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Notes de lecture

Une approche historique de l’État social coréen sous l’angle de son économie politique

À propos de l’ouvrage de Jae-jin Yang : The Political Economy of the Small Welfare State in South Korea
SangBae Kim
Référence(s) :

Jae-jin YANG, The Political Economy of the Small Welfare State in South Korea, Cambridge University Press, 249 p, 2017

Texte intégral

Introduction

1La Corée du Sud est, du point de vue économique, un pays qui a très rapidement réussi son industrialisation, pour atteindre finalement une étape de croissance modérée à partir de la crise de 2007 (taux de croissance inférieur à 4 %, sauf en 2010). Du point de vue politique, le pays est inscrit dans un processus de démocratisation depuis 1987. Son État social, resté en marge depuis la fondation de la République (1948), connaît un véritable renforcement, après être passé par la crise de 1997. Néanmoins, de nombreux indicateurs sur le bien-être social montrent que le pays se trouve toujours à un niveau faible en ce domaine. Pourquoi ? Avant de répondre à cette question, que se posent de nombreux chercheurs, il nous faut situer l’analyse de Jae-Jin Yang au sein du corpus d’études sur l’État social.

1. Les études comparatives de l’État social en termes d’économie politique

2L’ouvrage d’Esping-Andersen (1990) a contribué au développement des études comparatives sur l’État social en termes d’économie politique, par sa typologie en trois types des régimes d’État social : conservateur, libéral, social-démocrate. Cependant, il a également révélé les limites de l’applicabilité de cette typologie triple aux pays de l’Asie de l’Est. Pour le dire brièvement, sa typologie ne peut clairement catégoriser la protection sociale de cette région, dont l’expérience historique est autre et se démarque nettement des modèles euro-américains qui dominent le discours dans le domaine de la politique sociale (Holliday, 2000 ; Kwon, 1997).

3Depuis lors se sont poursuivis sans interruption les efforts académiques qui, précisément, tentent de remédier à ces limites ; et certains résultats ont été obtenus. Pour le régime de l’État social des pays asiatiques, au-delà d’approches insistant sur la particularité culturelle de la région (« État social confucianiste », par exemple : Jones, 1993), ont été proposés un « hybride de régime welfare conservateur et libéral » (Esping-Andersen, 1997) et un « régime welfare focalisé sur le Japon » (Goodman & Peng, 1996). L’« État social productiviste (productivist welfare capitalism) », proposé par Holliday (2000 ; 2005) est une dénomination qui souligne une subordination de la politique sociale aux fins de la croissance économique. Bien que ces thèses reposent sur une compréhension d’un modèle de croissance économique particulier, qui devait valoir pour le Japon et la Corée, elles restent insuffisantes pour expliquer de façon satisfaisante l’évolution et la restructuration du système de protection sociale qu’a connues la Corée depuis 1998 (Kim, 2008).

4Si l’on aborde les études existantes sous l’angle de leur méthodologie, on peut remarquer deux tendances significatives, notamment pour la période post-crise de 1997. La première est un discours de type « diversité des capitalismes », dont l’un des axes est la protection sociale (Hall & Soskice, 2001). Cette approche tente d’articuler régime de production et nature de l’État social, notamment la formation professionnelle et la protection sociale (Iversen, Estévez-Abe & Soskice, 2001), en mettant l’accent sur la complémentarité institutionnelle qui existerait entre les deux (Shin, 2006 ; Yang, 2004). Pour aller plus loin, Amable (2005) introduit, au-delà de la dichotomie entre économies libérales de marché (ELM) et économies coordonnées de marché (ECM), un « modèle asiatique » regroupant le Japon et la Corée parmi ses cinq types de capitalisme. Dans ce modèle, le système de protection sociale se caractérise par un faible niveau de dépenses publiques, visant seulement à diminuer la pauvreté. Caractérisée par un modèle hybride complexe aux caractéristiques cependant clairement néolibérales, après être passée par un régime d’accumulation fordiste (1987-1997) (Kim, 2015), l’économie sud-coréenne de la post-crise de 1997 a connu une augmentation des inégalités sociales, provoquées par la segmentation de l’emploi (Boyer et al., 2015).

5Si les recherches que nous venons d’évoquer ont été réalisées en se concentrant sur le régime macroéconomique, une deuxième tendance est de type comparatif. Elle s’intéresse plutôt au régime de la protection sociale. Après un débat national portant sur la nature de l’État social sud-coréen, qui débuta en 1999 au niveau académique par le projet « bien-être productif (welfare to work ou bien workfare en anglais) », une recherche comparative mettant en rapport les pays européens et les pays d’Asie orientale fut réalisée, afin de mieux mettre en lumière les particularités de cette région. À partir du milieu des années 2000, le modèle scandinave a notamment attiré l’attention des chercheurs sud-coréens (Yang & Cho, 2007). Plus récemment, ce type de recherches a commencé à s’intéresser aux pays sud-européens, censés partager avec la Corée du Sud une « industrialisation tardive » et un « familialisme » relativement fort (Kim, 2013 ; Estévez-Abe et al., 2016 ; Ferrera, 2016).

6Même si le présent ouvrage du professeur Yang Jae-jin ne se situe pas dans la catégorie des études comparatives, son objectif est de poser une première pierre pour permettre une comparaison avec le Japon et les États-Unis, considérés en général comme dotés d’un faible État social. Dans ce contexte, notre auteur, qui étudie depuis plus de 20 ans les diverses formes de l’État social, cherche à répondre à la question suivante : pourquoi l’État social sud-coréen, malgré l’essor économique rapide du pays, sa démocratie se consolidant et son expérience d’un syndicalisme fort, demeure-t-il relativement sous-développé et small ? Plus précisément : pourquoi la Corée du Sud n’a-t-elle pas vu se développer un État social de type européen, à savoir big ?

Les causes en sont, selon lui : 1. Un syndicalisme resté surtout animé par des travailleurs réguliers (permanents), sur la base de leur entreprise, et par conséquent aveugles au développement d’un État social à valeur universelle, allant au-delà d’un État social de type paternaliste (corporate welfare) ; 2. Un système électoral à scrutin uninominal majoritaire à un tour, qui a bloqué l’entrée au parlement d’un parti politique progressiste qui aurait été favorable à l’État social ; 3. Un régime présidentiel, donc peu enclin à une augmentation des impôts.

2. L’État social coréen reste-il vraiment small ?

  • 1 En Corée, la fécondité est bien liée au niveau des salaires, à la stabilité de l’emploi et au coût (...)
  • 2 Le taux d’emploi des personnes âgées de 65 à 69 ans est de 45,5 %, et 33,1 % pour les personnes âgé (...)
  • 3 On peut observer l’évolution de ces taux d’adhésion de 2008 à 2018 sur le tableau de situation géré (...)

7On peut certes le décrire comme faible en ce sens qu’il ne répond pas suffisamment aux différents risques sociaux. L’indice d’inégalité s’est dramatiquement aggravé à partir de la crise de 1997 et le taux de fécondité, notamment, ne cesse de baisser depuis 1971, pour chuter en-dessous de 1 en 20181. Tandis que le taux d’emploi de la population de plus de 65 ans était de 30,6 % en 2017, occupant le deuxième rang après l’Islande (38,2 %) parmi les pays de l’OCDE2, cette population enregistre, en 2016, un taux de pauvreté de 43,7 %, plaçant la Corée au premier rang. Autrement dit, pour la population de 65 ans et plus, la Corée est le pays où le taux d’emploi et le taux de pauvreté sont simultanément les plus élevés. Ces deux indicateurs peuvent sembler contradictoires, mais leur conjonction s’explique si l’on note que la protection sociale coréenne ne couvre pas les personnes âgées en raison de la généralisation récente de son système de retraite. De plus, il faut noter la fragmentation du marché du travail du pays. Selon les statistiques officielles (Kostat), la part des emplois non-permanents (irréguliers ou précaires) s’élevait à 33 % en 2018, et le taux d’adhésion aux assurances sociales de ces salariés reste inférieur à 50 %, soit 37 %, 46 %, 44 % pour, respectivement, la retraite, la maladie et l’emploi, contre 86 %, 90 %, 87 % pour les emplois stables3. Dans le même temps, la part des dépenses sociales dans le PIB restait autour de 10 % (10,5 % en 2014).

3. Remarques critiques sur l’ouvrage

  • 4 Le nom de cette commission est désormais Economic, Social and Labor Council depuis 2018.

8On peut se demander si les trois facteurs évoqués par l’auteur, syndicalisme, système électoral, régime présidentiel, constituent bien les éléments essentiels susceptibles d’expliquer le sous-développement de l’État social coréen. En premier lieu, il convient de réexaminer la question du syndicalisme coréen. Certes, le diagnostic ici rappelé, relatif aux organisations syndicales coréennes, est tout à fait correct et admis très généralement depuis plusieurs années, spécialement quand on traite de l’État social. Toutefois, il importe de prendre en compte aussi bien la structure que le canal par lequel le travail participe à l’élaboration des politiques visant au renforcement de l’État social comme du dialogue social. Bien évidemment, on peut présenter comme un obstacle, et donc une objection, l’existence d’une commission tripartite (Economic and Social Development Commission4) en vigueur depuis 1998 et la défection de la KCTU (Korean Confederation of Trade Unions). Mais malgré son statut de « conseil présidentiel », cette commission était en fait dépendante du ministère du Travail en termes de gestion de son organisation. De plus, est apparu manifestement un déséquilibre des forces entre travail, capital et gouvernement (Choi, 2008), en raison du caractère néolibéral de la politique gouvernementale alors pratiquée, notamment de la politique de flexibilisation du marché du travail imposée par le FMI (Kim, 2015). Du fait de ses propres limites, cette commission tripartite n’a pu jouer le rôle de production des politiques sociales et publiques qui auraient permis de renforcer l’État social. Comme l’auteur l’indique, la réforme sociale du gouvernement Kim Dae-Jung a été effectuée plutôt en relation avec des groupes relevant de la société civile, non avec les organisations syndicales. En d’autres termes, de manière assez contradictoire avec ce qui est affirmé par l’auteur, c’est bien le fort présidentialisme qui a tout à la fois rendu possible et limité l’expansion de la protection sociale. Ainsi, on peut dire que l’État était alors le seul agent qui aurait pu remédier au déséquilibre des forces entre le capital et le travail, et qu’il y a renoncé.

  • 5 Ce pays a introduit, lors de l’élection législative de 2004, le « vote parallèle (Parallel voting(...)
  • 6 Car sous ce régime, toujours d’après l’auteur, les électeurs peuvent clairement identifier la respo (...)

9En deuxième lieu, on peut également émettre certaines critiques quant à la façon dont l’auteur analyse le régime politique (électoral et présidentiel) relativement à son type de scrutin, uninominal majoritaire. Partant de l’idée attribuant le développement d’un État social universel à la représentation proportionnelle (Iversen & Soskice, 2006), il considère le scrutin uninominal comme étant le système électoral type institutionnalisé par l’« État développeur » en Corée du Sud. Certes, la représentation proportionnelle est plus favorable à l’entrée au parlement d’un parti politique progressif. De plus, la croissance de ce genre de partis peut naturellement contribuer au renforcement de l’État social. Cependant, son absence ou sa faiblesse ne permettent pas, pour autant, d’expliquer le sous-développement de l’État social sud-coréen. Car, selon Estévez-Abe (2008), sous un régime à scrutins plurinominaux et à vote unique non transférable, où la part des sièges proportionnelle est plus importante qu’en Corée5, c’est-à-dire au Japon, les politiciens du parti au pouvoir ont tendance à élaborer des programmes sociaux au profit de certains groupes particuliers, donc non universels. Selon l’auteur, à la différence d’autres régimes, le chef de l’État est plus réticent, sous ce régime présidentiel qui caractérise la Corée du Sud, à mettre en place des politiques impopulaires telles que l’augmentation des impôts, qui constitue évidemment un facteur indispensable pour tout « Big » État social6. La question des recettes fiscales est bien en effet l’un des obstacles fondamentaux. Mais il faut ici tenir compte également de la tendance à long terme. Bien que la part des recettes fiscales par rapport au PIB demeure à un niveau faible (26,9 % en 2017) en comparaison internationale (34,2 % pour la moyenne de l’OCDE), son augmentation est assez stable depuis 1990, sous le régime en question. De plus, cette thèse ne suffit pas à expliquer pourquoi l’État sud-coréen reste réticent aussi bien à une hausse des impôts sur les sociétés qu’à une hausse des charges sociales patronales. La Corée reste en effet un pays où la part des charges sociales sur le salaire brut est très faible, et surtout où elle est quasiment identique entre l’employeur et l’employé, à la différence des autres pays développés. En résumé, les trois éléments évoqués par l’auteur sont plus près, semble-t-il, de présenter des supports pour des politiques visant à faire croître cet État social réduit, que de fournir les causes essentielles expliquant la « faiblesse » de ce dernier.

10De ce fait, on peut tenter de reconsidérer le rôle des facteurs caractérisant en propre l’État social coréen. Le premier semble bien être le fait que l’État social sud-coréen s’est développé dans l’optique de minimiser les charges supportées par les entreprises, sur la base d’un financement par l’État. À titre d’exemple, même si les dépenses et programmes consacrés aux personnes âgées et aux enfants ont accéléré la défamiliarisation ces 20 dernières années (Estévez-Abe & Naldini, 2016 ; Saraceno, 2016), notons qu’ils ont été réalisés par la seule redistribution du budget gouvernemental, sans peser sur les entreprises, à la différence des allocations familiales françaises. Le deuxième facteur essentiel serait, selon nous, que l’attitude de l’État concernant le travail n’a pas foncièrement changé, même avec et après la démocratisation. La part des emplois irréguliers dans le secteur public (administrations centrale et locales, éducation, institutions publiques, entreprises publiques), en 2016 s’élevait à 17 %, et à 27 % si l’on y ajoute les emplois en sous-CDI, dont les conditions de travail sont en grande partie les mêmes que celles des irréguliers, si ce n’est que le contrat de travail y est automatiquement renouvelé. Ainsi, on peut être d’avis que l’État coréen a porté son attention plutôt à la quantité des emplois à créer qu’à leur qualité. Notamment, il est remarquable que le secteur public n’ait cessé de recourir à des emplois précaires afin de réduire le coût de la main-d’œuvre (Lee et al., 2016).

Toutefois…

11Ce livre est un ouvrage précieux en ce qu’il expose bien la formation de l’État social moderne de la Corée du Sud et en examine de façon approfondie les limites, sur la base d’une analyse des agents principaux qu’il croit susceptibles d’avoir influé sur sa nature. En outre, cet ouvrage est un travail relativement pionnier, destiné à des chercheurs et à des étudiants étrangers qui s’intéressent à l’État social sud-coréen, mais qui ont encore, de façon fort compréhensible, des difficultés d’accès aux études rédigées en coréen. En premier lieu, l’auteur dégage, puis analyse, les trois facteurs principaux mentionnés qui, selon lui, expliquent le caractère de cet État social. Son approche chronologique expose de façon détaillée les divers aspects de ces facteurs. C’est en effet l’histoire sud-coréenne depuis un demi-siècle qui nous est clairement rappelée : des débuts de l’industrialisation jusqu’à nos jours (1961-2016), abordée essentiellement en termes d’économie politique. De ce fait, ce livre, attentif à son lectorat étranger, peut devenir, pour un tel lecteur, un guide précieux. En deuxième lieu, étant donné que la plupart des études disponibles portant sur l’État social sud-coréen à l’époque de l’industrialisation se réduisent, en fait, plutôt à un simple exposé sur l’introduction des assurances sociales de type bismarckien, il faut reconnaître que cette étude est la bienvenue.

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Bibliographie

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Notes

1 En Corée, la fécondité est bien liée au niveau des salaires, à la stabilité de l’emploi et au coût de l’éducation des enfants. Le lien avec le système de protection sociale est évident.

2 Le taux d’emploi des personnes âgées de 65 à 69 ans est de 45,5 %, et 33,1 % pour les personnes âgées de 70 à 74 ans.

3 On peut observer l’évolution de ces taux d’adhésion de 2008 à 2018 sur le tableau de situation géré par The Presidential Committee on Job Creation, établi sur les données de Statistics Korea (https://dashboard.jobs.go.kr/index/detail?pg_id=PDCT030401&data2=DCT030401&data3=DCT030402&data4=DCT030403&ct_type=run)

4 Le nom de cette commission est désormais Economic, Social and Labor Council depuis 2018.

5 Ce pays a introduit, lors de l’élection législative de 2004, le « vote parallèle (Parallel voting) » qui offre aux électeurs deux votes dont l’un est réservé à un candidat et l’autre à un parti politique. La part des sièges proportionnelle était 19 % (56 sur 299) et a diminué en 2016, allant vers 16 % (47 sur 300).

6 Car sous ce régime, toujours d’après l’auteur, les électeurs peuvent clairement identifier la responsabilité d’une politique fiscale impopulaire (p. 54).

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Pour citer cet article

Référence électronique

SangBae Kim, « Une approche historique de l’État social coréen sous l’angle de son économie politique », Revue de la régulation [En ligne], 25 | 1er semestre/spring 2019, mis en ligne le 10 juillet 2019, consulté le 20 août 2019. URL : http://journals.openedition.org/regulation/15001

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Auteur

SangBae Kim

Doctorant à l’EHESS

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