de mesures de « nationalisme économique sélectif » (Toth, 2015) par Viktor Orban en Hongrie.

59La critique du piège de la dépendance sinon du « néo-colonialisme » économique en appelle à prioriser l’accumulation de capital domestique, à chercher de nouvelles sources de croissance domestiques, ou encore à un « retour de l’État ». En Hongrie, quelques mesures concrétisent timidement ce nouveau credo à partir de 2010 : hausse fiscale ciblée sur certains secteurs non exportateurs dominés par les capitaux étrangers (commerce de détail, immobilier), dont l’efficacité sera facilitée par la forte concentration des IDE dans le pays (Drahokoupil & Galgóczi, 2017) ; distribution des FS avec un traitement préférentiel pour soutenir les firmes domestiques ; distribution sélective et souvent clientéliste de subsides nationales à certaines entreprises hongroises, nourrissant la dérive vers un « capitalisme des accointances ».

60Contrebalançant une politique de préférence nationale affichée mais peu pratiquée, et témoignant d’une ambition politique de faire le tri entre les IDE, le gouvernement hongrois s’est aussi engagé dans la signature d’accords stratégiques avec des FMN désireuses de s’assurer le maintien d’un soutien public contre la promesse d’investissements en R&D et de créations d’emploi. S’ils dépassaient l’effet d’affichage, ces accords pourraient ré-institutionnaliser un compromis initial failli.

61Le « retour de l’État » risque cependant de rester largement rhétorique, la fiscalité permissive et les avantages négociés en sous-main par les FMN n’étant que très partiellement remis en cause. Loin de conduire à une bifurcation vers un modèle d’« État régulateur », ce mouvement vient plutôt affirmer la dimension autoritaire et clientéliste du politique (gouvernement par ordonnance, musellement des institutions démocratiques, violation des principes du tripartisme, etc.), ie. l’« illibéralisme politique » tel que conceptualisé par David Ost (2005), avant d’être revendiqué par V. Orban lui-même.

62Au-delà, et reflétant l’impasse à défaire un lock-in institutionnel scellé par la gouvernance communautaire, les pays de la région n’ont cessé d’affirmer leur souveraineté politique vis-à-vis de l’UE, sinon d’en revendiquer l’extension. République tchèque, Hongrie et Pologne ont reporté sine die leur perspective d’adhésion à l’Eurozone, au motif de se garder le levier budgétaire nécessaire à des politiques contra-cycliques, ou de pouvoir contourner les impératifs de solidarité dans le traitement des crises financières. Les pays ont aussi pris appui sur la coalition du groupe de Visegrad pour dénoncer l’ingérence réglementaire dans les affaires intérieures et poser leur veto à plusieurs propositions législatives – directives sociales, accueil des réfugiés, détachement des travailleurs. L’accord du 23 octobre 2017 sur cette dernière directive a cependant fissuré cette alliance, la République tchèque et la Slovaquie levant leur veto (de concert avec la Bulgarie et la Roumanie), tandis que la Hongrie et la Pologne rejouaient l’opposition avec la Lettonie et la Lituanie.

4.2. Europe orientale : une europhilie historique qui se fissure

  • 23 On notera ici que les risques de non-respect des 5 critères de Maastricht tiennent surtout à ceux d (...)

63Pour l’Europe orientale, et suivant un paradoxe qui n’est qu’apparent, c’est le poids même des dépendances externes cumulées qui semble avoir tenu en bride la critique domestique à l’égard des forces étrangères. Si ce n’est la volonté (légèrement émoussée) d’adhérer à l’espace Schengen, c’est du moins la nécessité de disposer d’un outil de discipline externe limitant la capture de ressources publiques, et celle encore d’attirer des capitaux externes pouvant pallier le déficit structurel d’investissement domestique qui ont conforté la légitimité accordée à la règle externe. La critique a cependant grossi du côté d’une société civile de plus en plus organisée (sous la forme d’alliances nouvelles entre syndicats et ONG mais aussi et plus récemment d’une élite intellectuelle, jusque-là porte-drapeau d’une europhilie sans faille. Les critiques exposent notamment les manquements au droit social et fiscal des FMN (notamment dans les secteurs à faible VA) ainsi que la complicité de l’État dans l’attribution de rentes monopolistiques (prix de l’énergie contesté en Bulgarie) ou d’avantages fiscaux (la « Slit TVA » contestée en Roumanie comme permettant aux IDE de reporter la charge fiscale sur les sous-traitants). L’UE est aussi plus souvent sur la sellette, pour une surveillance jugée inquisitoire sur la réforme de la justice (et inquiétant les responsables sociaux-démocrates au pouvoir), comme pour son appui explicite à une modération salariale excessive ou encore son assentiment implicite à une déréglementation sociale qui vient conforter le piège propre aux régimes économiques low cost. Dans la sphère gouvernementale, la critique s’exprime en mode mineur, avec le report (plutôt que l’abandon exprimé par le groupe de Visegrad) de la candidature des pays à l’Eurozone (à 2022 ou 2023 pour la Roumanie, possiblement plus tôt pour la Bulgarie en passe d’entrer dans le ERM-2)23. Le ralliement non anticipé des deux pays à la directive « détachement des travailleurs » (octobre 2017) témoigne aussi d’une allégeance (opportuniste ou contrariée ?) à l’UE, qui est aussi la marque des Balkans occidentaux.

Conclusion

64À de nombreux égards, les pays d’Europe centrale et orientale se sont révélés emblématiques de l’immixtion de forces externes dans le jeu domestique. Au sein de la région, l’Europe orientale s’est illustrée avec plus de vigueur encore, prise dans les rets de dépendances en chaîne alimentées tant par les défaillances domestiques (en partie dépendantes du sentier) que par les règles de l’intégration régionale.

65Ce modèle archétypal de « capitalisme dépendant » est intimement lié à l’existence d’un « État faible ». Sur le terrain économique, celui-ci est venu pérenniser un régime de compétitivité low cost, durablement dépendant – à défaut de sources pérennes de croissance interne – des marchés et capitaux internationaux. Par ses impérities, défaillances administratives (déficit de régulation, informalité, corruption, etc.), et instabilités politiques induites, « l’État faible » a également élargi la voie et le crédit de l’ingérence politico-institutionnelle de l’UE, convertie en outil de discipline vis-à-vis des pratiques et acteurs domestiques.

66Loin d’être neutre, la crise de 2007 et des années suivantes a amplifié le pouvoir structurant de l’UE sur ces économies périphériques ainsi que la dépendance politique à un projet communautaire de plus en plus problématique pour la région. À distance des promesses de convergence par le haut des régimes productifs et salariaux, l’« Europe à plusieurs vitesses » – telle qu’elle s’inscrit en creux dans la gouvernance révisée de 2011 ou en pointillé dans « le livre blanc sur l’avenir de l’Europe » (2017) – ne réserve que peu d’options aux territoires les moins dotés… sinon celles de l’émigration (notamment jeune et qualifiée), de la défiscalisation compétitive, et d’une re-spécialisation industrielle promettant tout au plus à la région de jouer une partition dans la « fabrique du monde » relocalisée aux limes de l’Europe.

67De surcroît, en s’invitant toujours plus dans les batailles réglementaires domestiques, la norme communautaire est venue relayer la conversion idéationnelle d’élites jusque-là restées souvent moins perméables aux préceptes du néolibéralisme que leurs homologues d’Europe centrale.

68Face à une dépendance politico-institutionnelle vis-à-vis de l’UE sans cesse plus affirmée, les États et acteurs de la région ne sont pas restés passifs. Ils ont aussi gagné en capacité à utiliser les ressources (cognitives, juridiques, financières) de l’UE à des fins domestiques ; les usages instrumentaux et stratégiques de ces leviers externes œuvrant alternativement ou conjointement, sur le terrain socio-économique, en faveur de dynamiques de déréglementation économique, beaucoup plus rarement de garde-fous sociaux. Par le truchement des jeux internes, la norme européenne a ainsi contribué à conférer à ces « capitalismes dépendants » un autre épithète, résumé par le qualitatif de « capitalismes sans compromis » (Bohle & Greskovitz, 2012). Le terme rend compte d’une dynamique de plus en plus diffuse au sein de l’UE, par laquelle des « arrangements institutionnels » de plus en plus déséquilibrés sont arrachés au nom de la crise, des exigences du capital étranger ou de l’intégration européenne. Ce n’est pas un hasard alors si les capitalismes est-européens éclairent de manière emblématique une crise du politique dont ils n’ont plus l’apanage : critique ouverte de la démocratie, montée des nationalismes xénophobes, remise en cause de la légitimité de l’UE. Ce contexte vient rappeler à l’UE l’urgence qu’il y aurait à redéfinir les principes et règles qui président aux relations entre le centre et les périphéries dépendantes, avec en ligne de mire des interdépendances plus solidaires et moins asymétriques.

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Notes

1 Pour 2016, la Bulgarie et la Roumanie représentent respectivement 49 % et 58 % du PIB par habitant de l’UE. Les coûts horaires de la main d’œuvre sont respectivement de 4,4 euros et 5,5 euros contre 25,4 euros pour la moyenne de l’UE (Eurostat, 2017). Pour une comparaison des niveaux de PIB et PIB par habitant dans les PECO en 2017, voir infra tableau 4.

2 Contrairement à une acception très large des institutions, nous les considérons ici comme distinctes de la catégorie des acteurs. Individuels ou collectifs, plus ou moins organisés (et selon des modalités variées), les acteurs sont dotés d’une autonomie et/ou d’une plasticité supérieure à celle des institutions. Pour une synthèse des positionnements définitionnels, voir notamment Koleva et al. (2006, chap. 1).

3 À titre illustratif et pour la Roumanie, en 2016 et 2017, la croissance des investissements (3-4 % annuellement) est deux fois inférieure à celle du PIB (7 %), boostée par le secteur des services… avec le risque induit que la hausse de la consommation, alimentée par la revalorisation des salaires sur les deux dernières années, renforce (faute de hausse de la production domestique) la dépendance aux produits importés. Plus fondamentalement, la comparaison des dépenses de R&D en % du PIB témoigne d’investissements structurellement faibles et stables sur la dernière décennie en Roumanie (0.5 en 2015), qui contraste avec les niveaux en hausse en Bulgarie (0.9), Pologne (1), Slovaquie (1.2), Hongrie (1.35) et République tchèque (1.9) (Eurostat, 2017).

4 La comparaison des coûts unitaires de travail dans l’industrie manufacturière (coûts du travail rapportés à la productivité apparente du travail), montre que les pays d’Europe orientale, en dépit de salaires deux fois inférieurs à l’Europe centrale (en moyenne), ne réussissent pas à rejoindre la compétitivité totale (coût et hors coût) de cette dernière (Galgóczi, 2017, p. 20). Les fortes hausses de salaires des dernières années (2011-2014 en Bulgarie ; 2016-2017 en Roumanie) comportent un risque en la matière, si le rythme des investissements productifs reste faible.

5 Sur ce point, et suivant une analyse revalorisant les fondements domestiques des « capitalismes transnationaux » est-européens, voir notamment Pula (2016). L’auteur souligne combien le déficit de « mass constituencies » ou de « labour constituencies » a privé l’État de contre-pouvoir comme de légitimité interne pour discipliner des comportements opportunistes, tempérer les intérêts de l’élite managériale et mettre sur pied une « coalition de développement » favorable à la croissance et à sa répartition.

6 La crise politique roumaine qui s’est affirmée en janvier 2017 en est l’illustration patente : proposition par le gouvernement, dirigé par le Parti social-démocrate – PSD – (fort d’avoir remporté 46 % des voix aux élections législatives de décembre 2016), d’une ordonnance (13-31 janvier 2017) visant à dépénaliser les « abus de pouvoir » pour des sommes inférieures à 45 000 euros (projet retiré le 4 février 2017 face à la forte contestation de la rue) ; vote au Parlement en décembre 2017 (face à une opposition politique divisée et insignifiante) de nouvelles lois sur la justice dérogeant aux prescriptions de l’UE et ouvrant sur la nomination du procureur en chef et de l’inspection judiciaire par le ministre de la Justice.

7 Les accords anti-crise, âprement négociés en Bulgarie avec des syndicats convertis en « force de proposition » (contrastant avec ceux imposés en Roumanie au nom des tutelles), sont restés pour l’essentiel lettre morte (Delteil & Kirov, 2017).

8 En 2015, le ratio inter-quintile (S80/S20) s’élève à 8.3 en Roumanie et 7.1 en Bulgarie, contre 4.9 en Pologne, 4.3 en Hongrie, 3.5 en République tchèque et Slovaquie. Le « risque de pauvreté » concerne 41,3 % de la population en Bulgarie, 37,4 % en Roumanie, contre environ 15 points de moins en Europe centrale (Eurostat, 2017).

9 Statistical Reference book, Bulgaria (2017) ; Statistical Reference book, Romania, (2017).

10 Les IDE restent cependant une source première des investissements dans la R&D, représentant les ¾ des IDE du secteur manufacturier et 90 % de ceux du secteur automobile (Knell, 2017).

11 Depuis 2017, le profil de la Roumanie se rapproche de celui de l’Europe centrale, avec une hausse des migrations qualifiées et permanentes, motivées par la désillusion politique (autocratisme, corruption légalisée, etc.).

12 Le cas slovène fait exception : les flux de transferts sont initialement très faibles (autour de 0.7 % en 2007) et non impactés par la crise, avant de progresser à partir de 2011 (jusqu’à 1.5 % en 2013) en lien avec l’approfondissement de la crise interne.

13 Les taux varient entre 1.5-2 % (Slovénie), 2-2.5 % (République tchèque, Roumanie, Slovaquie), 2.5-3 % (Bulgarie, Pologne), 3-3.5 % (pays baltes), 3.5-4 % (Hongrie). Source : Commission européenne, 2015.

14 Les taux d’absorption annuels des fonds européens ont partout progressé rapidement dans les PECO, atteignant des taux moyens record dans les pays baltes (95 % pour l’Estonie et la Lettonie) et la Pologne (93.3 %), contre 63.8 % en Roumanie (voir tableau 4).

15 Voir par exemple, le projet bulgare « Limitation et prévention de l’économie informelle », porté par l’organisation patronale AIKB et la confédération syndicale CSIB pour la période 2009-2014. Cette orientation partenariale est aussi soutenue par d’autres programmes (ILO, Norway Grants), notamment ciblés sur la promotion du dialogue social tripartite et celle du « travail décent ».

16 Mis en place en 2010, le « Semestre européen » est un système de coordination des politiques économiques et budgétaires des États membres de l’UE, qui s’inscrit dans la gouvernance économique commune. Il vise, initialement, à orienter et synchroniser les politiques nationales en matière de budget, de croissance et d’emploi.

17 Avec le Semestre européen, les instruments tels le « pacte de stabilité et de croissance », la « procédure pour déviation significative » ou la « procédure pour déficit excessif » s’accompagnent désormais d’injonctions de réforme des politiques sociales, salariales et d’emploi.

18 Sur la manière dont le Semestre européen a pu être mobilisé pour marginaliser la consultation des partenaires sociaux sur les orientations de politique publique, voir notamment Zeitling & Vankerche (2017).

19 Cette bataille s’est aussi appuyée en 2014 sur la riposte discursive d’une alliance entre les deux confédérations syndicales et des ONG bulgares, remettant en cause la légitimité de recommandations jugeant trop élevé le montant d’un salaire minimum avoisinant les 150 euros (Kirov, 2015).

20 Dans les débats actuels, cette loi a pu être commentée comme étant directement inspirée de la loi hongroise édictée par V. Orban, et émanant de mêmes conseillers étrangers, provenant d’Israël et des États-Unis.

21 Les coopérations syndicales sont l’occasion d’appui aux revendications locales (ou de leur transmission au siège de la FMN), mais aussi de diffusion de répertoires d’action : ainsi de la « lettre ouverte » de la fédération syndicale européenne des services publics soutenant la campagne « No slavery at work » menée en Lituanie par une coalition de syndicats et d’étudiants, contre un nouveau code du travail institué en 2016 (introduisant un contrat zéro heures, érodant les droits syndicaux) ; ainsi, de l’usage de la pétition que le syndicat tchèque de la métallurgie OS KOVO va reprendre à ses homologues allemands.

22 L’opposition de la rue qui a eu raison des trois gouvernements socio-démocrates (depuis janvier 2017) se double d’une pression des chancelleries européennes (UE) et des États-Unis.

23 On notera ici que les risques de non-respect des 5 critères de Maastricht tiennent surtout à ceux d’une inflation trop élevée, étroitement liée à la dépendance (prix de l’énergie domestique aux mains des étrangers). D’après le dernier rapport de novembre 2017 de la BCE, l’obstacle majeur pour la Roumanie concerne le 6e critère, critère légal portant sur l’indépendance de la banque centrale.

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Table des illustrations

Titre Schéma 1. Canaux de dépendances et influences externes sur les régimes institutionnels
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Crédits Source : Violaine Delteilh
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/13486/img-1.jpg
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Pour citer cet article

Référence électronique

Violaine Delteil, « « Capitalismes dépendants » d’Europe centrale et orientale : pièges de la dépendance externe et instrumentalisations domestiques », Revue de la régulation [En ligne], 24 | 2nd semestre / Autumn 2018, mis en ligne le 19 décembre 2018, consulté le 21 janvier 2019. URL : http://journals.openedition.org/regulation/13486 ; DOI : 10.4000/regulation.13486

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Auteur

Violaine Delteil

Maître de conférences en Économie, Université Paris 3 Sorbonne Nouvelle, Laboratoire ICEE ; violaine.delteil@sorbonne-nouvelle.fr

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