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L’Afrique et sa dette « chinoise » au temps de la covid-19

Africa and its “Chinese” debt in the time of covid-19
Africa y su deuda con China en tiempos de la covid-19
Thierry Pairault

Résumés

Face à la conjoncture sanitaire que nous affrontons en 2020, le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale, le G20, le Club de Paris et même le pape François se sont prononcés pour un allégement de la dette des pays les plus endettés aux premiers rangs desquels se trouvent de nombreux pays africains, la Chine faisant plus ou moins figure d’accusée. Face aux surenchères médiatiques et politiques, nous nous demandons dans cet article quel est le poids réel de la dette africaine à l’égard de la Chine, que signifie cet endettement et quel est le rôle joué par la Chine et ses entreprises ? Quelle influence cet endettement a-t-il dans la stratégie de développement des pays africains ?

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Notes de l’auteur

Les traductions des citations et des titres d’œuvres chinois en français sont de l’auteur.

Texte intégral

1Dans une belle unanimité forcée par la crise sanitaire, le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale, le G20, le Club de Paris et même le pape François se sont prononcés pour un allégement de la dette des pays les plus endettés aux premiers rangs desquels se trouvent de nombreux pays africains, la Chine faisant plus ou moins figure d’accusée. Au cours d’une conférence de presse organisée le 8 juin 2020, Ma Zhaoxu, vice-ministre des Affaires étrangères, affirmait que suivant les recommandations du G20, la Chine « avait annoncé des moratoires sur la dette pour 77 pays et territoires en développement » (Renmin wang, 2020). Mais, comme le dirait Christine Lagarde, un moratoire n’est pas « un repas gratuit » (Glenn & Woo, 2018), les intérêts qui courent restent dus et s’agrègent au principal. Dans cette conjoncture, quel est le poids réel de la dette africaine à l’égard de la Chine, que signifie cet endettement et quel est le rôle joué par la Chine et ses entreprises ? Quelle influence cet endettement a-t-il dans la stratégie de développement des pays africains ?

2L’opacité est très certainement ce qui caractérise le mieux le domaine de la dette des États. La cause n’est pas tant l’existence de systèmes statistiques embryonnaires ou de gouvernances aléatoires, mais bien plus souvent la volonté des États endettés eux-mêmes de tenir secrètes les données de leur endettement tant pour raisons politiques que financières. De même, les bailleurs peuvent souhaiter tenir secrètes les conditions de leurs prêts à tel ou tel pays pour conserver leur pouvoir de marchandage à l’égard des autres pays solliciteurs. Bien entendu, la Chine ne fait pas exception. Toutefois, dans son cas, s’ajoute un manque de transparence systémique qui renforce encore nos difficultés précisément quand il s’agit d’apprécier l’importance de son engagement financier en Afrique.

1. Des chiffres pour une surenchère

3Au début de l’année 2020, les médias se sont livrés à une surenchère à la fois statistique et politique. D’un point de vue statistique, les seules données véritablement exploitables sont celles de la Banque mondiale dont l’interprétation est souvent dénaturée par la présentation qu’en font nombre de commentateurs. À partir de ces données et de deux remarques relevées dans l’édition de 2019 des International debt statistics, où la Banque mondiale affirme que « At the end of 2017 Paris Club creditors accounted for just 5 percent of the long-term public and publicly guaranteed external debt stock of countries in Sub-Saharan Africa » et « China, which has accounted for over 60 percent of the region’s long-term debt owed to bilateral creditors in 2017 » (Banque mondiale, 2019, p. 11), Deborah Bräutigam (2020) en déduit le montant de la dette de l’Afrique subsaharienne envers le Club de Paris et la Chine pour l’année 2017. Compte tenu de la disponibilité des statistiques au moment où s’amorce la discussion sur la dette « chinoise » de l’Afrique, c’est sur cette seule année 2017 que la majorité des propos se focalise, année pour laquelle nous pouvons affirmer quatre faits :

  • La part des créances bilatérales chinoises dans le stock des dettes à long terme des pays africains subsahariens est d’environ 13 %. [Ici, les créances chinoises sont comparées à l’ensemble des créances qu’elles soient publiques, privées et publiquement garanties, ou privées non garanties].

  • La part des créances bilatérales chinoises dans le stock de dettes à long terme des pays africains subsahariens garanties publiquement est d’environ 17 %. [Ici, les créances chinoises sont comparées à la somme des créances publiques augmentées des créances privées et publiquement garanties, donc exclusion faite des créances privées non garanties].

  • La part des créances bilatérales chinoises dans le stock de dettes à long terme des pays africains subsahariens dues à des créanciers publics garanties publiquement est d’environ 29 %. [Ici, les créances chinoises sont comparées à la somme des créances publiques exclusion faite de toute créance privée garantie ou non].

  • La part des créances bilatérales chinoises dans le stock de dettes à long terme bilatérales des pays africains subsahariens dues à des créanciers publics garanties publiquement est d’environ 60 %. [Ici, les créances chinoises sont comparées à la somme des créances publiques bilatérales – de gouvernement à gouvernement – exclusion faite de toute autre forme de créance publique ou privée].

4Chacune des propositions précédentes est exacte, mais ce que retiendront les lecteurs, encouragés par des formulations obscures rapportées de surcroît le plus souvent de façon elliptique ou tronquée, est le poids de la Chine annoncé par le seul pourcentage retenu par les commentateurs sans s’arrêter aux nuances. Ainsi Deborah Bräutigam (2020), dans un article paru le 15 avril 2020 dans The Diplomat, retient le chiffre de 17 %, car elle s’intéresse d’abord au poids dans l’ensemble de l’endettement publiquement garanti à l’égard de la Chine en tant que créancière souveraine principalement à travers l’Exim Bank de Chine, le China Development Fund ; ce faisant elle ignore le rôle que peuvent jouer les grandes entreprises chinoises. À l’extrême opposé, l’économiste américain Minxin Pei (2020) retient le chiffre tout aussi exact de 60 %, car c’est celui qui conforte le mieux ses thèses généralement très critiques à l’égard de Pékin.

5Cet usage tantôt analytique, tantôt politique des statistiques n’est pas étonnant ; toutefois, ici il se double d’une confusion. Le China-Africa Research Initiative (CARI) que dirige Deborah Bräutigam à l’université Johns Hopkins a entrepris depuis de nombreuses années de recenser tous les prêts octroyés par la Chine pour des travaux d’infrastructures à l’ensemble des pays africains et non aux seuls pays subsahariens1. Leurs calculs publiés en mars 2020 chiffrent le montant des prêts octroyés entre 2000 et 2017 à plus de 145 milliards de dollars. Or, cette somme de prêts est constamment confondue par les commentateurs avec le montant effectif de l’endettement africain actuel : en vérité, certains prêts ont déjà été remboursés quand d’autres ont été annulés ou résiliés, ou sont en cours de remboursement ou quand d’autres encore ont vu leur remboursement annulé. De fait, les statistiques de la Banque mondiale indiqueraient que le montant de la dette de l’Afrique subsaharienne correspondant à des prêts publics chinois ne serait que de 58 milliards de dollars en 2017, soit moins de la moitié. C’est pourtant ce chiffre de 145 milliards de dollars de prêts que Ken Ofori-Atta – ministre ghanéen des Finances et président actuel du comité Banque mondiale-FMI pour le développement – énonce pour évaluer la dette africaine à l’égard de la Chine (Bavier & Wu, 2020). Chiffre de 2017 sur lequel rebondissent les journalistes qui le comparent au montant en 2018 de la dette africaine subsaharienne publiquement garantie pour calculer un taux d’endettement de 40 % qui ne correspond strictement à rien.

6En résumé, si l’Afrique subsaharienne s’est lourdement endettée à l’égard de la Chine pour financer ses travaux d’infrastructure, c’est très évidemment dans des proportions moindres que ce qui a pu être proclamé et repris avec des arrière-pensées plus que politiques – à l’instar de l’ex-président du Bénin, Thomas Boni Yayi, qui, dans les colonnes du Monde, reprend ce chiffre de 40 % et affirme que : « La question est de savoir si un pays comme la Chine, membre du G20, est prête [sic] à annuler sa créance sur le continent, soit 40 % de la dette africaine qui se situerait autour de 360 milliards de dollars » (Yayi, 2020).

2. Qu’en est-il des chiffres chinois ?

7Et pendant ce temps que se dit-il en Chine ? La Chine est parfaitement consciente que les pays africains instrumentalisent la crise sanitaire pour mieux la culpabiliser et obtenir un allégement de leurs dettes (Pan et Zhang, 2020). Mais je noterai d’abord que les communiqués du ministère chinois du Commerce publiés les 10 et 14 avril se sont contentés de rapporter assez exactement des propos parus dans la presse occidentale sans tenter d’argumenter (MOFCOM, 2020a et 2020b, ce qui n’est généralement pas le cas des responsables politiques, ainsi Ning Jizhe (directeur adjoint de la Commission nationale du développement et de la réforme) selon lequel ce ne serait pas la faute de la Chine si certains pays africains étaient endettés puisqu’ils avaient déjà des dettes auprès d’autres pays avant que la Chine ne leur octroie un prêt (Ning, 2018). C’est un argument sorti tout droit du fond d’une cour de récréation quand un enfant pris sur le fait tente de reporter la faute sur un ou une camarade, mais aussi un argument malheureux puisque précisément c’est, non le premier, mais le n plus unième euro de dette et les suivants qui rendent l’ensemble de l’endettement insupportable.

  • 2 Le CNKI est le plus important agrégateur et dispensateur chinois de ressources scientifiques numéri (...)
  • 3 Il s’agit d’articles repérés le 24 mai 2020 par leur titre dans lequel apparaît une référence à la (...)
  • 4 La base de données du CARI indique que 36 % des prêts sont à taux zéro ou bonifiés et qu’ils représ (...)

8Les chercheurs chinois ne se sont pas intéressés à la question de la dette africaine ni au rôle éventuel de la Chine dans sa constitution. En consultant la base chinoise de données bibliographiques du China National Knowledge Infrastructure (CNKI)2, je n’ai relevé que seize articles scientifiques3 publiés depuis 1984, dont cinq au cours de ces dix dernières années auxquels il faut ajouter les deux articles parus en ce début d’année 2020 dans la revue Asie occidentale et Afrique de l’Académie des sciences sociales de Chine. D’une manière générale, ces articles ne produisent aucune statistique chinoise, sauf quelques chiffres ponctuels, généralement anciens, se référant toujours à des prêts à taux zéro ou à taux bonifiés (alors que ceux-ci pèsent peu même s’ils comptent pour plus du tiers en nombre4) à partir desquels les auteurs se livrent à des généralisations. Sinon, ces auteurs sont contraints d’utiliser les chiffres de la Banque mondiale pour prouver la partialité des analystes occidentaux et montrer que la dette africaine due à la Chine serait très faible par comparaison. L’article de Lu Lingyu et Gu Baomi est emblématique de cette démarche. Les auteurs y affirment que « 38 % sont dus aux banques commerciales [occidentales], 36 % aux prêteurs multilatéraux et 26 % aux prêteurs bilatéraux dont la Chine qui n’en finance qu’une faible partie » (Lu & Gu, 2020, p. 37). Les calculs ne sont pas explicités, ce que nous retiendrons ici est l’argumentation.

9Ce qui donc poserait problème, ce seraient les créanciers privés et non les créanciers publics. Or, les créanciers chinois seraient tous publics, donc la Chine ne serait pas concernée par la nécessité de remettre les dettes africaines. Du point de vue chinois, ce serait donc un problème strictement occidental dans lequel la Chine n’aurait pas à intervenir. De même que les pays occidentaux n’auraient pas à s’ingérer dans les affaires publiques chinoises que sont ses créances publiques en Afrique. Mais ici encore, les choses sont moins simples.

10Si nous faisons uniquement référence aux dettes à long terme garanties par les gouvernements africains subsahariens, les créanciers privés auraient détenu en 2017 environ 41,5 % de ces dettes, ce qui est évidemment supérieur au 16,8 % des créances publiques chinoises. Ces créances privées seraient possédées pour un tiers par des banques et pour les deux autres tiers par des détenteurs d’obligations. La messe est-elle dite pour autant ? Évidemment non, car ce biais analytique vise à écarter la question de la souveraineté du prêt : dans quelle mesure un État étranger peut peser dans la définition de la stratégie économique d’un pays africain à travers des prêts octroyés par des institutions publiques contrôlées par les autorités de cet État étranger ? Du point de vue de la souveraineté des parties, ce sont les prêts bilatéraux – donc de gouvernement à gouvernement – qui importeraient, or ceux-ci seraient à 60 % chinois.

  • 5 Ce sont des obligations libellées en renminbi (la monnaie chinoise) vendues en Chine par un émetteu (...)

11Les banques commerciales chinoises actives en Afrique sont effectivement à capitaux publics, est-ce pour autant dire que leurs intentions commerciales peuvent être fondamentalement différentes de celles des grandes banques occidentales citées par les sources chinoises pour justifier leur argumentation qui tend à celer le rôle de Hong Kong ? Selon les données de Sebastian Horn, Carmen Reinhart et Christoph Trebesch (2019, p. 67), ce seraient environ 30 milliards de dollars qui, via Hong Kong, seraient détenus occultement par les quatre principales banques chinoises dans des pays en développement – dont l’Afrique subsaharienne. À cette somme, il faudrait ajouter 10 milliards de dollars pour les « panda bonds5 » collectés directement sur le marché chinois.

12Une autre question se pose encore : comment tenir compte des prises de participation à titre de sûretés par de grandes entreprises publiques chinoises ? Ainsi à Djibouti, la China Merchants Ports (sous-filiale hongkongaise d’une filiale du groupe China Merchants) détient à titre de sûretés des parts dans la société publique d’exploitation du Port de Djibouti. Dans un premier temps, une opération a été signée le 29 décembre 2012. L’histoire officielle nous rapporte que Djibouti, victime de la mauvaise volonté et des exigences financières exorbitantes de DP World, aurait été obligé, pour respecter ses engagements à l’égard de l’opérateur portuaire dubaïote, de se refinancer auprès de la China Merchants Port (par la suite, CMPort) qui en échange d’une somme de 185 millions de dollars recevait 23,5 % des parts de la société du Port de Djibouti (FMI, 2015, p. 6). Dans un deuxième temps, en août 2017, CMPort participe à un montage financier au terme duquel elle prête 150 millions de dollars à Djibouti (CMPort, 2017), le gouvernement djiboutien remettant à la CMPort – à titre de sûreté – 15,3 % des actions de la société du Port de Djibouti qui viennent pour la durée du prêt (dix ans) s’ajouter au 23,5 % acquis en 2012 (Pairault, 2018). D’autres entreprises chinoises participent à des montages plus ou moins comparables avec constitution de sûretés par le biais d’action de participation et autres obligations comme pour la phase II du port de Kribi au Cameroun ou le port d’Al Adabiyah en Égypte pour rester dans le domaine portuaire.

13Si maintenant nous faisons référence, non plus au total des dettes à long terme garanties, mais au total des dettes à long terme qu’elles soient ou non garanties, la situation de l’Afrique subsaharienne diffère alors considérablement de la situation générale des pays à faible et moyen revenu à laquelle la Chine fait référence pour éviter la remise des dettes des pays les plus en difficultés dont les pays africains subsahariens sont de loin les plus nombreux (41 sur 77). Au total, toujours en 2017, les créances privées à long terme non garanties par les États sont de 2 562 milliards de dollars contre 2 815 pour les dettes publiquement garanties (soit respectivement 47,6 % et 52,4 % des dettes à long terme). Il n’en est pas de même concernant l’Afrique subsaharienne : là, les premières ne sont que de 122 milliards tandis que les secondes sont de 342 milliards, soit respectivement 26,3 % et de 73,7 % (Banque mondiale, 2020, p. 17). De ce point de vue, la Chine est bel et bien directement impliquée dans l’endettement des pays subsahariens, quelle que soit la manière de calculer cette implication.

14Ni le Club de Paris, ni la Banque mondiale, ni le FMI ne nient que les créances privées puissent constituer un problème, mais ce problème ne relève en aucune façon de la nature de la dette ou du statut du créancier, mais du manque de transparence des procédures d’endettement. De fait, si on en croit Thomas Lambert, associé gérant de la banque Lazard, le problème des créanciers privés est qu’ils n’ont pas l’équivalent d’un Club de Paris définissant des règles communes permettant d’organiser la transparence du marché des capitaux privés dans ses relations avec les pays africains (Gide Loyrette Nouel, 2020). Véritablement, qu’importe que le créancier soit public ou privé pourvu qu’il soit transparent contrairement à ce que veut affirmer la vulgate chinoise. Hamet Aguemon, ancien conseiller du Premier ministre béninois Lionel Zinsou, va encore plus loin (Gide Loyrette Nouel, 2020). Le surendettement de l’Afrique (ou plutôt de certains pays africains) manifesterait le sous-financement de son développement et le recours aux créanciers privés révélerait l’insuffisance des financements publics qu’ils soient chinois ou non. Dès lors que les bailleurs publics font défaut à l’Afrique, la question est de savoir comment aménager le recours aux créanciers privés sans que les agences de notation y voient une raison de mal noter les pays africains dynamiques y ayant recours.

  • 6 Il s’agit de l’ancienne École diplomatique créée en 1949, aujourd’hui l’une des universités publiqu (...)

15L’article de Chu Yin – professeur d’économie à l’Institut des Relations internationales6 (Chu, 2020) – est également très emblématique. L’auteur ne pose jamais la question essentielle : cet endettement africain est-il supportable ? Il se contente d’affirmer que la Chine a agi pour le bien de l’Afrique (n’est-ce pas ce qu’affirmaient Milton Friedman et ses Chicago Boys à propos du Chili ou la Banque mondiale avec les plans d’ajustement structurel ?) en cantonnant son raisonnement au niveau macro – celui du continent – alors que les difficultés sont générées et gérées au niveau micro, celui des pays. Il ne faut pas oublier que les chiffres précédents ne sont que des chiffres moyens qui peuvent être très éloignés de la situation propre à chacun des pays et que de ce point de vue la responsabilité de la Chine peut être beaucoup plus grande que ce qu’ils suggèrent ou ne suggèrent pas.

16Jusqu’ici, nous avons mis l’accent sur les données avancées pour chiffrer le poids de la dette chinoise des pays africains et avons constaté que la préférence accordée à un chiffre sur un autre résultait davantage des intentions politiques du commentateur que d’une réelle appréhension de la situation. Mais il y a aussi des présentations plus idéologisées qui bien souvent desservent la cause qu’elles entendent défendre.

3. Mythes et réalités

« […] La Chine sur le point d’annuler les dettes africaines » titrait le 14 avril 2020 Financial Afrik avant d’expliquer que « Cette situation [l’endettement africain] est liée aux conditions très avantageuses des prêts de la Chine, avec des taux d’intérêts [sic] de 0 % contre 2 à 3 % comparés aux prêts concessionnels [des] pays occidentaux » (Dia, 2020).

  • 7 Scott Morris, Brad Parks et Alysha Gardner (2020) donnent le pourcentage des prêts ayant un élément (...)

17À l’évidence, l’auteur de cet article est très mal renseigné. Comme le montre l’ensemble des études dont le rapport paru en avril 2020 – et financé entre autres par la Fondation Bill-&-Melinda-Gates – les prêts chinois sont très rarement des prêts à taux bonifiés, ce sont bien plus souvent des prêts commerciaux (77,5 %)7 avec des taux d’intérêt généralement plus élevés, d’une maturité plus limitée et avec un différé de paiement assez bref contrairement aux prêts des « institutions de Brettons Woods », du Club de Paris ou des divers fonds arabes (Morris, Parks & Gardner, 2020).

18Ce ne sont donc pas les conditions financières du prêt qui vont faire la différence, mais l’importance des sommes disponibles pour les prêts – comme le montrent les calculs du Consortium pour les infrastructures en Afrique (Consortium pour les infrastructures en Afrique, 2019) – et surtout le montant des prêts effectivement octroyés : là où la Banque mondiale et le Club de Paris octroient des prêts de faible montant, la Chine, en revanche, prête les centaines de millions de dollars nécessaires au financement des projets d’infrastructures. Les pratiques diffèrent aussi sur les conditions attachées aux prêts : là où la Banque mondiale impose des engagements en matière de respect des droits humains, la Chine impose la constitution de montages financiers jouant le rôle de sûretés, mais surtout l’obligation systématique de recourir à des entreprises chinoises – contrairement, par exemple, à l’Agence française de développement qui finance des projets africains dont l’exécution est confiée à des entreprises chinoises.

19Et Ibrahima jr Dia (2020) continue ainsi : « Cette générosité de Pékin fait l’objet de critiques classiques de Washington, qui dénonce régulièrement la diplomatie du chèque, et des institutions de Bretton Woods qui évoquent à demi-mots un “piège de la dette” ». Sans doute, mais c’est oublier que ces mêmes critiques sont également le fait de nombre de dirigeants et responsables économiques africains qui, aujourd’hui, mettent à profit la crise sanitaire actuelle pour réclamer une annulation des dettes de leur pays dues à la Chine. Que ce soit l’ex-président du Bénin, Thomas Boni Yayi (2020) déjà cité ou l’actuel ministre des Finances ougandais, Matia Kasaija (AP, 2019), ou encore d’autres qui le font plus indirectement à travers l’appel du 14 avril (Conseil européen, 2020) où des leaders africains côtoient des leaders européens, tous souhaitent un engagement de la Chine dont les créances participent assurément au grave endettement de certains pays africains. Le Premier ministre éthiopien, Abiy Ahmed, n’avait pas attendu que la crise sanitaire explose pour affirmer dès décembre 2019 que les prêts chinois étaient ce qui obérait l’économie de son pays pourtant considéré comme le bon élève de la Chine (Marks, 2020).

20Emmanuel Macron n’a-t-il « jamais eu l’intention d’annuler la dette africaine » comme l’affirme Pauline Imbach (2020) ? Soyons cynique et citons le ministre des Affaires étrangères français, Jean-Yves Le Drian, qui, le 31 mars 2020, affirmait au micro de RTL : « Il faut l’aider [l’Afrique] par solidarité. Il faut aussi l’aider par sécurité, parce que le risque majeur, c’est l’effet boomerang, la réimportation » (RTL, 2020). Il s’agit donc de se protéger soi-même et de mettre la Chine en porte-à-faux en instrumentalisant son manque de transparence. Alors, quel espoir les pays africains ont-ils que la Chine annule leurs dettes ? De fait, le ministre des Finances ougandais, Matia Kasaija, cité plus haut, donne indirectement la réponse. Économiquement et politiquement, les pays africains dépendent trop étroitement de la Chine (Pairault, 2020a) pour que leurs éventuelles critiques portent véritablement. Le moratoire décidé à la suite du sommet extraordinaire du G20 de mars 2020 est une réponse si pâle (G20, 2020) qu’il conforte la Chine dans un bilatéralisme qu’elle pratique absolument.

  • 8 C’est nous qui soulignons.
  • 9 John Hurley, Scott Morris et Gailyn Portelance (2019, p. 157) remarquent que « It is also notable t (...)

21En 2016, lors du G20 présidé par la Chine, le communiqué final se félicitait « de la participation régulière de la Chine aux réunions du Club de Paris et de son intention de jouer un rôle plus constructif8, notamment en poursuivant les discussions sur son éventuelle adhésion » (G20, 2016). Neuf mois plus tard, lors du Belt and Road Forum for International Cooperation, le président du groupe de la Banque mondiale, Jim Yong Kim, déclarait « [qu’]à l’invitation du ministère chinois des Finances, nous signons un protocole d’accord avec d’autres banques multilatérales de développement pour soutenir la stratégie des nouvelles routes de la soie » (Kim, 2017), protocole d’accord qui n’a pas été, comme à l’accoutumée, rendu public par la Banque mondiale9. Il semblerait donc que ce ne soit pas la Chine qui, adhérant au Club de Paris, en adopterait la transparence dans l’octroi des crédits et l’annulation des dettes des pays en difficultés, mais bien plutôt la Banque mondiale et les autres institutions multilatérales qui entérineraient les normes chinoises à l’œuvre dans les pays impliqués dans la stratégie des nouvelles routes de la soie.

  • 10 Hurley, Morris et Portelance (2019, p. 164-171) énumèrent les allégements de dettes consentis entre (...)

22Il semble donc douteux que la Chine accepte une stratégie multilatérale impliquant une transparence à laquelle elle s’est toujours refusée et ce d’autant plus qu’il n’est pas certain que cette transparence lui soit possible compte tenu de la concurrence entre les institutions chinoises bailleuses de fonds. Un bilan minutieux des pratiques chinoises que résume Deborah Bräutigam (2020) ou que synthétise Lauren Johnston dans une page du The World Economic Forum COVID Action Platform montre que la Chine n’annule que très exceptionnellement ses créances et, quand elle le fait après d’âpres négociations, ce sont toujours des montants dérisoires (Johnston, 2020). C’est également le constat émis par une étude publiée en avril 2019 par un cabinet de conseil kenyan, Development Reimagined (Ryder, 2019). Cette étude, étudiant les stratégies d’annulation des dettes au cours de la période 2000-2018, établit que la plupart des annulations par la Chine portent sur des valeurs inférieures à cent millions de dollars et que ces annulations ne concernent que des prêts gouvernementaux sans intérêt échéant à la fin de l’exercice en cours10. En comparant les annulations de la dette bilatérale des pays pauvres très endettés, cette étude montre que les annulations par la Chine (1,7 milliard de dollars) sont en ligne avec celles des États-Unis et de l’Allemagne (respectivement 2,2 et 2,3 milliards de dollars), mais loin derrière celles des pays qui annulent le plus comme le Japon (3,9 milliards de dollars) et la France (5,2 milliards de dollars) (Ryder, 2019). Quelle que soit l’interprétation que l’on puisse donner aux propos d’Emmanuel Macron, force est de constater qu’ils se placent dans une tradition plutôt honorable.

23Song Wei (chercheuse à l’Institut pour le commerce international et la coopération économique du ministère du Commerce) a écrit une phrase définitive : « Ce que la Chine pourrait faire pour aider, c’est redonner vie aux projets financés par des prêts et réaliser des profits durables, au lieu de mesures aussi simplistes qu’offrir des annulations de dettes » (Song, 2020a). Elle insiste quelques jours plus tard : « Offrir des annulations ne serait pas conforme aux intérêts des pays africains en matière de développement à long terme » (Song, 2020b). Clair, net, sans équivoque.

4. Endettement et développement

24L’endettement d’un pays ne prend pas son sens au seul énoncé de son poids financier, sa signification dépendra toujours très largement de son utilité pour le développement de ce pays. Ce n’est donc pas tant l’importance des prêts chinois que l’utilité des projets financés par ces prêts qui peut poser problème. La problématique de l’endettement est étroitement liée à celle de la responsabilité mutuelle des parties, emprunteur comme prêteur. Le « Consensus de Monterrey » (2002) le proclame clairement (Nations Unies, 2002, p. 13) :

Le financement viable de la dette est un élément important pour mobiliser des ressources en vue d’investissements publics et privés. Des stratégies nationales détaillées pour suivre et gérer les engagements extérieurs, dans le cadre des conditions nationales de viabilité de la dette, y compris des politiques macroéconomiques saines et la gestion avisée des ressources publiques, sont un élément essentiel pour réduire les vulnérabilités nationales. Les créanciers et les débiteurs doivent être responsables au même titre de la prévention et du règlement d’une situation non viable de la dette.

25Les exemples africains de projets développementalement mal conçus (ce qui n’implique pas qu’ils soient défectueux ou de mauvaise qualité) sont nombreux et engagent autant la responsabilité du donneur d’ordre (le pays africain) que du prestataire de services et du financeur (tous deux bien souvent chinois).

26Nous avons déjà eu l’occasion de décrire en détail la responsabilité de la Chine dans ce qui pourrait être le fiasco des stratégies de développement éthiopienne et djiboutienne organisées autour de la ligne de chemin de fer entre Addis-Abeba et Djibouti (Pairault, 2019c ; 2020b ; 2020c). Même si les détails sont différents, les rapports relatifs à la ligne de chemin de fer construite entre Mombassa et Nairobi racontent une histoire identique dont certains aspects sont très instructifs. Lorsque le gouvernement kenyan eut l’idée de moderniser la ligne de chemin de fer entre le port de Mombasa et la capitale Nairobi, il ne considérait pas au départ la construction d’un tout nouveau chemin de fer à voie standard comme une stratégie économiquement pertinente. De fait, en 2013, quatre alternatives se présentaient. La première était un plan de réhabilitation du réseau à écartement métrique existant ; la deuxième visait à la mise à niveau du réseau existant vers une norme plus élevée en utilisant le même écartement ; la troisième envisageait la mise à niveau du réseau existant vers un système d’écartement standard sur le même réseau ; et la quatrième proposait la construction d’un chemin de fer à voie standard sur une nouvelle ligne. L’analyse des coûts relativement aux bénéfices attendus concluait alors qu’un nouveau chemin de fer à écartement standard nécessiterait le triple pour être financièrement viable et qu’un réseau à écartement métrique rénové serait l’option la plus appropriée en termes économiques et financiers. Néanmoins, en mai 2014, le gouvernement kenyan finit par choisir l’option la plus dispendieuse en prétextant, sans fournir de détails, que le produit intérieur brut (PIB) annuel du Kenya augmenterait suffisamment pour faire face à ces dépenses (Wang & Wissenbach, 2019, p. 8-9).

27Wang et Wissenbach ne font pas expressément allusion à d’amicales pressions chinoises. Toutefois, il serait étonnant qu’au Kenya les entreprises chinoises n’aient pas – comme ailleurs – activement soutenu avec le concours entre autres de leur ambassade, la solution qui les servait le mieux. Les pressions peuvent effectivement être subtiles comme le relèvent Hervé Lado et Folashadé Soulé (2020) en démontant les asymétries d’information et de pouvoir qui profitent aux entreprises chinoises dans leurs négociations avec les gouvernements africains. Le comportement le plus caricatural est que les entreprises chinoises puissent imposer comme contrat formel un protocole d’accord dont les imprécisions obligées leur autoriseraient des interprétations abusives et des études de faisabilité et de rentabilité approximatives.

28L’engagement de la Chine auprès des pays africains et l’octroi généreux de prêts pourraient ainsi résulter d’une certaine déficience des études de faisabilité et de rentabilité des projets africains que mèneraient (ou ne mèneraient pas) les entreprises chinoises comme nous l’avions décrit ailleurs (Pairault, 2019a ; Pairault 2019b), comme l’a également montré Chen Yunnan (2020), mais aussi comme l’explique Sun Lichao (2019) pour la Chine même à propos du train Chine-Europe Express. Une autre hypothèse serait que la Chine financerait aujourd’hui à perte – donc endetterait certains pays africains – dans l’espoir de marchés économiquement rentables dans l’avenir. Ce serait alors pourquoi, à Djibouti, à Addis-Abeba, à Nairobi ou ailleurs, des projets conçus bien avant le lancement de la stratégie des nouvelles routes de la soie seraient labellisés « routes de la soie », pour ainsi manifester cette « communauté de destin » louangée par Xi Jinping. Mais, les déceptions rencontrées de part et d’autre ainsi que l’actuelle révision des attitudes africaines et chinoises pourraient infirmer cette hypothèse pour l’avenir : c’est, semble-t-il, d’un commun désaccord que le gouvernement kenyan et les parties prenantes chinoises ont pour l’heure renoncé à prolonger la ligne de chemin de fer Mombassa-Nairobi au-delà de la capitale. En revanche, on ne peut rejeter l’hypothèse selon laquelle certains de ces prêts pourraient avoir eu des objectifs a priori plus politiques qu’économiques. Dès lors, les études de faisabilité et de rentabilité auraient (ou auraient eu) un rôle plus symbolique qu’effectif puisque l’objectif aurait été de se constituer une clientèle soutenant la Chine et ses intérêts à l’assemblée générale de l’ONU et dans les instances onusiennes (voir Harelimana, 2020, p. 11).

5. Le Consensus de Dakar, et après ?

29Ici comme dans d’autres domaines, la crise économique née de la pandémie de covid-19 sert de révélateur et offre une occasion d’évoquer plus ouvertement des discussions entamées antérieurement. Une première alerte publique a été vraisemblablement donnée par Christine Lagarde, alors directrice du FMI, à l’occasion d’une conférence organisée à Pékin le 12 avril 2018 par le China Council for the Promotion of International Trade et intitulée Belt & Road Trade and Investment Forum au cours de laquelle elle a déclaré (Lagarde, 2018) :

L’initiative « une ceinture et une route » peut fournir aux pays partenaires le financement dont ils ont tant besoin pour leurs infrastructures. Toutefois, ces initiatives peuvent également entraîner une augmentation problématique de la dette […]. Dans les pays où la dette publique est déjà élevée, une gestion prudente des conditions de financement est essentielle. Cela permettra d’éviter que la Chine et les gouvernements partenaires ne concluent des accords qui entraîneront des difficultés financières à l’avenir. […] Un bon point de départ consisterait à garantir la transparence du processus décisionnel.

  • 11 C’est nous qui soulignons.

30La version officielle de ce discours publiée par le FMI passe sous silence une phrase relevée par la presse qui rapporte que Christine Lagarde aurait dit que « L’initiative “une ceinture et une route” peut fournir aux pays partenaires le financement dont ils ont tant besoin pour leurs infrastructures, mais qui ne doit pas être considéré comme un repas gratuit11 » (Glenn & Woo, 2018). Un an plus tard, le 7 mai 2019, lors d’une réunion du Club de Paris, elle se félicite dans son allocution que la Chine ait annoncé l’adoption d’un nouveau cadre – voisin de celui de la Banque mondiale et du FMI – pour évaluer la viabilité de la dette, puis elle insiste à nouveau sur la nécessité d’une certaine transparence pour gérer l’endettement… (Lagarde, 2019).

31Il s’est tenu à Dakar, le 2 décembre 2019, une conférence sur le thème du développement durable et de la dette souveraine à laquelle participèrent plusieurs chefs d’État africains et la nouvelle directrice générale du FMI Kristalina Georgieva (Le Cercle des économistes, 2019). La conférence s’est achevée par la promulgation du Consensus de Dakar dont le journaliste Robert Adé (2019) résume ainsi l’esprit : « La dette n’est pas un problème, elle n’est pas un obstacle au développement si elle est utilisée à bon escient ». Et, Carlos Lopes, ancien secrétaire exécutif de la Commission économique pour l’Afrique des Nations unies (CEA), d’affirmer dans une interview au journal Le Monde : « Parlons clairement de ce que représente la dette africaine : si on regarde les montants plutôt que les principes, ils sont ridicules. Les pays africains ont besoin d’un peu d’imagination de la part de leurs partenaires » (Vergès, 2020).

32Les relations économiques avec la Chine sont cruciales pour l’économie des pays africains et le seront encore davantage à la suite de la récession née de la pandémie de covid-19. Aussi, exception faite de quelques déclarations dont nous avons fait état plus haut, il semblerait que les dirigeants africains appréhenderaient d’indisposer Pékin préalablement à toute discussion en vue d’un allégement de leur dette.

33La Chine dit craindre que l’annulation de la dette des pays africains les plus endettés ait un effet contraire à celui recherché. En améliorant leur ratio d’endettement, les gouvernements africains pourraient être tentés d’emprunter davantage auprès des financiers internationaux comme cela a déjà été le cas avec la ruée sur les eurobonds depuis 2012 (Zhou, 2020). Nous noterons toutefois que l’argument joue dans les deux sens puisque la manne chinoise n’a pas non plus stoppé ce mouvement. Mais le meilleur contre-argument est sans doute que la chute des cours des matières premières en particulier des cours du pétrole conjuguée à une conjoncture économique et sociale très incertaine encourage les investisseurs à déserter les marchés internationaux des obligations sur lesquels s’endettaient les gouvernements africains lesquels devraient de surcroît être découragés par l’élévation actuelle des taux d’intérêt.

34D’autres facteurs compliquent également l’équation pour le gouvernement chinois. Sur le plan intérieur, les récentes révélations sur le racisme chinois à l’encontre des Africains – en Chine comme hors de Chine – et l’indignation qu’elles ont suscitée en Afrique, ont déclenché un sentiment nationaliste en Chine contre l’ingratitude des Africains bénéficiaires de la générosité chinoise et contre le gaspillage des fonds publics. Sur les réseaux sociaux, les commentaires sont outranciers : « aider les Africains c’est comme battre des chiens avec de petits pâtés de viande », résultat, ils reviennent toujours à la charge12. Pour citer Firmin Marbeau (1847, p. 25), le « bon pauvre » est « reconnaissant et résigné ».

35Dans un tel contexte, même si le G20 ou Vera Songwe de la Commission économique pour l’Afrique des Nations Unies (2020) réussissaient à convaincre Pékin d’aller au-delà de simples moratoires, la marge de manœuvre de Xi Jinping et des autres dirigeants chinois serait très restreinte. Les déclarations de Zhao Lijian, porte-parole du ministère des Affaires étrangères, lors d’une conférence de presse du 13 mai 2020, montrent clairement les limites et renvoient la responsabilité de la réduction de la dette sur les autres : « nous [la Chine] sommes disposés à poursuivre nos efforts pour réduire l’impact négatif de l’épidémie sur l’économie mondiale » et « appelons les institutions financières multilatérales et les créanciers privés concernés à prendre les mesures appropriées pour réduire efficacement la dette des pays en développement qui connaissent des difficultés » (Waimaobu, 2020). Aussi l’Afrique ne peut – au mieux – qu’espérer de la Chine une « diplomatie de l’annulation » aussi limitée dans l’ampleur de ses allégements qu’elle sera superbement mise en scène comme l’a prouvé le discours de Xi Jinping le 18 juin 2020 (China Central Television, 2020) qui réitère que « La Chine annulera les dettes des pays africains correspondant à des prêts à taux zéro arrivant à échéance fin 2020 » avant de renvoyer la balle en affirmant que « La Chine espère que la communauté internationale, en particulier les pays développés et les institutions financières multilatérales, prendra des mesures plus énergiques pour alléger l’endettement de l’Afrique ». C’est clairement le signal d’une volonté chinoise de ne pas s’engager. Alors, à défaut, saura-t-elle répondre au vœu de Carlos Lopes, avoir de l’imagination ?

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Notes

1 La base de données est accessible sur le site du CARI à l’adresse http://www.sais-cari.org/data.

2 Le CNKI est le plus important agrégateur et dispensateur chinois de ressources scientifiques numérisées avec un accès en ligne à plus de dix mille revues scientifiques chinoises et plus de soixante-trois millions d’articles.

3 Il s’agit d’articles repérés le 24 mai 2020 par leur titre dans lequel apparaît une référence à la dette de l’Afrique, j’ai donc exclu ceux qui aborderaient incidemment la question, et dont ce ne serait pas l’objet principal d’étude.

4 La base de données du CARI indique que 36 % des prêts sont à taux zéro ou bonifiés et qu’ils représentent 15 % des montants prêtés.

5 Ce sont des obligations libellées en renminbi (la monnaie chinoise) vendues en Chine par un émetteur non chinois.

6 Il s’agit de l’ancienne École diplomatique créée en 1949, aujourd’hui l’une des universités publiques dépendant directement du gouvernement central et l’une des six universités pilotes parrainées par le ministère des Finances.

7 Scott Morris, Brad Parks et Alysha Gardner (2020) donnent le pourcentage des prêts ayant un élément de concessionality (22,5 %), d’où le pourcentage de ceux purement commerciaux (100 % - 22,5 % = 77,5 %).

8 C’est nous qui soulignons.

9 John Hurley, Scott Morris et Gailyn Portelance (2019, p. 157) remarquent que « It is also notable that the MOU itself is not publicly available, suggesting that transparency standards normally associated with the MDBs have been set aside in favor of those associated with the Chinese government ».

10 Hurley, Morris et Portelance (2019, p. 164-171) énumèrent les allégements de dettes consentis entre 2000 et 2011 par Pékin en indiquant leur montant.

11 C’est nous qui soulignons.

12 Inter alia, http://bbs.creaders.net/military/bbsviewer.php?trd_id=844184, http://www.cunman.com/new/7e3e4240314743aa96e1ad41f030f38d, etc. Notons tout de même que les commentateurs français sur les réseaux sociaux font des remarques du même ordre quant à l’utilisation des fonds publics français en Afrique.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Thierry Pairault, « L’Afrique et sa dette « chinoise » au temps de la covid-19 », Revue de la régulation [En ligne], 29 | 2021, mis en ligne le 10 février 2021, consulté le 28 février 2021. URL : http://journals.openedition.org/regulation/17645 ; DOI : 10.4000/regulation.17645

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Auteur

Thierry Pairault

Directeur de recherche émérite, Centre d’études sur la Chine moderne et contemporaine, CNRS / EHESS – UMR 8173, 54 boulevard Raspail, 75006 Paris ; pairault@ehess.fr

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