MR. & JFP. Il y a une dizaine d’années, vous aviez donné un entretien à la revue de la Régulation. Vous veniez d’être élu président de la République d’équateur et formuliez un programme intitulé « Plan National de Développement (2007-2025) » ; programme fidèle aux idées proposées dans la campagne par le parti Alianza Pais (Patrie fière et souveraine). Avec le recul de dix ans de mandat, vous avez volontairement quitté le pouvoir pour vivre avec votre famille en Belgique. Quel bilan faites-vous de la politique économique menée ? Quelles sont les principales réussites mais aussi les échecs ou les difficultés ?

Quand je quitte la Présidence, l’équateur est autosuffisant en énergie et la part des énergies renouvelables (électricité hydroélectrique, essentiellement) est passée de 40 % à plus de 90 % de la production en dix ans.

Bien sûr, en engageant de telles transformations, nous avons commis des erreurs. En fait, des éléments ont fait défaut pour aider à la réalisation de ces transformations. à bien y réfléchir, c’est la capacité à mieux s’organiser dans la société qui nous a manqué : la capacité politique à mobiliser les bonnes compétences et à mener de manière cohérente les projets pour lesquels les citoyens avaient votés. Lorsque l’on change profondément les choses, il est certain que les pouvoirs établis, les grands propriétaires, les grandes corporations résistent. Ces différents pouvoirs luttent en n’hésitant pas à mobiliser une presse qui, en équateur, leur appartient et procède souvent par le mensonge. C’est une réalité que les observateurs européens ont beaucoup de mal à entrevoir. Les médias en équateur ne favorisent pas le débat contradictoire, indispensable dans une société. Ils ont tendance à construire de véritables fables très agressives envers ceux qui dirigent et veulent changer les choses.

MR. & JFP. Qu’est-ce qui vous a semblé le plus difficile durant cette période de réforme de l’économie et de la société ?

RC. Le plus difficile est de « faire comprendre » ce que l’on veut faire. Le manque de « ressources humaines » a aussi été un grand handicap. Par exemple, lorsque nous avons souhaité améliorer la qualité des transports publics en équateur, nous avons tenté une expérience avec une collectivité locale de la côte pacifique (Santa Elena), la gestion des transports étant la prérogative des pouvoirs locaux. L’idée était de moderniser le fonctionnement en développant des systèmes de paiement par cartes électroniques : plus simple, plus rapide et améliorant la sécurité de chauffeurs, qui n’ont plus à transporter d’argent liquide avec eux. Cette expérience a été un désastre et le projet a été stoppé. Ceci s’explique par le fait que les autorités locales, pourtant acquises à la cause de la Révolution Citoyenne, ont choisi d’augmenter le prix des tickets dans le cas du paiement par carte électronique, au lieu de le réduire pour encourager l’utilisation de celle-ci.

Nous voulons parfois jouer la Champions Ligue quand nous sommes encore une équipe de deuxième catégorie. Au fond, on peut même se dire que « penser » la politique n’est pas si difficile. En tout cas, pour l’équipe politique qui mettait en place une nouvelle politique économique, ça ne l’a pas été. Pour la mise en œuvre des choix politiques, c’est le manque de ressources humaines ou de compétences techniques qui s’est avéré être le problème central.

Un autre exemple, peut-être. L’Amérique latine est le continent le plus inégalitaire ; et au sein de de continent, c’est la région andine qui est la plus inégalitaire. Avant la Révolution Citoyenne, l’équateur était parmi les trois pays les plus inégalitaires d’Amérique du Sud ; aujourd’hui, il est parmi les trois pays les plus égalitaires. Pour parvenir à ce résultat, nul besoin de grandes théories : l’impôt est le moyen le plus efficace. Mais, évidemment, cette politique heurte. Elle heurte de manière assez étonnante parfois. à force de campagnes portées par des médias fortement liés à la bourgeoisie, la mise en place d’une taxe nouvelle est parfois largement contestée par les plus pauvres, qui ne la paient pas, mais que l’on persuade pourtant, en annonçant que l’équateur est un pays avec beaucoup trop d’impôts (dans un continent où l’impôt reste le plus bas au monde). La question de la bonne information est donc essentielle dans ce genre de processus de changement.

MR. & JFP. Mais alors, comment peut-on faire des « politiques alternatives » en matière de développement ? Faut-il avoir un programme très élaboré et totalement pensé avant d’accéder au pouvoir ? Faut-il, au contraire, procéder davantage avec des grandes lignes directrices et beaucoup de pragmatisme pour s’adapter aux circonstances ?

RC. Arrivés au pouvoir, nous savions quoi faire. Et ce n’était pas si difficile de le savoir. Améliorer la croissance, diminuer la pauvreté, développer les infrastructures et l’éducation, donner des opportunités aux citoyens. Je crois que nous ne nous sommes pas trompés là-dessus et qu’il n’y a pas eu de surprises. Mais il faut dire les choses : quelle que soit l’orientation politique du pouvoir, les problèmes ne sont pas du tout techniques. Pour nous, les objectifs étaient assez évidents. Ce sont les oppositions qui rendent la politique économique difficile à mener lorsque l’on a des objectifs qui impliquent que les puissants perdent une partie de leurs avantages.

MR. & JFP. Y-a-t-il des projets qui ont été abandonnés du fait de ces oppositions ?

1RC. Oui, le projet de modifier la fiscalité sur l’héritage a dû être abandonné. L’introduction d’une taxation sur les plus-values immobilières (les terrains) n’a pas été possible, car la campagne politique des propriétaires fonciers a été une réussite : les médias ont affirmé que cette taxe visait à financer les dépenses excessives de l’état (alors même que cette taxe revenait aux pouvoirs locaux). Il était assez étonnant de voir que les manifestations pour réclamer l’abrogation de ce projet réunissaient les partis de droite alliés à des pauvres qui ne bénéficieront jamais de la moindre transmission de patrimoine. Nous avons reculé parce que la stabilité de la société était en jeu.

2Nous avons souvent dû modérer nos projets à cause des risques de déstabilisation. Dans le cas de la mise en place d’une sécurité sociale pour les salariés (retraite notamment), il nous a fallu limiter notre ambition car le système que nous proposions obligeait, pour étendre la protection à tous, de revoir des systèmes très avantageux, jusque-là réservés aux militaires et policiers. Il faut savoir, par exemple, que la somme obtenue par un policier de rang pour son départ en retraite était, en 2016, de 200 000 dollars. On peut comprendre que modifier ce type de dispositions, vraiment inégalitaires, puisse entraîner des réactions très violentes.

MR. & JFP. « Mettre en œuvre la politique » reste plus difficile que « penser » les politiques dans un contexte très inégalitaire. Mais quels étaient les points théoriques ou les apports de votre formation académique en économie qui vous ont aidé à les penser ?

3RC. Sans vouloir vexer personne, l’économie n’est pas une science avec une théorie générale. Pour moi, c’est d’abord un ensemble d’instruments pour résoudre des problèmes. Ces instruments permettent une approche efficace de gestion des moments difficiles, comme à l’occasion de la renégociation de la dette. Une bonne lecture des stratégies des acteurs, de leurs intérêts et risques dans cette situation a en effet été décisive.

MR. & JFP. Quelles sont vos influences académiques ? Quelles théories économiques vous ont-elles inspiré ?

4RC. En fait, le plus important pour moi aura été, après mes études d’économie à l’Université Catholique de Guyaquil, une année de « travail volontaire » auprès des indigènes les plus pauvres dans la région de Sumbahua (province de Cotopaxi à 3 600 mètres d’altitude). J’ai alors travaillé sur des projets de développement rural pour les communautés indigènes. Cette période (1987-1988) est l’une des plus importantes de ma vie.

5Ma formation académique m’a aussi beaucoup apporté. L’école structuraliste a été une influence majeure, car elle met en évidence le rôle du pouvoir dans la construction de l’échange inégal par exemple. La notion de substitution d’importations a été, pour moi, une idée essentielle même si, une fois encore, sa mise en œuvre reste difficile. Mais il ne faut jamais oublier l’essentiel pour un économiste qui veut résoudre des problèmes de développement. Le but cardinal d’une politique économique en faveur du développement est d’améliorer le bien-être des individus, et ce n’est certainement pas avec les modèles de croissance (Harrod, Solow…) que l’on va résoudre quoi que ce soit. C’est plutôt en étant conscient que ce but ne peut être atteint qu’en utilisant tous les outils à disposition de l’économiste : le recours au marché, le financement, l’endettement, l’Etat.

MR. & JFP. Dans le cas de pays comme l’équateur, le choix d’un modèle de développement fait débat. Comment fait-on, par exemple, pour sortir des modèles extractivistes ?

6RC. Il y a une grande méprise aujourd’hui sur cette question des modèles d’économie extractiviste (pétrole et mines). On entend couramment dire qu’il faut à tout prix sortir de ce modèle, notamment cesser l’exploitation du pétrole. De mon point de vue, il faut plutôt considérer les ressources tirées de l’extraction comme une véritable opportunité pour un développement qui ne passe pas par une période d’intense exploitation du travail comme l’a connue, par exemple, une économie aujourd’hui développée comme Singapour. Il n’est pas souhaitable, voire possible pour l’équateur, d’organiser cette exploitation.

7En équateur, l’exploitation pétrolière existe car on ne pouvait faire autrement. Parce qu’il n’y a pas de malédiction des ressources naturelles (cf. le cas de la Norvège), il faut utiliser habilement les ressources induites par l’extraction. En définitive, le péril n’est pas celui d’un développement basé sur l’exploitation des ressources naturelles. Même si ce n’est pas politiquement correct, j’ai maintenant acquis la conviction que le péril principal est plutôt celui de notre incapacité à nous organiser collectivement pour porter une stratégie de développement. Et, quand un pays possède des ressources, rien n’incite à développer un telle capacité à s’auto-organiser.

8Le sous-développement a en fait une forte composante culturelle : dans nos régions, est-on suffisamment organisé, prévoyant quant à notre avenir ? Est-on vraiment capables de construire concrètement des projets de développement économique, de les mettre en œuvre efficacement, et de les mener à bien ? Je ne crois pas que ce soit une attitude culturelle suffisamment répandue pour offrir un terreau favorable au développement. C’est une question, pour moi, plus décisive que celle de l’extraction. Nous devons être moins fatalistes et plus entreprenants dans notre volonté de nous développer. Cela suppose des dirigeants qui se doivent d’être exemplaires et de travailler sur les mentalités : il faut dire la vérité et construire des consensus sociaux quant aux les trajectoires à emprunter. Et cela en évitant les polémiques que la presse très politisée entretient régulièrement en Amérique latine.

9Mais, je ne veux pas esquiver complètement la question de l’extraction en la jugeant seulement comme secondaire. En fait, la solution est assez simple. On ne peut pas, en pratique, cesser l’extraction. Il faut faire attention aux analyses un peu rapides qui associent l’extraction minière à l’extrême pollution : techniquement, on sait extraire sans faire les dégâts environnementaux irréparables du début du xx^e siècle. Mais on doit surtout prévoir explicitement une destination prioritaire aux ressources générées par ce genre d’activités : le développement de l’économie des connaissances doit être cette priorité. Le véritable enjeu d’un développement maîtrisé dans l’économie mondiale actuelle est le développement de l’éducation. Bien plus que de faire confiance à l’exploitation d’un stock de capital ou de matières premières.

10Pour retourner l’argument un peu simpliste qui condamne le modèle extractiviste à cause de la pollution, on peut dire qu’en équateur, par exemple, la pollution de l’eau n’est pas liée à la pollution minière mais aux faibles capacités de traitement des eaux usées. Paradoxalement, les ressources issues de l’extraction peuvent financer les infrastructures de traitement des eaux.

11RC. La décision de développer une exploitation pétrolière dans la zone de Yasuni a été la décision la plus difficile prise par notre gouvernement. Mais il faut surtout être juste sur les données : la question n’est pas « pétrole » contre « parc », car aujourd’hui c’est 0,25 % de la surface du parc qui est consacrée à l’extraction. C’est donc bien le parc et les ressources pour développer une politique de satisfaction des besoins.

12Ma plus grande déception est l’attitude de la communauté internationale sur la question de Yasuni. Nous demandions une contribution pour obtenir des ressources qui nous permettraient de financer notre développement sans avoir à « entrer » sur plus de 1 % du Parc. Les gains de l’exploitation pétrolière étaient estimés à 14 000 milliards de dollars. La demande de financement international était l’équivalent de la moitié de ces gains escomptés. Ce qui revient à dire que l’équateur prend à sa charge 50 % du budget. Nous n’avons quasiment rien obtenu (environ 30 millions de dollars) car cette demande a été, à tort, considérée comme un chantage.

13Sur ce sujet de Yasuni comme sur d’autres, notamment le déroulement du débat en équateur, je reste en fait assez amer face à l’attitude des pays tiers. Sans entrer dans les détails, on peut s’étonner que de grands pays imaginent « donner quelques milliers de dollars » sous forme d’aide caritative sans vouloir saisir l’occasion de se hisser au niveau de la question environnementale, qui était posée sous un angle nouveau et innovant pour l’époque. Dans le débat national, la production pétrolière (réserves de 800 millions de barils de pétrole lourd) était certes problématique du point de vue de ses effets en matière de CO₂. La demande de co-responsabilité internationale était liée à l’évitement de cet effet négatif. Il est étonnant qu’ensuite le débat se soit transformé en un débat sur l’inviolabilité du parc et sur le caractère intangible des territoires où vivent les indigènes, car l’intervention dans le parc était minimale.

MR. & JFP. Un autre fondement de l’unité équatorienne semble se trouver dans la dollarisation. Le dollar américain est la monnaie de l’équateur depuis 2000. Comment expliquer la popularité d’un régime monétaire qui a priori abolit la souveraineté et les marges de manœuvre discrétionnaires ?

14RC. Oui, la dollarisation repose sur un fort soutien de la population. Mais pas nécessairement pour de bonnes raisons. Tout d’abord, les citoyens ne sont pas toujours suffisamment armés pour comprendre les problèmes économiques. Comme souvent, il y a un problème d’éducation économique. En 1999, lors de la grave crise économique, on a fait croire aux équatoriens qu’ils en étaient responsables car ils avaient mal géré leur monnaie. En réalité, c’est l’oligarchie bancaire et financière qui était à l’origine de la crise. Celle-ci s’est alors appuyée sur la Banque centrale pour sauver ses intérêts. L’émission monétaire a été multipliée par trois. On ne peut pas dire que c’est l’émission de monnaie par la Banque centrale qui a entrainé la crise, c’est plutôt l’inverse : l’émission de monnaie a été le résultat de la crise créée par les pouvoirs bancaires et financiers, qui ont été aidés avec des crédits de la Banque centrale au détriment de la stabilité économique et des intérêts de la population dans son ensemble. On a alors fait croire aux équatoriens que la seule solution était d’éliminer la monnaie nationale. D’où le passage au dollar.

15Plus tard, les bons résultats économiques, notamment la réduction de la pauvreté, ont été portés au crédit de la dollarisation. En réalité, il n’en est rien. Au contraire, ces résultats favorables ont été obtenus en dépit de la dollarisation ! Une autre explication de l’illusion de la dollarisation se trouve dans le sophisme de composition sur lequel elle repose. à titre individuel, chaque équatorien préfère avoir des dollars dans sa poche, car c’est une devise forte, une monnaie internationale. Mais il ne se rend pas compte qu’à l’échelle de son pays, au niveau macroéconomique, la dollarisation est un problème qui introduit trop de contraintes.

MR. & JFP. Quels types de contrainte ? Si la dollarisation est si contraignante, pourquoi ne pas en sortir ?

16RC. En réalité, il est très difficile, voire impossible d’un point de vue politique, de sortir de la dollarisation. D’accord, la dollarisation permet de limiter l’inflation et peut-être d’attirer les investisseurs étrangers. Mais pour le reste, c’est une aberration économique. Ce n’est pas un hasard si les autres économies n’ont pas fait le choix de la dollarisation.

17Privée de monnaie nationale, l’équateur doit donc trouver les moyens d’accélérer la vitesse de circulation de la monnaie et de minimiser l’utilisation des billets physiques. On doit même importer les billets de dollars. Ce qui coûte très cher. D’un point de vue macroéconomique, la dollarisation oblige l’économie équatorienne à avoir une balance excédentaire avec le reste du monde. On pourrait alors imaginer ici des mécanismes de contrôle des échanges commerciaux et de soutien aux exportations pour favoriser ces excédents, ce qui permettrait de compenser l’absence du taux de change comme variable d’ajustement. Mais là encore, nos marges de manœuvre sont limitées, car les règles du commerce international imposent un cadre qui limite l’activation de tels instruments.

18Finalement, la dollarisation empêche le pays de mener de véritables politiques d’industrialisation et de développement. Au fil du temps, la dollarisation a facilité les importations et dégradé la capacité d’exportation. La dollarisation accentue la contrainte de compétitivité des exportateurs. Surtout, elle a rendu l’économie équatorienne encore plus vulnérable aux chocs exogènes. Par exemple, début 2016, la conjonction, d’une part, de la chute du prix du pétrole sous les 20 dollars le baril, et d’autre part, de l’appréciation du dollar, a emporté l’économie dans la tourmente. Dans de telles circonstances, la dépréciation du taux de change limite la portée du problème, mais nous ne disposions plus de cet instrument. Donc, la croissance du PIB et les exportations se sont effondrées. Pour moi, la principale variable d’ajustement d’une économie en développement est le taux de change.

MR. & JFP. Au cours des années 2010, l’Équateur a multiplié les accords et partenariats économiques internationaux. En particulier avec l’Union Européenne et la Chine. Sur quelle stratégie reposent-ils ? Quels effets ont-ils produit ?

19RC. Si cela n’avait dépendu que de moi, nous n’aurions pas signé l’accord de libre-échange avec l’UE. Le contrôle des échanges externes est pourtant important, plus encore sans monnaie nationale. Mais nous n’avions pas le choix. Parce que la Colombie et le Pérou, producteurs et exportateurs des mêmes biens que l’équateur, avaient déjà signé un accord de libre-échange. Si nous n’avions pas négocié un tel accord, comment l’équateur aurait-il alors eu accès au marché européen, ses produits étant plus chers que ceux de la Colombie et Pérou ? Il n’y avait donc pas d’alternative.

20Avec la Chine, c’est différent, le partenariat s’imposait de lui-même. La Chine est la première économie créancière de la planète – y compris des états-Unis. En même temps, la Chine a un fort déficit d’hydrocarbures. De notre côté, nous avons besoin de capitaux et nous produisons du pétrole. Les financements chinois nous ont permis de mener notre ambitieux programme d’investissement dans les infrastructures, qui étaient largement défaillantes en équateur.

21Cette relation privilégiée avec la Chine n’est pas toujours comprise. Les médias équatoriens ont soutenu que l’équateur aurait hypothéqué ses réserves de pétrole contre l’assistance financière de la Chine. Tout ceci ne correspond pas à la réalité. Savez-vous à combien s’élèvent les engagements de l’équateur, c’est-à-dire notre dette totale, à l’égard de la Chine ? Cet engagement représente seulement 8 % du PIB, et ce, avec des taux d’intérêt intéressants. Et à la différence des prêts de la Banque mondiale, il n’y a pas de conditionnalité avec la Chine. Nous ne sommes pas contraints d’appliquer des programmes d’ajustement structurel. Contrairement à ce qui est dit, le pays n’a pas été vendu à la Chine. Il n’y a pas de dépendance financière. D’ailleurs, mon successeur à la Présidence de la République, si critique sur ce volet, a repris à son compte l’avantage de l’aide financière chinoise. Il a même réalisé un voyage en Chine pour accroître les investissements.

MR. & JFP. Outre cette forme d’intégration internationale, l’équateur a été très actif dans les processus d’intégration régionale à partir de la fin des années 2000. Le bilan de ce régionalisme est très contrasté. Finalement, il ne reste pas grand-chose des projets initiaux, lancés en grande pompe. Comment expliquer le caractère velléitaire de ce processus ?

22RC. En réalité, nous avons beaucoup avancé sur le plan régional. Nous avons créé l’UNASUR (Union des nations sud-américaines, Unión de Naciones Suramericanas, regroupant 12 pays et 400 millions d’habitants). Il faut cependant reconnaître que nous avons rencontré d’importantes difficultés et parfois commis des erreurs. Par exemple, la règle du consensus pour prendre des décisions. En définitive, cela donne à chaque pays une capacité de veto et il est très facile pour un pays quelconque de bloquer les décisions.

23La création de la CELAC (Communauté d’états latino-américains et caribéens, regroupant 33 pays et 600 millions d’habitants) constitue une autre avancée significative. Mieux vaut aller négocier à Washington dans le cadre d’un bloc de pays plutôt que seul. Cependant, là-encore, nous avons failli, faute de convergence d’objectifs et de moyens. La proximité géographique de nos économies n’implique pas un partage des mêmes idéaux. N’oublions pas qu’une partie des économies caribéennes reste même rattachée à la Couronne britannique.

24A cela s’ajoute, pour la période récente, le virage politique à droite dans de nombreux pays d’Amérique latine. Ces pays ont dès lors saboté les processus d’intégration régionale à l’œuvre, pour se tourner vers les états-Unis ou signer des accords dans la zone Pacifique.

MR. & JFP. Pour terminer, Rafael Correa, nous souhaiterions revenir sur une question qui sort du cadre purement économique. En tant qu’enseignants-chercheurs universitaires, nous avons été attentifs aux réformes de l’enseignement supérieur en Amérique du Sud. Quelles sont les grandes orientations prises en équateur ? Pour quels résultats ?

25RC. L’amélioration de la qualité de l’enseignement universitaire est un défi majeur pour notre région. Nous sommes 600 millions et pourtant aucune université latino-américaine ne figure dans le top 100 mondial. Qu’est-ce qui fait la puissance des états-Unis ? Ce n’est pas seulement sa puissance financière et militaire, c’est aussi son avancée technologique et donc l’excellence de ses universités, les meilleures du monde. En équateur, à l’époque de la libéralisation, le savoir, l’enseignement et les diplômes sont devenus des marchandises. Le nombre d’universités a doublé, sans effet positif notable. J’ai mis fin à ces universités « de garage » qui délivraient des titres trompeurs et sans valeur académique (y compris un diplôme d’ingénieur en maquillage et cosmétique !). Nous avons commencé par mettre en place une longue évaluation des établissements de l’enseignement supérieur. Ceci est un exploit en Amérique du Sud, où l’évaluation est quasi impossible. Les 14 établissements les moins vertueux et compétitifs ont été fermés. Une nouvelle loi encadrant l’enseignement supérieur a précisé le nouveau cadre. Nous sommes alors entrés dans les standards internationaux. Les salaires des professeurs ont été fortement augmentés. L’entrée à l’université n’est plus déterminée par l’argent mais par le niveau et le mérite des étudiants. Notre réussite a été de combiner exigence académique et accès des plus pauvres. Ces derniers ont enfin accès à l’enseignement supérieur. Je regrette fortement que le gouvernement actuel soit revenu sur une partie de ces avancées : il n’y a plus de qualification des universités, mais une simple auto-évaluation dont on peut craindre les effets.