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La « visibilité des circuits courts » comme ressource commune

Institutionnalisation des circuits courts par la résolution de dilemmes sociaux successifs dans un observatoire en région Paca (France)
Visibility of short food chains as a common resource. Institutionalization of the short food chains by solving successive social dilemmas in an observatory in the Paca region (France)
La « visibilidad de los circuitos cortos » como un recurso común. Institucionalización de los circuitos cortos para la resolución de los dilemas sociales sucesivos en un observatorio en la regiòn Paca (Francia)
Noé Guiraud et Juliette Rouchier

Résumés

Le conseil régional de Provence-Alpes-Côte d’Azur (Paca) a décidé, en décembre 2010, de créer l’Observatoire régional des circuits courts (ORCC), dans le but affiché d’accompagner l’essor de ces circuits alimentaires émergents. Cet observatoire devait à la fois permettre une meilleure connaissance du phénomène “circuits courts” et l’institution d’une gouvernance régionale à leur sujet. Mis en œuvre selon une logique descendante (« top-down »), l’observatoire a permis d’instaurer une importante proximité entre les membres, qui ont fini par élaborer une gouvernance horizontale, dépassant des antagonismes politiques initiaux assez forts. En analysant l’histoire de cette institution complexe, il est possible d’identifier les conflits successifs qui l’ont caractérisée durant ses cinq années d’existence et leurs méthodes de résolution. Si l’on se réfère au cadre d’analyse IAD (Institutional Analysis and Development) d’Elinor Ostrom (2010), il apparaît que les conflits étaient principalement liés à un dilemme social autour de la ressource “visibilité” - qui se déclinait individuellement mais aussi collectivement – et que les règles ont été élaborées pour définir l’appropriation et l’usage de cette ressource par les acteurs. On peut considérer que la construction incrémentale de cet ’ensemble de règles a permis de constituer une institution assez « complète » au sens de l’IAD, mais dont on pouvait également percevoir les fragilités, liées à l’ambiguïté de l’acteur conseil régional – tout à la fois promoteur et financeur. Elles se sont d’ailleurs confirmées lors d’un changement de majorité du conseil régional.

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Texte intégral

Introduction

1Afin d’accompagner l’essor des circuits courts alimentaires, le conseil régional de Provence-Alpes-Côte d’Azur (Paca) a décidé, en décembre 2010, de créer l’Observatoire régional des circuits courts (ORCC). Le conseil régional avait pour double objectif affiché de permettre une meilleure connaissance du phénomène « circuits courts » et de faciliter son encadrement par les collectivités tout en instituant une gouvernance régionale à leur sujet. Cet observatoire a eu pour effet premier de générer, grâce à son animation, une proximité nouvelle entre ses participants (Guiraud & Rouchier, 2016). Ceux-ci ont conçu, au cours du temps, un ensemble de références, définitions et règles communes, et mis en place un système de gouvernance de plus en plus auto-organisé, qui présente les caractéristiques d’une institution comprise comme un « ensemble de règles en usage » (Ostrom, 1990).

2Dans cet article, nous analysons le développement de cet ORCC, aux contours et rôle d’abord flous puis de plus en plus spécifiés, durant ses cinq années d’existence, et identifions à son sujet une dynamique, décrite par Elinor Ostrom (2000 ; 2010), de résolution successive de dilemmes sociaux. Nous décrivons ainsi les dilemmes sociaux émergents et leur résolution grâce à la création de définitions et règles idoines qui ont permis de préciser à la fois les contours de l’institution et la ressource qui était produite par cet ORCC. C’est la « visibilité » que nous identifions comme ressource régulée par l’ORCC : ce dernier organise les activités qui produisent la visibilité des circuits courts (individuelle et collective) et leur appropriation par les membres inclus dans l’ORCC.

3La visibilité, au même titre que la réputation, est une ressource immatérielle spéciale en ce qu’elle est à la fois collective et individuelle, ce qui s’interprète de façon absolue (reconnaissance d’une qualité définie par un ensemble de critères) et relative (distinction individuelle qui rend singulier au sein des circuits courts). Comme ressource collective, la visibilité est pertinente pour un membre de l’observatoire qui souhaite que la qualité « court » soit clairement identifiable publiquement et donc puisse induire une demande sociale. Comme ressource individuelle, elle permet de se différencier : si le circuit que je représente peut faire preuve de sa légitimité à acquérir le qualificatif de « court », il peut également être identifié dans sa singularité par les financeurs, et donc permettre de revendiquer des aides ou un accès plus direct aux marchés publics (parfois définis par le conseil régional lui-même, comme c’est le cas pour les lycées, par exemple).L’élaboration d’une définition commune des circuits courts s’est faite à travers tout un travail de négociations entre des visions contradictoires de l’agriculture et de ce qui peut être défini comme circuit court en région Paca. Il en a été de même concernant la fourniture d’informations pertinentes pour le collectif. De manière générale, chaque étape a été marquée par des conflits liés à l’articulation de la participation au collectif et de l’appropriation de la ressource. Or, c’est précisément la résolution de ces conflits par la création de règles appropriées qui a permis la complexification d’une institution devenant de plus en plus « complète », au sens où tous les niveaux de règles sont élaborés et où on peut anticiper la pérennité du système de règles (Lamine & Rouchier, 2016).

4Toutefois, nous parlons ici d’un processus achevé puis disparu : après avoir lancé l’observatoire, puis l’avoir laissé se développer durant plusieurs années, le conseil régional, par l’intermédiaire de ses élus, a transformé sa présence en son sein et utilisé, de façon presque prédatrice, la visibilité collective produite à ses propres fins gestionnaires. Ceci a mis fin au processus d’auto-organisation observé jusqu’alors.

5Dans cet article, nous décrivons tout d’abord l’approche théorique dynamique qui nous permet de reconnaître les dilemmes sociaux successifs, puis l’objet « observatoire » ainsi que la méthode employée (plus précisément exposée dans Guiraud & Rouchier, 2016). Les résultats bruts sont ensuite présentés pour être analysés selon cette grille dynamique, qui montre de façon significative combien la complétude d’une institution se réalise par la résolution de dilemmes sociaux, et donc l’adaptation du collectif. Nous concluons sur la pertinence de cette grille d’analyse pour observer d’autres institutions se constituer dans le temps.

1. Analyse dynamique d’un observatoire

Depuis la fin des années 2000 et jusqu’à nos jours, des observatoires ont été fréquemment développés en France (voir infra) pour prendre acte de l’essor des « circuits courts » et éventuellement influer sur leur développement. Ces observatoires, de fonctionnements variés, se sont rapidement révélés producteurs de règles, de définitions et de réseaux. C’est l’Institutional Analysis and Development (IAD) d’Ostrom, pris comme cadre d’analyse, qui nous permettra de saisir en quoi ce processus de co-construction correspond à l’émergence d’une institution dont la ressource est immatérielle.

1.1. Dynamique de formation des institutions

L’usage que nous faisons ici de l’IAD (Ostrom, 2005) est celui d’un cadre d’analyse de la dynamique de création de règles de façon évolutive, en fonction de crises qui affectent le groupe porteur d’une institution. À chaque étape, les tensions sont résolues à travers des accords transitoires, s’ils s’avèrent « suffisamment bons » (Simon, 1955) pour permettre de fonctionner en collectif, jusqu’à ce qu’un nouveau problème émerge.

  • 1 Voir le no 14 de la Revue de la régulation, intitulé Autour d’Ostrom : communs, droits de propr (...)

6Les travaux d’Elinor Ostrom sont peu présents dans la recherche française, si ce n’est dans le champ de la gestion des ressources naturelles et renouvelables, depuis la publication de son livre Governing the Commons en 1990 (Barreteau, Bousquet & Attonaty, 2001 ; Weber, 1992). Néanmoins, après qu’elle a obtenu le prix Nobel d’économie en 2010, puis été invitée par des chercheurs du CIRAD en 2012, un numéro spécial de la Revue de la régulation1 lui a été consacré. Deux aspects de son travail y sont mis en avant :

  • sa lecture en termes de communs (Allaire, 2013), notamment en tant que régime de propriété et faisceaux de droits (Allaire, Labatut & Tesnière, 2018 ; Orsi, 2013), en particulier les applications aux ressources immatérielles (Allaire, 2013 ; Allaire, Labatut & Tesnière, 2018 ; Mangolte, 2013) ;

  • l’originalité de ses travaux et leur portée pour l’économie institutionnelle (Chanteau & Labrousse, 2013 ; Weinstein, 2013). Leur intérêt réside en effet dans la prise en compte de la complexité des dynamiques institutionnelles, ce qui permet de mieux considérer la grande diversité des arrangements existants, ainsi que leur caractère évolutif et situé (Chanteau & Labrousse, 2013). Il est en outre important de rappeler qu’Elinor Ostrom a construit son cadre d’analyse IAD sur la base de très nombreux exemples, utilisant une démarche inductive qui la différencie nettement des autres institutionnalistes éminents (Greif & Kingston, 2011).

7Les cadres d’analyse élaborés par Ostrom sont tirés d’un travail mené sur des systèmes de gestion de ressources naturelles exposées au risque de surexploitation. Néanmoins, la montée en généralité atteinte permet à Ostrom et ses collègues (Anderies et al., 2013 ; McGinnis & Ostrom, 2010, 2014 ; Ostrom & Basurto, 2011 ; Janssen, Bousquet & Ostrom, 2011) d’utiliser ce cadre pour d’autres contextes institutionnels où sont susceptibles d’apparaître des dilemmes sociaux. Ces dilemmes concernent toute ressource commune (difficile exclusion et rivalité). On peut distinguer, d’un point de vue théorique, deux aspects dans l’existence d’une ressource : la fourniture – lorsqu’il est nécessaire d’investir pour la produire, l’entretenir, la protéger – et l’usage des flux, dont l’appropriation – qui fixe les modalités d’accès, de prélèvement ou d’usage pour les acteurs (Anderies et al., 2013). La tension liée au dilemme social est celle du choix à opérer entre la préservation de l’intérêt collectif (investir dans le collectif, respecter les règles de prélèvement) d’une part et celle de l’intérêt individuel d’autre part – en effet, participer au collectif rend vulnérable à tout comportement opportuniste (conscientisé ou non) de ceux qui profitent de la ressource sans eux-mêmes contribuer à sa production (le passager clandestin ou free rider).

Lors de l’émergence d’une institution, Ostrom met en évidence trois types de dilemmes sociaux liés à l’action collective (Ostrom, 1990 ; Ostrom, Gardner & Walker, 1994 ; Cárdenas & Ostrom, 2004).

  • Le dilemme de la mise en place se pose lorsque des acteurs en situation de concurrence choisissent d’investir dans la mise en place d’une institution. Comment conjuguent-ils alors utilité individuelle et prise de risque stratégique ?

  • Le dilemme des engagements crédibles se pose lorsqu’un acteur qui a accès à des ressources communes s’engage à suivre les règles alors qu’il peut, de fait, rompre son engagement sans coût. Comment un groupe peut-il rendre crédible les engagements, sans autorité externe ?

  • Le dilemme de la surveillance se pose alors, qui est résolu soit par une surveillance mutuelle entre les acteurs, soit par des règles de surveillance formalisées, car le défaut de surveillance met en péril l’engagement crédible et sans engagement crédible, il n’y a pas de raison d’établir de nouvelles règles. Si le contrôle social n’est pas suffisant, le dilemme de fourniture du bien commun est insoluble (Ostrom, 2010).

8On peut alors schématiser (Figure 1) la dynamique de production des règles par une succession temporelle au cours de laquelle les acteurs identifient un problème, perçoivent les risques et avantages potentiels liés à la tension entre intérêt collectif et individuel et créent des règles pour transformer les structures d’incitation individuelle, afin que cette tension soit réduite et le problème du moment résolu. Ces règles vont être élaborées dans l’arène, à travers des négociations, et dépendront bien sûr des rapports de pouvoir en place (Ostrom, 2012).

Figure 1. Schématisation de l’interrelation des dilemmes de l’action collective : chaque étape permet à l’institution d’être de plus en plus complète

Figure 1. Schématisation de l’interrelation des dilemmes de l’action collective : chaque étape permet à l’institution d’être de plus en plus complète

Source : Guiraud & Rouchier, 2020

9La notion de règle utilisée par Ostrom (« a set of rules in use ») insiste sur l’idée d’appropriation effective par les acteurs, qui connaissent les règles et les utilisent. Elles définissent, au premier niveau (opérationnel), les acteurs concerné par ces règles, leurs rôles, les actions possibles, les situations licites ou non et la possibilité de sanction. Le second niveau (choix collectifs) définit les espaces, méthodes et rôles dans l’organisation de la prise de décision collective. Enfin, les règles constitutionnelles forment un troisième niveau, que l’on voit souvent émerger plus tardivement (Lamine & Rouchier, 2016). Cet ensemble de règles est celui qui permet de réviser toutes les règles de plus bas niveau et, en particulier, de fixer les « frontières » de l’institution (au sens du groupe humain, de l’espace commun considérés, ou de l’objectif du collectif qui est constitué de fait – éléments qui peuvent varier dans le temps). Plus l’institution vieillit, plus elle se complexifie (Ostrom & Basurto, 2011).

10On considère qu’une institution est « complète » quand des règles correspondant aux trois niveaux (opérationnel, choix collectifs et constitutionnel) sont établies et permettent de résoudre sur le moyen ou long terme un nombre important de conflits potentiels (Ami & Rouchier, 2014 ; Lanciano & Saleilles, 2011). C’est-à-dire que l’institution peut être pensée comme ayant des chances d’être pérenne : on ne peut le garantir ex-ante mais la plupart des écueils qui génèrent habituellement des conflits y sont évités. Bien sûr, ce modèle ne propose pas une séparation stricte entre les niveaux, et les règles sont en interrelations en s’appuyant les unes les autres. Grâce à un modèle de simulation représentant un système irrigué où les agents doivent participer à l’entretien du réseau et l’utiliser, il est ainsi apparu que les ensembles de règles devaient présenter une cohérence entre niveaux pour que l’institution soit pérenne (Barreteau & Bousquet, 2000). De même, dans un niveau donné, il existe des liens croisés. Cela est manifeste dans le cadre de la fourniture et de l’appropriation d’une IGP (indication géographique protégée) : la ressource produite est la réputation collective du label qui permet de proposer un premium sur le marché (Allaire & Bienabé, 2013), une « prime de marché […] en supplément de ce qu’un producteur obtiendrait seul […] si cette ressource, la réputation collective, n’existait pas » (Allaire, 2016b). Il existe, cependant, un dilemme de surveillance à résoudre nécessairement en même temps qu’est produite la ressource-réputation, au risque de tomber dans un marché de la qualité non surveillée (Akerlof, 1970) et de dégrader la ressource.

1.2. Circuits courts : des observatoires pour observer et définir

11La définition des circuits courts est, depuis des années, un enjeu tant politique que scientifique. On peut penser que la proximité, le mode de production et les rémunérations sont au centre de la définition des circuits courts, même si la définition officielle de 2009 (ministère de l’Agriculture) ne parle que du nombre d’intermédiaire : zéro ou un du producteur au consommateur. Plusieurs interprétations politiques en résultent (Allaire, 2016a) : les néolibéraux y voient des normes qui différencient les marchés ; les traditionalistes ruralistes, une amélioration de la situation économique des agriculteurs ; tandis que les alternatifs écologistes en déduisent une amélioration de la durabilité de l’ensemble du système alimentaire.

12Les circuits courts – qu’ils soient le fait d’innovations ou d’un renouvellement de formes anciennes (Chiffoleau, 2019) – se sont développés dans un contexte mouvant. En effet, les évolutions de l’agriculture post-fordiste ont rendu les politiques sectorielles et les approches filières moins adaptées et opérantes (Olivier & Wallet, 2005) ; le désengagement de l’État, couplé à la régulation marchande conduite par la distribution, a renforcé l’instabilité des prix payés aux producteurs (Allaire, 2011) ; de multiples crises agricoles ont émergé qui ont concerné les filières standardisées au sujet de la qualité, de la durabilité, des collectifs et de l’identité (Allaire, 2016a). Les circuits courts sont perçus comme une « réponse » à ces crises – sans que leur capacité réelle à satisfaire à ce besoin ne soit vraiment vérifiée (Mundler & Laughrea, 2016).

  • 2 Porté par le FRCivam de Bretagne, en parteneriat avec la Frab et la chambre régionale de l’Agricu (...)
  • 3 Porté par l’université d'Angers, l’ESA d'Angers en partenariat avec le FRCivam Bretagne.
  • 4 Porté par l’Inra en partenariat avec Montpellier SupAgro, le Cirad, le CIHEAM/IAMM, l’université (...)
  • 5 Porté par l’université de Limoges, l’université de Poitiers et Bordeaux Sciences Agro, en partena (...)

13Face au flou résultant de multiples approches de l’objet, l’outil « observatoire » a souvent été utilisé en France pour identifier les pratiques de ceux qui se reconnaissent dans les « circuits courts », fédérer les acteurs développant ces formes d’échange ou impliquer ceux qui souhaitent s’y investir, et par voie de conséquence, produire des connaissances pertinentes pour l’action collective et individuelle de ces acteurs. On dénombre plusieurs expériences d’observatoires des circuits courts durant les quinze dernières années : l’Observatoire des circuits courts alimentaires de Bretagne (Occab2) en 2007, le programme Liproco dans le Grand Ouest (2008-2011)3, le programme Coxinel en Languedoc-Roussillon4 (2008), notamment à travers le projet CROC (Compétences, Réseaux, Observatoire, Communication pour soutenir l’agriculture locale par des réseaux de proximité), ou plus récemment (2014), l’Observatoire interrégional des circuits de proximités (Proximités) en Limousin et Poitou Charente5.

14La spécificité de l’observatoire de Paca réside dans l’origine du dispositif. Celui-ci a été mis en œuvre par la collectivité territoriale elle-même, sans partenariat avec la recherche, ce qui est le cas pour toutes les autres expériences recensées. Pour autant, cet engagement du conseil régional n’est pas surprenant. Pour les collectivités locales et l’État, les observatoires sont souvent perçus comme des outils d’accompagnement des politiques d’aide au secteur agricole ou de soutien au développement régional. En outre, le conseil régional est le premier financeur des projets de circuits courts par des dispositifs propres ou comme arbitre dans l’allocation de dotations des programmes européens de développement de l’économie rurale (Leader) et pour le développement rural (Feader). Enfin, la restauration scolaire des lycées étant la compétence des conseils régionaux, ceux-ci sont très intéressés par les possibilités de favoriser un approvisionnement local et bio des cantines. Cet objectif est à la fois une manière évidente pour les collectivités de répondre à une demande croissante des citoyens et une procédure facile à chiffrer et à mobiliser d’un point de vue électoral.

15L’initiative du conseil régional est née à une période particulièrement vive du développement de ces circuits en région Paca : en 2010, les Amap, originaires de cette zone (Lamine, 2008), venaient de se structurer en réseau national (Miramap) ; les points de vente collectifs faisaient des émules en milieu rural (magasins de producteurs) ; des initiatives naissaient dans l’approvisionnement de la restauration collective (plateformes) ; les marchés paysans et de producteurs (portés par l’Adear – Association pour le développement de l’emploi agricole et rural – pour les uns, par les chambres de l’Agriculture pour les autres) se développaient autour de chartes et marques de pays. Le terme « circuit court », de plus en plus populaire mais prêtant à de multiples interprétations, est alors devenu difficile à cerner pour des décideurs publics qui, au-delà de la prise en compte du détail des différentes modalités possibles recouvertes par ce terme, étaient néanmoins amenés à faire des choix de financement et d’aide. En 2010, le conseil régional fait face à une augmentation des demandes de financement concernant des projets de circuits courts dans le cadre de dispositifs qui ne sont pas spécifiques tels que l’accompagnement au développement agricole, l’aide à l’activité économique ou encore au secteur associatif. L’intérêt de produire des dispositifs spécifiques aux circuits courts est soulevé, et l’enjeu d’une redondance possible des projets, identifié par l’institution régionale.

16À l’origine, l’ORCC a été présenté comme un outil pour « susciter la mise en place d’une gouvernance alimentaire régionale » (Délibération no 10-1571 du conseil régional de Paca, 2010). Le terme « susciter » est choisi pour signifier une impulsion top-down, qui repose sur la création d’un espace d’interaction au sein duquel les participants sont sollicités pour décider du format et du contenu du dispositif. La gouvernance est une notion polysémique (Baron, 2003 ; Leloup, Moyart & Pecqueur, 2005) ; ici, elle renvoie à l’idée d’une instance de régulation dans laquelle la collectivité est partenaire au même titre que les autres acteurs, notamment issus de la sphère privée et civile. Son objectif est d’organiser un pouvoir local au sujet de circuits courts. On notera que la collectivité y a un rôle d’animateur de l’instance, ce qui renvoie à la conception française de la gouvernance, dans laquelle la puissance publique accompagne les acteurs, contrairement à une conception anglophone caractérisée par le retrait de l’État (Baron, 2003). Au sein de l’observatoire Paca, la gouvernance est associée aux qualifications d’alimentaire et de régionale, qui font référence au système alimentaire entendu comme « la manière dont les hommes s’organisent, dans l’espace et dans le temps, pour obtenir et consommer leur nourriture » (Malassis, 1994), au territoire de compétence, mais aussi de plateforme et d’échanges évoquant des modalités d’interaction (Guiraud & Rouchier, 2016). De ce point de vue, l’ORCC, à l’instar des autres expériences recensées, s’inscrit dans deux tendances récentes des observatoires : l’augmentation des démarches participatives et l’exigence d’opérationnalité (Healy & Verdier, 2010 ; Roux & Feyt, 2011).

17Outil envisagé pour la gouvernance (au sens vernaculaire pour les agents), c’est-à-dire pour encadrer le développement des circuits courts en relation avec les parties prenantes, l’ORCC, que nous avons observé sur plusieurs années, paraît pouvoir se prêter parfaitement au cadre IAD d’Ostrom (Institutional Analysis and Development) (Ostrom, 1990, 2010) dans sa version dynamique : celle pour laquelle la constitution de l’institution complète correspond à la résolution progressive de dilemmes sociaux dans l’usage d’une ressource commune.

2. Les données d’observation de l’analyse institutionnelle

18Créé par une délibération cadre en décembre 2010, l’ORCC de Paca a disparu à l’automne 2016, lorsque les élus régionaux ont retiré leur soutien à la suite d’un changement de majorité. Il a réuni, entre 2011 et 2016, une grande diversité d’acteurs venant du milieu agricole, des institutions régionales, départementales et gouvernementales, du secteur aval et des associations de consommateurs, ainsi que des territoires organisés, à l’instar des Pays et des parcs naturels régionaux (PNR). Des acteurs qui n’étaient pas toujours d’accord et parfois même en conflit s’y sont côtoyés et ont pu partager des charges d’animation. L’activité de l’observatoire a pris la forme de rencontres plénières et d’ateliers de travail permettant aussi bien de traiter des questions opérationnelles, voire assez techniques, que d’ouvrir des débats d’ordre général sur ce qu’est ou n’est pas un circuit court.

2.1. L’observation d’un dispositif de régulation

  • 6 Pour plus de précisions sur la méthode de terrain, se reporter à Guiraud (2016).

19L’un des auteurs de cet article a été impliqué dans l’ORCC durant quatre des six années qui l’ont vu se développer puis disparaître. Durant une première période, il y officia en tant qu’étudiant, dans le cadre d’un stage de Master recherche (2012), afin de produire une cartographie des circuits courts dans la région. Puis il endossa, jusqu’en 2015, à la fois le rôle de participant et de chercheur (Guiraud, 2016). L’auteur a participé bénévolement à la création d’un projet de plateforme d’approvisionnement de la Restauration hors domicile sur Aubagne et Marseille – ce qui a impliqué de participer à deux rencontres directes avec l’ORCC en portant le point de vue d’une structure participante (une association de préfiguration de la plateforme). De façon générale, son activité de chercheur (doctorant) était régulièrement rappelée auprès des participants de l’ORCC, lors des rencontres (12 sur les 24 ayant eu lieu entre janvier 2010 et janvier 2015)6.

20Cette intégration assez forte a permis de mener une observation participante durant quatre années et de récolter des informations (les feuilles de présence, les comptes rendus des rencontres, les références produites, les sondages auprès des participants) en visant à documenter la mise en place du dispositif et son rôle dans le développement des circuits courts en région. De ces données, nous tirons la description : (i) des règles instaurées pour résoudre les dilemmes sociaux qui sont apparus dans le fonctionnement de l’observatoire ; (ii) des productions issues des travaux de l’ORCC et des ressources informationnelles financières et humaines qu’elles ont mobilisées ; (iii) de la participation des structures aux rencontres de l’ORCC (fréquence de présence et niveau de représentation), afin d’identifier les structures actrices du dispositif.

  • 7 Le pôle InPACT (Initiatives pour une agriculture citoyenne et territoriale) de Provence-Alpes-Cô (...)

21Une observation participante a également été réalisée dans d’autres arènes d’action, où les acteurs concernés étaient aussi des participants de l’ORCC. Cette implication a permis d’identifier et de contextualiser les conflits mais aussi les postures des différentes structures participantes : un regroupement d’acteurs alternatifs (le pôle InPACT7) qui se sont positionnés pour animer l’ORCC face aux chambres de l’Agriculture ; des têtes de réseaux de circuits courts dépendant plus ou moins fortement des subsides du conseil régional ; un circuit court en création, cherchant à se positionner sur le créneau de l’approvisionnement local de la restauration hors domicile.

22En 2016, des entretiens avec les animateurs de l’ORCC et la chargée de mission du conseil régional, responsable de la coordination, ont permis de revenir sur la perception de l’historique de l’ORCC par les acteurs ayant contribué à son animation, mais aussi de connaître leur point de vue ex-post sur les différents conflits qui s’y sont joués. La mise en forme des informations tirées de ce terrain a permis d’identifier des conflits ayant eu lieu durant l’organisation et le fonctionnement de l’ORCC, de décrire les productions du dispositif et de mesurer la fréquence de la participation des structures aux rencontres.

2.2Production, participation, conflits

23À partir de l’observation participante et de la récolte d’informations, trois types de contenus produits par l’ORCC ont été définis : (i) les modalités d’organisation ; (ii) les références ; (iii) les données (Guiraud & Rouchier, 2016). Dans l’annexe 1 ont été recensées les ressources mobilisées (financières, humaines et informationnelles) pour produire chacun de ces contenus. Sont également rapportés le temps de production, le nombre de rencontres nécessaires et finalement la façon dont a été approprié le contenu (Guiraud & Rouchier, 2016 ; p. 228-229). On peut mettre en évidence deux éléments à propos de ces ressources :

  • il a existé un financement indirect de l’observatoire par le conseil régional de Paca, qui s’est matérialisé par l’emploi de stagiaires au sein du conseil régional, le financement d’études et de projets et le défraiement des animateurs ;

  • les participants, en tant qu’organisations, ont fait montre d’un investissement considérable (fournissant des ressources informationnelles et humaines). Ceci est un signe que nombre d’entre eux ont perçu un intérêt individuel à se coordonner et à contribuer à co-construire un objet « circuits courts » dans la perspective de leur développement et, par conséquent, de leur propre développement en tant qu’organisations.

  • 8 L’appel à projet visait à rendre opérationnel les travaux de l’ORCC en y adossant des initiative (...)

24Les modalités d’organisation (règles de participation) correspondent à la mise en place de groupes de travail thématiques, d’une co-animation de ces groupes par des structures participantes et à l’organisation d’un appel à projets8. Ces éléments produits par l’ORCC ont permis d’activer une proximité organisée au sens entendu par Torre (2010) et par là même, de renforcer le processus de coordination de l’outil (Guiraud & Rouchier, 2016, p. 114).

Plusieurs références ont été produites par les travaux de l’ORCC, dont l’établissement d’une définition des circuits courts qui est utilisée dans la délibération cadre du conseil régional en 2010 :

Les circuits courts sont des circuits de commercialisation de produits agricoles et agroalimentaires soit en vente directe, soit indirecte, selon des critères de proximité. Sont pris en compte, dans l’observatoire régional, les projets collectifs (points de vente collectifs, marchés) et les projets individuels mais au sein d’un réseau (Bienvenue à la Ferme, AMAP). Sont exclus de l’observatoire, les produits de la viticulture, filière déjà fortement accompagnée et structurée.

25Cette définition a été assez largement adoptée par les participants mais peu ou pas par les élus régionaux. Un groupe de travail a ensuite produit un guide de rédaction des marchés publics. Ce travail a été particulièrement suivi et répondait à un besoin partagé par les acteurs de circuits courts (qui souhaitaient se positionner sur le créneau de la restauration scolaire) autant que par les collectivités (qui ont en compétence cette restauration). Puis, un recueil de fiches d’expériences en région a été mis en place pour harmoniser la description des circuits courts et établir des critères de suivi. Enfin, une charte pour le partage de données récoltées ou produites dans le cadre de l’ORCC a été soumise aux participants dans le but de faciliter et d’encadrer leur usage.

26Des données ont été compilées et mises en forme soit par des stagiaires du conseil régional, qui ont réalisé un inventaire régional des modalités de circuits courts et un inventaire des structures susceptibles d’être mobilisées pour l’approvisionnement local de la restauration hors domicile (RHD) ; soit par des prestataires dans le cadre d’études financées par le conseil régional : c’est le cas de l’étude sur les Points de vente collectifs (PVC), qui a été réalisée par le réseau Trame, ainsi que d’une étude sur l’approvisionnement local de la RHD, menée par le réseau Coop de France. La volonté du conseil régional était de mettre l’accent sur la restauration hors domicile, qui est présentée comme le moyen d’opérer un scale up (c’est le terme employé par les acteurs pour désigner le « passage à l’échelle ») pour les circuits courts.

27À partir des feuilles d’émargement des rencontres, une matrice de présence des participants a été construite : soit 186 personnes représentant 77 organisations au moins une fois au cours des 24 rencontres ayant eu lieu entre 2010 et 2014 inclus (c’est-à-dire les rencontres de présentation et d’information de type plénières, les ateliers de travail mis en place fin 2012, et les rencontres du comité de pilotage). À partir de ces données, l’impact du format des rencontres sur la participation a été analysé dans une précédente publication de Guiraud et Rouchier (2016) qui traitait de la dimension organisationnelle de l’observatoire. Ici, nous répondons à un deuxième questionnement : celui de savoir si la fréquence de participation au dispositif est homogène entre les participants ou s’il existe des comportements différenciés.

28Ce sont 18 structures sur 77 qui ont participé à au moins 25 % des rencontres de l’observatoire (6 rencontres en 5 ans). Parmi ces structures, on repère des logiques de représentation différentes en observant le nombre de personnes ayant participé et le nombre de rencontres qu’une même personne a suivi sur les 5 ans en question (voir la figure en annexe 2). Sans considérer que présence vaille investissement, on peut toutefois estimer que si une structure s’est fait représenter majoritairement par une même personne, l’interconnaissance a été favorisée, augmentant selon toute vraisemblance la qualité de la communication au sein de l’ORCC (Janssen, Bousquet & Ostrom, 2011).

29Enfin, l’observation participante au sein de l’ORCC et d’arènes d’action connexes ainsi que les entrevues réalisées ont permis d’identifier différents conflits. Un conflit est compris comme un désaccord ayant lieu entre plusieurs participants, donnant lieu à une explicitation de ce désaccord par au moins une des parties et induisant des blocages dans les travaux menés par l’ORCC. Trois principaux conflits seront décrits et contextualisés plus en détail dans la partie 3.

  • Un premier conflit est né entre les tenants d’une agriculture « alternative », représentés par le pôle InPACT, et ceux d’une agriculture « conventionnelle », représentés par les chambres de l’Agriculture. Il reposait sur un désaccord concernant le type de circuits courts à valoriser. L’animatrice de l’observatoire en parle de la manière suivante : « Les chambres [de l’Agriculture] sont plus portées sur l’aspect débouché commercial tandis qu’InPACT est plus porté sur la démarche consommateur – citoyen. Là-dessus on retrouve une opposition en termes de vision de développement. » (entrevue de juillet 2016)

  • Un deuxième conflit s’est fait jour lorsque des participants ont cherché à légitimer leur action et expertise vis-à-vis du conseil régional. Il a été identifié parmi les membres du pôle InPACT et a pu s’exprimer en différentes occasions, mais il fut particulièrement visible lorsque « Bio de Provence a pris une animation à son compte en s’extrayant d’InPACT afin de rester très visible sur la question de la restauration hors domicile [face au conseil régional] » (entrevue de juillet 2016).

  • Un troisième conflit a été repéré au sujet de l’identité de l’ORCC, mettant en présence les organisations animatrices de l’ORCC et le conseil régional. Selon les termes d’un(e) animateur(rice) : « Une des missions de l’observatoire qui n’a clairement pas marché c’est le lien à la politique régionale, le conseil régional ne sollicite pas. L’ORCC n’est pas une structure consultée. Il n’y a pas d’investissement de la part des élus. Il y a aussi des dysfonctionnements du conseil régional en interne qui rendent parfois les choses inefficaces (un manque de communication inter service). » (entrevue de juin 2016)

Finalement, c’est la mise en relation de l’ensemble de ces données dans une perspective dynamique qui a permis de révéler l’existence de dilemmes sociaux, de les situer dans la chronologie de l’observatoire et d’en déduire le système de ressources commun défini par l’ORCC.

3. De la dynamique institutionnelle au système de ressource

30La mise en place des modalités d’organisation de l’observatoire, d’une part, et la dynamique de production de données et son encadrement, d’autre part, sont deux composantes d’une dynamique institutionnelle au sens d’Ostrom (2010) présentant des trajectoires parallèles. Elles permettent de repérer le dépassement ou la persistance de dilemmes de l’action collective. La figure 2 présente ces deux trajectoires institutionnelles qui s’organisent à partir des résolutions ou tentatives de résolution de dilemmes de l’action collective : le dilemme de l’engagement crédible puis le dilemme de surveillance. La première trajectoire concerne la question de l’échange et de la production de données (recensement statistique et production de références) et des tentatives successives d’encadrement (flèches pleines). La deuxième trajectoire correspond à la mise en place des groupes de travail et de la co-animation, et ce qu’ils ont permis dans le temps long (flèches en pointillé).

Figure 2 L’évolution de l’ORCC au fil des années à travers les dilemmes de l’action collective

Figure 2 L’évolution de l’ORCC au fil des années à travers les dilemmes de l’action collective

Source : Guiraud & Rouchier, 2020

31Cette figure résume notre approche de l’organisation de l’ORCC en tant que productrice d’institution « en train de se faire » et nous permet de situer, au fil de ces trajectoires, les dilemmes rencontrés (D1, D2, D3), leur résolution ou non et le système de règles qui en émerge. Cette approche dynamique permet, in fine, et au-delà du cas de l’observatoire, de souligner l’importance d’identifier et de résoudre les dilemmes de l’action collective pour la pérennité des institutions.

3.1. Premier dilemme : se mettre autour de la table

32De nombreuses structures ont été sollicitées en amont de la rédaction et du vote de la politique régionale sur les circuits courts (quatre rencontres en 2010). Cette phase a permis au conseil régional de s’assurer d’une adhésion préalable d’un nombre important et diversifié d’acteurs (du milieu agricole, des consommateurs, du commerce, des collectivités et de l’état) mais aussi d’identifier les conflits potentiels. La définition des circuits courts (voir ci-dessus) a été la première règle issue de l’organisation des acteurs : à travers le recensement, et la précision de la définition à la demande du conseil régional, les frontières d’inclusion des membres ont ainsi été définies. L’accord sur la définition a ainsi posé une vision commune de ce que sont les circuits courts : comme toute définition, elle a été interprétée diversement par les acteurs, mais a surtout induit un processus d’exclusion de certains circuits existants et de leurs promoteurs.

33Une fois l’observatoire créé, comme les débats d’ordre politique avaient pris une place trop importante dans les réunions de préfiguration en 2010, les acteurs qui suscitaient ces débats ont été exclus (syndicats agricoles et élus des collectivités). Par exemple, il y avait eu beaucoup de divergences sur la labellisation AB, ou encore des confrontations plus larges entre les partisans de la FNSEA et ceux de la Confédération paysanne. L’exclusion s’est exprimée par une non-invitation aux rencontres et une insistance sur la dimension technique et opérationnelle des travaux de l’ORCC. Pour autant, comme le soulignait un membre du comité technique : « les enjeux dans l’ORCC ne sont finalement pas si techniques que ça, il y a bien une appropriation politique, qui s’est notamment formalisée lors de la restitution en 2015 et aujourd’hui l’enjeu se pose en termes de participation à l’élaboration de la politique régionale » (entrevue de juillet 2016).

  • 9 Toutefois, on a observé une convergence de vue de structures opposées politiquement. Tant pour l (...)

34Le conseil régional a eu dès le début une position particulière vis-à-vis des autres participants : il est à la fois initiateur de l’ORCC et « arbitre » du financement d’un grand nombre des structures participantes ou de leurs projets. Les sollicitations pour participer à l’ORCC ont d’abord été le fait de la chargée de mission « circuits courts » du service agriculture du conseil régional, qui instruisait notamment nombre de dossiers de financement. Une fois l’observatoire sur pied, la sollicitation pour participer a été assurée par les animateurs des groupes. Or les financements publics, en particulier de la région, représentent une ressource essentielle pour nombre de projets de circuits courts, particulièrement lors de leur création, et pour la majorité des « têtes de réseaux » et organismes d’accompagnement. On peut donc considérer que les structures qui participaient à l’observatoire obtenaient une visibilité individuelle dans ce rapport particulier à son instigateur, le conseil régional. Cette visibilité était aussi une forme de légitimation, de la part du conseil régional qui les a invités à participer, de leur compétence au sujet des circuits courts.Or cette visibilité n’a de la valeur que si l’ORCC est lui-même une structure légitime et visible, et c’est d’abord une large participation d’acteurs à l’observatoire qui fait le fondement de cette légitimité. Ce processus s’apparente au transfert de réputation d’une structure vers les individus qui y contribuent, même ponctuellement (Chauvin, 2013). S’il existe une possibilité de récupération individuelle des bénéfices d’un travail collectif, alors un risque analogue à celui du passager clandestin existe, et il a été très clairement identifié par certains participants. C’est ce qui s’exprime dans les critiques formulées par les acteurs de l’agriculture biologique et de l’agriculture paysanne au sujet des acteurs de l’agriculture conventionnelle (les chambres de l’Agriculture, pour l’essentiel, qui sont les interlocuteurs privilégiés des collectivités). Les chambres de l’Agriculture (départementales et régionale) ont initialement été décriées par les acteurs dits alternatifs pour leur contribution à un modèle agricole et alimentaire en crise, et pour leur offre d’un format proche des circuits longs qui, selon eux, « dégraderait » la « référence » circuits courts. Après débats, ces circuits courts dits trop « conventionnels » ont été inclus de façon consensuelle dans la définition retenue, et sont par conséquent devenus légitimes. La fixation de la règle de frontière a ainsi révélé une tension sur la légitimité des différents modèles agricoles, ce qui est perçu comme des oppositions d’ordre « politique9 ». En effet, dans l’ensemble les acteurs s’accordaient sur l’intérêt collectif des circuits courts, mais la question du développement à venir de ce secteur ne faisait pas consensus, en particulier sur les modèles de production et d’organisation des filières.

35Le premier facteur de résolution du dilemme de la mise en place a donc été le rôle de financeur du conseil régional auprès des autres acteurs, qui étaient contraints de participer pour se montrer a minima coopérants. Le deuxième facteur correspondait à la co-construction d’une définition large des circuits courts : en englobant des réalités différentes, la définition est devenue plus inclusive. Enfin, le dernier facteur est la non-inclusion, de facto, de certains acteurs (secteur viticole, acteurs politiques, élus et représentants syndicaux) dans la définition des circuits courts et la reconnaissance d’un rôle uniquement technique et non politique au dispositif.

36Après avoir défini un besoin d’encadrement des circuits courts et rassemblé largement les acteurs, l’émergence de thématiques spécifiques – la restauration collective, l’approche territoriale, les modalités techniques de mise en place – a été la seconde étape de définition d’une visée commune. Cela a marqué la résolution du premier dilemme, celui de la mise en place, et sonné le début des travaux de l’observatoire. Ce faisant, un premier niveau de reconnaissance et de visibilité des participants à l’ORCC a été créé tout en fondant sa légitimité. Les évolutions de l’organisation du collectif – constitution de groupes de travail, comité technique et comité de pilotage – et l’attribution des responsabilités afférentes ont fait apparaître de nouvelles tensions et de nouvelles règles.

3.2. Deuxième dilemme : contribuer au dispositif

3.2.1. Produire des données et encadrer l’échange : un dilemme de l’engagement crédible irrésolu

37Lors des deux premières années de la création de l’observatoire, deux stagiaires ont mis au point une base de données sur le recensement régional des modalités de vente en circuits courts. Puis, en 2013 et 2014, deux autres recensements ont été réalisés : un inventaire des acteurs de l’aval, de l’amont et intermédiaires pour la restauration hors domicile et une étude sur les points de vente collectifs. L’ensemble de ces démarches ont soulevé deux enjeux de régulation : celui du partage des ressources (selon les compétences des participants) afin de constituer une information statistique à l’échelle de la région Paca, et de l’échange des données ainsi produites. Ces deux aspects ont été sujets à différentes propositions d’encadrement au fil des ans : une charte en 2012, un groupe de travail au Crige (Centre régional de l’information géographique) en 2014, une délégation à la chambre régionale de l’Agriculture en 2016.

38Ex-post, on peut penser que l’intérêt de la charte des données n’a pas été perçu. Sa finalité théorique – créer la confiance dans les processus d’échange et de traitement des données – ne correspondait pas à une demande exprimée par les acteurs. Par ailleurs, certains acteurs trouvaient l’accès aux données, sous contrôle du conseil régional, ni assez ouvert ni assez transparent. À cette époque, les acteurs sollicités ont peu participé aux recensements, constitués avec difficulté. La charte n’étant pas reconnue comme une règle utile, elle n’a pas permis de résoudre le dilemme de l’engagement crédible. Par la suite, de nouvelles personnes se sont engagées pour revivifier l’appropriation de l’outil statistique. En 2014, deux réunions de préfiguration d’un sous-groupe « circuits courts » du pôle « métier agriculture du Crige » ont eu lieu : il s’agissait d’accompagner la création de données (charte et utilisation de nomenclatures et métadonnées) et d’en formaliser l’accès – ce qui fut, là encore, sans succès.

39On peut attribuer la raison de cet échec à un manque de formalisation du système d’appropriation (mode d’accès aux données, format des données) et d’attribution des responsabilités. Paradoxalement, on a relevé que les structures les plus intéressées par la création de données statistiques sur les circuits courts, les collectivités locales, n’avaient pas été invitées par le conseil régional à prendre part aux rencontres avec le Crige, en particulier, celles qui portaient des projets de valorisation de produits agroalimentaires et qui sont apparues très mobilisées dans les travaux de l’observatoire. En 2016, un nouvel essai a été mis en œuvre : la responsabilité en a été confiée par le conseil régional à la chambre régionale d’Agriculture, et des représentants des territoires y ont été inclus. Leur présence a permis d’axer les discussions sur les besoins en données dès la première rencontre et ainsi de faire converger les comportements vers l’autre pôle du dilemme : le partage. Toutefois, la suppression de l’observatoire cette même année a entraîné pour de bon la fin de la recherche d’une solution collective.

Ainsi, le dilemme de l’engagement crédible a persisté au fil du temps, en passant par plusieurs tentatives de résolution :

  • créer un outil pour induire la confiance, la charte, dont le rôle fut mal compris ;

  • recevoir l’appui d’une institution déjà existante et légitime dans le champ de la statistique territoriale, qui était peut-être trop experte pour susciter une adoption par les participants ;

  • recevoir l’appui d’une structure défrayée pour ce travail de gestion, mais dont le positionnement politique pouvait impliquer des conflits et réactiver un dilemme de mise en place.

3.2.2. Construire des modalités de participation et de fonctionnement : la création d’un système de règles

40Cette co-animation a permis de faire travailler ensemble des structures en opposition politique : elles ont ainsi « mis de côté » leurs différends pour valoriser les circuits courts dans leur diversité, ce qui a conduit à une perception commune de l’objet circuit court. Pour ces structures, faire partie des comités technique et de pilotage a permis un accès élargi à l’organisation de l’ORCC. La formalisation de cette organisation constitue un système de situations d’action articulées les unes aux autres, que nous distinguons par leurs implications institutionnelles (règles) et par les positions différenciées des acteurs (figure 3). Trois niveaux de règle ont ici été concernés :

  • la définition des contenus et des formats des rencontres met en jeu des règles opérationnelles (rencontres thématiques) ;

  • la sélection des intervenants et l’animation des rencontres correspond à des règles de choix collectifs (comité technique) ;

  • la définition des accès à l’ORCC et de ses missions relèvent des règles constitutionnelles (comité de pilotage).

41Les compétences des animateurs et du comité technique portent sur l’organisation des rencontres, leur format, le choix des intervenants, la gestion des invitations et les orientations stratégiques en relation avec le comité de pilotage. Celui-ci est le niveau de négociation de l’ORCC et se caractérise par la présence d’une seule et même personne pour représenter une structure au fil des rencontres. Cette négociation s’opère selon différents axes : celui des structures du pôle InPACT vis-à-vis des chambres de l’Agriculture, mais aussi celui de ces deux types d’acteurs vis-à-vis du conseil régional.

42Tandis que le comité de pilotage définit la manière dont sont répartis les bénéfices de la visibilité collective, le comité technique est le système de fourniture de la visibilité comme ressource commune. Un participant qui devenait animateur était amené à représenter l’ORCC plutôt que sa propre structure (la définition de l’« animateur » dans la charte l soulignait de manière explicite). Après avoir identifié un premier phénomène d’exclusion (quels acteurs étaient invités ou non à participer à l’ORCC), on constate que la sélection des participants au comité technique (gestion du système de fourniture) et au comité de pilotage (gestion de l’appropriation) a donné lieu à une seconde vague d’exclusion. La formalisation, en 2016, de l’organisation et du fonctionnement de l’ORCC par une charte a renforcé cet effet de différenciation des positions en créant un document de référence qui formalise les divers niveaux d’accès.

Figure 3. Les trois niveaux institutionnels dans l’organisation de l’ORCC : les règles définissent l’accès à la ressource et à sa production

Figure 3. Les trois niveaux institutionnels dans l’organisation de l’ORCC : les règles définissent l’accès à la ressource et à sa production

Source : Guiraud & Rouchier, 2020

43L’appropriation des résultats des travaux de l’ORCC (documents de références, comptes rendus, contacts, données) a été prévue en partie par la mise en place d’une plateforme collaborative. Cependant ; celle-ci s’est avérée difficile d’usage – la lourdeur de l’administration par le conseil régional a pu être interprétée comme un contrôle informel – et ne sera finalement que peu alimentée et encore moins utilisée. Les animateurs de l’ORCC ont d’ailleurs émis le souhait à deux reprises de mettre en place un outil plus généraliste et d’accès moins contraint, qui ne serait plus sous la tutelle du conseil régional, mais de l’ORCC. Ce souhait a été conjointement exprimé par des acteurs issus de structures politiquement opposées.

Ainsi, l’accès à la visibilité collective de l’ORCC et son contrôle étaient devenus des enjeux pour ses participants, qui percevaient le conseil régional comme une autorité externe : bien que le conseil régional ait financé l’ORCC (animation, chargée de mission, stagiaires), il est apparu que cela ne légitimait pas aux yeux des acteurs sa posture d’autorité sur les travaux de l’observatoire.

3.3Troisième dilemme : le contrôle de la ressource

44À l’automne 2015, les conseillers régionaux ont sollicité le comité technique de l’ORCC pour organiser une restitution des travaux de l’observatoire à une date imposée et dans un délai très court. Cet évènement a été perçu comme une appropriation forcée des travaux menés par l’ORCC, puisque l’événement était tenu pour la fin de leur mandat sans lien avec la dynamique propre l’observatoire. Par ailleurs, cette demande a été formulée durant une période où les animateurs cherchaient à donner davantage d’indépendance à l’observatoire, en réclamant la possibilité d’animer leur propre plateforme internet et de disposer de plus de latitude sur la communication. Ce fut un événement révélateur du lien d’autorité existant entre le conseil régional et l’observatoire, ce qui fut confirmé quelques mois plus tard par la suppression brutale de l’instance à la suite d’un changement de majorité. Si le conseil régional n’a pas exercé de contrôle formalisé sur les pratiques des participants, ses représentants élus se sont souvent comportés de la même façon que l’aurait fait une autorité externe : en demandant des comptes, en modifiant l’agenda et en imposant des contraintes à l’action de l’observatoire. De leur côté, les participants n’ont pas créé de règles de surveillance ni d’autorité externe pour contrôler formellement le respect des règles. On peut considérer que ce manque de formalisation de la surveillance dans l’ORCC a eu un impact sur l’engagement des participants à échanger des données, sur le non-usage de l’outil d’appropriation des résultats des travaux et aura finalement produit de la méfiance à l’égard du conseil régional. Pour saisir la façon dont ce dilemme de surveillance a émergé, il paraît pertinent de décrire le positionnement des différents acteurs vis-à-vis de l’ORCC.

45Au fil du processus d’organisation, certains des participants sont pourtant véritablement devenus des acteurs de la gouvernance régionale. Les membres du comité technique faisaient partie des plus investis – de fait, ce sont eux qui animaient les rencontres de groupes de travail et qui élaboraient les règles de choix collectifs. Ces membres étaient issus soit de l’accompagnement agricole soit de l’administration (Région et État).

46Les collectivités territoriales (intercommunalités, parcs naturels régionaux, conseils départementaux, etc.) étaient pour certaines d’entre elles également très investies dans les rencontres de l’ORCC. On retrouve des territoires administratifs très engagés sur la question des circuits courts en Paca, à l’instar du parc naturel régional du Lubéron et du Pays de Haute-Provence. Pour autant, on ne peut pas dire que ces collectivités étaient actrices de la gouvernance, car elles n’ont eu qu’un rôle de participation aux travaux de l’ORCC. Finalement, cette position commença à changer avec la création du groupe « Systèmes Alimentaires Territoriaux » qui permit à ces structures de s’approprier un espace de médiation spécifiquement dédié à leurs problématiques en matière d’action publique locale.

47Le conseil régional, premier participant, initiateur, présent à l’ensemble des rencontres et sur l’ensemble des niveaux institutionnels est demeuré un acteur dont la position n’était pas claire. Au-delà de sa volonté initiale de favoriser la participation et l’auto-organisation des participants, le conseil régional a adopté en premier lieu une posture neutre, voire quelque peu en retrait, notamment du point de vue des élus. Toutefois, une approche compréhensive et positive s’est matérialisée dans la manière dont la chargée de mission du service agriculture à animer le dispositif. Cette position durant les trois à quatre premières années a grandement contribué à l’auto-organisation de l’ORCC. Puis, avec la fin du mandat, en 2015, les élus du comité de pilotage ont pris des positions au même titre que les participants, mais aussi en tant que propriétaires de l’ORCC (par l’injonction unilatérale de rendre des comptes). Cette multiplicité de positions et, in fine, l’ascendant sur les autres structures (décrit plus haut), notamment sur les acteurs les plus investis, ont mis en danger la visibilité collective par son usage à des fins individuelles par le conseil régional. Cela remet alors directement en question la résolution initiale du dilemme de l’engagement crédible.

48La question de la répartition des financements évoquée plus haut est particulièrement centrale dans le rapport des structures participantes à l’ORCC au conseil régional. Or, l’alternance politique de 2016 s’est accompagnée d’une suppression des financements pour certaines structures identifiées comme actrices de la gouvernance, et d’une baisse pour presque toutes – la question de la continuité de leur engagement s’est posée de facto, et donc au-delà du dilemme de l’engagement crédible, c’est le dilemme de la mise en place qui a été indirectement réactivé. Car même si la gouvernance régionale au sujet des circuits courts ne se cantonne pas au fonctionnement de l’ORCC, sa fragilisation soulève la question de son impact sur les participants les moins visibles.

  • 10 Le réseau Pays Ensemble est un regroupement des plateformes d’approvisionnement local de la rest (...)

49De nombreux réseaux d’acteurs ont en effet émergé en dehors de l’ORCC tout en y étant relié comme participants et acteurs centraux, s’enchâssant pour former ce que l’on peut appeler un gouvernement polycentrique multiniveaux (Ostrom, 2010) comprenant : la création du pôle InPACT de Provence-Alpes-Côte d’Azur, en 2012, mais aussi les mises en réseau de circuits courts tels que les paniers, AMAP de Provence en 2001 et Paniers Marseillais en 2007, ou les travaux du Réseau Rural Paca depuis 2009 ou, plus récemment (2015-2016), la création de Pays Ensemble10.

50Cette dernière arène est issue directement de l’observatoire : le groupe Pays Ensemble s’est constitué progressivement, à la suite des rencontres du groupe RHD, et en particulier sur la base de la mise en place d’un dispositif de financement spécifique pour l’emploi logistique dans les collectifs de producteurs en vue de l’approvisionnement de la restauration collective (Dispositif Creer). L’objet de Pays Ensemble est d’améliorer l’interconnaissance entre les différents projets de plateformes d’approvisionnement local en région, d favoriser les échanges d’expériences respectives, et de mettre en place des collaborations économiques utilisant la complémentarité entre plateformes de territoires différents ou de valorisation de produits différents (échanges de mercuriales, prospection partagée, fléchage de produits). Cette situation est un arrangement institutionnel cherchant à résoudre un dilemme social de second ordre tel qu’Elinor Ostrom le qualifie (2010, p. 219) : le développement conjoint de différents projets potentiellement concurrents tout autant que complémentaires, sur un secteur en émergence et qui fait face à de nombreux défis économiques, logistiques, éthiques et institutionnels.

Conclusion

51Dans ce travail, nous avons suivi la recommandation de van Laerhoven et Ostrom (2013) de nous situer dans une historicisation pour étudier le changement institutionnel – même si la durée même de l’institution observée a limité notre travail. Nous avons ainsi suivi toute la vie de cet observatoire, de sa création à sa disparition, à l’occasion d’un changement de majorité électorale. Ceci nous a permis de saisir en quoi les acteurs co-construisaient des règles en fonction des problèmes qu’ils rencontraient au sein d’une arène d’interactions.

52L’ORCC s’est développé dans un contexte de multiplication de l’offre et des qualifications des circuits courts. L’objectif du conseil régional était de mieux identifier les initiatives pour produire une action publique régionale pertinente. Cet outil a eu plusieurs fonctions : production et application de l’action publique, mais surtout médiation entre les acteurs concernés. Cette dernière fonction, la médiation, est constitutive de la réussite d’un observatoire qui vise à produire une gouvernance territoriale selon Piveteau (2011), en permettant que l’horizontalité de l’action publique (médiation et démarche participative) nourrisse sa verticalité (régulation).

53L’utilisation du cadre IAD dans sa version dynamique a permis de suivre le processus d’institutionnalisation à travers l’identification de dilemmes sociaux qui se sont résolus par la création d’un ensemble de règles. Ce cadre nous a en particulier permis de comprendre que la ressource construite par l’observatoire était celle de la visibilité des circuits courts en général, mais aussi que la visibilité individuelle des acteurs était également en jeu.

54Nous avons pu observer qu’un outil comme la charte, qui visait à apporter une certaine confiance dans la production des données, n’a pas été perçu comme tel par les acteurs, qui ont construit leur confiance plus lentement dans le temps, et par d’autres moyens. Dans l’émergence d’une institution, il peut arriver qu’un observateur extérieur identifie, grâce à la théorie, un besoin de règles – mais celles-ci ne sont pas adoptées par les acteurs tant qu’un problème ne se sera pas posé, et n’aura pas été résolu de façon endogène (Lamine & Rouchier, 2016). Il serait pertinent d’explorer cette observation plus spécifiquement pour mieux saisir les processus de production de règles et leur efficacité dans des situations d’auto-organisation.

55Finalement, l’utilisation de notre cadre analytique a permis de mettre en avant un défaut d’appropriation dans l’outil ORCC. En particulier, nous avons identifié que l’ambiguïté du rôle de l’initiateur du projet, le conseil régional, a bloqué la sécurisation de cette institution. En effet, la gouvernance horizontale s’est trouvée mise à mal lorsque cet acteur a réaffirmé son pouvoir, la visibilité collective de l’ORCC ayant alors été utilisée à ses seules fins brisant la confiance des acteurs. Cela a préfiguré la fin du dispositif lui-même.

56Nous avons toutes les raisons de penser que ce cadre théorique s’adapte à d’autres cas d’étude et peut être utilisé à propos d’autres dispositifs de construction de gouvernance. Certainement, les données à récolter seront quelque peu différentes, mais la participation au dispositif, la ressource produite et les conflits qui s’établissent, se résolvent ou persistent au fil du temps demeurent des éléments qui se sont révélés une entrée pertinente pour observer une institution en train de se faire.

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Notes

1 Voir le no 14 de la Revue de la régulation, intitulé Autour d’Ostrom : communs, droits de propriété et institutionnalisme méthodologique. URL : https://journals.openedition.org/regulation/10287 [consulté le 10/12/2020]

2 Porté par le FRCivam de Bretagne, en parteneriat avec la Frab et la chambre régionale de l’Agriculture, l’université Rennes 2 et l’Agrocampus Ouest.

3 Porté par l’université d'Angers, l’ESA d'Angers en partenariat avec le FRCivam Bretagne.

4 Porté par l’Inra en partenariat avec Montpellier SupAgro, le Cirad, le CIHEAM/IAMM, l’université Montpellier 3 ainsi que le conseil régional Languedoc Roussillon, FRCivam, Frab, la chambre régionale d’Agriculture, FRCA, FRCUMA, la fédération régionale des fruits et légumes, et la fédération départementale des foyers ruraux.

5 Porté par l’université de Limoges, l’université de Poitiers et Bordeaux Sciences Agro, en partenariat avec le réseau régional des circuits courts.

6 Pour plus de précisions sur la méthode de terrain, se reporter à Guiraud (2016).

7 Le pôle InPACT (Initiatives pour une agriculture citoyenne et territoriale) de Provence-Alpes-Côte d’Azur a été créé en 2012. Il définit sa mission ainsi : « Se reconnaissant dans les valeurs d’une agriculture paysanne et solidaire, les organisations membres mutualisent leurs compétences pour “travailler autrement en agriculture” en plaçant l’aspect collectif au cœur des préoccupations. » Le pôle regroupe les structures suivantes : ARDEAR, Bio de Provence-Alpes-Côte d’Azur, Les Paniers Marseillais, Accueil Paysan Paca, GR CIVAM Paca, Les AMAP de Provence et la Confédération Paysanne Paca.

8 L’appel à projet visait à rendre opérationnel les travaux de l’ORCC en y adossant des initiatives de terrain. Les projets ont tous concerné l’approvisionnement de la restauration scolaire.

9 Toutefois, on a observé une convergence de vue de structures opposées politiquement. Tant pour les structures du pôle InPACT que pour les chambres de l'Agriculture, il est fondamental de toujours revenir à ce que les circuits courts apportent aux agriculteurs. Pour ces acteurs, la finalité du circuit court est d'aider l'agriculteur en améliorant les conditions de son activité. Cette convergence de vision entre représentants agricoles, par ailleurs opposés, a été structurante quant aux choix des expériences discutées, au point de donner lieu à une critique de la part d’autres structures lors de la restitution des travaux de l'ORCC, à l'automne 2015. Elles ont regretté que l'observatoire focalise ses travaux sur la vente directe et traite insuffisamment les expériences incluant le recours à un intermédiaire, et donc néglige la question de l'innovation des intermédiaires.

10 Le réseau Pays Ensemble est un regroupement des plateformes d’approvisionnement local de la restauration hors domicile en Paca créé en 2015.

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Table des illustrations

Titre Figure 1. Schématisation de l’interrelation des dilemmes de l’action collective : chaque étape permet à l’institution d’être de plus en plus complète
Crédits Source : Guiraud & Rouchier, 2020
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Titre Figure 2 L’évolution de l’ORCC au fil des années à travers les dilemmes de l’action collective
Crédits Source : Guiraud & Rouchier, 2020
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Titre Figure 3. Les trois niveaux institutionnels dans l’organisation de l’ORCC : les règles définissent l’accès à la ressource et à sa production
Crédits Source : Guiraud & Rouchier, 2020
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Pour citer cet article

Référence électronique

Noé Guiraud et Juliette Rouchier, « La « visibilité des circuits courts » comme ressource commune »Revue de la régulation [En ligne], 28 | 2nd semestre / Autumn 2020, mis en ligne le 31 décembre 2020, consulté le 04 juillet 2022. URL : http://journals.openedition.org/regulation/18148 ; DOI : https://doi.org/10.4000/regulation.18148

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Auteurs

Noé Guiraud

Chargé de recherche, FSAA, département EAC, Université Laval, Pavillon Paul-Comtois, 2425, rue de l’Agriculture, Québec, QC, G1V 0A6, Canada ; noe.guiraud.1@ulaval.ca

Juliette Rouchier

Lamsade, CNRS, PSL, Université Paris-Dauphine, 75775 Paris Cedex 16 ; juliette.rouchier@dauphine.fr

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