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Présentations de thèse

La forme financiarisée de la relation de crédit des collectivités locales. De la crise à l’institutionnalisation

Edoardo Ferlazzo

Résumés

La thèse porte sur les évolutions de la relation de crédit des collectivités locales et étudie les différentes formes que celle-ci a pu prendre au cours du temps. Elle développe une approche institutionnaliste où la relation de crédit et ses transformations historiques sont saisies à partir des régulations qui encadrent, au niveau institutionnel et de manière plus ou moins lâche, la demande de crédit émanant des collectivités locales, d’une part, et l’offre de crédit des acteurs financiers, d’autre part. Tout particulièrement, sur la période récente, elle met en évidence l’émergence et l’institutionnalisation d’une « forme financiarisée », caractérisée par l’utilisation de produits financiers distribués sur les marchés financiers dans la gestion de dette des collectivités locales.

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Texte intégral

Soutenue le 30/11/2018 à l’École des Hautes Études en Sciences Sociales

Sous la direction de Ève Chiapello

Membre du jury : Benjamin Lemoine, Université Paris Dauphine, Chargé de recherche CNRS

Membre du jury : Patrick Le Lidec, Sciences Po, Chargé de recherche CNRS

Président du jury : Antoine Rebérioux, Université Paris VII, Professeur

Rapporteur : Laurence Scialom, Université Paris Ouest Nanterre, Professeure

Rapporteur : Stéphanie Serve, Université Paris Est Créteil, Professeure

Membre du jury : Yamina Tadjeddine, Université de Lorraine, Professeure

Question(s) de recherche

1La thèse étudie les évolutions de la relation de crédit des collectivités locales et de ses formes historiques. En particulier, elle montre que la crise financière de 2008 a été un moment charnière de l’institutionnalisation d’une forme financiarisée de la relation de crédit qui met en évidence une présence croissante des intérêts, des représentations et des techniques issues de la finance de marché dans les pratiques de gestion de l’emprunt des collectivités locales. Cette forme, qui émerge au milieu des années 1990, se distingue de celles qui se sont stabilisées temporairement dans la période d’après-guerre jusqu’au début des années 1980 et dans les années qui suivent les lois de décentralisation de 1982-1983. Deux types de pratiques d’emprunts, que nous qualifions de financiarisés, sont au centre de ce travail : l’emprunt structuré et l’emprunt obligataire. Nous suivons le développement, à partir des années 1990, des produits structurés qui seront au centre de la crise des emprunts dits « toxiques » des collectivités locales françaises de 2008, ainsi que les formes de gestion puis de sortie de cette crise (2004-2015). Sur la même période, des émissions obligataires groupées de communautés urbaines sont développées et vont déboucher sur la création de l’Agence France Locale (AFL), première agence française de financement du crédit local par recours exclusif aux marchés obligataires, dont nous suivons la structuration et le fonctionnement (2004-2018).

Méthode

2La démarche adoptée s’appuie sur une double approche.

Premièrement, notre thèse propose une construction institutionnaliste de ce que nous appelons la « relation de crédit ». Cette conceptualisation s’inscrit dans la littérature de socio-économie s’étant intéressée à la relation bancaire, notamment portée par les travaux de Jeanne Lazarus. L’originalité de notre approche est néanmoins de dépasser le prisme de cette littérature qui investit la relation de crédit par ses niveaux essentiellement « micro » et « méso », respectivement centrés sur les rapports interpersonnels, entre clients - le plus souvent des particuliers - et conseillers bancaires, et organisationnels lorsqu’elle s’intéresse aux modèles bancaires. Ces travaux évoquent en effet, sans nécessairement approfondir, les aspects institutionnels qui encadrent les actions individuelles et organisationnelles. Notre conceptualisation repose donc sur l’idée qu’il n’est pas possible de penser la relation de crédit des collectivités locales sans prendre en compte le fait que les choix d’emprunt, que ce soit pour le prêteur ou l’emprunteur, dépendent de circuits financiers, en partie mis en ordre ou en crise à un niveau macro-institutionnel. Autrement dit, le regard défendu rend compte de la manière dont les interactions des partenaires de crédit sont conditionnées, et en partie déterminées, à un niveau institutionnel, où intervient notamment l’État. Les formes de la relation de crédit peuvent alors être pensées comme encastrées dans les interdépendances et les logiques propres de deux fils historiques qui ont ordonné l’économie et la vie politique locales françaises depuis les années 1950 : les évolutions de la régulation étatique des circuits financiers de l’action publique locale et les évolutions de la régulation étatique des circuits financiers du système financier.

3Deuxièmement, pour étudier l’institutionnalisation d’une forme financiarisée de la relation de crédit des collectivités locales, la thèse alimente une approche émergente de la financiarisation, notamment développée dans les travaux d’Ève Chiapello. Cette approche est attentive aux dispositifs et aux instruments socio-techniques (instrument-based approach to financialization) qui structurent des situations où la financiarisation est en jeu (Chiapello, à paraître). Une telle optique permet de mettre en évidence des transformations plus ou moins radicales des circuits du crédit, traditionnellement construits autour d’une intermédiation de bilan bancaire, vers une hybridation avec des chaînes de financement prenant racine dans la finance de marché. L’approche de la financiarisation adoptée se focalise donc sur la construction de ces nouveaux circuits de financement dans lesquels les acteurs financiers sont les principaux opérateurs, sur les formes de savoir et de savoir-faire qu’ils mobilisent et sur les techniques qui les structurent.

4Notre enquête a consisté en un repérage d’un ensemble de dispositifs hétérogènes (juridiques, comptables, financiers…) et structurants, que nous appréhendons comme des outils d’enquête (Chiapello & Gilbert, 2013 ; Chiapello, à paraître). Porter la focale sur ces « institutions de second rang » (Lorrain, 2013) est une clé d’analyse permettant notamment de montrer comment un compromis institutionnalisé émerge, se stabilise ou entre en crise, au gré de jeux de pouvoir entre État, collectivités locales et acteurs financiers ; chacun essayant d’orienter les contours du compromis en formation vers ses intérêts et ses croyances.

De multiples sources ont été mobilisées pour alimenter cette « entrée » par les dispositifs :

  • relecture, à partir de notre approche institutionnaliste de la relation de crédit, d’une littérature académique d’économie, de sociologie, de gestion publique locale et d’histoire ;

  • analyse documentaire de textes législatifs et réglementaires, de divers rapports produits par la Cour de compte, les Commissions des finances des deux assemblées, l’observatoire des finances locales, des décisions de justice, de la littérature grise produite par les cabinets d’avocats des collectivités, etc.

  • exploitation d’une soixantaine d’entretiens semi-directifs dont plus de trente sur la crise des emprunts toxiques, une quinzaine sur l’Agence France Locale (AFL) et une dizaine à cheval sur les deux objets.

  • 1 Grâce à des techniques d’extraction, un ensemble de données quantitatives incluses dans la carte in (...)

5Une enquête statistique se focalisant sur 1 556 communes ayant eu recours aux emprunts structurés a été conduite1. Cet échelon territorial, qui représente plus de 60 % de l’encours total d’emprunts structurés souscrits par les collectivités locales, a été scindé en strates démographiques (365 communes de moins de 3 500 habitants, 569 communes entre 3500 et 9 000 habitants et 622 communes de plus de 9 000 habitants). Les données ont ensuite été traitées par de l’économétrie des variables quantitatives. Ainsi, dans un premier temps, une analyse statistique multivariée a permis de dégager les profils-types de comportements des collectivités face à l’emprunt structuré à partir d’une Analyse en Composantes Principales (ACP) et d’une Classification Ascendante Hiérarchique (CAH). Un ensemble de classes caractérisées par une attitude plus ou moins encline à recourir à l’emprunt structuré ont ainsi pu être déterminées. Dans un second temps, un modèle de régression logistique multinomiale a été formalisé pour étudier les variables explicatives de la probabilité d’appartenance aux classes précédemment construites.

Résultat(s)

6La thèse développe une approche historique en quatre chapitres. Le premier chapitre met en relief le passage d’une forme administrée à une forme marchande de la relation de crédit des collectivités locales dans la deuxième moitié du xxe siècle. La première, institutionnalisée des années 1950 au début des années 1980, met en évidence une régulation publique et administrée par l’État autant de la demande que de l’offre de crédit aux collectivités locales. Son démantèlement, progressivement organisé à la fin des années 1970, est consacré au début des années 1980 lorsque, d’une part, la liberté d’endettement est reconnue aux collectivités locales dans le cadre des lois de décentralisation de 1982 et, d’autre part, lorsque l’État met en ordre une régulation concurrentielle et privatisée de l’offre de crédit dans le cadre plus large de la libéralisation financière de l’économie française du milieu des années 1980.

7Le deuxième chapitre montre que c’est dans le cadre de cette régulation décentralisée de la relation de crédit, où collectivités locales et prêteurs sont désormais libres de négocier leurs produits de dette, qu’émerge une forme financiarisée de la relation de crédit des collectivités locales entre 2004 et 2008. Cet essor d’une financiarisation de la relation de crédit se fait donc « par le bas », c’est-à-dire à un niveau organisationnel et individuel, et n’est pas mis en discussion au niveau institutionnel. Les deux expressions structurée et obligataire de la financiarisation des pratiques témoignent d’un relatif accord entre parties locales et bancaires, même si elles ne s’appuient pas sur les mêmes ressorts. D’une part, ce chapitre montre que les circuits financiers des emprunts structurés, profondément enracinés dans la finance de marché, étaient invisibles pour une partie du monde local et qu’ils attestent d’asymétries d’information inversées, où l’emprunteur est pénalisé par rapport à un prêteur ayant une meilleure information sur les produits qu’il vend. D’autre part, les émissions obligataires groupées des communautés urbaines, qui créent une première alliance entre pouvoirs locaux et pouvoirs bancaires privés autour d’un projet d’agence, attestent au contraire d’un intérêt pour la finance de marché assumé de la part d’autres collectivités locales. L’émergence de la forme financiarisée se heurte néanmoins aux conséquences de la crise financière de 2008.

8Le troisième chapitre met ainsi en relief la montée au niveau institutionnel des débats autour de ces formes de la relation de crédit entre 2008 et 2015. D’une part, la crise des emprunts toxiques rompt l’accord qui s’était créé entre collectivités locales et acteurs bancaires et aboutit à mettre en accusation une certaine « mauvaise » finance, sans pour autant que les produits structurés eux-mêmes soient totalement disqualifiés. La dispute, du moins dans un premier temps, concerne ainsi, non pas tant la légitimité de ce type d’emprunt dans les pratiques de gestion des collectivités locales, que la répartition des charges de la crise. Le champ des possibles reste donc encore ouvert : bien qu’une partie des produits structurés ait été rendue illégitime, ils ne sont pas encore interdits. D’autre part, cette phase met en relief, à travers le processus institutionnel qui conduit à la création de l’AFL, l’opposition entre les tenants d’une « bonne » finance obligataire et ceux d’une « mauvaise » finance à réguler. Le compromis inter-organisationnel entre collectivités locales et acteurs bancaires, qui s’était noué autour de la forme obligataire de la dette locale lors des émissions groupées précédentes, sort alors solidifié au travers d’une association, dont le lobbying politique et la stratégie finiront par s’avérer fructueuses. Les discours de promotion de l’Agence témoignent de l’endossement par une partie influente du monde local, notamment par les principales associations d’élus locaux, de présupposés et de savoirs issus de la finance de marché. Que ce soit pour la sous-forme structurée ou celle obligataire, les termes du débat et la problématisation de la dette locale ne sont donc pas fixés contre des conventions financiarisées, mais les adoptent. L’enjeu n’est alors plus de se prononcer en faveur ou contre la forme financiarisée, mais bien d’en définir les contours légitimes.

9Le quatrième chapitre met alors en évidence la manière dont la séparation, qui semblait se dessiner entre une « mauvaise » finance et une « bonne » finance après la crise financière de 2008, s’estompe à l’aune de la nouvelle régulation des flux futurs de dette des collectivités locales, à partir de 2015. Les deux finances convergent pour structurer une forme financiarisée hétéroclite de la dette locale. Si la forme financiarisée de la dette locale s’exprime ainsi à travers des sous-produits différents, ceux-ci marquent néanmoins la prégnance de plus en plus forte de conventions socio-techniques et socio-politiques financiarisées communes, irradiant les modalités de coordination entre offre et demande de prêts. Ces conventions ne se sont pas imposées d’elles-mêmes mais ont été soutenues par d’autres, associées à des prérogatives « civiques », au sens où l’entendent Boltanski et Thévenot (1991). C’est en particulier la mobilisation de la liberté d’administration des collectivités locales et de l’intérêt général par les acteurs locaux qui a permis de justifier la nécessité de ne pas interdire l’usage des produits structurés, comme d’aider à la construction d’une voie obligataire avec l’institutionnalisation de l’AFL. Se trouve alors construit un lien inédit entre la finance de marché et l’émancipation des collectivités locales par rapport aux jougs central et bancaire, respectivement de la forme administrée et de la forme marchande.

10Plus qu’à un accroissement de l’autonomie financière locale, la fin de ce chapitre montre que l’institutionnalisation d’une forme financiarisée aboutit à un nouveau mode de dépendance de la dette locale vis-à-vis des marchés financiers. Elle implique en effet que les collectivités locales se soumettent à l’aléa des marchés et aux exigences des investisseurs. D’une part, la nouvelle relation de crédit instaurée par la légitimation des produits structurés suppose de disposer de connaissances et de compétences en finance de marché, nécessaires à la gestion des produits et à l’appréhension du risque qu’ils incorporent, désavantageant dès lors les petites collectivités. D’autre part, la relation de crédit instaurée par l’AFL se présente explicitement comme privilégiant les collectivités capables de se conformer aux attentes des acteurs financiers. Le calibrage du crédit AFL introduit des différenciations territoriales qui bénéficient aux grandes collectivités, et en premier lieu aux métropoles et aux grandes communes. En définitive, si l’équité territoriale et la compétitivité caractérisaient respectivement la problématisation de la dette locale dans la forme administrée et dans la forme marchande de la relation de crédit, la forme financiarisée s’appuie sur des dispositifs qui privilégient une éducation des collectivités locales, tenues de développer leurs connaissances des savoirs et pratiques de la finance de marché, afin de réaliser en actes leur liberté d’administration des collectivités locales. La compétition entre collectivités locales se joue dès lors aussi dans la capacité des acteurs locaux à se discipliner et à s’auto-contrôler selon des normes financiarisées. Leur accès au crédit, et le financement de l’investissement public local qui lui est associé, en dépendent désormais.

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Bibliographie

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Boyer R. (2003), « Les institutions dans la théorie de la régulation », Cahiers d’Économie Politique, no 44, Paris, L’Harmattan.

Chiapello E. & P. Gilbert (2013), Sociologie des outils de gestion, Introduction à l’analyse sociale de l’instrumentation de gestion, Paris, La Découverte.

Chiapello E. (2017), « La financiarisation des politiques publiques », Mondes en développement, vol. 45, no 178, p. 23-40.

Chiapello E. (à paraître), « Financialization as a socio-technical process » in Mader P, Mertens P. & N. Van der Zwan (eds), International Handbook of Financialization, Routledge, Londres.

Frétigny R. (2015), « Financer la cité. La Caisse des dépôts et les politiques de développement urbain en France », thèse de doctorat en sciences politiques, Lyon.

Lazarus J. (2012), « Faire crédit : de la noble tâche à la corvée », Revue Française de Socio-Économie, vol. 1, no 9, p. 43-61. DOI : 10.3917/rfse.009.0043. URL : https://www.cairn.info/revue-francaise-de-socio-economie-2012-1.htm-page-43.htm

Lazarus J. (2009), « L’épreuve du crédit », Sociétés contemporaines, vol 4, no 76, p. 17-39.

Le Lidec P. (2007), « Le jeu du compromis : l’État et les collectivités territoriales dans la décentralisation en France », Revue française d’administration publique, vol. 1, no 121-122, p. 111-130. DOI : 10.3917/rfap.121.0111. URL : https://www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2007-1.htm-page-111.htm

Lemoine B. & B. Théret (2017), « Les assemblages de l’État de finance. Hiérarchisations des dettes publiques et réversibilité des politiques monétaires et financières en France », Sociétés politiques comparées, vol. 41, p. 2-32.

Lorrain D. (2013), « La ville et les marchés : ce qui change au début du 21e siècle », EspacesTemps.net, Peer review, 2013/06/24. URL : https://www.espacestemps.net/articles/la-ville-et-les-marches-ce-qui-change-au-debut-du-21e-siecle/

Stiglitz J.E & A. Weiss (1981), “Credit Rationing in Markets with Imperfect Information”, The American Economic Review, vol. 71, no 3, p. 393-410.

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Notes

1 Grâce à des techniques d’extraction, un ensemble de données quantitatives incluses dans la carte interactive des emprunts toxiques, publiée par le journal Libération dans son article du 20 septembre 2011 intitulé « Votre commune est-elle infectée par un “emprunt toxique” ? », ont été exploitées. Ces données portent sur un ensemble de caractéristiques des emprunts structurés (date de début et de fin, montant, nom du produit, surcoût, banque de contrepartie…) distribués par Dexia, prêteur majeur du marché du crédit local, entre 1995 et 2009.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Edoardo Ferlazzo, « La forme financiarisée de la relation de crédit des collectivités locales. De la crise à l’institutionnalisation », Revue de la régulation [En ligne], 24 | 2nd semestre / Autumn 2018, mis en ligne le 19 décembre 2018, consulté le 26 mai 2019. URL : http://journals.openedition.org/regulation/14280

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Auteur

Edoardo Ferlazzo

Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales, CEMS–IMM/UMR-8178, ATER ; edoardo.ferlazzo@gmail.com

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Droits d’auteur

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