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Gérer la pénurie, produire du commun

Coopératives d’eau et dynamiques communautaires en Bolivie (2008-2018)
Managing scarcity, producing the common. Water cooperatives and community dynamics in Bolivia (2008-2018)
Claude Le Gouill et Franck Poupeau

Résumés

L’enquête présentée ici explore les relations entre des petites organisations locales et des systèmes sociotechniques reposant sur des grandes infrastructures étatiques ou privées pour la distribution d’eau potable. En analysant les transformations des coopératives d’eau dans les périphéries en expansion de la ville de La Paz en Bolivie, elle vise à déterminer dans quelles conditions une coopérative peut produire du commun, à travers une analyse de ses conditions sociales d’auto-organisation. Elle s’inscrit pour cela dans une perspective sociologique qui ne se limite pas à l’analyse du réseau urbain ou de la dimension institutionnelle de l’opérateur, mais consiste à réintroduire des variables en termes de compétences, de savoirs et de savoir-faire spécifiques liés à chaque type d’organisation. Elle prend en compte les caractéristiques sociales des groupes concernés et le degré d’interpénétration entre système local, réseau urbain et inégalités socio-environnementales.

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Texte intégral

1Longtemps focalisés sur les enclosures et les ressources naturelles (Thompson, 2014), les débats sur les communs s’orientent désormais vers l’identification de modèles économiques permettant d’assurer leur établissement sur des bases durables (Alix et al., 2018, p. 7). Loin d’exprimer une « nostalgie pour une communauté prémoderne », l’ancrage du mouvement contemporain des communs dans les pratiques collaboratives (Chanteau & Labrousse, 2013 ; Laval, 2016), qu’il s’agisse d’entités relevant de l’économie sociale et solidaire, de coopératives ou de formes immatérielles de collaboration par internet, conduit à revitaliser des idéaux de mutualisme faisant place non seulement aux « initiatives citoyennes », mais aussi à des réorientations de l’action publique, en particulier au niveau des municipalités (Sauvêtre, 2019) et d’expériences alternatives proches du communalisme (Cossart, 2017). Les communs peuvent ainsi désigner « des ensembles de ressources collectivement gouvernées dans le but de permettre un accès partagé aux biens dont ils sont l’objet » (Coriat, 2015, p. 13).

2Alors que les expériences « participatives », au niveau des entreprises ou d’initiatives locales réinvesties par des groupes d’habitants désireux de redéfinir une gestion orientée vers le collectif, retiennent le plus souvent l’attention, une perspective sociologique sur les formes d’auto-organisation permet de s’attacher aux conditions d’opérationnalisation du commun dans des contextes où existent déjà des formes collectives de gestion des biens fondamentaux comme l’eau ou les terres. L’enquête présentée ici consiste ainsi à explorer les relations entre des petites organisations locales et des systèmes sociotechniques reposant sur de grandes infrastructures à coûts fixes, souvent plus élevés, et qui ne peuvent être financées que par l’État ou toute autre entité extérieure possédant une capacité suffisante de financement, pour la gestion de l’eau potable. Alors que les débats opposent généralement privatisation du secteur de l’eau et gestion publique de cette ressource qualifiée de bien commun, le cas bolivien permet de ne pas s’enfermer dans cette opposition binaire.

3En effet, face à l’incapacité de l’État à répondre à l’urbanisation des dernières décennies par une politique d’investissement correspondante et le développement des infrastructures, les habitants des quartiers périphériques ont créé leurs propres systèmes de gestion de l’eau, dont des formes d’autogestion que nous analyserons ici. Or, avec l’apparition d’un État fort depuis les années 2000, la mise en place de services urbains dans des secteurs où existent déjà des communautés régies par des droits coutumiers ou de simples us et coutumes permet d’étudier la manière dont ces formes collectives préexistantes réagissent au développement du service public. Que ce dernier résulte de la modernisation de l’État ou advienne à la demande de certains usagers soucieux de répondre à des problèmes internes aux formes d’auto-organisation de l’eau (financement, qualité du service, etc.), il s’agira d’expliquer dans quels cas les populations acceptent le service public, et pourquoi dans certains cas elles le refusent. Les formes communautaires d’organisation n’existent-elles que « faute de mieux », en l’absence d’offres publiques ou privées ? Ou bien illustrent-elles l’intérêt d’une complémentarité des modes de gestion d’un système de ressources commun ? Comment ces formes d’auto-organisation affrontent-elles les « chocs » que représentent l’urbanisation croissante génératrice d’une plus forte hétérogénéité interne, le développement d’un État fort souhaitant reprendre le contrôle d’un territoire local ou encore l’impact du changement climatique sur la quantité de ressource disponible ?

4Cette approche présente plusieurs avantages. Elle permet de ne pas réifier le commun et de considérer les études de cas comme des « candidats à devenir commun » (Coriat, 2015). En effet, la gestion communautaire ne génère pas automatiquement la production d’un commun. Les coopératives peuvent aussi bien fonctionner comme des « clubs » restreignant l’accès des résidents à une ressource rare, que comme des entités sociales et solidaires gérées démocratiquement par une assemblée ouverte à tous. Elles peuvent donc avoir comme résultat de gérer la pénurie autant que de produire une gouvernance de type commun (Barbier, Barraqué & Tindon, 2019).

  • 1 Le terme fait référence à un ensemble de doctrines et de mesures promues à partir des années 1980 a (...)

5Cette approche s’inscrit au croisement de deux traditions distinctes de l’étude des communs (Sauvêtre, 2019) : l’une fait des communs un outil méthodologique et une catégorie d’analyse permettant d’étudier les facteurs de robustesse de la gestion commune d’une ressource en cherchant à révéler les facteurs d’efficacité économique (Ostrom, 1990) ; l’autre, un objet politiqueau service d’un projet alternatif de société basé sur l’agir collectif de ses membres (Dardot & Laval, 2014). Ces approches posent la question de l’autorité et de l’autonomie (Chanteau, 2017) : les formes d’auto-organisation peuvent apparaître dans un contexte de décentralisation qui a pu être associé au modèle dit « néolibéral1 » de dérégulation de l’État, ou être au service d’un projet d’autonomie, de prise de contrôle de leur destinée par les habitants autour d’un objectif commun.

6Cette problématisation permet d’éclairer la situation de la Bolivie en matière de gestion de l’eau, où coexistent la promotion de modèles pro-poor de gestion des services urbains par certains organismes publics ou privés, qui permettent de s’appuyer sur les dynamiques communautaires existantes pour y apporter un investissement économique moindre (recrutement d’une main-d’œuvre collective locale en contrepartie de rations alimentaires, entretien du système confié aux habitants, infrastructures de moindre qualité, etc.) (Poupeau, 2010), et d’autres pratiques portées par les populations locales pour contester bien souvent ces mêmes organismes jugés inefficaces ou extérieurs aux réalités locales. Cet aspect conduit à réintroduire, comme Nash et Hopkins (1976) le faisaient déjà dans une étude sur les systèmes coopératifs (notamment en Bolivie), les dimensions sociales, culturelles mais aussi idéologiques susceptibles de favoriser l’émergence d’un modèle d’organisation économique.

  • 2 Selon Ostrom, il s’agit des huit principes suivants : 1/ les droits d’accès doivent être clairement (...)

7La question hydrique implique en effet une organisation sociale ample, inscrite dans des relations de parenté, religieuses et de pouvoir (Aubriot, 2013) dont l’historicité doit être questionnée (Riaux, Giraldi & Nouri, 2015). Les facteurs de robustesse des communs définis par Elinor Ostrom s’avèrent particulièrement heuristiques dans le cadre d’une étude comparative2. Les dimensions sociales et politiques de l’usage des ressources (catégories « users » et « attributes » : Ostrom, 2009) peuvent être appliquées au cas bolivien en y intégrant une approche dynamique tenant compte des évolutions des zones étudiées : mutations sociales et économiques des frontières de la ville, migrations intra-urbaines, développement de l’État. L’analyse développée ici réintroduit ainsi des variables souvent peu prises en compte dans l’étude des pratiques des « protagonistes de l’eau » (Lorrain & Poupeau, 2016) : les compétences, savoirs et savoir-faire spécifiques liés à chaque type d’organisation, les trajectoires sociales des groupes concernés (notamment leur degré d’homogénéité), le degré d’interpénétration entre système local et réseau urbain, les inégalités socio-environnementales qui y sont associées et les facteurs externes de changement. Ces facteurs permettent en outre de désamorcer certaines critiques émises à l’encontre du concept de commun d’Ostrom, soit parce qu’il est parfois utilisé de façon apolitique et anhistorique (Johnson, 2004), soit parce qu’il est susceptible de reproduire ou générer des inégalités (Brosius, Lowenhaupt Tsing & Zerner, 1998 ; Li, 2000).

  • 3 On retiendra ici la définition de l’Alliance Coopérative Internationale : « la coopérative est une (...)

8Parmi tous les exemples possibles de communs locaux (Leyronas, 2018, p. 212), le cas des coopératives d’eau s’avère particulièrement intéressant pour étudier les conditions sociales d’institutionnalisation de formes d’auto-organisation3. En effet, la mise en échec des grands systèmes de service d’eau potable face à la croissance urbaine, l’extension spatiale des zones desservies la rareté de la ressource ont été analysées en termes de fragmentation des réseaux urbains (Graham & Marvin, 2001). Cette rupture contemporaine de l’homologie entre un territoire donné et un opérateur unique en charge du service de distribution d’eau (Lorrain, 2008) conduit à analyser le fonctionnement des systèmes locaux de gestion qui s’insèrent dans les failles du réseau urbain et prennent la forme de coopératives d’eau (Hardy & Poupeau, 2016). Pour autant, l’une des hypothèses qui sous-tend ce travail est que la mise en question de l’idéal d’accès universel à la ressource provient moins d’un fractionnement territorial des systèmes de gestion que des différences organisationnelles qui existent entre communautés. En effet, bien que l’usage concerté de la ressource ne se réalise pas à l’échelle d’une entreprise mais d’un territoire déterminé (Draperi, 2018), ce territoire ne peut être perçu comme le seul élément structurant la production et la reproduction des communautés, qui dépendent aussi et surtout de leur capacité à absorber les effets de l’urbanisation ou l’introduction d’agents extérieurs (État, ONG, etc.). De plus, aborder la question d’un point de vue uniquement territorial comporte le risque de ne pas prendre en compte la fluidité de la ressource, et donc les relations entre systèmes hydriques questionnées ici, ainsi que les relations avec les autres ressources et entre niveaux de gouvernance souvent négligées dans les recherches (Cash et al., 2006).

9Il s’agit alors de déterminer dans quelles conditions une coopérative peut produire du commun, c’est-à-dire parvenir à une forme d’auto-organisation articulant gouvernance démocratique, gestion d’une ressource et normes internes de coopération (Coriat, 2015) ; mais aussi, dans une dimension plus politique, construire un projet de société alternatif (Dardot & Laval, 2014). Alors que la plupart des travaux sur les communs s’appuient sur l’étude de communautés stables à un moment donné, dont les systèmes d’irrigation sont sans doute le cas exemplaire (Ostrom, 1992), cette enquête a pour objet les transformations des coopératives d’eau dans les périphéries en expansion de la ville de La Paz, en Bolivie, sur la période 2008-2018. Nous commencerons par présenter l’approche mobilisée dans ce contexte urbain spécifique, avant de dégager un certain nombre de principes structurant le fonctionnement des coopératives.

1. Une enquête revisitée et multisituée

1.1. Conflits pour l’eau et droits coutumiers

10Les formes collectives de gestion de l’eau en Bolivie s’inscrivent dans une histoire des conflits environnementaux. Les protestations sociales relatives à l’appropriation et au contrôle des ressources naturelles dans les Andes sont souvent interprétées comme des tentatives pour instaurer du commun en politique : menées par des communautés principalement rurales ou périurbaines, elles seraient une manifestation des formes d’auto-organisation porteuses d’émancipation (Sauvêtre, 2019). On a ainsi pu identifier un « ethos communal » au sujet de luttes, passées et actuelles, s’appuyant sur une base communautaire – souvent indigène – pour revendiquer un projet alternatif de société (Thomson, 2006). Ce mouvement communautaire-populaire aurait établi « des formes non libérales d’autogestion économique et d’autonomie politique, qui représenterait une forme alternative d’organisation collective politique, sociale et économique contre les structures hiérarchiques de l’État » (Gutiérrez Aguilar, 2011, nous traduisons).

11Parmi ces initiatives, la « guerre de l’eau », qui a eu lieu à Cochabamba (Bolivie) en 2000, est devenue une référence majeure des luttes anticapitalistes (Dardot & Laval, 2014). Ce mouvement, mené par une coalition de comités d’irrigation, de coopératives et comités d’eau, de juntes de résidents et de syndicats ouvriers a conduit à l’expulsion d’une multinationale américaine et permis le retour à une gestion municipale du service d’eau. Cochabamba serait ainsi exemplaire des projets alternatifs de société conçus à partir des us et coutumes réels ou supposés de peuples indigènes fortement représentés dans les mobilisations.

12L’étude des systèmes d’irrigation pose en effet la question de la capacité des organisations à distribuer l’eau de manière efficiente à travers leurs infrastructures propres et suivant des us et coutumes inscrits dans un cadre politique plus large, et donc de leur capacité à produire un réel commun autour de la ressource hydrique (Oré, 2005). La guerre de l’eau de Cochabamba avait ainsi pour slogan « jallalla usos y costumbres » (« vive les us et coutumes »), afin de faire valoir l’économie morale de la gestion d’un bien commun associé à la vie (eau) et les modes de gestion communautaire des systèmes d’irrigation ou des puits. Les us et coutumes sont des pratiques qui matérialisent une certaine conception partagée de la gouvernance de l’eau et qui peuvent ainsi être investies à des fins de revendication politique (Mosse, 1997). Si cette référence aux us et coutumes s’est avérée politiquement efficace, c’est surtout dans la production d’une légitimité « par en bas », tandis que sur le plan matériel, elle a plutôt renforcé certaines dynamiques d’exclusion entre groupes sociaux pour le contrôle de la ressource (Perreault, 2008). Se pose dès lors la question des relations entre communs dans le partage de la ressource : la gestion hydrique en Bolivie génère en effet des conflits entre, d’une part, les puits coopératifs collectifs des zones périurbaines, de l’autre, les systèmes d’irrigation ruraux. Les identités multiples (territoriales, organisationnelles, ethniques, religieuses, etc.) y sont à la base d’importantes mobilisations, mais elles peuvent également être l’enjeu de luttes corporatistes pour le contrôle des ressources. L’analyse des communs ne semble ainsi pas possible sans une étude des logiques d’appartenance des groupes sociaux et des répertoires symboliques mobilisés afin de distinguer les pratiques réelles (Poupeau et al., 2018).

  • 4 Le terme communauté désigne ici l’entité villageoise reconnue officiellement par l’État, celle-ci p (...)

13L’articulation entre communautés4 et communs pose la question des savoirs utilisés dans les modes de gestion des systèmes d’irrigation et des relations de pouvoir qui y sont associées (Aubriot & Riaux, 2013). Dans le cas bolivien, les études du système d’irrigation ont rencontré un écho particulier du fait des mobilisations sociales qui ont secoué le pays contre le modèle privé de gestion de la ressource hydrique, et qui ont été interprétées comme des luttes anticapitalistes (Webber, 2011) ou comme une défense des common-pool resources (Wutich, 2009). D’autres études ont montré que les mobilisations généralement portées par les irrigants dans les Andes reposaient sur des modes de gestion plus complexes et sur de multiples imbrications et normes parfois concurrentes (Trawick, 2002 ; Boelens, Getches & Guevara, 2006). Ces tensions se retrouvent au niveau de la gestion de l’eau potable dans les périphéries des grandes villes boliviennes. Comme nous le verrons, l’enquête montre que, bien souvent, le système d’eau potable découle d’un transfert d’usage de la ressource entre irrigation et consommation humaine résultant de l’urbanisation des communautés périphériques, avec parfois le maintien d’un usage hybride où s’entremêlent coopératives d’eau et organisation d’irrigants, non sans créer des tensions entre usages et normes distincts, voire des processus de marchandisation de la ressource et de spéculation foncière. Dans le cas de La Paz, la couverture du réseau public atteint 95 %, si bien que les formes d’auto-organisation de l’eau se cantonnent aux marges de l’agglomération ou aux quartiers présentant des topographies peu accessibles pour le système de distribution du tout-en-réseau (Poupeau, 2010). La seconde « guerre de l’eau », qui secoua cette ville en 2004 et en précipita le départ de la Lyonnaise des Eaux en 2007 (Botton, 2007 ; Mayaux, 2008), n’a pas eu le même retentissement national et international que celle de Cochabamba quelques années plus tôt.

14Avec ses 365 rivières souterraines (Red Habitat, 2013), la ville de La Paz (siège du gouvernement bolivien) n’a en effet pas connu les mêmes pénuries que Cochabamba, excepté lors de la rupture d’une canalisation en 2008 (Hardy, 2009a) et des coupures du service en 2016-2017, à la suite d’une sécheresse provoquée par le phénomène El Niño, qui peuvent être perçues comme un évènement fondateur d’une prise de conscience de l’enjeu hydrique (Le Gouill & Poupeau, 2018). La pénurie renvoie ici à l’insuffisance de la ressource, mais aussi à l’évaluation qu’en font les habitants à partir de leurs propres besoins, de leurs aspirations et des instruments qu’ils mettent en place pour combattre cette pénurie lorsque l’État s’avère défaillant (Poupeau, 2008 ; Barbier, Riaux & Barreteau, 2010).

15La municipalisation de l’eau de La Paz, censée représenter une rupture vis-à-vis du modèle néolibéral – gestion de l’eau comme un bien public vs gestion de l’eau comme bien privé – n’a dans les faits pas modifié la politique tarifaire ni rompu avec l’urbanisation sauvage qui avait accompagné le mode de gestion privé. De plus, le « management communautaire » qui accompagne ce modèle de gestion municipale s’inscrit davantage dans une orientation pro-poor ’de « gestion des pauvres par les pauvres » promue par les organismes internationaux dans le pays (Poupeau, 2011) et qui s’est imposée à l’échelle globale (Jaglin & Bousquet, 2007 ; Baron, Petit & Romagny, 2011) autour de l’idée de « community-based natural resources management » (Brosius, Lowenhaupt Tsing & Zerner, 1998). Il reflète ainsi un « système hybride », mélangeant public et privé, que l’on retrouve dans la gestion d’autres ressources en territoires indigènes (Anthias & Radcliffe, 2015) ou encore un « néolibéralisme par en bas », ajusté aux informalités urbaines (Gago, 2017) et qui articule activités de subsistances traditionnelles et marché, biens communs et biens privés, grands systèmes sociotechniques et petits systèmes coopératifs.

1.2. Les coopératives étudiées à La Paz

  • 5 À la suite de la « guerre de l’eau » de El Alto/La Paz, l’entreprise Aguas del Illimani (une filial (...)
  • 6 L’enquête de 2018 a été réalisée dans le cadre du projet « Territoires de l’eau et communs en Boliv (...)

16Alors que les principaux écrits concernant la gestion de l’eau à La Paz se sont focalisés sur le service de distribution d’eau en réseau promu par l’entreprise publique EPSAS5 (Empresa pública social de agua y saneamiento, sociedad anónima) (Hardy & Poupeau, 2016), cet article s’appuie sur deux enquêtes6 réalisées à dix années d’intervalle, en 2008 (Poupeau, 2010) et en 2018 (Poupeau et al., 2019), dans plusieurs zones périphériques périurbaines de la ville de La Paz (Cotahuma, Ovejuyo, Apaña, Chicani et Hampaturí) où des coopératives ont été repérées. Malgré la présence d’un service de distribution sur l’ensemble du réseau urbain (voir Figure 1), l’accès à l’eau en ville est en effet assuré selon deux autres modalités. La première consiste en puits privatifs ou en achat d’eau à des camions de distribution (aguateros) ou à des voisins connectés au réseau ; la seconde est l’accès à domicile (parfois via des robinets collectifs) sous l’autorité de coopératives ou de comités, que ce soit pour privilégier cette forme collective ou pour combler l’incapacité d’EPSAS à les connecter (Hardy, 2009b). Alors que le premier cas (puits privatifs, aguateros) révèle des difficultés matérielles ou économiques de connexion au réseau public ou de production de formes d’auto-organisation, le second (organisation coopérative de l’accès à domicile) renvoie directement à la thématique de l’auto-organisation, notamment dans la ladera ouest de La Paz (Red Habitat, 2013 ; Hardy & Poupeau, 2016 ; Perales Miranda, 2014), ainsi qu’à El Alto (Poupeau, 2008), où la culture communautaire permet le maintien de pratiques d’autogestion. Comme nous le verrons, cette culture communautaire provient de différents facteurs, ainsi que d’une certaine accessibilité à la ressource.

  • 7 Bien que la mairie de La Paz ait cartographié récemment les sources hydriques de la ville, il n’exi (...)

17Malgré l’abondance des eaux souterraines, il n’existe aucune étude précise sur le réel potentiel hydrique de La Paz ni sur les contaminations réelles ou supposées de celui-ci7, alors même que la population s’accroît de manière exponentielle et incontrôlée. Cependant, les zones étudiées se caractérisent par un accès privilégié à certaines sources facilement accessibles.

Figure 1. Le système de distribution des eaux de La Paz/El Alto

Figure 1. Le système de distribution des eaux de La Paz/El Alto

Source : Hardy S. (2014), Atlas de la vulnérabilité de l’agglomération de La Paz, IRD Éditions, Paris

18Dix ans après l’enquête de 2008, la revisite du terrain permet de poser la question de la résistance des formes d’auto-organisation face la présence accrue de l’État depuis l’élection d’Evo Morales en 2005, notamment à la suite de la « crise de l’eau » de 2016 (Le Gouill & Poupeau, 2018). Plusieurs points de tension ont été révélés par la confrontation au terrain, et si la plupart étaient déjà visibles en 2008-2010, ils se sont accentués avec le temps. Au niveau local, les communautés mobilisent ainsi les us et coutumes relatifs à la gestion communautaire pour compenser une situation historique d’exclusion à l’origine de la construction des coopératives et comités de l’eau. Au niveau municipal, le Gouvernement autonome municipal de La Paz (GAMLP), dirigé par le parti Souveraineté et Liberté pour la Bolivie (Sol.Bo) opposé au Mouvement vers le Socialisme (MAS) du président Evo Morales, fait de la conquête des territoires périphériques, à travers des projets de développement, un enjeu important dans la lutte qui l’oppose au gouvernement central. Au niveau national, l’État a fait de « l’eau pour tous » une de ses principales promesses électorales : il ne peut donc laisser de tels bastions historiques de son électorat urbain aux mains de l’opposition. De plus, la réorganisation des frontières de la métropole liée à l’urbanisation est également devenue un enjeu de luttes entre municipalités et pour les organisations sociales nationales qui s’affrontent pour pénétrer et contrôler ces territoires : l’organisation urbaine des juntas vecinales (Fédération des comités de quartier de la ville d’El Alto : FEJUVE), l’organisation nationale paysanne (CSUTCB) et l’organisation andine indigène (CONAMAQ). Enfin, au niveau international, l’État se montre fortement dépendant des financements de la coopération internationale ; il est souvent entré en conflit avec plusieurs organismes du fait d’une politisation accrue des politiques de développement ou de désaccords relatifs aux modèles de gestion.

  • 8 Travaux communautaires obligatoires, sans rémunération, à l’origine des politiques pro-poor.

19Situées en zone périphérique, les coopératives étudiées partagent un même processus endogène de transformation. Elles ont été implantées dans des zones rurales qui étaient habitées par des comunarios, c’est-à-dire des familles d’origine paysanne qui ont pu mobiliser leurs connaissances des systèmes d’irrigation agricole pour développer des systèmes locaux d’eau potable. Ces quartiers se sont peu à peu transformés sous l’effet d’une migration intra-urbaine composée de familles provenant d’autres quartiers de La Paz (Poupeau, 2010). Ces nouveaux arrivants, dénommés vecinos, se réunissent progressivement au sein d’organisations parallèles (et parfois concurrentes) aux communautés paysannes : les juntas vecinales, regroupées en une fédération (la FEJUVE). Ce sont bien souvent ces nouveaux arrivants qui, grâce à leur capital social, parviennent à obtenir une aide extérieure pour la création des comités et coopératives de l’eau : excepté Chicani, tous ces quartiers ont en effet bénéficié à un moment donné du soutien de la Société Régionale de Développement de La Paz (CORDEPAZ) qui finance du matériel, en contrepartie de quoi les habitants s’engagent à effectuer des « actions communales8 » (Nathan, 2012). La revisite des terrains permet de mettre en évidence, dans chaque cas, à la fois les processus communs et la différenciation de l’évolution des quartiers, en particulier la façon dont les formes d’hétérogénéité affectent l’organisation de chaque coopérative (voir Encadré 1).

  • 9 Le quartier de Chicani est aujourd’hui considéré comme « mixte » entre le rural et l’urbain, et plu (...)

20L’enquête montre des différenciations sociales internes aux quartiers, lesquelles, nous le verrons, jouent un rôle important dans la création de l’autogestion de l’eau, mais sont aussi sources de difficultés pour leur reproduction dans le temps. D’une part, Chicani et Apaña ont en 2008 la plus grande proportion d’agriculteurs (respectivement 29,4 % et 10,7 %) ; d’autre part, ces deux quartiers peuvent être considérés comme des « enclaves privilégiées » avec un nombre de professions de catégorie supérieure plus important. Cette cohabitation d’activités agricoles et de professions de catégorie supérieure s’explique par le développement plus récent de ces zones, au cours des années 2000, mais aussi par le cadre de vie valorisé qu’elles offrent en étant situées dans une vallée irriguée proche de la ville de La Paz et avec une vue imprenable sur celle-ci9. À l’inverse, Cotahuma et Ovejuyo ont connu un développement plus ancien, qui ne garde plus trace d’activités agricoles. Les habitants y sont aujourd’hui principalement des ouvriers et des commerçants. Tous les quartiers étudiés ont néanmoins connu une tension entre les premiers habitants – les comunarios – et les nouveaux venus – les vecinos – originaires d’autres quartiers de La Paz. Cette tension est l’un des faits structurants des formes d’auto-organisation de l’eau.

2. La production des communs

2.1. Structures institutionnelles et dynamiques sociales

  • 10 Au sein du réseau d’eau public, il existe à La Paz un « tarif solidaire » établi actuellement à 2,6 (...)

21L’enquête menée au sein des quartiers périphériques de La Paz met en évidence une dynamique de production de formes d’auto-organisation de l’eau commune. Celles-ci se constituent lorsque le gouvernement central ou la municipalité ne peuvent fournir un accès au service d’eau à l’ensemble de la population, que ce soit pour des raisons techniques d’acheminement du réseau dans des quartiers aux topographies abruptes, dont certains sont localisés dans des « zones dangereuses », comme à Cotahuma, et sont de ce fait illégaux ; ou en raison de la difficulté à contrôler une urbanisation croissante et désordonnée, comme c’est le cas dans les quartiers d’Ovejuyo, Apaña et Chicani. Cet élément est fondamental pour comprendre la production des formes d’autogestion et confirme d’autres études menées ailleurs en Bolivie – notamment à Cochabamba (Thompson Hines, 2015). Ces formes d’autogestion ne se constituent pas en opposition à l’État, mais au contraire pour pallier son absence et pour l’interpeller. C’est en ce sens qu’elles reposent davantage sur une problématique de gestion de la pénurie que sur une dimension proprement idéologique. Elles bénéficient même parfois de l’appui de l’État, à partir de ses « entrées épisodiques », comme à Cotahuma, où les coopératives reçoivent le soutien d’institutions extérieures tout en revendiquant leur autonomie (Perales Miranda, 2018). Néanmoins, la relation à l’État ne peut être considérée comme le seul facteur structurant la production et la reproduction de l’auto-organisation de la gestion de l’eau. Les conditions d’émergence des communs s’inscrivent également dans les dynamiques internes aux groupes, l’accès à la ressource, les savoirs mobilisés, les normes de gouvernance, les inégalités internes aux groupes, la capacité à affronter l’urbanisation croissante, etc. (voir Tableau 1). L’adhésion des usagers à ce système d’approvisionnement s’explique aussi par le coût peu élevé de l’eau (voir Tableau 2). Les différents cas d’étude ont révélé que le coût de l’eau était jugé trop important au-delà des 10 bolivianos (en dehors du coût de connexion), le prix de 5 bolivianos représentant par exemple à Cotahuma moins de 2 % du budget mensuel moyen d’un habitant, alors que le coût de l’eau est considéré comme abordable quand il ne dépasse pas 3 % des revenus (Barbier, Barraqué & Tindon, 2019). Ce coût augmente dans les quartiers avec la croissance de la population et lorsque la demande en eau ne peut plus être satisfaite (Apaña et Chicani), si bien que la connexion au réseau public peut dès lors être jugée comme plus rentable économiquement, en plus de de mettre fin aux tensions entre les habitants pour l’accès à la ressource10.

22En matière de formes d’auto-organisation, il existe deux structures institutionnelles distinctes. La première est le modèle de la coopérative structurée selon le cadre réglementaire bolivien, avec son assemblée de socios et sa direction élue démocratiquement (voir Encadré 1). Cette structure, qui se rencontre dans les quartiers de Cotahuma et d’Ovejuyo, a bénéficié à sa création d’un appui institutionnel, notamment de la part de la CORDEPAZ. La seconde s’incarne dans le comité ou l’association d’eau dont l’organisation est plus flexible et informelle. Cette forme d’auto-organisation révèle davantage un héritage des anciennes structures communautaires paysannes et des dynamiques familiales de l’agriculture. Elle est le plus souvent le fait d’individus ou de groupes d’individus isolés n’ayant pas bénéficié d’un appui institutionnel, excepté dans le cas d’Apaña où l’on note la présence de l’ONG CORDEPAZ. La capacité des habitants à mobiliser leurs propres savoirs et compétences dans la production de formes d’auto-organisation provient des expériences qu’ils ont acquises dans la construction de systèmes d’irrigation, souvent à la base des systèmes d’eau potable lors du passage du rural à l’urbain. Comme l’a montré Ostrom, ces systèmes d’irrigation nécessitent une articulation entre un capital physique (utilisé pour de l’engineering work) et un capital social (rules-in-use, normes internes, relations extérieures). De l’évolution de cette articulation dépendrait la durabilité du système, son efficience économique, l’équité de sa distribution et ses effets négatifs ou positifs pour l’environnement (Ostrom, 1992).

Tableau 1. Les dynamiques endogènes des formes d’auto-organisation étudiées

Tableau 1. Les dynamiques endogènes des formes d’auto-organisation étudiées

Source : élaboré par les auteurs

Tableau 2. Coût de l’accès à l’eau par quartier étudié

Quartiers/communautés

Coût mensuel et de connexion

Ovejuyo

Au début des années 1990, les 60 comunarios d’Ovejuyo s’organisent pour créer le premier comité de l’eau. Le tarif forfaitaire mensuel est à l’époque de 3 bolivianos + entre 10 et 20 bolivianos et 40 jours de travail pour la connexion.

Apaña

Le comité réunit à sa création, en 1991, 28 comunarios et deux familles de vecinos. Le tarif forfaitaire mensuel, fixé à l’origine à 2 bolivianos, s’élève aujourd’hui à 30 bolivianos du fait de l’incapacité à répondre à la demande de la nouvelle population. Ce montant explique que la connexion à EPSAS soit souhaitée par une grande majorité des habitants.

Chicani

Existence de formes d’auto-gestion jugées « abusives » avec un coût de connexion de 300 dollars. D’autres systèmes autogérés sont en cours d’élaboration, financés par les habitants (matériel et main-d’œuvre). Le coût mensuel forfaitaire devrait être compris entre 5 et 10 bolivianos pour les frais de maintenance et s’élever à 5 bolivianos pour la consommation. Le projet est néanmoins aujourd’hui paralysé par manque de financement, le coût des futures connexions individuelles étant considéré comme trop élevé par les habitants.

Cotahuma

Quartier où la présence des communautés est la plus ancienne. Le prix mensuel forfaitaire est compris entre 1 et 10 bolivianos selon les quartiers + travaux communautaires à fournir.

Ayllu Hampaturí

Depuis 2016, le projet « Agua Segura » vise à renforcer l’organisation communautaire, avec l’appui technique et administratif d’EMAGUA. Il a également été décidé de faire payer l’eau 10 bolivianos mensuels, excepté pour les personnes âgées et en situation de handicap pour lesquelles le montant est réduit à 5 bolivianos.

Source : élaboré par les auteurs

Encadré 1. Les modèles d’auto-organisation de la gestion de l’eau en Bolivie

Les coopératives sont reconnues par la Loi générale des sociétés coopératives de 1958, revue en 2013 avec la Loi générale des coopératives. Cette dernière reconnaît trois catégories de coopératives : productives, de services et de services publics, dont font partie les coopératives de l’eau. La nouvelle Constitution politique de l’État de 2009 établit qu’il est de la responsabilité de l’État de promouvoir les services de l’eau et de l’assainissement (Art. 20, II) à travers des entités publiques, des coopératives, des systèmes communautaires ou mixtes.

L’accès à l’eau et l’accès à l’assainissement sont considérés comme faisant partie des « droits de l’Homme et ne sont pas objets de concession ni de privatisation et sont sujets à des régimes de licence et de registre conformément à la loi » (Art. 20, III, nous traduisons).

L’article 335 reconnaît « les coopératives de services publics comme organisations d’intérêt collectif, à but non lucratif, soumises au contrôle gouvernemental, administrées démocratiquement, à travers l’élection de leurs autorités d’administration et de surveillance réalisée en accord avec leurs propres normes statutaires et supervisée par l’Organe Électoral Plurinational ».
Les coopératives dépendent du ministère du Travail, de l’Emploi et de la Prévision sociale. Reconnues par l’État comme étant de « responsabilité sociale », elles doivent rendre des comptes au vice-ministère des Coopératives, alors que les comités de l’eau sont exemptés de ce contrôle du budget par l’État. Les coopératives de l’eau sont également reconnues par la Loi-cadre sur les autonomies et la décentralisation de 2010, qui établit la responsabilité des gouvernements municipaux autonomes de promouvoir l’accès de tous à l’eau potable à travers des entités publiques ou des coopératives.

Toutes les entités qui fournissent le service hydrique sont dénommées Entités prestataires de services d’eau et d’assainissement (EPSAs) – à ne pas confondre avec la société publique EPSAS – et doivent être reconnues par l’ Autorité de surveillance et contrôle social de l’eau potable et de l’assainissement de base (AAPS). Créée en 2009, l’AAPS délivre des aires de prestation de service et des protections sur le droit d’utilisation de certaines sources d’eau et fournit la personnalité juridique aux coopératives.

Chaque coopérative est distincte par sa taille, son histoire, ses caractéristiques socio-économiques, son accès à la ressource (puit, source, lagune, achat auprès des aguateros ou d’une entreprise publique). Une majorité des coopératives de l’eau possèdent uniquement un réseau hydrique, mais certaines peuvent aussi gérer l’assainissement ou d’autres services. Chaque propriétaire d’une « action » (connexion au réseau) devient socio de la coopérative et donc co-propriétaire de l’institution – statut qui s’accompagne d’un droit de vote et de participation aux décisions, mais aussi d’obligations (travaux collectifs, devenir dirigeant, assister aux assemblées). Il peut également exister de simples usagers (usuarios), souvent minoritaires, qui bénéficient de l’accès à l’eau sans être socios, et n’ont donc pas de droit de vote ni de participation à la vie de la coopérative.

Malgré leur diversité, les coopératives sont structurées sur une base commune, avec un conseil d’administration chargé d’exécuter les décisions de l’assemblée des socios et un conseil de surveillance chargé de surveiller les actions du conseil d’administration et le budget. L’une des plus grandes difficultés de la direction est l’établissement des tarifs du service en coordination avec l’assemblée. Ces tarifs doivent être suffisamment élevés pour couvrir les coûts de maintenance du réseau, tout en étant accessibles aux familles. Les coopératives payent une taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et l’impôt sur les transactions financières (ITF). Ces taxes ont néanmoins été remises en cause à plusieurs reprises par les coopératives, arguant de leur caractère d’organisme « à but non lucratif » et du fait qu’elles fournissent un service public reconnu comme un « droit humain fondamental » dans la nouvelle Constitution politique de l’État. L’une des difficultés pour les coopératives tient également au statut d’entités "privées" qui leur est apposé et les empêche de percevoir directement certains financements d’origine publique, comme les ressources du gouvernement central ou municipal.

23La question des savoirs est cruciale en matière de gestion de l’eau, dans la mesure où ces derniers informent les choix techniques d’appropriation et de distribution de la ressource (Aubriot & Riaux, 2013) selon deux dynamiques distinctes. Dans les zones agricoles, les habitants s’appuient sur des savoirs acquis par l’expérience de vie, que nous nommerons ici « savoirs locaux » (connaissance des lieux, des rivières, des sources), et sur les savoirs techniques d’irrigation (rivières à détourner, calcul et maintien du débit, etc.) auxquels s’ajoutent parfois les savoir-faire de professionnels du bâtiment, qui apporter contribuent également à travers l’apport de machines et matériaux (notamment du ciment et des canalisations achetés collectivement par le quartier). De nombreux entretiens révèlent ainsi les dynamiques communautaires à l’origine de ces comités et coopératives : marches de reconnaissance des sources dans les montagnes, débats sur les lieux de construction, travaux collectifs qui, pendant des mois, vont mobiliser tout le quartier pour construire le réseau, en s’appuyant sur les formes de travail collectif déjà opérationnelles en matière de production agricole.

24À l’opposé, dans les zones urbaines plus anciennes, ce sont davantage les réseaux d’interconnaissance qui sont mobilisés afin de chercher des soutiens extérieurs, avec une nouvelle fois un rôle important des professionnels du bâtiment. Il ne s’agit néanmoins pas ici de reproduire une division sommaire entre savoirs traditionnels/modernes ou informels/formels. L’approche sociohistorique adoptée ici à partir des témoignages oraux a montré que, dans les zones rurales, la création du réseau d’eau potable est inséparable de l’arrivée de nouveaux habitants (vecinos) – lesquels vont générer de nouvelles aspirations pour la communauté –, alors que dans les zones plus urbaines, les appuis extérieurs vont de pair avec le développement de savoir-faire techniques et d’une connaissance approfondie du terrain. Cette hybridation explique peut-être pourquoi les conflits se sont davantage portés sur l’organisation matérielle du réseau, qui est fortement associée à l’identité des groupes.

25Les difficultés de l’État à répondre aux besoins fondamentaux de la population, comme le révèlent les faibles taux d’accès aux services urbains dans les zones périphériques de La Paz où l’entreprise publique équipe moins de 80 % des habitations (Hardy & Poupeau, 2016), sont à l’origine de ce que Thompson Hines nomme, pour le cas de Cochabamba, une « société hydraulique populaire ». Cette dynamique autour des savoirs et du capital social est particulièrement présente dans les quartiers de la zone sud de La Paz, où les coopératives et les comités d’eau se sont construits à travers une alliance entre des comunarios possédant une expertise hydraulique et des vecinos au capital social plus fort ; alliance à laquelle s’ajoutent l’importance de certains savoirs professionnels ainsi que la multipositionnalité de certains protagonistes de l’eau, à la fois irrigants et membres de coopératives, mais aussi architectes, avocats, travailleurs dans la construction. Elle révèle, en outre, la mobilisation d’un capital social qui permet s’obtenir des appuis institutionnels, logistiques et techniques : prêts de camions et de machines pour la construction du réseau, analyses de la qualité de l’eau par des universitaires, etc. Cependant, pour être reconnus au sein des quartiers et ne pas être perçus comme déconnectés des réalités locales et imposés de l’extérieur, ces savoirs fonctionnels doivent être associés aux savoirs locaux des habitants historiques du lieu. C’est dans ce cadre que l’on voit émerger, dans tous les cas étudiés, des alliances entre des comunarios et des vecinos. Le profil des principaux leaders de ces organisations est particulièrement révélateur, le savoir étant fortement lié au statut social de la personne (Tableau 3).

26Si cette alliance est à l’origine de la production des formes d’auto-organisation, elle conduit aussi régulièrement à leur destruction. En effet, pensées le plus souvent pour un nombre déterminé d’habitants, ces formes d’auto-organisation sont généralement incapables de répondre à l’urbanisation croissante provoquée par l’arrivée de nouveaux vecinos, comme l’indique l’un des dirigeants des vecinos d’Apaña :

Les comunarios, appartenant aux populations dites « originaires » qui sont nés dans ce secteur, ont une coopérative. Il y a des eaux, des sources… ils les consomment. Mais nous, les acheteurs, les vecinos, nous n’y avons pas accès. Pourquoi ? Car on peut aussi y accéder mais l’accès à l’eau est très coûteux. Et aussi l’eau est limitée aux comunarios. C’est-à-dire qu’il y a une source pour 20 familles, 30 familles, maintenant s’il y a 100 familles, ça ne suffirait plus... C’est pourquoi ils ne veulent pas partager avec nous ou ils ne veulent pas que nous nous affilions. Entre eux, membres de la communauté, ils ont une coopérative. Mais les vecinos n’ont pas accès ! (Entretien avec le dirigeant de l’une des juntas vecinales d’Apaña, janvier 2018)

27Si cette situation est parfois comprise et acceptée par les nouveaux arrivants, dans d’autres cas, il arrive qu’elle engendre des formes d’exclusion à leur égard et des tensions entre vecinos et comunarios :

[…] quand il y avait le syndicat paysan, il ne représentait que des purs comunarios. Et les vecinos étaient isolés, marginalisés… Ils nous ont très mal traités. (Entretien avec une membre de la junta vecinal de Chicani, janvier 2018)

28C’est pourquoi, les nouveaux arrivants se réunissent dans les juntas vecinales, fédérations qui entrent en concurrence avec l’organisation paysanne déjà installée et cherchent à intégrer le système public d’eau potable, parfois contre l’avis des dirigeants de la coopérative et des comités qui y voient le risque de perdre non seulement leur monopole, mais aussi un pouvoir politique et symbolique fort. Ce conflit s’inscrit de plus dans le contexte de tensions dans les zones périurbaines entre les villes La Paz et de Palca, qui revendiquent leur souveraineté sur ces quartiers – ces « non-lieux » laissés vacants entre privatisation et retour à la gestion publique de l’eau à l’origine de la naissance de ces formes d’auto-organisation (Poupeau, 2010).

Tableau 3. Profils des principaux leaders des organisations de l’eau

Quartiers/communautés

Dynamiques de la création de l’organisation de l’eau

Ovejuyo

Au début des années 1990, les 60 comunarios d’Ovejuyo s’organisent pour créer le premier comité de l’eau. En 1997, un vecino prend la tête du comité et décide d’étendre le réseau avec le soutien des comunarios. Il embauche un comunario qui travaille dans la construction.

Apaña

Le comité réunit à sa création, en 1991, 28 comunarios et deux familles de vecinos. Le premier président du comité est cependant un vecino, né dans la communauté.

Chicani

L’un des seuls petits systèmes jugés efficaces résulte de l’action de deux frères qui mobilisent leurs expériences dans la construction, où ils avaient acquis des connaissances techniques.

Cotahuma

Le leader actuel du comité est un vecino né dans le quartier, qui travaille à la mairie comme ingénieur agronome, ce qui lui permet de chercher des soutiens institutionnels en cas de difficultés.

Ayllu Hampaturí

Le principal leader actuel est le fils d’un pionnier de la construction du réseau d’eau potable. Il vivait à La Paz où il travaillait comme mécanicien automobile, puis il est revenu à Hampaturí où il occupe successivement tous les postes de la communauté et de l’organisation d’eau. Il est le principal opposant à la gestion d’EPSAS dans l’ayllu et cherche une meilleure efficience du système communautaire.

Source : auteurs

2.2. L’imbrication des systèmes locaux et du réseau urbain

29Au début des années 2000, les juntas vecinales d’Ovejuyo lancent les démarches auprès de l’entreprise privée Aguas del Illimani (filiale de la Lyonnaise des Eaux) pour connecter le quartier au réseau urbain de distribution d’eau et rompre avec le modèle de la coopérative jugé excluant (et traversé par un cas de corruption). Cette action engendre des tensions avec les comunarios et les dirigeants de la coopérative ainsi qu’une compétition entre organisations sociales, dont sortent finalement vainqueur les juntas vecinales, qui parviennent à propager le réseau urbain de distribution et ainsi à mettre fin à l’existence de la coopérative. Ce processus se reproduit par la suite à Apaña et Chicani. Dans le premier cas, l’adhésion au réseau urbain d’EPSAS se fait au nom d’une volonté commune de modernisation du quartier et d’une alliance entre les comunarios et les vecinos. Dans l’autre, la dynamique est plus complexe. Les vecinos s’allient à certains comunarios exclus des petits systèmes locaux de gestion d’eau jugés tyranniques et discriminatoires. Ils profitent de la crise de l’eau de 2016 pour créer de nouvelles alliances avec la mairie de La Paz, adhérer à l’organisation indigène du CONAMAQ afin de rompre avec la domination du syndicalisme paysan, et ainsi générer une nouvelle dynamique communautaire autour d’autres enjeux de développement (transport scolaire, etc.) et autour de l’irrigation comme base du modèle agricole et communautaire – dont la régulation hydraulique s’est avérée moins excluante que celle de l’eau potable. Ce processus de destruction d’une forme d’auto-organisation de la gestion de la ressource hydrique – associée à la gestion de la pénurie – avec l’arrivée de l’État permet en même temps la construction de nouvelles formes d’auto-organisation autour d’autres besoins, autrefois jugés moins importants mais révélant des évolutions du quartier (transport, école, etc.). Il s’agit d’une sorte de « destruction créatrice », pour reprendre ce concept schumpéterien dans une perspective sociohistorique spécifique, qui permet de prendre en compte les capacités des groupes sociaux à se (re)produire face à des chocs endogènes et exogènes.

30Il n’y a ainsi que dans le quartier de Cotahuma que les formes d’auto-organisation se sont maintenues. Pour l’ensemble des laderas ouest, comprenant Cotahuma et Max Paredes, il existerait 52 coopératives et comités qui alimenteraient en eau 23 080 habitants, bien que 75 % des membres des coopératives soient aujourd’hui connectés à EPSAS (Red habitat, 2013) selon une logique de complémentarité entre réseaux urbains et systèmes locaux. Le faible coût de l’eau (entre 1 et 10 bolivianos par mois) ne peut être perçu comme l’unique facteur de reproduction de l’auto-organisation de la ressource hydrique. Cette vitalité renvoie aux dynamiques internes de ces collectifs qui, tout en bénéficiant de projets municipaux et gouvernementaux, possèdent une culture communautaire de l’eau plus ancienne du fait de l’historicité de l’urbanisation. Situé sur les versants urbanisés qui surplombent le centre-ville (laderas), dans une zone rocheuse et peu accessible, le quartier présente la particularité d’être plus fermé que ceux de la zone sud. Cette caractéristique explique le faible renouvellement des membres de ce quartier à l’origine du maintien de cette tradition communautaire. À cela il faut encore ajouter des ressources en eau plus abondantes qui permettent aux membres d’appréhender l’avenir avec davantage de sérénité. Ce sont par exemple cette culture communautaire de l’eau et cette tradition coopérativiste qui, à la différence du cas d’Ovejuyo, ont permis à la coopérative de Tacagua, étudiée en 2018, de dépasser un fait de corruption majeur sans détruire l’auto-organisation de l’eau, grâce à une adhésion au réseau urbain de distribution. Le processus de « destruction créatrice » conduit ici à la conversion de la coopérative en un simple comité plus informel et avec un coût de l’eau minime. Cette structure institutionnelle permet de limiter les craintes de malversation et de maintenir la confiance de ses membres, tout en se coordonnant avec la junta vecinal du quartier qui, grâce à son statut formel, peut rechercher des financements auprès de la mairie ou d’autres institutions extérieures.

31Le quartier de Cotahuma révèle néanmoins certaines difficultés de reproduction des formes d’auto-organisation. Le faible coût de l’eau génère peu de fonds propres aux coopératives, ce qui s’avère insuffisant dans de nombreux cas pour couvrir les investissements nécessaires au maintien ou à la rénovation du système (Perales Miranda, 2014), d’autant plus que les coûts augmentent depuis plusieurs années du fait d’un contrôle de plus en plus normé de la qualité de l’eau. Cette augmentation implique à terme la recherche de soutiens extérieurs auprès des autorités municipales ou d’ONG. Cela fut le cas dès l’origine des coopératives de Cotahuma et pose la question de « l’action publique capable de favoriser le développement des communs » (Sauvêtre, 2019, p. 185). Alors que l’enquête de 2008 faisait poindre une critique des coopératives envers les manquements institutionnels municipaux et étatiques, celle de 2018 met en évidence le fait que ces coopératives ont su profiter de la présence institutionnelle accrue pour développer des projets de développement (barrios de verdad avec la mairie), tout en maintenant leur contrôle sur l’eau. Malgré cela, selon l’étude de Red habitat (2013), 82 % des gains des coopératives restent destinés au financement de travaux de maintenance. L’importance de la part allouée à la maintenance rend d’autant plus difficile le renforcement de l’organisation en interne par l’embauche de salariés à plein-temps, notamment l’embauche de professionnels de l’eau (le plus souvent des habitants du quartier) capables d’assurer les parties les plus techniques des tâches pour répondre aux nouvelles normes sanitaires (qualité de l’eau, dont le procédé de chlorification habituellement réalisé s’avère parfois peu efficace). De plus, si ces auto-organisations de l’eau restent relativement homogènes dans les quartiers de Cotahuma avec un faible renouvellement social de ses membres, des tensions intergénérationnelles et une baisse de la participation communautaire ont fait leur apparition, notamment au sein des « jeunes générations ». La participation communautaire y est perçue à la fois comme une contrainte de temps et comme une activité dénuée de sens par rapport aux styles de vie que ces jeunes gens mènent ou auxquels ils aspirent. Les coopératives de Cotahuma se mobilisent désormais davantage dans le cadre d’une gestion de la pénurie qu’en vue d’un projet politique d’auto-détermination.

2.3. Politiques de la pénurie

32L’ensemble des études de cas consacrées à La Paz témoigne des difficultés auxquelles font face les formes d’auto-organisation de l’eau. Dans un premier temps, la situation géographique des quartiers aux périphéries de la ville permet un accès facile aux importantes ressources en eau, mais génère une faible présence de l’État : deux facteurs déterminants dans la production de modèles de gestion de la pénurie provoquée par l’accès difficile à la ressource. À l’inverse, l’épuisement de la ressource (évolutions climatiques, augmentation de la population, etc.) et la compétition que se livrent à La Paz l’État et la municipalité constituent des obstacles à leur reproduction. L’extrême politisation des décisions publiques – sociales comme techniques – apparaît ainsi comme un facteur déterminant de déstructuration de la gouvernance autogestionnaire, excepté à Cotahuma où une culture communautaire de l’eau ancienne permet de reproduire l’auto-organisation. Le processus d’« étatisation de l’eau » (Crespo, 2011) est plus appuyé à La Paz qu’ailleurs en Bolivie, notamment depuis la « crise de l’eau » de 2016 qui a redéfini le jeu des alliances entre organisations sociales (CSUTCB, CONAMAQ, FEJUVE), entités publiques (municipalités, État central) et privées (ONG). On peut noter une véritable capacité des populations à profiter du « choc » de la crise de l’eau pour renégocier leurs relations avec l’État ou la municipalité – on a alors affaire ici moins à une gestion qu’à une « politique de la pénurie » de la part des communautés résidentes qui s’organisent pour redéfinir les modalités de répartition de la ressource.

33L’enquête montre ainsi la nécessité de prendre en compte les conditions de production et de reproduction de l’auto-organisation, aussi bien du point de vue des dynamiques sociales internes que par rapport aux enjeux et transformations extérieurs à la communauté. La relative homogénéité sociale du quartier, son modèle de gouvernance et sa dynamique communautaire s’avèrent essentiels au moment d’affronter les facteurs externes, qu’il s’agisse de l’urbanisation, de la présence étatique croissante, des conflits de souveraineté aux frontières ou des crises environnementales. Cette articulation, souvent négligée par les approches néo-institutionnelles, joue un rôle fondamental : il s’agit alors de prendre en compte une nouvelle fois le rôle croissant de l’État avec, pour le cas spécifique de la Bolivie, un « processus de changement » revendiqué par Evo Morales (où les politiques de redistribution sont financées par le maintien et même le développement de l’économie extractiviste). Si l’eau apporte un bénéfice indéniable à la communauté, le rapport coût/bénéfice de l’auto-organisation mentionné par Ostrom (1990) doit être mis en relation avec la capacité des institutions à répondre aux besoins de la population. Ainsi, la constitution d’un État fort depuis l’arrivée d’Evo Morales et ses programmes autour de l’eau (Mi Agua, Mi Riego, etc.) permettent aujourd’hui aux habitants de bénéficier de la ressource à un coût plus faible tant au niveau organisationnel (réunions communautaires) que physique (travaux collectifs) et peut-être même, dans certains cas, économique :

[Avec la coopérative] c’était beaucoup de travail, très coûteux. Si on ratait des réunions – amendes – le travail – amendes – si vous n’y êtes pas allés. Alors qu’avec Aguasdel Illimani ce n’était pas comme ça, vous payez un montant et vous avez 24 heures de service. (Entretien avec un comunario, ancien dirigeant de la juntal vecinal et ancien subalcalde d’Ovejuyo, janvier 2018)

34Dans ce cas, et en reprenant l’idée d’Ostrom, pour que l’auto-organisation se reproduise, la dynamique communautaire interne et la culture communautaire de l’eau doivent être plus importantes que les bénéfices espérés avec l’arrivée de l’État.

35Un autre élément central (pour un bilan des causes et facteurs de robustesse, voir Tableau 4) révélé par l’enquête est le fait que, du point de vue de la gestion de la pénurie, c’est lors de sa construction initiale que l’auto-organisation donne lieu à la dynamique communautaire la plus forte. Plusieurs témoignages comparent en effet le système à un enfant que l’on aurait fait naître et grandir collectivement, à travers les actions (travaux collectifs, etc.) et les nombreuses journées de travail. Cette dimension renvoie à l’« horizon intérieur » évoqué par Gutiérrez Aguilar (2015) pour exprimer le contenu intime de l’auto-organisation, l’ensemble des aspirations et des désirs de la communauté. C’est aussi dans la difficulté que se construit cette affinité avec le système, notamment à Ovejuyo, où la pénibilité du travail est associée à un moment festif :

[…] les dimanches seulement nous travaillions. En haut il n’y avait rien. En camion, nous sommes montés tous les dimanches ! Nous avons également loué un camion, battu la terre avec nos mains, avec de la musique, des camions avec des drapeaux. Comme dans la guerre nous montions ! Et dans l’après-midi nous arrivions, puis nous commencions à travailler, à deux heures, nous déjeunions, chacun avec ses repas, groupe par groupe, de bons repas [...] C’était très beau ! Et nous avons ri ! Nous avons travaillé très bien ! (Entretien avec un dirigeant historique de la coopérative d’Ovejuyo, janvier 2018)

36De nombreux témoignages montrent ainsi que la défense des formes collectives d’auto-organisation repose aussi bien sur cette dimension émotionnelle du travail communautaire et de la solidarité que sur une dimension politique et idéologique d’autogouvernement constitué contre les institutions publiques et privées.

37Une question se pose alors : nos « candidats à devenir communs » sont-ils des communs ? Si l’on s’appuie sur la définition d’un commun comme articulation entre une ressource, une communauté et des règles internes (Coriat, 2015), la plupart des cas étudiés ont constitué à un moment donné un commun, mais un commun qui, dans la presque totalité des cas, a nécessité un appui extérieur (État, ONG). Les communs sont des arrangements institutionnels régis par un système de règles dont l’accès à la ressource (hydriques, forestières, etc.) est difficile à interdire, mais dont la rivalité forte (Allaire, 2013) est à terme source de conflit et de destruction des communs. Que l’on adopte cette vision ostromienne du commun ou celle, plus politique, de Dardot et Laval (2014), seul le cas de Cotahuma (Tacagua) peut être considéré comme tel, du fait d’une culture communautaire de l’eau plus profonde ayant permis l’élaboration d’un discours plus politisé sur l’autogestion. Ce sont ainsi davantage les conditions sociales de production et de reproduction des formes d’auto-organisation qui nous sont apparues pertinentes à prendre en compte, c’est-à-dire les trajectoires des communs et leur capacité à affronter les « chocs » sociaux (migration, renforcement de l’État, etc.) et environnementaux (changement climatique, sécheresse, etc.). Si le commun ne signifie pas nécessairement une gestion plus démocratique de la ressource (Weinstein, 2015), l’étude dynamique des formes d’auto-organisation sur le temps long montre néanmoins que les inégalités (tout comme les rivalités) produites constituent un handicap à leur reproduction, d’où la nécessité de les comprendre à travers les changements institutionnels (Labatut et al., 2013).

  • 11 Ceci est parfois qualifié de « communs urbains » (Harvey, 2014).

38La culture communautaire de l’eau et les savoirs mobilisés posent aussi la question de la « préexistence d’une communauté », jugée indispensable à toute création du commun (Weinstein, 2015) et à son nécessaire dépassement (Laval, 2016). L’enquête sur les formes d’auto-organisation de l’eau à La Paz montre en effet que la communauté originelle peut davantage agir comme un « bien de club » excluant, notamment lorsqu’elle ne parvient que difficilement à dépasser les tensions historiques entre l’individuel et le collectif (Oré, 2005). À l’inverse, les difficultés à faire fonctionner l’auto-organisation proviennent le plus souvent de l’affaiblissement de la communauté préexistante. Dans le même temps, les coopératives qui se sont maintenues jusqu’à ce jour sont celles qui ont su s’appuyer sur une dynamique communautaire forte, une mémoire collective et une historicité, des savoirs et des représentations communs et qui, par un processus de « destruction créatrice », comme cela a été le cas à Cotahuma et à Chicani, sont parvenus à dépasser le seul cadre de la gestion de la ressource pour structurer de manière plus ample l’ensemble des infrastructures du territoire (écoles, transports, rues, etc.11). La dynamique communautaire s’inscrit ainsi dans une capacité à autogérer les aspects importants de la vie collective à partir d’une communauté, même si l’eau, de par sa fonction vitale, y joue de fait un rôle central (Linsalata, 2015). La construction de l’auto-organisation de l’eau apparaît ainsi comme parallèle et complémentaire à la construction de l’auto-organisation urbaine.

  • 12 L’ayllu est l’organisation territoriale traditionnelle « indigène » dont l’origine serait pré-incaï (...)

39L’enquête s’est prolongée sur un autre terrain, l’ayllu12 Hampaturí, qui confirme la difficulté à faire émerger le commun à partir de la simple communauté originaire. Bien que l’EPSAS puise ses eaux sur ce territoire pour alimenter la zone sud de La Paz (système Pampahasi-Hampaturí), et malgré les nombreuses infrastructures de l’entreprise – quatre réservoirs et plusieurs kilomètres de canalisations –, les habitants de l’ayllu ne bénéficient pas de ces installations, l’accès à l’eau potable se faisant par des petits systèmes informels peu opérationnels ou des robinets collectifs. Cette « injustice environnementale » est fortement critiquée par les autorités actuelles. Ces dernières fustigent non seulement les autorités passées qui n’ont pas su négocier un accès à l’eau, mais aussi certaines pratiques d’« achats » et de corruption des autorités par l’entreprise et une stratégie de division des communautés par les différentes institutions. Dans le cas de Hampaturí, c’est la dépendance aux techniciens de l’entreprise qui est perçue par les communautés comme un obstacle pour mobiliser un savoir local :

[…] maintenant nous ne savons pas comment gérer notre eau, la payer [...] nous devons nous former. Comment gérer l’eau ? Comment prendre soin de l’eau ? Et comment consommer de l’eau et comment pouvons-nous générer en interne notre ressource. (Entretien avec une autorité Mallku d’ Hampaturí, janvier 2018)

40Le retour à la gestion publique de l’eau en 2007 n’a ainsi rien changé pour les habitants, comme l’indique un jilaqata de l’ayllu : « l’entreprise reste la même, seul l’administrateur change » (jilaqata de Loroqota, gestion 2018). Cette situation a généré une dépendance envers le réseau urbain d’EPSAS, qui a mis en place de « petits projets » (comparé par un dirigeant à des « sucreries ») afin de faire taire les contestations ; initiatives qui n’ont, dans le même temps, pas permis aux habitants de penser par eux-mêmes un projet abouti d’auto-organisation de l’eau. Aujourd’hui cependant, avec l’évolution démographique, « les gens ont plus conscience » (jilaqata de Lorocota, novembre 2018). Les contacts que les nouvelles générations ont tissés avec le milieu urbain, en possédant notamment leurs habitations dans le quartier voisin de Pampahasi, ont permis d’activer la mobilisation de nouveaux savoirs et d’accumuler un capital social susceptible de renforcer le processus d’auto-organisation. Construit grâce aux nouvelles connexions avec l’extérieur et à un certain dépassement de la communauté traditionnelle (Draperi, 2018), ce processus social s’appuie néanmoins sur la mobilisation d’un imaginaire indigène pour revendiquer une souveraineté sur les ressources, faire pression sur le gouvernement et négocier la mise en place de services (eau potable, assainissement, système d’irrigation modernisé, fournis selon le modèle pro-poor) et de projets de développement.

Tableau 4. Les facteurs de robustesse de l’auto-organisation de l’eau à La Paz

Facteurs de production de l’auto-organisation de l’eau

Facteurs de destruction des formes d’auto-organisation

Conséquences pour la robustesse

(+) positives

(-) négatives

dynamique communautaire préexistante

urbanisation croissante

(-) hétérogénéité interne croissante

(-) affaiblissement de la dynamique communautaire originelle

(+) renforce le capital social

(+) mobilise d’autres savoirs

transmission intergénérationnelle déficiente

(-) nouvelles générations considèrent comme une perte de temps les dynamiques communautaires (travaux collectifs etc.)

ressource abondante et facilement accessible

diminution de la ressource sous l’impact du changement climatique et/ou de l’urbanisation

(-) concurrence entre groupes dans la gestion de la ressource

(-) la ressource devient « bien de club »

gestion de la pénurie (absence d’État)

modernisation de l’État : volonté de contrôler les territoires, investissement en politiques publiques et infrastructures, etc.

(+ ou -) concurrences entre gestions collectives et publiques de la ressource

(-) évolution du rapport coût/bénéfice de l’auto-organisation

mobilisation de différents types de savoirs (locaux, professionnels)

capital social

urbanisation croissante

(+) au départ, permet de renforcer les savoirs et le capital social

(-) ensuite, Concurrences entre groupes (comunarios/vecinos)

(-) Concurrence entre savoirs

Conclusion

41L’enquête sur les coopératives d’eau dans les périphéries urbaines de La Paz montre que la gestion communautaire d’une ressource rare comme l’eau ne génère pas automatiquement des formes institutionnelles solidaires ni un commun. Si l’établissement d’un commun répond à trois critères, qui sont l’existence d’une ressource partagée, la nature des droits et obligations qui définissent l’accès à cette ressource et un mode de gouvernance qui permette d’en faire respecter les règles (Coriat, 2015), il faut aussi prendre en compte les usages sociaux associés à la gestion de la pénurie, ainsi que « les capacités d’apprentissage et les capacités d’adaptation des modes d’organisation et de gouvernance à des évolutions économiques, sociales ou technologiques, internes ou externes » (Weinstein, 2013). L’enquête dans les quartiers périphériques de La Paz s’inscrit ainsi dans la continuité des travaux sur les communs, tout en cherchant à les renouveler par une approche sociologique de leurs conditions sociales de production et de reproduction. Cette perspective dynamique s’intéresse particulièrement aux processus et aux trajectoires – le commoning – afin d’analyser les évolutions institutionnelles (Ostrom & Basurto, 2013) et leur articulation avec l’action publique (Sauvêtre, 2018).

42La mise en évidence des conditions sociales spécifiques d’institution de formes d’auto-organisation conduit à insister sur l’existence d’un certain nombre de variables en termes de compétences, de savoirs et de savoir-faire spécifiques liés à chaque type d’organisation : il faut en effet tenir compte des caractéristiques sociales des groupes concernés et du degré d’interpénétration entre système local, réseau urbain et inégalités socio-environnementales. La perspective historique, multisituée et comparative de la revisite d’enquête s’avère ici particulièrement pertinente pour proposer un cadre d’analyse qui tienne compte des processus de consolidation des formes d’auto-organisation et de leur capacité à affronter des chocs, que ceux-ci soient sociaux (urbanisation, changement politique) ou environnementaux (sécheresse). Ces évolutions renvoient également aux usages de la ressource, selon qu’elle est rare ou abondante, facile d’accès ou nécessitant un important travail technique. L’auto-organisation de l’eau ne peut en effet être analysée en dehors de son aspect sociotechnique et de la dimension symbolique attachée au système qui partage la ressource.

43L’enquête relativise le facteur idéologique de l’auto-organisation qui, dans les quartiers périphériques de La Paz, est davantage conçue comme une gestion de la pénurie que comme un projet de société alternatif dressé contre l’État et le secteur privé. En ce sens, si les « guerres de l’eau » en Bolivie ont pu être théorisées par certains leaders des mouvements d’auto-organisation et intellectuels comme une lutte pour la défense des communs, cette vision ne prend suffisamment pas en compte les aspirations ainsi que les dynamiques économiques, politiques et culturelles des groupes. Inversement, si l’étude montre l’aspect peu déterminant de l’idéologie dans la construction de l’auto-organisation, cette dernière ne peut néanmoins pas être comprise en dehors du rapport aux autorités gouvernementales. Les différents cas étudiés montrent un certain pragmatisme de la part des communautés, qui profitent de certains chocs pour renégocier leur relation à l’État, que ce soit en l’intégrant à travers le réseau public ou en introduisant un modèle de gestion hybride articulant forme d’auto-organisation et accès au réseau public.

44L’enquête témoigne également d’une relation complexe à la communauté d’origine. Si celle-ci est à la source de toutes les formes d’auto-organisation observées, son ouverture à d’autres populations (vecinos) détermine son évolution. En effet, l’hétérogénéité croissante due à l’urbanisation est aussi bien une source de destruction de l’auto-organisation, avec une adhésion au système public perçue comme unique solution à l’incapacité de la communauté originelle à fournir de la ressource à tous, que la condition nécessaire à sa réactualisation par de nouveaux rapports de coproduction (Laval, 2016), à partir de nouveaux réseaux (capital social) et savoirs (professionnels) qui s’avèrent essentiels pour affronter les évolutions sociétales. Cette activité de coproduction repose dans le cas de La Paz sur une culture communautaire, en particulier une culture communautaire de l’eau, qui semble déterminante dans le maintien de l’auto-organisation, que celle-ci soit basée sur des pratiques historiques, comme à Cotahuma, ou sur une dimension plus symbolique ou imaginée, comme à Hampaturí à partir de l’indianité.

45Cette culture communautaire est au cœur du processus de destruction créatrice, c’est-à-dire de la destruction d’une forme d’auto-organisation par la construction d’une nouvelle forme qui vient marquer une rupture avec certaines dérives ou incompétences de l’organisation précédente (corruption, exclusion), tout en s’appuyant sur un ensemble de représentations et de pratiques acquis lors des processus antérieurs. L’enquête montre en effet que les cas dans lesquels l’autogestion de l’eau fonctionne sont ceux où l’on observe des activités de coproduction qui ne concernent pas seulement la ressource hydrique mais aussi d’autres besoins de la vie collective (routes, agriculture, etc.) : ceci alimente tout autant un transfert de pratiques et de savoirs qu’une mobilisation en faveur de l’idéal de commun.

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Notes

1 Le terme fait référence à un ensemble de doctrines et de mesures promues à partir des années 1980 afin de transformer le rôle de l’État et de réduire la part du secteur public, notamment dans la gestion des ressources naturelles. Sur le cas bolivien, voir Khol (2004) et Poupeau (2008).

2 Selon Ostrom, il s’agit des huit principes suivants : 1/ les droits d’accès doivent être clairement définis ; 2/ les avantages doivent être proportionnels aux coûts assumés ; 3/ des procédures doivent être mises en place pour réaliser des choix collectifs ; 4/ des règles de supervision et de surveillance doivent exister ; 5/ des sanctions graduelles et différenciées doivent être appliquées ; 6/ des mécanismes de résolution des conflits doivent être institués ; 7/  l’État doit reconnaître l’organisation en place ; 8/ l’ensemble du système doit être organisé à plusieurs niveaux.

3 On retiendra ici la définition de l’Alliance Coopérative Internationale : « la coopérative est une association autonome de personnes volontairement réunies pour satisfaire leurs aspirations et besoins économiques, sociaux et culturels communs au moyen d’une entreprise dont la propriété est collective et où le pouvoir est exercé démocratiquement. »

4 Le terme communauté désigne ici l’entité villageoise reconnue officiellement par l’État, celle-ci pouvant être « paysanne » ou « indigène » selon les processus historiques qui l’ont traversée. Chaque communauté possède son organisation propre, avec ses autorités légitimes (politiques, juridiques, etc.), ses normes et un territoire clairement délimité. La communauté peut être qualifiée de commun, dont la gestion reposerait davantage sur un territoire administratif et sur l’accès au foncier – et pas seulement à une ressource – régi par un certain nombre de règles. Ce commun peut entrer en concurrence avec d’autres formes de gouvernance commune, comme cela est le cas pour les modèles de l’eau.

5 À la suite de la « guerre de l’eau » de El Alto/La Paz, l’entreprise Aguas del Illimani (une filiale de la Lyonnaise des Eaux) est remplacée en 2007 par une entreprise publique et sociale, EPSAS. Créée en tant que société anonyme, EPSAS devait être administrée durant un « délai transitoire » de six mois par le ministère de l’Environnement et de l’Eau (MMAyA), jusqu’à sa conversion en une grande entreprise métropolitaine, laquelle n’a toujours pas vu le jour et se trouve au cœur de conflits territoriaux et politiques (Poupeau, 2009). De ce fait, au tournant des années 2020, EPSAS reste encore sous la dépendance du MMAyA.

6 L’enquête de 2018 a été réalisée dans le cadre du projet « Territoires de l’eau et communs en Bolivie. Les cas de la zone de desserte Hampaturí (zone sud de La Paz) et de Sacaba (Cochabamba) », financé par l’Agence Française de Développement (AFD) en partenariat le CREDA (UMR 7227, CNRS/Paris 3).

7 Bien que la mairie de La Paz ait cartographié récemment les sources hydriques de la ville, il n’existe aucune donnée précise sur la question. De plus, le nombre d’habitants de la ville pose également question : la baisse affichée entre 2002 et 2012 lors des recensements est fortement contestée.

8 Travaux communautaires obligatoires, sans rémunération, à l’origine des politiques pro-poor.

9 Le quartier de Chicani est aujourd’hui considéré comme « mixte » entre le rural et l’urbain, et plusieurs habitants souhaitent y développer une « communauté écologique » (voir infra).

10 Au sein du réseau d’eau public, il existe à La Paz un « tarif solidaire » établi actuellement à 2,60 bolivianos le mètre cube d’eau pour toutes les familles consommant moins de 15 mètres cubes par mois.

11 Ceci est parfois qualifié de « communs urbains » (Harvey, 2014).

12 L’ayllu est l’organisation territoriale traditionnelle « indigène » dont l’origine serait pré-incaïque, même si elle a connu d’importantes évolutions sous les gouvernements incas, espagnols puis républicains. L’ayllu possède sa propre autorité (le Mallku) et réunit plusieurs communautés elles-mêmes dirigées par leurs autorités, l’autorité principale des communautés étant le jilaqata.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Le système de distribution des eaux de La Paz/El Alto
Crédits Source : Hardy S. (2014), Atlas de la vulnérabilité de l’agglomération de La Paz, IRD Éditions, Paris
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/16656/img-1.png
Fichier image/png, 269k
Titre Tableau 1. Les dynamiques endogènes des formes d’auto-organisation étudiées
Crédits Source : élaboré par les auteurs
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/16656/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 132k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Claude Le Gouill et Franck Poupeau, « Gérer la pénurie, produire du commun », Revue de la régulation [En ligne], 27 | 1er semestre/spring 2020, mis en ligne le 30 juin 2020, consulté le 28 octobre 2020. URL : http://journals.openedition.org/regulation/16656 ; DOI : 10.4000/regulation.16656

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Auteurs

Claude Le Gouill

Post-doctorant, Centre de recherche et de documentation sur les Amériques [CREDA - UMR 7227, CNRS/Paris 3], Campus Condorcet Bâtiment de recherche sud 5, cours des Humanités, 93322 Aubervilliers ; claudelegouill29@gmail.com

Franck Poupeau

Directeur de recherche au CNRS, Centre de recherche et de documentation sur les Amériques [CREDA - UMR 7227, CNRS/Paris 3], Campus Condorcet Bâtiment de recherche sud 5, cours des Humanités, 93322 Aubervilliers ; franck.poupeau@cnrs.fr

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