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La suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune : réforme économique ou idéologique ?

The Removal of the Solidarity Tax on Wealth. Economic or Ideological Reform?
Pierre Merle

Résumés

L’année 2018 se caractérise par la suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune. Cette réforme fiscale majeure est censée favoriser l’investissement, la croissance économique et l’emploi. L’analyse socio-économique ne valide ni les effets négatifs attribués à cet impôt, ni les effets positifs associés à sa suppression. La taxation de la richesse n’est pas seulement une question économique et fiscale. Elle exerce aussi des effets sur la répartition des pouvoirs et l’organisation politique.

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Texte intégral

Introduction

1Par rapport aux lois de finances précédentes, celle de 2018 est caractérisée par des réformes fiscales majeures. La fiscalité du capital est sensiblement transformée avec la suppression de l’Impôt de Solidarité sur la Fortune (ISF), son remplacement par l’Impôt sur la Fortune Immobilière (IFI), et la taxation forfaitaire des revenus du capital à 30 % (flat tax). Cette dernière réforme, dont l’assiette est différente des deux autres (elle porte sur les revenus du capital et non sur le capital lui-même), ne sera pas abordée.

2La perte de recettes fiscales engendrées par la suppression de l’ISF avoisine les 4,5 milliards d’euros en 2018. Avec la création de l’IFI, le coût pour les finances publiques est estimé à 3,2 milliards (Madec et al., 2018). Cette perte de recettes exerce une contrainte d’autant plus forte sur les dépenses publiques que le projet de l’actuel gouvernement est de réduire le déficit budgétaire en dessous du seuil de 3 %, afin de sortir la France de la procédure européenne de « déficit budgétaire excessif » dès 2018.

  • 1 Discours de Bruno Le Maire, discussion générale du PLF 2018 à l’Assemblée nationale, 17 octobre 201 (...)

3Cette mini-révolution fiscale, en particulier la suppression de l’ISF, a fait l’objet de débats polémiques. Ils ont opposé ceux qui considéraient que l’ISF était un frein à l’investissement, au développement économique et à l’emploi, et ceux qui, à l’inverse, considéraient que cette réforme était d’ordre idéologique, un « cadeau aux riches ». Cette contribution a pour objet d’analyser la pertinence des arguments présentés par les partisans de la suppression de l’ISF, spécifiquement ceux, largement repris par les médias, que le ministre des Finances a présentés lors de son discours du 17 octobre 2017 à l’Assemblée nationale sur le projet de loi de finances1 (PLF) 2018.

4Les données disponibles permettant de parvenir à une connaissance objective des effets de l’actuelle réforme fiscale sont essentiellement constituées par les publications de la Direction Générale des Finances Publiques (DGFiP), des rapports du Sénat présentant des données originales obtenues auprès de la DGFiP, des recherches spécifiques sur l’ISF et les politiques fiscales, des données et analyses publiées par le Syndicat National Unifié des Impôts (SNUI). L’INSEE publie également des données sur la structure et l’évolution des recettes et dépenses de l’État.

1. L’ISF exercerait des effets désincitatifs sur les individus fortunés

  • 2 La théorie économique standard privilégie « des fondements universalistes a-historiques (en particu (...)

5En France, le niveau d’imposition du capital serait à l’origine d’un « effet d’éviction » conformément à la théorie économique standard2. La référence à ce cadre théorique a favorisé la suppression de l’impôt sur le patrimoine dans une grande part des pays européens tels que l’Autriche, l’Irlande, le Danemark, l’Allemagne, l’Italie, la Finlande, la Suède (2007) et la Grèce (2009). Même si l’impôt sur le patrimoine existe encore dans certains pays européens, par exemple en Norvège, au Luxembourg (avec un taux de 0,5 %) ou dans les cantons suisses, sa disparition dans la majeure partie des pays européens provoquerait un effet désincitatif pour les contribuables français encore imposés.

  • 3 Une recherche de Landais, Piketty et Saez (2011) tend à montrer l’existence de taux d’imposition ma (...)

6Sans aucun doute, l’ISF est préjudiciable aux détenteurs français d’un patrimoine imposable. En 2017, pour les patrimoines importants, les taux marginaux d’imposition (1,25 % de 5 à 10 M d’euros de patrimoine et 1,5 % au-delà) (DGFiP, 2017) sont relativement élevés compte tenu de la rémunération moyenne actuelle du capital. Toutefois, l’effet désincitatif éventuel de l’ISF ne se limite pas à une comparaison limitée, voire simpliste, entre l’existence de cette imposition du capital en France et son absence ailleurs. Pour être pertinente, l’analyse doit comparer les différents taux d’imposition du capital, notamment les droits de donation et de succession, et prendre également en compte les possibilités de réduire ou non les niveaux réglementaires d’imposition. Les taux d’imposition effectifs du capital sont inférieurs aux taux réels, notamment en raison de la non-taxation des biens professionnels susceptibles de constituer une partie importante, voire majoritaire du capital des contribuables. Ensuite, diverses dispositions fiscales limitent le montant de l’ISF des plus fortunés (« plafonnement de l’impôt », « bouclier fiscal »). Il existe aussi de multiples « niches fiscales » susceptibles de diminuer également le niveau réglementaire de l’impôt (DGPiP, 2017). À titre d’exemple, les œuvres d’art ne sont pas taxées. Outre les conseillers fiscaux dont disposent les plus fortunés, des publications régulières (Pichet, 2017) ont pour objet de diffuser ces politiques d’optimisation fiscale. Ainsi, les plus fortunés ont la possibilité de regrouper l’essentiel de leur patrimoine au sein de holdings afin de se verser des revenus faibles et de réduire sensiblement le montant de leur ISF, réglementairement limité à 75 % des revenus. L’extension du recours aux holdings a également rendu floue la distinction juridique entre le patrimoine privé imposable et le patrimoine professionnel non soumis à l’ISF (Hérin-Giret, 2017a)3.

7L’effet désincitatif de l’ISF est une hypothèse de la théorie économique standard. Elle est difficile à valider lorsque le nombre de millionnaires français se caractérise par un effectif et une croissance comparables à ceux observés dans les autres pays européens dans lesquels un impôt sur le capital n’existe pas4. Sur les vingt dernières années, le rendement de l’ISF est d’ailleurs caractérisé par une croissance bien supérieure à d’autres taxes ou impôts. Ainsi, le montant de l’ISF représente 19 % des taxes sur les salaires en 1995 et 39,4 % de celles-ci en 2015. Ce même montant représente 30 % des « impôts en capital » en 1995 et 42 % en 2015 (Insee, 2017). Toutefois, malgré une fiscalité sur le capital qui n’empêche nullement la prospérité des contribuables les plus fortunés, un argument favorable à la suppression de l’ISF tiendrait à l’augmentation des expatriés fiscaux.

2. L’ISF favoriserait l’expatriation fiscale

8Dans les débats parlementaires de l’automne 2017, l’argument des expatriés fiscaux a été suffisamment évoqué pour imposer une analyse particulière. Un taux d’imposition excessif du capital favoriserait l’expatriation d’une partie des redevables de l’ISF. De fait, le nombre d’expatriés connaît un trend ascendant : 383 en 2002, 697 en 2005, 896 en 2008, 800 en 2010 (SNUI, 2012). La nécessité de supprimer l’ISF en raison de la croissance des expatriés fiscaux a été largement relayée dans les médias. Cette causalité soulève plusieurs objections.

  • 5 Le « bouclier fiscal » est une mesure fiscale qui limite le total d’imposition formé par l’ISF, l’I (...)

9- Le nombre d’expatriés fiscaux redevables de l’ISF doit être rapporté au nombre total de contribuables redevables de cet impôt. Les proportions obtenues sont globalement stables : 0,14 % (2002), 0,18 % (2005), 0,158 % (2008), 0,135 % (2010). Le nombre d’expatriés fiscaux a donc augmenté en raison de l’augmentation du nombre de contribuables à l’ISF, mais le taux d’expatriés n’a pas connu d’augmentation significative. Par ailleurs, en 2005, l’instauration d’un bouclier fiscal5 a permis une baisse de l’imposition des plus fortunés, mais n’a pas provoqué le phénomène attendu d’une baisse des expatriés fiscaux. Ce nombre tend même à augmenter (568 en 2004, 666 en 2005, 901 en 2006, 908 en 2007, 896 en 2008, 903 en 2009). La corrélation entre taux d’imposition et expatriation fiscale semble paradoxalement négative.

  • 6 Pour saisir l’importance de ces 11 millions d’euros, perte de recette annuelle, il faut les situer (...)

10- Les pertes en base imposable liées aux expatriés fiscaux sont certes non négligeables : elles s’élèvent à 1,4 milliard d’euros en 2002, et à près de 10 milliards d’euros de 1997 à 2002 inclus (Marini, 2004). Cette somme est importante mais demeure modeste rapportée au patrimoine total des Français, supérieur à 10 000 milliards en 2014. Les pertes en droits ISF liées aux expatriations des contribuables redevables de cet impôt sont estimées par la DGFiP à 11 millions d’euros en 2002 (Marini, 2004). Même si, pour être rigoureux, il est nécessaire d’ajouter à cette perte les autres contributions fiscales des redevables de l’ISF expatriés, cette somme de 11 millions est modeste rapportée au montant de l’ISF, près de 5 milliards en 2017. Il est aussi possible de comparer, même si cette comparaison est discutable, ces 11 millions d’euros de recettes fiscales perdues aux 64 millions d’euros de redressement liés, la même année, aux pratiques ordinaires d’illégalismes fiscaux, notamment de sous déclaration des patrimoines imposables (Spire, 2009 ; Herlin-Giret, 2017b). Pour 2002, tandis que la fraude fiscale sur l’ISF provoque une perte de recettes largement supérieure à celle résultant des expatriés fiscaux, seuls ces derniers semblent paradoxalement constituer un problème économique et fiscal ; alors même que les premiers, outre la perte fiscale produite par leur comportement délictuel, contribuent à transférer la charge fiscale sur les non-fraudeurs6.

11- La statistique des expatriés fiscaux redevables de l’ISF est incomplète pour trois raisons. Premièrement, la DGFiP présente une statistique lacunaire, faute d’indiquer le nombre de retours des expatriés fiscaux. Des statistiques complémentaires présentent certes le solde net entre les expatriés et les retours mais celles-ci sont incomplètes (SNUI, 2012). Deuxièmement, la statistique de la DGFiP est problématique dans la mesure où les raisons qui ont amené les redevables de l’ISF à s’expatrier sont ignorées. Les données qualitatives montrent que la fiscalité n’est pas le seul motif de l’expatriation des redevables de l’ISF (SNUI, 2012). Troisièmement, il faut distinguer l’expatrié fiscal possesseur d’une fortune en titres, dont l’exil produit une perte fiscale limitée et « n’a guère de conséquences économiques » (Sterdyniak, 2007), de l’exil fiscal d’une fortune en biens professionnels, susceptible d’entraîner la fermeture d’une entreprise et des pertes d’emplois. Cette deuxième modalité d’exil fiscal est limitée en raison de l’exonération des biens professionnels de la base de l’ISF.

12- L’augmentation du nombre d’expatriés fiscaux redevables de l’ISF devrait être rapportée au nombre total d’expatriés en augmentation soutenue sur les vingt dernières années et faire l’objet de comparaisons internationales. Le nombre d’inscrits au registre des Français expatriés s’élève à 1 782 188 fin 2016 (+ 4,2 % par rapport à 2015, soit près de 72 000 expatriés supplémentaires). Le nombre de Français vivant à l’étranger, y compris ceux qui ne sont pas inscrits au registre, est estimé entre 2 et 2,5 millions7. À titre de comparaison, pour une population comparable à la France, les autorités britanniques estiment à environ 5,5 millions le nombre de détenteurs de passeports britanniques établis à l’étranger, alors que leur fiscalité directe est globalement plus favorable aux résidents8. En France, les expatriés correspondent notamment aux jeunes gens très diplômés qui ne parviennent pas à trouver des emplois correspondant à leur qualification, notamment dans le secteur de la recherche dont les débouchés sont restreints. L’expatriation des très diplômés est préjudiciable à la recherche, à l’innovation et à la création d’entreprises. Elle est peu évoquée dans les débats publics, alors que cette expatriation réduit à terme la compétitivité de l’économie française et que la formation de ces diplômés représente un coût non négligeable pour les finances publiques9.

13- Certains redevables de l’ISF déclarent s’expatrier mais ne respectent pas les conditions de l’expatriation en termes de durée de séjour hors de France. Cette fausse expatriation fiscale, difficile à détecter et à prouver par la Direction Nationale des Vérifications de Situation Fiscale (DNVSF) chargée de suivre les dossiers des personnes soupçonnées d’expatriation fiscale simulée, aboutit tous les ans à plusieurs dizaines de « redressements fiscaux » et concernerait entre 150 et 200 faux expatriés, dont une bonne part est redevable de l’ISF. Le redressement fiscal moyen de ces faux expatriés a été de 450 000 euros en 2011 (SNUI, 2012). Le montant des redressements fiscaux appliqués aux faux expatriés, généralement fortunés, a l’intérêt de relativiser sensiblement la perte de recettes fiscales associée aux expatriés fiscaux.

14La statistique relative aux expatriés fiscaux redevables de l’ISF, outre qu’elle représente une part marginale de l’ensemble des redevables de cet impôt, moins de 0,2 %, est finalement fragile, non relativisée par rapport aux pertes de recettes fiscales et de richesse en capital humain liées à l’ensemble des expatriés fiscaux, et par rapport au phénomène d’expatriations présent dans les autres pays européens. Les données sollicitées ne permettent ni de conclure à un « fort impact » de l’ISF sur les délocalisations des contribuables (Marini, 2004), ni de justifier, à elles seules, la suppression de l’ISF compte tenu de pertes en recettes réduites rapportées au rendement de cet impôt.

3. La suppression de l’ISF : une source d’investissement et d’emplois ?

  • 10 Discours de Bruno Le Maire, discussion générale du PLF 2018 à l’Assemblée nationale, 17 octobre 201 (...)

15Pour justifier la suppression des ISF, l’actuel ministre des Finances fait notamment valoir le besoin en capital de l’économie française : « Sans capital, pas d’investissement. Sans investissement, pas d’innovation. Sans innovation, pas d’emploi10. » Plus globalement, l’existence de l’ISF serait un frein à l’investissement et à l’emploi. Cette argumentation soulève également plusieurs objections.

16- Les investissements relatifs à l’activité productive de chaque contribuable imposable à l’ISF (sauf situations spécifiques et numériquement limitées des grandes entreprises cotées en bourse) ne relèvent pas de l’assiette de l’ISF. L’existence de l’ISF favorise en ce sens l’investissement dans l’activité productive du contribuable et, inversement, sa suppression supprime une incitation à ce type d’investissement. Pour autant que la suppression de l’ISF favorise l’investissement (cf. ci-dessous), il n’existe pas de raison que cet investissement bénéficie spécifiquement à des entreprises françaises ou à des entreprises implantées sur le territoire national. Les logiques fiscales d’optimisation ont rarement des finalités patriotiques ou territoriales déconnectées de l’intérêt financier du placement.

17- Il n’existe pas de causalité évidente entre un indicateur économique majeur tel que le niveau des investissements directs étrangers (IDE) en France, source de croissance économique, et l’existence ou non de l’ISF. Le classement de compétitivité de Davos (Trésor Public, 2015) ne prend d’ailleurs pas en compte le niveau d’imposition du capital, mais des indicateurs structurels (qualité des infrastructures, taille du marché, PIB par habitant, taux de pénétration de l’internet haut débit, faible niveau des droits de douane, niveau de formation, organisation du marché du travail…). Si la qualité de la formation supérieure exerce un effet sensible sur l’attractivité économique de la France, la dimension préjudiciable de l’ISF sur les investissements directs étrangers et, plus globalement, sur la croissance économique française, est une hypothèse qui demanderait à être étayée de façon précise et mesurable.

  • 11 OPA-OPE : offre publique d’achat - offre publique d’échange.

18- Qu’il s’agisse ou non d’entreprises françaises, les investissements réalisés par les contribuables fortunés sont très majoritairement des placements financiers (Montgolfier, 2017), et sont réalisés selon des logiques d’optimisation fondées sur plusieurs ratios boursiers, notamment le calcul du PER (price-earning ratio), indicateur de cherté de l’action obtenu en divisant le cours de l’action par le bénéfice net par action, et le calcul d’un autre ratio boursier, le rendement (dividende sur le cours de l’action). Quels que soient les indicateurs boursiers pris en compte, l’investisseur est généralement guidé par un retour sur l’investissement boursier en termes de rendement et/ou de valorisation de l’action. La logique financière des investisseurs pèse sur les stratégies des grandes entreprises qui ne peuvent être indifférentes à leur performance boursière pour ne pas risquer une OPA-OPE hostile11. En 2007, le rachat d’Arcelor par Mittal constitue un exemple parmi d’autres de « bataille boursière » qui montre la nécessité d’une vigilance constante de la direction des grandes entreprises à l’égard de leur attractivité boursière, notamment PER et rendement, en raison de concurrents hostiles et d’investisseurs, notamment les fonds de pension, dont les logiques financières sont premières.

19Dans certains secteurs, cette logique financière des firmes est concurrente de la logique industrielle. La nécessité d’une rentabilité suffisante peut déboucher sur la fermeture de sites de production dont la rentabilité est moindre sans être pour autant déficitaire. Pour cette raison, l’annonce d’un plan de licenciement est parfois corrélée à une augmentation du cours de l’action. La logique financière des investisseurs peut donc être défavorable à la création d’emplois, notamment sur le territoire national, dans les secteurs industriels de main-d’œuvre peu qualifiée, dits « price takers », où le coût du travail peut être un obstacle à la compétitivité.

  • 12 Discours de Bruno Le Maire, discussion générale du PLF 2018 à l’Assemblée nationale, 17 octobre 201 (...)

20Pour ces raisons, le projet économique du ministre des Finances de supprimer l’ISF « pour faciliter l’accès au capital des entreprises, pour redonner à nos entrepreneurs et à l’ensemble de notre économie les moyens de mieux se financer12 » est fragile, voire erroné, faute de prendre en compte les logiques d’optimisation financière mises en œuvre par les contribuables les plus fortunés, et les conséquences de celles-ci sur les stratégies des firmes. Pour éviter des confusions habituelles, il faut indiquer que l’achat d’actions dans les entreprises cotées ne contribue qu’à augmenter leur capitalisation boursière (la valeur boursière de l’entreprise) et non à financer leur développement, obtenu essentiellement par l’autofinancement, l’endettement bancaire et, de façon sensiblement moindre, par l’ouverture et les augmentations du capital. Rien n’indique que l’augmentation des capitaux privés produite par la suppression de l’ISF favorisera davantage les logiques de financement des entreprises que les logiques financières, d’autant que le problème de « l’accès au capital » des PME n’est pas forcément lié à sa rareté éventuelle dans une économie française marquée par un taux d’épargne élevé.

21- Avant sa suppression, l’ISF se caractérisait par un dispositif de défiscalisation « ISF-PME » qui permettait aux contribuables redevables de l’ISF, grâce à des investissements directs dans le capital des PME, de réduire le montant de leur impôt. Ce dispositif ISF-PME a permis un financement des PME à hauteur d’un demi-milliard d’euros par an. Ce dispositif ISF-PME était d’autant plus pertinent que les PME, dont le profil de risque est généralement plus élevé, ont des capacités d’autofinancement limitées, parfois des difficultés à obtenir des financements auprès des banques (OCDE, 2015a), et qu’une des caractéristiques du tissu industriel français tient à la difficulté des TPE (Très Petites Entreprises) et PME à obtenir une taille suffisante pour s’étendre de façon significative au-delà du marché national.

  • 13  Deblois Ludovic « Trouver un remplaçant au dispositif ISF-PME », LesEchos.fr, 17 octobre 2017, htt (...)

22Au lieu de favoriser les PME, qui peinent à trouver les capitaux nécessaires à leur développement, la disparition du dispositif de défiscalisation ISF-PME liée à la suppression de l’ISF risque de réduire leur possibilité de financement pérenne. Dans la presse économique, la suppression de ce dispositif de défiscalisation a parfois été considérée comme un « désastre » pour les entreprises bénéficiaires « qui ont besoin d’accompagner leur forte croissance13 ». La pertinence de ce dispositif – assurer un financement pérenne aux PME – imposait en effet aux redevables de l’ISF de conserver les titres permettant l’exonération jusqu’au 31 décembre de la cinquième année suivant celle de la souscription. Dans ce dispositif, cette contrainte était centrale afin d’éviter une fluctuation du capital, ordinaire dans les logiques financières, mais préjudiciable au financement des PME. Le rapport du Sénat (Marini, 2004) était d’ailleurs opposé à la suppression de niches fiscales (e.g. le dispositif ISF-PME), jugées « stratégiques sur le plan économique ou culturel ».

23- Poser la question de la croissance économique et de l’emploi à partir du besoin de financement des entreprises n’est pas forcément pertinent. La décision d’investissement dépend, de façon prioritaire, de l’environnement économique et des perspectives de croissance de l’entreprise (Capex, 2012). Si la suppression de l’ISF provoque une augmentation du capital disponible, celui-ci peut n’exercer que des effets faibles, voire nuls, sur l’investissement si la conjoncture ne favorise pas celui-ci.

24Pour l’ensemble de ces raisons, l’effet de la suppression de l’ISF sur la croissance économique et sur la création d’emplois est incertain, éventuellement négatif, si les dépenses de l’État réalisées en 2017 avec les recettes de l’ISF favorisaient – hypothèse plus probable – davantage l’investissement et la création d’emplois (voir encadré 1). Les effets économiques de la suppression de l’ISF n’ont d’ailleurs fait l’objet d’aucun chiffrement par Bercy.

  • 14 Discours de Bruno Le Maire, discussion générale du PLF 2018 à l’Assemblée nationale, 17 octobre 201 (...)

25L’analyse des effets de la suppression de l’ISF doit être complétée par les effets escomptés par la création de l’Impôt sur la Fortune Immobilière (l’IFI). Dans la logique de la communication gouvernementale, la suppression de l’ISF serait utile à l’économie, tout comme la création de l’impôt sur la fortune immobilière (IFI), « parce qu’un euro investi dans l’immobilier, notamment ancien, ne crée pas le même effet d’entraînement qu’un euro investi dans une entreprise14 ».

Encadré 1. Suppression de l’ISF et réduction du paramètre d’intervention de l’État

La suppression de l’ISF ainsi que la création de la flat tax et, secondairement, l’objectif de réduction du déficit budgétaire, ont imposé une réduction du périmètre d’intervention de l’État. Dans la Loi de Finances Initiale (LFI) 2018, la mission « Cohésion des territoires » dont l’objet est de développer « une stratégie d’accès pour tous et en tout point du territoire aux services essentiels (très haut débit, téléphonie mobile, accès aux services publics essentiels, logement, santé, culture…) » fait l’objet d’une baisse de crédits budgétaires de 1,7 Mds d’euros (de 18,3 Mds d’euros en 2017 à 16,5 Mds en 2018) (ministère de l’Économie, 2017). La baisse de ces crédits est justifiée par une réforme « conduisant à une économie de 1,7 Md€ en 2018 » sur les aides personnelles au logement. La mission « Travail et emploi » du ministère du Travail se caractérise également par une baisse de crédits de 16,7 Mds en 2017 à 15,2 Mds en 2018 (- 1,5 Mds d’euros). Par rapport à la LFI 2017, les principales diminutions concernent les contrats aidés (-40 %), soit plus de 100 000 emplois aidés, et les aides temporaires à l’embauche (- 42 %) (ministère de l’Économie, 2018).

Les pertes de recettes fiscales liées à l’ISF ont donc été essentiellement compensées par la réduction de crédits budgétaires affectés à deux missions majeures « Cohésion des Territoires », « Travail et Emploi » pour un montant de 3,2 milliards d’euros qui contribuent largement au soutien à l’emploi et à l’intégration des populations précaires. Les analyses économiques présentées ci-dessus indiquent qu’il est improbable que la suppression de l’ISF puisse compenser, notamment en termes d’emplois, la réduction des interventions économiques de ces deux ministères.

4. L’Impôt sur la Fortune Immobilière (IFI) : quelles justifications, quels effets ?

26La création de l’IFI est justifiée par la nécessité économique de taxer « la rente foncière ». Le site du ministère de l’Économie indique même que « la création d’un impôt sur la fortune immobilière remplaçant l’impôt de solidarité sur la fortune » permet de « soutenir l’investissement et l’innovation »15. L’IFI serait donc un « bon impôt », dont les recettes permettraient de soutenir l’investissement, alors que l’ISF aurait les caractéristiques inverses. L’IFI concernera les patrimoines immobiliers nets supérieurs à 1,3 million d’euros. Le barème de l’IFI 2018 sera le même que celui de l’ISF 2017 et les exonérations en partie identiques, notamment 100 % sur les biens professionnels et les œuvres d’art, 75 % pour les dons aux associations (à hauteur de 50 000 €), 30 % sur la résidence principale. Par contre, le dispositif de défiscalisation ISF-PME de l’ISF n’a pas été reconduit dans l’IFI. L’IFI, censé être économiquement plus pertinent que l’ISF qu’il remplace, soulève également plusieurs objections.

27- La première tient à la justification de la création de l’IFI tant la définition d’une « rente foncière » est problématique. En quoi les revenus des biens immobiliers seraient-ils intrinsèquement différents des revenus des biens mobiliers ? Les détenteurs d’un patrimoine immobilier ne sont pas plus des « rentiers » que, par exemple, les détenteurs d’un portefeuille d’obligations. Après une analyse comparative détaillée des rendements des valeurs mobilières et immobilières, un rapport du Sénat conclut à l’inexistence d’une « rente foncière », considérée comme un « mythe » (Montgolfier, 2017). La distinction entre les revenus immobiliers et mobiliers sous-entend pourtant que les premiers seraient en partie illégitimes, et pour cette raison davantage taxables, alors que les seconds devraient faire l’objet d’une moindre taxation.

28- L’assiette de l’impôt sur la fortune immobilière (l’IFI) contient les biens immobiliers des particuliers et la détention des parts de Sociétés d’Investissement Immobilier Coté (SIIC) des Organismes de Placement Collectif Immobilier (OPCI), des Sociétés Civiles de Placement Immobilier (SCPI), ainsi que les actions de foncières, même si elles figurent dans la partie multi supports d’une assurance-vie. Tous ces placements financiers sont directement liés à l’immobilier. Par exemple les SIIC, telles que Klépierre, ont pour objet de construire des centres commerciaux ; les SCPI louent des bureaux et des commerces. La suppression de l’ISF et la création de l’IFI aboutissent à ne plus taxer des valeurs européennes placées dans un Plan d’Épargne en Actions (PEA) mais, paradoxalement, à taxer des investissements immobiliers et la « pierre-papier », par définition plus souvent liés à l’activité productive sur le territoire national que les valeurs européennes des PEA.

29L’intégration des SIIC, OPCI et SCPI dans l’assiette de l’IFI, justifiée par la taxation de la « rente foncière », est d’autant plus difficile à justifier que ces sociétés d’investissement participent au financement de l’activité du bâtiment, secteur économique majeur qui représente en France environ un million de salariés et 390 000 artisans, pour un chiffre d’affaires de 125 milliards d’euros. Contrairement aux logiques d’optimisation fiscale courtermistes selon le PER et le rendement (cf. ci-dessus), les investissements dans les SIIC et SCPI sont davantage pérennes en raison de frais de souscription et/ou de rachat plus élevés que les actions.

30- La suppression de l’ISF et la création de l’IFI modifient la structure des prix relatifs des différents placements ou dépenses et entraînent une allocation en partie différente des ressources des contribuables les plus aisés. Ainsi, avec le remplacement de l’ISF par l’IFI, le patrimoine polluant (avions privés, voitures de luxe, yachts à moteur, actions des sociétés pétrolières) est moins taxé. Inversement, les investissements immobiliers qui augmentent la valeur de l’immobilier (entretien du bâti et travaux d’économie d’énergie par ailleurs sources d’emplois sur le territoire national) demeurent taxés, ce qui réduit la rentabilité de ces investissements et, en conséquence, le volume de ceux-ci. Autant le discours du président Macron valorise « l’urgence écologique », autant l’actuelle réforme fiscale va à l’encontre d’une fiscalité verte. La modification des prix relatifs des différents placements peut également nuire à l’efficacité économique. Avec la suppression de l’ISF et la création de l’IFI, l’achat d’un yacht à 1 million d’euros par un redevable aisé de l’ISF, antérieurement associé à un ISF de 15 000 € annuels (1,5 % de un million d’euros), ne fait plus l’objet de taxation (en dehors d’une surtaxe à l’achat lorsque le bien est neuf). Par contre, le même investissement en logements, bénéficiant du dispositif Pinel et destiné aux ménages aux revenus intermédiaires, demeurera imposable16. Le placement qui permet d’augmenter une offre de logements insuffisante sera donc annuellement taxé alors que l’achat de luxe, dont l’utilité est occasionnelle, ne l’est plus.

31- De nouveau, le ministère des Finances n’a pas communiqué de simulation sur les effets attendus de la création de l’IFI. À la demande du président de la commission des Finances du Sénat, Bercy a communiqué une simulation sur les effets possibles de l’IFI et du PFU (Prélèvement Forfaitaire Unique), c’est-à-dire d’un taux d’imposition unique des revenus des capitaux à 30 %. Bercy indique que « ces deux mesures conduiraient à long terme à une augmentation du PIB de 0,5 point et à la création de 50 000 emplois ». Autant dire un effet extrêmement limité à long terme eu égard au coût considérable de ces mesures, budgétées à 4,5 Mds en 2018 et 5,1 Mds d’euros par an dès 2019. Comme l’indiquait de façon familière Vincent Eblé, président de la commission des Finances du Sénat : « Cela fait cher l’emploi ! »

32- Enfin, l’actuelle réforme fiscale aura un effet souvent omis. Alors même que les inégalités de patrimoine sont élevées, celles-ci vont être augmentées par la suppression de l’ISF et la création de l’IFI. Les patrimoines les plus importants, essentiellement composés de valeurs mobilières, vont être en grande partie exonérés alors que les patrimoines plus modestes, davantage constitués, de façon relative, de biens immobiliers, seront taxés plus fortement.

5. La suppression de l’ISF : une réforme idéologique ?

  • 17 Les idéologies sont équivalentes aux mythes des sociétés dites primitives. Ce sont des conceptions (...)
  • 18 Déclaration au journal télévisé de TF1 du 12 avril 2018.

33Si les analyses présentées ne permettent pas de comprendre la logique économique au fondement des actuelles réformes fiscales, comment expliquer celles-ci ? La suppression de l’ISF dans la loi de finances de 2018 est à replacer dans l’histoire de cet impôt. En 1982, le gouvernement Mauroy avait créé l’Impôt sur les Grandes Fortunes (IGF). Celui-ci fut supprimé par le gouvernement Chirac en 1987. À la suite de la réélection de François Mitterrand, la loi de finances de 1989 a créé l’ISF sur les mêmes principes que l’IGF. Ultérieurement, pour les gouvernements classés à droite, cet impôt fera l’objet de modifications successives pour en réduire les effets et, parfois, de mesures inverses par les gouvernements classés à gauche. Les partis politiques se définissent par une « dépendance au sentier » (Palier, 2010) caractérisée par des références économiques globalement stables. Autant l’ISF est un marqueur de l’idéologie politique de la gauche, fondée notamment sur un principe de solidarité, autant le même impôt est condamné par l’idéologie politique de la droite au nom de la liberté individuelle de s’enrichir et des vertus économiques censées être associées à un État modeste17. Dans le cadre de ces idéologies concurrentes, le slogan et la décision politique prévalent sur l’analyse économique qui n’échappe d’ailleurs pas toujours aux biais idéologiques. Ces idéologies ont une telle force qu’elles débouchent sur des contradictions flagrantes entre les discours et les pratiques. Ainsi, il est pour le moins paradoxal qu’Emmanuel Macron puisse déclarer que « [l]es riches n’ont pas besoin de Président, ils se défendent très bien tout seuls18 », alors que les principales mesures fiscales de la loi de finance 2018 leur sont destinées et particulièrement favorables.

34Une seconde raison à l’origine de l’actuelle réforme fiscale a pour genèse la théorie économique standard et sa traduction dans les politiques et discours économiques dominants. Ceux-ci prennent la forme de raisonnements théoriques ou pseudo-théoriques en partie déconnectés des réalités économiques contemporaines (Favereau, 2006). Un exemple classique est constitué par le « théorème de Schmidt », énoncé en 1974 par l’ancien chancelier allemand : « Les profits d’aujourd’hui sont les investissements de demain et les emplois d’après-demain. » Ce pseudo-théorème est considéré comme valide alors qu’il ne fait que décrire un processus hypothétique. D’une part, les profits peuvent, plutôt que d’être investis, être versés aux actionnaires sous forme de dividendes. D’autre part, l’investissement n’est pas forcément une source d’emplois, notamment en raison des gains de productivité qu’il permet. Par ailleurs, pour autant que des emplois soient créés, ils le sont souvent dans les économies où les coûts salariaux sont bas. Les analyses empiriques invalident le « théorème de Schmidt » puisque, la croissance des profits liée à la baisse tendancielle des salaires dans la valeur ajoutée n’a exercé un effet mécanique ni sur l’investissement ni sur l’emploi (Husson, 2010).

35Plus de 40 ans après l’énonciation de ce « théorème de Schmidt », celui-ci semble encore tenu pour une loi économique atemporelle et universelle dans une partie des discours et politiques économiques. Les raisonnements de l’actuel ministre des Finances s’en inspirent directement :

  • 19 Bruno Le Maire, « Avec la réforme de l’ISF, nous entrons dans une nouvelle ère économique », Le Fig (...)

Dans une économie ouverte, où le capital circule librement, où les innovations technologiques entraînent des besoins de financement plus grands que jamais, il fallait baisser les prélèvements sur le capital. Le prélèvement forfaitaire unique (PFU) à 30 %, la suppression de l’ISF sur les valeurs mobilières et la baisse de l’impôt sur les sociétés permettront aux PME d’investir davantage et de créer les emplois de demain19.

36Ce raisonnement fait abstraction des réalités économiques précédemment décrites. Il ne prend pas en compte la financiarisation considérable de l’économie et le pouvoir exercé par les actionnaires sur les orientations stratégiques des entreprises. Ce raisonnement met de surcroît sur le même registre d’analyse les effets éventuels de la suppression de l’ISF, dont vont bénéficier les personnes physiques les plus fortunés pour un montant de près de 5 milliards d’euros (hors IFI), et la baisse de l’Impôt sur les Sociétés (IS) de 33,3 % à 25 %, prévue seulement pour la fin du quinquennat, et qui concerne des personnes morales. Les logiques d’action de ces deux agents économiques diffèrent en partie. Autant, si les logiques financières de court terme ne sont pas trop contraignantes (Foureault, 2017), les entreprises se préoccupent des innovations technologiques et peuvent profiter d’une baisse de l’IS pour financer celles-ci, autant la suppression de l’ISF n’exerce pas d’effets immédiats et directs sur le financement de l’innovation, préoccupation non centrale, voire inexistante, dans la gestion des actifs financiers des personnes physiques.

Conclusion

  • 20 If the income share of the top 20 percent (the rich) increases, then GDP growth actually declines (...)
  • 21 Dans le cadre d’une modélisation des effets des taux d’imposition sur le capital sur le niveau des (...)

37La loi de finances 2018 a été marquée par des réformes fiscales majeures. Le gouvernement a considéré qu’une politique de soutien à la croissance économique nécessitait de réduire sensiblement l’imposition du capital et des revenus mobiliers des personnes physiques. Les effets attendus de cette politique fiscale, jugée urgente, ne sont pas validés par la recherche internationale. Les analyses menées par les organismes internationaux montrent surtout que l’augmentation des inégalités de revenus, produites notamment par la réduction des impôts progressifs, ISF compris, exerce des effets globalement négatifs sur la croissance économique. Ainsi, l’OCDE a montré que l’augmentation des inégalités de revenus entre 1990 et 2000 dans la majorité des pays de l’OCDE a fait perdre 4,7 points de croissance cumulée (OCDE, 2015b). L’OCDE précise aussi que « la forte concentration de la richesse limite les possibilités d’investissement ». Les recherches menées dans le cadre du FMI parviennent à des résultats complémentaires. L’augmentation de la part du revenu des catégories pauvres et moyennes favorise davantage la croissance économique que l’augmentation des revenus des 20 % des ménages les plus aisés. Quand les riches deviennent plus riches, la richesse ne « ruisselle » pas (Dabla-Norris et al., 2015)20. Ces données empiriques confortent l’analyse de Piketty (2013) relative à la nécessité d’une imposition plus élevée du capital afin d’éviter sa concentration croissante sur le long terme liée à un taux de rémunération supérieur à celui de la croissance économique21.

38Bien que les conclusions de l’OCDE et du FMI aillent à l’encontre de la théorie économique standard, celle-ci, même s’il n’existe pas de détermination simple entre théories et politiques économiques (Boyer, 2017), continue pourtant d’influencer largement les politiques fiscales contemporaines, notamment la baisse des impôts sur le capital. Cette influence s’exerce sur le chercheur en économie, dont les analyses risquent d’être circonscrites au paradigme dominant. Elle s’exerce tout autant sur les citoyens et les professionnels de la politique, souvent acquis au slogan thatchérien des années 1980, « There is no alternative » (TINA). La suppression de l’ISF émerge de cette double emprise idéologique du paradigme économique dominant et de sa traduction politique dans l’aphorisme TINA.

  • 22 Débuté à la mi-novembre 2018, le mouvement des gilets jaunes est un exemple manifeste de l’affaibli (...)

39Menées au nom de la théorie économique standard et/ou de sa vulgarisation, les réformes fiscales actuelles supposent que des agents économiques privés moins taxés, spécifiquement les individus les plus fortunés, via la recherche de leurs intérêts privés, permettraient de satisfaire l’intérêt général alors même que les politiques budgétaires semblent progressivement délaisser celui-ci (voir encadré 1). L’actuelle réforme fiscale est une manifestation de la perte de légitimité des actions de l’État menées au nom de l’intérêt général et risque aussi, insidieusement, d’affaiblir le consentement à l’impôt. Si les contribuables les plus fortunés ne contribuent pas plus à l’impôt que les catégories moyennes et aisées, pourquoi celles-ci devraient-elles s’y soumettre ? L’impôt, notamment l’impôt progressif et l’ISF, est un des fondements de la solidarité et de la citoyenneté. Sa réduction participe à la fracturation de la collectivité nationale et à la montée des égoïsmes individuels. La suppression de l’ISF exerce ainsi, outre des effets économiques discutables voire contre-productifs, un recul du principe de solidarité au fondement de l’État Providence et, plus largement, un affaiblissement de la démocratie politique22.

40L’analyse de Tocqueville sur les liens fonctionnels entre les organisations démocratiques et la concentration de la fortune est à ce titre instructive, spécifiquement sa réflexion sur les lois de succession qui vaut aussi pour les impôts sur la fortune.

Constituée d’une certaine manière, elle [la succession] réunie, elle concentre, elle groupe autour de quelques têtes la propriété, et bientôt après le pouvoir […]. Conduite par d’autres principes, et lancée dans une autre voie, son action est plus rapide encore : elle divise, elle partage, et dissémine les biens et la puissance (Tocqueville, 1986, p. 96 et 97).

41L’actuel gouvernement s’est engagé dans la première voie, le regroupement « autour de quelques têtes » de « la propriété, et bientôt après le pouvoir ». Le lien fonctionnel entre « les classes de possession » et les dirigeants politiques a également été particulièrement montré par Weber (Merle, 2016). À moyen terme, la suppression de l’ISF exercera des conséquences sur les fortunes en renforçant celles-ci et, au-delà, sur le pouvoir économique et politique des catégories les plus fortunées. Comme l’indique Tocqueville, les lois sur les successions « appartiennent, il est vrai, à l’ordre civil ; mais elles devraient être placées en tête de toutes les institutions politiques, car elles influencent incroyablement sur l’état social des peuples, dont les lois politiques ne sont que l’expression » (Tocqueville, 1986, p. 96). Cette analyse justifie, non pas la suppression de l’ISF, mais une politique fiscale inverse, préconisée notamment par Irving Fisher dès 1939 : « La meilleure méthode pour éviter une ploutocratie héréditaire et non démocratique […] serait de taxer le patrimoine et les héritages ».

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Notes

1 Discours de Bruno Le Maire, discussion générale du PLF 2018 à l’Assemblée nationale, 17 octobre 2017, http://proxy-pubminefi.diffusion.finances.gouv.fr/pub/document/18/22802.pdf

2 La théorie économique standard privilégie « des fondements universalistes a-historiques (en particulier une rationalité universelle, calculante et optimisatrice) » (Boidin et Zuindeau, 2006). Elle « limite la rationalité individuelle à l’optimisation » et « limite les moyens de coordination aux [prix de] marchés » (Favereau, 2006). Dans ce cadre théorique, le « marché », lieu de rencontre entre les offreurs et les demandeurs de biens et services, permet, contrairement à l’État, une allocation optimale des ressources.

3 Une recherche de Landais, Piketty et Saez (2011) tend à montrer l’existence de taux d’imposition marginaux effectifs moindres pour les catégories sociales les plus fortunées par rapport aux catégories aisées et moyennes, alors même que les taux d’imposition réglementaires des premiers sont plus élevés que ceux des seconds. En raison des hypothèses retenues, ce résultat fait toutefois débat (Sterdyniak, 2012).

4 World Wealth Report, 2017, https://www.worldwealthreport.com/

5 Le « bouclier fiscal » est une mesure fiscale qui limite le total d’imposition formé par l’ISF, l’IRPP, la CSG et la CRDS à 50 % du revenu du contribuable.

6 Pour saisir l’importance de ces 11 millions d’euros, perte de recette annuelle, il faut les situer par rapport à d’autres montants. À titre d’exemple, faute de données pour 2002, le Service de Traitement des Déclarations Rectificatives (fermé fin 2017) a permis de réaliser 2,6 Mds d’euros de redressements fiscaux de fraude internationale des particuliers en 2015 (Sapin, 2016).

7 « La communauté française inscrite au registre des Français établis hors de France », France Diplomatie, https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/services-aux-citoyens/inscription-consulaire-registre-des-francais-etablis-hors-de-france/article/la-communaute-francaise-inscrite-au-registre-des-francais-etablis-hors-de.

8  http://www.oecd.org/newsroom/oecd-tax-rates-on-labour-income-continued-decreasing-slowly-in-2016.htm

9 Le coût d’une formation longue est supérieur à 200 000 euros (Merle, 2017). Une expatriation annuelle de 100 diplômés du supérieur long représente une perte d’investissement en capital humain équivalente à 20 millions d’euros. Pour être rigoureux, il faudrait estimer les pertes de recettes fiscales ultérieures liées à l’expatriation des jeunes les plus diplômés.

10 Discours de Bruno Le Maire, discussion générale du PLF 2018 à l’Assemblée nationale, 17 octobre 2017, http://proxy-pubminefi.diffusion.finances.gouv.fr/pub/document/18/22802.pdf

11 OPA-OPE : offre publique d’achat - offre publique d’échange.

12 Discours de Bruno Le Maire, discussion générale du PLF 2018 à l’Assemblée nationale, 17 octobre 2017, http://proxy-pubminefi.diffusion.finances.gouv.fr/pub/document/18/22802.pdf

13  Deblois Ludovic « Trouver un remplaçant au dispositif ISF-PME », LesEchos.fr, 17 octobre 2017, https://www.lesechos.fr/idees-debats/cercle/cercle-174922-peril-sur-les-start-ups-francaises-2122822.php

14 Discours de Bruno Le Maire, discussion générale du PLF 2018 à l’Assemblée nationale, 17 octobre 2017, http://proxy-pubminefi.diffusion.finances.gouv.fr/pub/document/18/22802.pdf.

15 https://www.economie.gouv.fr/projet-loi-finances-2018

16  Loi Pinel 2018, https://www.pinel-loi-gouv.fr/?gclid=EAIaIQobChMIorOekoi52AIVpRXTCh2JtQ9yEAAYBCAAEgJvL_D_BwE

17 Les idéologies sont équivalentes aux mythes des sociétés dites primitives. Ce sont des conceptions du monde. Elles ne correspondent pas à la réalité. Après une analyse des différentes acceptions du terme, Althusser (1970) définit génériquement l’idéologie, que celle-ci soit morale, religieuse, économique, juridique ou politique, comme « un rapport imaginaire des individus à leurs conditions réelles d’existence ».

18 Déclaration au journal télévisé de TF1 du 12 avril 2018.

19 Bruno Le Maire, « Avec la réforme de l’ISF, nous entrons dans une nouvelle ère économique », Le Figaro, 23 octobre 2017. http://www.lefigaro.fr/conjoncture/2017/10/22/20002-20171022ARTFIG00153-bruno-le-maire-avec-la-reforme-de-l-isf-nous-entrons-dans-une-nouvelle-ere-economique.php

20 If the income share of the top 20 percent (the rich) increases, then GDP growth actually declines over the medium term, suggesting that the benefits do not trickle down.(cité p. 4)

21 Dans le cadre d’une modélisation des effets des taux d’imposition sur le capital sur le niveau des inégalités, Piketty et Saez (2012) parviennent à un taux d’imposition optimal des successions de l’ordre de 50 à 60 %, voire davantage pour les grandes fortunes.

22 Débuté à la mi-novembre 2018, le mouvement des gilets jaunes est un exemple manifeste de l’affaiblissement du consentement à l’impôt. La suppression de l’ISF a favorisé un sentiment d’injustice fiscale et contribué à fédérer ce mouvement protestataire.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Pierre Merle, « La suppression de l’impôt de solidarité sur la fortune : réforme économique ou idéologique ? », Revue de la régulation [En ligne], 24 | 2nd semestre / Autumn 2018, mis en ligne le 19 décembre 2018, consulté le 20 janvier 2019. URL : http://journals.openedition.org/regulation/13582 ; DOI : 10.4000/regulation.13582

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Auteur

Pierre Merle

Professeur de sociologie, CREAD, Université de Bretagne-Occidentale ; pierre.merle@bretagne.espe.fr

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