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Dossier « Les figures de l'État-actionnaire »

Dexia, ou la faillite d’une régulation du crédit local par le marché

Dexia or the failure of market regulation of local government credit
Dexia o la crisis de una regulación del crédito local por parte del mercado
Edoardo Ferlazzo

Résumés

Pris dans la tourmente des crises financières de 2008 et 2011, Dexia, prêteur historique des collectivités locales, est sauvé de la faillite par les États belge et français fin 2011. L’article revient sur la genèse et la mise en œuvre de ce sauvetage, en développant une mise en perspective historique et institutionnaliste des évolutions et de la régulation étatique du crédit local. Il éclaire le passage d’une régulation administrée par l’État où ce dernier, à partir des années 1950, enserre strictement l’offre et la demande de crédit dans ses propres intérêts, à une régulation par le marché à compter des années 1980 lorsque l’État se désengage du crédit local. Anciennement dans le giron de l’État, Dexia est alors privatisé en 1993 et met en place une stratégie tournée vers les marchés financiers. Cette dernière s’effondre avec la crise de 2008, nécessitant une intervention en dernier ressort de l’État pour éviter une contagion du système financier et un credit crunch sur le marché du crédit local. Alors que l’État s’est retiré de ce dernier pour le mettre en marché à compter des années 1980, c’est bien lui qui doit « payer la facture » des dérives d’une telle régulation marchande.

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Texte intégral

Introduction

1À la suite de la crise financière de 2008, la fermeture du marché interbancaire impacte de plein fouet Dexia, acteur majeur du prêt aux collectivités locales françaises. La dégradation de ses comptes nécessite une recapitalisation en urgence par les États français, belge et luxembourgeois, pour éviter que le risque systémique porté par l’établissement devienne réalité. Parallèlement, la garantie apportée par l’État français aux emprunts émis par la banque est acceptée par la Commission européenne, à la condition de mettre en œuvre un plan de résolution. Devenu un établissement financier too big to fail lors des années 1990, Dexia est progressivement démembré, d’une part, par la revente de la plupart de ses filiales et, d’autre part, par la réorganisation de ses activités résiduelles.

2Le plan de résolution, instauré début 2013, s’organise autour de deux dispositifs en France. Le premier s’applique à Dexia Crédit Local (DCL), dont l’État français détient 44 % du capital au travers d’une holding, Dexia SA. Il a pour objectif de « liquider » les actifs restants de l’établissement et d’en renégocier les créances douteuses. Le second, créé pour éviter un credit crunch sur le marché français du crédit local, est la création d’un établissement public, détenu à 75 % par l’État français, à 20 % par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et à 5 % par la Banque postale. Dénommé Société de financement local (Sfil), il comble le vide qu’aurait laissé Dexia en maintenant 5 milliards d’euros de prêts par an, soit environ 40 % du total des prêts distribués sur le marché. Les dérives bancaires des acteurs financiers et leur sauvetage concomitant par l’État ont été largement documentés par la littérature, mais rarement en les inscrivant dans une histoire longue du crédit. Le présent article entend développer cette optique en éclairant la faillite de Dexia par l’analyse des profondes transformations du crédit des collectivités locales et, surtout, de sa régulation par l’État, depuis les années 1950.

3Pour entreprendre cette historicisation, nous postulons que le crédit des collectivités locales a revêtu plusieurs formes historiques, dont la mise en ordre ou en crise a impliqué un dénouement de conflits, entre des acteurs – en l’occurrence l’État, les collectivités locales et les acteurs financiers – aux intérêts potentiellement contradictoires (Billaudot, 2008 ; Bazzoli, 2000). Ces formes de crédit peuvent être définies comme des compromis institutionnalisés, c’est-à-dire comme des « formes d’organisation créant des règles, des droits et des obligations pour les parties prenantes » (Delorme & André, 1983, p. 672), et établies dans une situation « où aucune des forces en présence ne parvient à dominer les forces adverses à un degré qui permettrait d’imposer totalement ses intérêts propres » (id.). Un compromis institutionnalisé s’enracine dans des luttes et des controverses d’envergures variables et dont le dénouement ne se stabilise que pour un temps fini, rendant les moments de crise, comme la faillite de Dexia, d’autant plus décisifs. L’article dépasse donc l’approche « micro », où le crédit local ne serait déterminé qu’à partir d’une négociation entre collectivités locales et banques. Au contraire, il élève l’observation au niveau institutionnel, permettant de questionner le rôle de l’État. Pour ce faire, les formes changeantes du crédit local sont examinées à travers les interdépendances et les logiques propres de deux fils historiques qui ont ordonné l’économie et la vie politique locales françaises depuis les années 1950 : les évolutions de la régulation étatique de l’action publique locale et celles de la régulation étatique du système financier.

4D’une part, ce cadre permet d’interroger autant la manière dont l’État considère sa légitimité à intervenir en tant que régulateur de la production du crédit local, que son rôle d’autorité de contrôle des collectivités locales dans leur demande de crédit. Cette double régulation permet de mieux comprendre comment l’État envisage son mode d’intervention dans l’économie des territoires (Siné, 2006). D’autre part, ce cadre permet aussi d’analyser comment l’intervention, variable dans le temps, de l’État pour « formater » le prêt local crée un certain ordre économique et social entre territoires qui révèle les principes de justice territoriale que l’État considère comme légitimes. Nous pensons qu’il est intéressant, pour appréhender ces conceptions diverses, d’examiner la « gravité » de la régulation, qui va d’un extrême vertical où l’État enclave offre et demande de crédit dans sa propre conception de la justice territoriale à un extrême horizontal, où elles peuvent librement servir des objectifs de justice propres, bien qu’encadrées à distance par l’État.

5L’approche sociohistorique développée pour éclairer la faillite de Dexia nous conduit dans un premier temps à étudier les évolutions des compromis sur le crédit local dans la deuxième partie du xxe siècle. Cette période donne à voir le passage d’un compromis administré à un compromis marchand. En effet, le premier, qui court des années 1950 au début des années 1980, met en évidence une régulation publique et administrée par l’État tant de la demande que de l’offre de crédit aux collectivités locales. L’État, et plus exactement ses « satellites » financiers – la CDC en tête –, est le guichet central du crédit aux collectivités locales. Le démantèlement de ce compromis est organisé à partir de la fin des années 1970 et confirmé de manière définitive au début des années 1980. D’une part, la liberté d’endettement est reconnue aux collectivités locales dans le cadre des lois de décentralisation de 1982 et, d’autre part, l’État met en ordre une régulation concurrentielle et privatisée de l’offre de crédit dans le cadre plus large de la libéralisation financière de l’économie française des années 1980. Le compromis marchand alors institutionnalisé s’appuie sur une régulation décentralisée du crédit, où collectivités locales et prêteurs sont désormais libres de négocier leurs produits de dette, l’État se gardant d’interférer.

6C’est dans ce cadre libéralisé que se développe une financiarisation du crédit local (dont l’histoire de Dexia est particulièrement symptomatique), qui le conduira à sa perte à la suite des crises financières de 2008 et 2011. Cette faillite marque les dérives d’une régulation marchande de l’offre de crédit aux collectivités. Alors que l’État s’était mis à distance, c’est lui qui doit, en dernier ressort, revenir sauver l’ordre concurrentiel d’un marché qu’il avait abandonné.

Encadré 1. Présentation du matériel d’enquête

Le matériel mobilisé par l’article est multiple. Il se fonde d’abord sur une relecture, à partir de notre modélisation du crédit local, de la littérature grise et institutionnelle s’intéressant aux évolutions marquantes des circuits financiers de la demande et de l’offre de crédit, ainsi qu’à leur régulation. Ces travaux « de seconde main » ont donné un premier aperçu des dates et des événements décisifs. Ils se sont avérés très utiles pour identifier le rôle prépondérant de la CDC dans l’après-guerre et pour documenter la rupture des années 1980. Complétée ultérieurement par les nombreux rapports institutionnels, produits en particulier par la Cour des comptes sur la gestion de la dette publique locale, cette littérature grise a été croisée avec la littérature académique, féconde de sciences politiques, de sociologie économique des finances publiques et de l’histoire économique qui a documenté les mutations des politiques publiques et des circuits de financement de l’État dans la seconde moitié du xxe siècle. Par ailleurs, pour la période qui débute dans les années 1980, cette même littérature grise a été mise en regard avec une littérature académique d’économie publique locale. Ce croisement des sources nous a permis de distinguer les déterminants et les effets des rapports de pouvoir entre acteurs caractéristiques de la (dé)construction des formes de crédit. Enfin, pour la période la plus récente, une vingtaine d’entretiens ont été conduits avec certains membres des équipes de direction de Dexia ayant précédé sa faillite, ainsi qu’avec des spécialistes de finance de marché s’étant intéressés à la financiarisation du modèle bancaire de l’établissement. Ces entretiens ont aussi concerné de hauts fonctionnaires de l’État, en particulier de la Direction générale du Trésor et du cabinet du ministre des Collectivités locales, et des acteurs financiers, notamment de la direction financière de Dexia post-faillite. Ces entretiens ont permis d’éclairer certains arbitrages opérés par l’État lors du sauvetage de Dexia.

1. D’un compromis administré à un compromis marchand : sociohistoire du crédit local de la deuxième moitié du xxe siècle

7Les transformations du crédit local et de sa régulation lors de la deuxième partie du siècle dernier matérialisent la profonde modification de l’attitude de l’État vis-à-vis de son rôle dans l’ordre économique des territoires. D’une position interventionniste qui se concrétise par une mainmise sur les circuits financiers du crédit aux collectivités locales, l’État évolue vers un retrait au gré de revendications locales croissantes, mais aussi à la faveur de la conversion de ses hauts fonctionnaires à une régulation marchande du crédit local.

1.1. Le compromis administré d’après-guerre : régulation publique et verticale des circuits financiers du crédit local

  • 1 Incarné par des personnalités politiques comme Eugène Claudius-Petit et de hauts fonctionnaires tel (...)

8Le compromis sur le crédit aux collectivités locales d’après-guerre se situe pleinement dans l’économie administrée développée à l’époque, marquée par un État1 convaincu d’un dirigisme assumé de l’économie. La forme administrée du crédit local qui en résulte laisse peu de liberté aux acteurs locaux, dont la dette est strictement contrôlée par l’État, et aux acteurs financiers, essentiellement publics et soumis aux volontés du Trésor. Au gré de controverses récurrentes, les pouvoirs locaux réussissent néanmoins à faire porter leurs voix, en dénonçant l’emprise étatique. Dans le même temps, la conversion graduelle des élites politiques et administratives centrales à une libéralisation politique et économique, à compter de la fin des années 1960, les amène à repenser le rôle de l’État vis-à-vis du crédit local.

1.1.1. Le compromis administré ou l’expression de la puissance souveraine de l’État

9La régulation étatique de l’action publique locale, qui émerge dans l’après-guerre, est celle d’une forte tutelle sur les collectivités territoriales, y compris en ce qui concerne les modalités d’emprunt (Le Foll, 1998). Elle s’exprime au travers d’un triple contrôle : de légalité de droit commun, administratif et technico-financier. À partir de 1956 et la mise en place du système prêt-subvention, les collectivités doivent, en pratique, obtenir une autorisation du préfet pour obtenir des prêts. Cette dernière dépend, de façon quasi automatique, soit de l’octroi d’une subvention préalable destinée à financer l’investissement voulu, soit de l’inscription de l’investissement dans les impératifs du Plan (Herrant, 1991). Certains allégements de cette tutelle légale et administrative exercée par le ministère de l’Intérieur sont instaurés à partir de 1959. Ils consistent à soustraire à l’approbation préalable du préfet les emprunts des départements et des communes de plus de 9 000 habitants, lorsqu’ils sont contractés auprès d’établissements publics ou semi-publics : CDC, Crédit Foncier, Caisse de crédit agricole, Fonds forestier national, Fonds d’aménagement du territoire (de Laubadère, 1962).

10Toutefois, l’encadrement étatique des crédits demeure et s’exerce par la tutelle technico-financière opérée par l’offre de crédit, essentiellement publique et régulée par le ministère des Finances. Le circuit de financement instauré s’articule en effet autour du principal bras armé financier de l’État, la CDC. Cet établissement devient le levier bancaire public de l’urbanisation (Frétigny, 2015), mais oriente aussi ses moyens financiers, issus des dépôts défiscalisés des livrets A des caisses d’épargne, vers des prêts à taux réduits aux collectivités afin qu’elles financent leurs équipements (Guengant, 1988). Dépendante des exigences décidées dans le cadre du Plan, l’enveloppe qui lui est accordée pour octroyer ces prêts dépend de négociations avec le Trésor public, dans le cadre du « circuit du Trésor » (Lemoine, 2016). L’agencement entre un ministère des Finances, gardant la mainmise sur le montant de crédits mis à disposition, et les taux réduits offerts par la CDC font du crédit public le guichet presque unique du monde local. L’offre de crédits est essentiellement « hors marché » (Margairaz, 1991) et se confond avec les conceptions de l’État en matière d’organisation et de modernisation des territoires. La dette locale est annexée et asservie par les circuits de financement centraux (voir Figure 1).

Figure 1. L’État au cœur du compromis administré

Figure 1. L’État au cœur du compromis administré

Source : Edoardo Ferlazzo, 2018

  • 2 Malgré plusieurs discours souhaitant réduire les inégalités territoriales, le résultat des politiqu (...)

11La verticalité du crédit doit servir les desseins centraux d’aménagement du territoire et de distribution plus égalitaire de la croissance, y compris entre territoires. Indépendamment des effets réels des politiques d’aménagement du territoire2, celles-ci sont marquées, dès l’arrivée de Pierre Pflimlin à la tête du ministère des Finances et pour une vingtaine d’années, par une volonté de justice distributive dans la répartition des activités économiques sur le territoire français (Laurent, 2013), dont le développement régional et l’égalité territoriale deviennent les pierres angulaires (Wendeln, 2014). La régulation du crédit local imposée par l’État est l’un des instruments utilisés pour tenter d’atteindre ces objectifs.

1.1.2. Mise en visibilité des critiques locales et conversion des élites centrales au démantèlement de la tutelle

12Certaines forces, déjà relativement visibles, agissent néanmoins pour promouvoir une alternative plus décentralisée au système en place. Trois arènes sont particulièrement actives (Le Galès, 2008). La première est l’Association des maires de France, fortement présente au Parlement grâce au cumul des mandats et représentative de maires qui restent la référence politique première des habitants, en particulier dans une France rurale encore puissante (Grémion, 1976 ; Lorrain, 1993). La deuxième correspond au Sénat, dont le mode d’élection accorde une surreprésentation aux départements ruraux les moins peuplés. La troisième est le département, appui principal de l’État dans le monde local, à travers les figures du préfet, représentant la tutelle légale du ministère de l’Intérieur, du trésorier-payeur général, représentant la tutelle financière du ministère des Finances, et des directions départementales, représentant la tutelle technique d’autres ministères comme celui de l’Agriculture. L’espace départemental incarne un « jacobinisme apprivoisé » (Grémion, 1976), caractérisé par un système politico-administratif local et une régulation croisée entre élus locaux et administrations centrales détachées. Bien que rationnés en capacités financières, les élus locaux ne sont pas pour autant dépourvus de ressources politiques à faire valoir.

13Au milieu des années 1960, l’État décide de renforcer le financement de l’urbanisation (Frétigny, 2015), ce qui a pour effet collatéral de maintenir l’offre de crédits aux collectivités de la CDC en deçà de la demande locale (Gilbert, 1988). Ce choix est dénoncé par les voix du Sénat, du ministère de l’Intérieur et des associations d’élus. Plus généralement, l’impossibilité pour les collectivités de contracter librement l’emprunt et d’assumer les investissements qu’elles souhaitent, sans recourir à des recettes fiscales complémentaires, est ressentie comme l’expression d’un paternalisme de l’État de plus en plus insoutenable, alors même que le système en vigueur permet aux collectivités de s’endetter à des taux réels souvent négatifs. La critique des élus locaux est aussi technique et incrimine les caractéristiques des prêts imposés par la tutelle financière, dont la durée, uniquement de long terme pour être conforme à celle des équipements financés, est jugée comme un frein à une gestion plus dynamique de la dette.

14Les revendications locales sont temporairement freinées par la création, en 1966, de la Caisse d’aide à l’équipement des collectivités locales (Caecl). Filiale de la CDC, la Caecl est créée pour progressivement étoffer les sources de financement de la CDC et diversifier les modalités de prêt proposées. Elle émet des obligations sur les marchés de capitaux, pour ensuite prêter aux collectivités, sans autre marge que celle nécessaire au maintien de son activité. Elle devient rapidement un acteur important du crédit local et comble certains manques dénoncés par les collectivités, tels que l’absence de prêts de court et moyen terme, le difficile accès au crédit des petites collectivités ou le financement de projets secondaires ou n’ayant pas obtenu de subventions (Guengant, 1988). L’État banquier du crédit local évolue vers un pôle à deux guichets publics dont les circuits financiers diffèrent : la CDC, adossée aux ressources réglementées, et la Caecl, « sourcée » par des capitaux de marché. Ce nouvel arrangement étatique du prêt local, qui maintient la tutelle, ne parvient pas à évincer totalement les controverses avec les collectivités.

  • 3 Ces revendications se traduisent notamment par des dispositifs législatifs portés par le ministère (...)

15Les considérations sur une plus grande liberté d’endettement s’insèrent en effet dans une critique plus large, qui valorise une autonomisation accrue des libertés d’administration et financière locales3, toujours portée par les mêmes représentants locaux à la fin des années 1960 et dans les années 1970. Ce n’est pas tant la tutelle du préfet qui est mise en cause, que celle du ministère des Finances, considérée comme relevant d’un arbitraire central excessif et empêchant l’exploitation de l’ensemble des capitaux auxquels pourraient avoir accès les collectivités (Vivier, 2012). Cette dernière barrière tombe indirectement, avec l’adhésion progressive du ministère des Finances à la « fatalité » d’une dette publique financée par les marchés de capitaux dans les années 1960 (Lemoine, 2016) et à une débudgétisation de l’État dans les années 1970 (Monnet, 2012), afin de juguler les fortes tendances inflationnistes. Ces nouvelles formes de pensée de l’État établissent un cadre d’action où son rôle dans l’économie est relativisé. Son attitude vis-à-vis du crédit aux collectivités locales évolue en conséquence. Jugeant que l’octroi de subventions génère un endettement excessif et voulant responsabiliser les élus locaux (Le Lidec, 2011), le ministère des Finances remplace le lien prêt-subvention par une enveloppe annuelle globale négociée avec les collectivités en 1979, prémices à la décentralisation financière d’envergure des années 1980.

1.2. Le compromis marchand des années 1980 : décentralisation et régulation par le marché

16Le tournant libéral des années 1980 modifie profondément les circuits financiers de la demande et de l’offre de crédit local. Deux tendances convergentes créent les conditions d’une régulation concurrentielle du crédit local, entendue comme une « horizontalisation » entre financement public et privé de la dette permise par le marché. D’une part, la décentralisation politique, économique et financière, instaurée à partir de la loi de 1982, accorde – entre autres compétences – la liberté de s’endetter aux collectivités locales, sans contrôle d’opportunité préalable de l’État. D’autre part, la dérégulation du système financier sape les avantages de la CDC, qui se détourne du crédit local, au bénéfice de la Caecl et d’autres prêteurs graduellement privatisés.

1.2.1. Décentralisation politique et financière et professionnalisation de la demande de crédit

  • 4 Cette loi est rapidement suivie par plusieurs autres, notamment celles du 7 janvier 1983, 22 juille (...)
  • 5 Polytechnicien, Pierre Richard intègre le corps des ingénieurs des ponts et chaussées au début des (...)
  • 6 À partir de 1982, le contrôle de l’État sur l’endettement des collectivités s’adosse à deux disposi (...)

17Sous l’impulsion d’une majorité politique constituée par de nombreux élus locaux et souhaitant une profonde remise en cause de l’organisation territoriale française, le ministre de l’Intérieur et maire de Marseille, Gaston Defferre, fait adopter la loi décentralisatrice fondatrice4 du 2 mars 1982. Rédigée par Pierre Richard5, à l’époque directeur général des collectivités locales au ministère de l’Intérieur, elle consacre quatre grands principes : l’autonomie de gestion des collectivités territoriales, l’absence de hiérarchie entre échelons territoriaux, la spécialisation par blocs de compétences et le contrôle étatique. Au niveau financier, la tutelle administrative est définitivement abolie et la liberté de s’endetter, sans restriction de taux ni de montant, auprès d’une banque choisie librement par les collectivités, leur est reconnue, faisant tomber la tutelle technico-financière. Bien que cette liberté reste circonscrite dans un cadre légal, budgétaire et comptable contraignant6, la libéralisation du crédit local est engagée (Bonno, 1992).

18Au même moment, la politique de désinflation compétitive menée par le gouvernement socialiste à partir de 1983 retourne le pouvoir des emprunteurs vers les préteurs, dans un schéma proche du régime « libéral-rentier » du xixe siècle (Théret, 1995 ; Lordon, 1997). Les dettes réelles des collectivités, majoritairement à taux fixe, ne sont plus érodées par l’inflation et leurs taux atteignent parfois 15 %. Les pouvoirs locaux revendiquent alors un élargissement des produits d’emprunts, dont ils jugent devoir disposer pour éviter cet effet massue.

19La libéralisation du crédit prend un tournant plus technique et se cristallise dans la volonté interministérielle d’aligner les possibilités locales sur la même instrumentation de dette que les entreprises. En 1987, une circulaire interministérielle les autorise à emprunter en devises étrangères, accroissant la demande de prêts en European Currency Unit (Ecu). La circulaire du 15 septembre 1992, signée par les ministères de l’Économie et des Finances, du Budget, de l’Intérieur et le secrétaire d’État aux collectivités locales, accorde la possibilité aux collectivités de recourir à tous marchés portant sur valeurs mobilières, denrées, marchandises ou taux d’intérêt, ainsi qu’à des contrats de couverture.

  • 7 Angoulême, sous les mandats du maire (Parti socialiste) Jean-Michel Boucheron, s’est portée garante (...)

20Face à ces nouvelles possibilités, les collectivités entament une professionnalisation de leur gestion de dette, au travers de ce qu’il est désormais commun d’appeler une gestion active de la dette, devant optimiser son coût en minimisant les immobilisations financières et en lissant les charges de manière intertemporelle (Guengant, 1988 ; Allé & Navarre, 2015). Cette « modernité » se heurte néanmoins à un apprentissage encore inégal des risques financiers, comme en témoignent les cas médiatisés d’Angoulême et de Briançon7.

1.2.2. Dérégulation du système financier et mise en marché de l’offre de crédit

  • 8 Cette autonomisation est aussi matérialisée dans des ressources symboliques, comme la plaque de mar (...)

21Parallèlement, la déréglementation des marchés de capitaux engagée par le gouvernement socialiste en 1983 (Abdelal, 2007 ; Ancelovici, 2009), ainsi que l’orientation accélérée de l’épargne vers des produits financiers en résultant, érodent les ressources privilégiées de la CDC (Guengant, 1988) et diminuent sa capacité à fournir des prêts à taux privilégiés aux collectivités locales. Néanmoins, la libéralisation du crédit ne s’accompagne pas, dans un premier temps, d’une remise en cause du quasi-monopole de l’offre publique de prêt aux collectivités, mais plutôt d’un déplacement des rapports de force entre établissements publics. Au départ prête à faire converger ses taux vers ceux du marché, la CDC est contrainte par le ministère des Finances en 1983, sous le mandat de Robert Lion désigné directeur général de la banque début 1982, de s’éloigner du crédit local pour consacrer ses fonds d’épargne au logement social (Frétigny, 2015) et de renforcer parallèlement le rôle de la Caecl. Le projet de transformer cette dernière en banque de la décentralisation est porté par Pierre Richard, nommé directeur adjoint en charge des prêts aux collectivités locales de la CDC et directeur de la Caecl par Robert Lion en janvier 1983. L’ancien conseiller présidentiel promeut deux idées : une mise en indépendance institutionnelle de la Caecl par rapport à la CDC8 et un financement du crédit local axé sur un appel croissant aux marchés financiers. La filiale s’affirme alors comme le premier interlocuteur des collectivités locales et fournit 80 % des prêts accordés par l’offre publique en 1987 (Herrant, 1991).

22Par ailleurs, la fin des années 1980 est marquée par la pénétration de prêteurs sur le marché, souvent anciennement publics et devenus privés, attirés par la « bonne » solvabilité des collectivités, ainsi que par leurs besoins d’investissement conséquents. Bien que l’offre publique représente encore 66 % du marché en 1987 (Guengant, 1988), les emprunts contractés auprès du Crédit Agricole, du Crédit Foncier et du Crédit Mutuel représentent alors plus du cinquième du total des emprunts (Cour des comptes, 1991, p. 29) :

Graphique 1. Distribution de l’offre de crédit local de 1970 à 1987

Source : Guengant A. (1988), « Libéralisation du crédit et mutation du comportement d’endettement des collectivités locales », Politiques et management public, vol. 6, no 2, p. 52

23L’émergence d’acteurs privés aux nombreux avantages concurrentiels (produits perfectionnés pour une clientèle professionnelle, diversification des sources de financement, fonds plus rapidement disponibles, procédures administratives simplifiées…) exerce un attrait certain sur les établissements bancaires et financiers publics. Le dessein de Pierre Richard d’isoler la Caecl de la CDC se concrétise alors dans la volonté d’en modifier les statuts pour s’affranchir des modalités de gestion publiques, jugées plus lourdes que celles du privé, notamment en termes de comptabilité et de validation des processus administratifs. En réponse à la ponction de 2 milliards de francs sur la trésorerie de la Caecl pour financer des allégements fiscaux, opérée par le ministère des Finances d’Édouard Balladur en 1986, Pierre Richard négocie une privatisation partielle de l’établissement. La Caecl, établissement appartenant à l’État, est transformée en Crédit local de France (CLF), société anonyme détenue à 47,5 % par l’État, à 25 % par la CDC et à 27,5 % par de grands investisseurs, principalement privés.

24Ce nouveau statut lui permet d’aligner son offre sur celle de ses concurrents privés. La gamme des prêts est élargie à de nouveaux produits adossés à une diversité de ressources (monétaire, interbancaire, obligataire, devise…), dont la durée varie du court au long terme et dont les profils d’amortissement sont étoffés (linéaire, progressif, in fine…). Dans une recherche de gestion active, les collectivités n’hésitent pas à souscrire ces nouveaux produits et à mettre en concurrence les banques pour obtenir les meilleures offres (Moraud, 2009 ; Guengant, 1991).

25La reconnaissance aux collectivités du pouvoir de recourir à n’importe quel prêteur à partir de 1982, conjointement à la libéralisation du marché des capitaux (Aglietta & Rebérioux, 2004), à l’abolition de l’encadrement du crédit, ainsi qu’au contrôle sur les taux d’intérêt (Boyer, Dehove & Plihon, 2004) et à la privatisation des prêteurs du marché du crédit local, marquent le choix de l’État de se mettre à distance du financement de l’économie, y compris en ce qui concerne la dette locale. Le compromis marchand prend donc corps dans un double retrait étatique : celui, d’une part, organisé par le ministère de l’Intérieur, actant un redimensionnement de l’État au profit d’une action publique locale rendue plus autonome et celui, d’autre part, mis en œuvre par le Trésor, d’un désengagement de l’État au capital des banques finançant le crédit local (voir figure 2). En particulier, concernant l’acteur majeur du marché – le CLF –, le Trésor se contentera désormais de prises de participation, sans contrôle de l’établissement, qui seront par ailleurs amenées à diminuer au début des années 1990. La souveraineté est redistribuée entre forces privées et publiques de l’argent, dans la lignée des transformations de l’époque de l’État de finance et de ses assemblages sociotechniques (Lemoine & Théret, 2017). Il en résulte une régulation décentralisée du crédit, où la convergence d’intérêts devient effective entre les décideurs locaux désireux de recourir à une instrumentation plus large de leur dette, en particulier les grandes collectivités, et les banques, souhaitant étoffer leurs circuits de financement (Le Foll, 1998).

Figure 2. L’État à distance dans le compromis marchand

Figure 2. L’État à distance dans le compromis marchand

Source : Edoardo Ferlazzo, 2020

26La dynamique marchande instituée se fonde sur un accès à la ressource qui ne dépend plus majoritairement des dépôts, mais de la capacité des prêteurs à obtenir de la liquidité au meilleur prix sur les marchés financiers. Alors que les ressources de financement pour le prêt local émanant des marchés financiers ne se situaient qu’à 34 % de l’ensemble des ressources en 1983, elles atteignent 93 % en 1989 (Cour des comptes, 1991, p. 29), accompagnant l’essor du régime financiarisé qui s’imposera dans les années 1990 (Duménil & Lévy, 2001 ; Krippner, 2011 ; Epstein, 2006 ; Philippon & Reshef, 2013).

27Si le compromis d’après-guerre faisait valoir un désir d’égalité territoriale, celle-ci disparaît des débats et est, au contraire, remplacée par une mise en concurrence des territoires dans les politiques publiques (Dumont, 1993), comme en témoigne par exemple la politique d’aménagement urbain (Epstein, 2005). Cette territorialisation de la compétitivité ne prend que plus d’ampleur dans le cadre de la politique de cohésion européenne, qui préconise de développer les territoires les plus performants pour améliorer la compétitivité nationale (Baudelle & Montabone, 2008). À l’échelle française, cette politique, qui encourage une polarisation territoriale, a conduit à privilégier un financement de Paris, l’Île-de-France et des métropoles et régions déjà dynamiques (Cole, Pasquier & de Visscher, 2016).

28Cette tendance se renforce à compter de la fin des années 1990 et le choix de l’État français de se conformer aux critères de convergence européens. Alors que l’Acte II de la décentralisation décidé par le gouvernement Raffarin en 2004 prévoit un nouveau transfert de compétences vers les échelons locaux (Le Lidec, 2005), l’État engage dans le même temps une contraction de l’autonomie fiscale locale et de ses dotations vers les collectivités, sans mesure compensatrice pour les plus en difficulté. En 2003, le gouvernement Raffarin décide par exemple de supprimer les subventions de l’État aux projets de transport en commun en site propre en région et celles aux plans de déplacements urbains et aux autres projets de transports collectifs en province, notamment à la charge des communes et des communautés urbaines, à l’exception très notable de celles destinées à l’Île-de-France. En soumettant les collectivités à des épreuves de crédit de prêteurs privés (Lazarus, 2009), qui classent et hiérarchisent les collectivités selon des conventions marchandes, comme la solvabilité, plutôt que selon des principes de justice civique (Boltanski & Thévenot, 1991), le compromis marchand du crédit local participe à ces évolutions en favorisant les collectivités en « bonne » santé financière. Cela s’intensifie à compter des années 1990, lorsque la transformation du CLF en Dexia, en 1996, place l’État en minorité au capital de la banque, achevant la privatisation quasi totale du prêt local.

2. Dexia, dérives d’une régulation par le marché du crédit local

29L’institutionnalisation d’une configuration marchande du crédit local met en compétition les prêteurs publics, avec en tête le CLF, et les prêteurs privés. Sous l’impulsion de ses hauts fonctionnaires, et notamment de Pierre Richard, le CLF est alors privatisé, donnant naissance à Dexia au milieu des années 1990. Devenu en une dizaine d’années un établissement bancaire systémique, l’ascension de Dexia est stoppée par les crises financières de 2008 et 2011. L’État, qui avait délaissé le marché du crédit local dans les années 1980, juge alors légitime de sauver l’établissement pour limiter d’éventuelles répercussions sur le système bancaire et sur le crédit local. Ce sauvetage public marque la défaillance d’une régulation du crédit local par le marché.

2.1. Dexia, de la gloire à la chute

  • 9 Robert Lion préfère soutenir l’inspecteur général des finances Philippe Lagayette. Après cela, Pier (...)
  • 10 Les collectivités territoriales ont l’obligation légale de placer leurs excédents de trésorerie au (...)
  • 11 Dexia est en fait organisée autour de trois entités principales respectivement belge, française et (...)

30Échaudé par sa non-nomination au poste de directeur général de la CDC9 en 1992, Pierre Richard, devenu directeur du CLF, essaie de forcer la main du ministère des Finances pour privatiser et isoler l’établissement de la CDC. Faisant fi de l’opposition de Philippe Lagayette à voir le crédit local quitter définitivement la Caisse, il profite de la vague de privatisations lancée par le gouvernement Balladur en 1993 et convainc le ministre de l’Économie Edmond Alphandéry, qui souhaite limiter l’interventionnisme de la Caisse, de faire passer le CLF sous pavillon privé. La CDC et l’État garderont des participations, de respectivement 12 % et 8 % au capital de la banque, insuffisantes pour maintenir un contrôle effectif. Le modèle bancaire du CLF pâtit d’un lourd handicap par rapport à ses concurrents privés, déjà repéré lors de la création de la Caecl : l’absence de dépôts en propre pour pouvoir diversifier ses ressources10 et s’aligner ainsi totalement sur un modèle bancaire privé. Le CLF se rapproche alors du Crédit communal de Belgique, dirigé par François Narmon qui était également membre du conseil d’administration du CLF, et ils fusionnent en 1996, donnant naissance à Dexia11. Le passage du CLF dans le domaine privé achève la privatisation quasi complète de l’offre de crédit local. Dans le même temps, la fusion des marchés financiers de la zone euro en 1999 aligne les coûts de financement des banques européennes et incite des banques étrangères, comme la Royal Bank of Scotland ou la Deutsche Bank, à investir le marché de manière importante.

31La mise en marché du crédit local aboutit à une concurrence exacerbée entre prêteurs, d’autant que les premiers cas de surendettement des années 1990 modifient le comportement des emprunteurs locaux. De 1997 à 2003, les collectivités remboursent davantage leurs emprunts qu’elles ne s’endettent (Hoorens, 2006), ce qui réduit le volume de prêts distribué par les banques sur le marché. Le comportement de désendettement des collectivités locales, qui en améliore la solvabilité financière, en fait une cible privilégiée des prêteurs, d’autant plus que le contexte économique difficile dégrade le crédit des entreprises. La période du milieu des années 1990 jusqu’au début des années 2000 est donc caractérisée par une offre en quête d’une demande plus importante.

32C’est dans ce cadre que Dexia va entreprendre une politique ambitieuse de fusions-acquisitions. Au moment où l’établissement est introduit en bourse, en 1999, Dexia multiplie les prises de contrôle dans des filiales de financement de collectivités locales étrangères, tels que Dexia Crediop (Italie), Dexia Sabadell (Espagne), Dexia Kommunalkredit Bank (Autriche) ou Dexia Credit Local Canada (Collombat, 2017, p. 114). Toutefois, Dexia ne se contente pas d’élargir son périmètre international de financement du crédit local. À l’inverse de ce que démontre l’article de Raphaël Frétigny (2021), inclus dans ce dossier, sur la conversion relative de la CDC à une logique de marché et de rentabilité concernant la société coopérative d'intérêt collectif, la stratégie de Dexia témoigne d’une conversion aboutie d’anciens hauts fonctionnaires, devenus banquiers privés, qui se matérialisera dans une fuite en avant vers le développement d’activités de marché. À ce titre, l’appel d’air permis par le retrait public de tout contrôle de l’établissement pour ne maintenir qu’une participation financière minimisée, que ce soit pour l’État ou la CDC, crée les conditions d’une financiarisation sans frein de la banque.

33D’une part, Dexia systématise son recours aux produits dérivés. Avec un bilan caractérisé par des actifs majoritairement à taux fixe et de durée très longue, notamment des prêts aux collectivités locales, et un passif à taux variable et de durée très courte laissant subsister un décalage entre les taux au passif et ceux à l’actif, Dexia est structurellement exposé à un risque de hausse des taux d’intérêt. En théorie, une telle stratégie de micro-couverture aurait pu suffire à limiter les risques, puisque l’échéance des taux d’intérêt à court terme inscrite dans les contrats de swaps correspondait à l’échéance des taux d’intérêt payés sur ses emprunts à court terme au passif. Souhaitant mettre à profit sa très bonne notation financière, Dexia s’engage néanmoins dans des emprunts de très court terme sur les marchés interbancaires, laissant subsister un nouveau décalage entre les taux au passif et ceux à l’actif, lui aussi couvert par des swaps, cette fois-ci sur les éléments de son passif. Ces contrats de couverture projetaient des échanges de flux de taux d’intérêt à payer sur les emprunts à très court terme contre le paiement de flux d’intérêt au même taux variable que celui utilisé dans la couverture de l’actif.

34Cet usage des produits dérivés est étendu à l’offre proposée aux collectivités locales à partir de la fin des années 1990, au travers des produits dits « structurés ». Ces derniers ont pour spécificité d’être constitués d’un emprunt à taux fixe artificiellement bas et attractif dans la période initiale du prêt, puis d’un taux d’intérêt qui varie dans les périodes suivantes en fonction de l’évolution de la valeur d’un ou plusieurs produits dérivés. Les circuits financiers que ces produits mobilisent placent Dexia en intermédiaire financier achetant un produit dérivé incorporé dans l’emprunt structuré contracté par la collectivité et une banque d’investissement, dite de contrepartie, telle que J. P. Morgan ou Goldman Sachs, qui lui vendait le même contrat, mais en sens inverse. Une telle stratégie permettait à Dexia de réaliser une marge financière d’intermédiation entre l’achat et la vente d’un même produit dérivé. La volonté de diffuser ces produits fait alors l’objet d’une controverse entre les managements français et belge de Dexia. Face aux risques d’explosion des taux d’intérêt qu’ils font peser sur les finances locales, le management belge de la banque s’oppose à leur commercialisation pour les collectivités de son pays. À l’inverse, le management français en fait le fer de lance d’une gestion active de la dette et conçoit une politique commerciale massive de ce type de prêts, y compris vis-à-vis de petites collectivités non équipées pour en saisir les risques (Cour des comptes, 2013, p. 167).

35D’autre part, l’établissement développe une politique de refinancement centrée sur un recours accru aux marchés financiers. Il rachète en 2000 Financial Security Assurance (FSA), une des sociétés majeures du marché américain du rehaussement de crédit des obligations municipales, et développe une activité de services financiers, comme en témoignent les créations d’une société de gestion d’investissement, Dexia Asset Management, et d’une société de gestion de titres, Dexia Investor Service.

36À la veille de la crise des subprimes, soit une dizaine d’années après sa création, l’extension et la diversification de ses activités ont conduit la banque à multiplier ses encours par sept, lui permettant d’être classée première banque internationale du crédit local. La courte histoire de Dexia atteste d’une financiarisation archétypale, où l’intermédiation de bilan, qui constituait l’essentiel de l’activité du CLF, a progressivement évolué vers une intermédiation de marché faisant intervenir des chaînes de financement enracinées dans la finance de marché (Ullmo, 2007). Comme l’illustrent les produits structurés, le modèle bancaire de Dexia met en exergue l’influence des nouveaux impératifs de rentabilité, caractéristiques d’une société privée, sur l’intérêt que la banque porte au crédit local. Celui-ci n’est plus considéré comme le cœur de métier de la banque devant servir le développement local, mais comme un produit valorisable sur les marchés.

2.2. Faillite privée et sauvetage public, le retour contraint de l’État sur le marché du crédit local

37La quasi-disparition de fonds publics centraux pour financer les prêts aux collectivités locales semble faire disparaître l’État du tableau financier global du marché du crédit local. L’État n’intervient plus qu’a posteriori et en tant que simple contrôleur de la légalité des actes de dette ou en tant que solution de dernier recours dans les rares cas de mise sous tutelle de collectivités. Cette mise à distance vole en éclat avec la crise financière de 2008.

  • 12 Dans le même temps, Pierre Richard et Axel Miller, les deux dirigeants de Dexia respectivement côté (...)

38Le 29 septembre 2008, le titre de Dexia s’effondre à la suite de l’éclatement de la crise des subprimes qui met en difficulté sa filiale FSA. Le lendemain, l’agence de notation Moody’s baisse la notation des dettes à long terme de Dexia de Aa1 à Aa3 et sa notation intrinsèque à C-, compliquant l’accès de l’établissement au marché interbancaire. Les États français, belge et luxembourgeois interviennent en urgence en recapitalisant la banque à hauteur de 6,4 milliards d’euros, dont 3 milliards d’euros versés par la CDC au nom de l’État français pour éviter que ce renflouement n’apparaisse dans les comptes publics français. Les trois États accordent également une garantie de 150 milliards d’euros sur les nouveaux financements engagés par Dexia12. La direction générale du Trésor, et plus spécifiquement le Bureau du financement du logement et activités d’intérêt général (Bancfin 3), est alors chargée de gérer le dossier, ce qui incarne le retour forcé de l’État sur le marché du crédit local. Les garanties d’emprunts accordées ne correspondent pas, néanmoins, à une prise de participation au capital du groupe bancaire. Les titres de fonds propres souscrits par l’État français ne donnent effectivement pas accès à la gouvernance de l’établissement. L’objectif du Trésor est d’éviter le défaut de la banque et la contagion du risque systémique que Dexia porte au système financier ; il s’inscrit ce faisant dans la doctrine classique du prêteur venant en dernier ressort au secours des banques illiquides (Jeffers, 2010).

39C’est d’ailleurs pour cette même raison que l’État adopte une position attentiste dans la crise des emprunts « toxiques » des collectivités locales françaises qui éclate à l’automne 2008 et qui, bien que secondaire dans les causes de déstabilisation de Dexia, en alimente encore plus la crise naissante (Ferlazzo, 2018). En effet, Dexia, le pourvoyeur le plus important de ce type d’emprunt sur le marché, doit faire face à la fronde de certains élus locaux qui décident d’enclencher des contentieux juridiques contre la banque. L’État se contente de missionner l’Inspection générale des Finances pour mettre en place une timide médiation entre banques et représentants locaux, sans s’impliquer financièrement dans la résolution de cette crise (id.).

  • 13 Lorsque les taux d’intérêt à long terme diminuent, le taux long à payer pendant une certaine périod (...)

40En contrepartie de ce sauvetage public, un plan de restructuration est négocié avec la Commission européenne pour éviter que les aides d’État ne conduisent à une distorsion de concurrence. Approuvé début 2010, il prévoit de recentrer l’activité de l’établissement sur le financement du crédit local et de se défaire des activités financières du groupe. Si, en décembre 2010, ce plan semble porter ses fruits, permettant à Dexia de sortir du système de garantie de manière anticipée, la crise des dettes souveraines de 2011 déclenche une nouvelle vague de défiance contre l’établissement. Le poids de son refinancement par les marchés financiers et de ses activités de dérivés génère une crise de liquidité profonde. Paradoxalement, la baisse des taux d’intérêt de long terme des obligations souveraines des pays de la zone euro à partir de l’été 2012 génère de nouvelles difficultés pour Dexia. En effet, cette baisse des taux rend négative la valeur de marché de ses contrats de swaps, nécessitant un besoin massif de liquidités pour répondre à ses engagements de dépôt de collatéral13, au moment même où les opportunités d’emprunt sur les marchés interbancaires se tarissent, du fait de la détérioration de sa note financière.

41La dégradation de la situation conduit le Trésor à mettre un œuvre un nouveau plan de restructuration pour éviter la faillite. Il ne s’agit plus d’apporter des liquidités supplémentaires, mais bien de réduire les risques d’insolvabilité de l’établissement (Goodhart, 2008). Face à ce risque, en octobre 2011, le démantèlement de la banque est acté. Celui-ci prévoit la création d’une bad bank destinée à gérer 80 milliards d’euros d’actifs « pourris » et la liquidation de la majorité des autres sociétés du groupe. La Commission européenne conditionne notamment son accord au plan d’aide à la mise en extinction de la maison mère belge, Dexia SA. La répartition du « fardeau » est alors négociée entre les gouvernements belge et français et aboutit, d’une part, à la nationalisation de Dexia SA par l’État belge, désormais Belfius, et, d’autre part, à l’entrée au capital de l’État français dans la nouvelle structure. Pour sauver le système financier et éviter de rompre les règles du marché concurrentiel, l’État français est contraint de revenir sur le marché du crédit local en redevenant actionnaire principal de Dexia, délaissé une dizaine d’années auparavant.

  • 14 Depuis les lois de décentralisation des années 1980, l’investissement public local représente envir (...)

42Seulement, le retour forcé de l’État ne s’arrête pas là. Les répercussions des crises financières sur l’activité de prêt local des banques privées font peser le risque d’un credit crunch, mettant en péril la continuité de l’investissement public local14. La nouvelle normalisation financière internationale qui émerge à compter de 2012 contraint alors directement le ministère des Finances lorsqu’il redevient actionnaire principal de Dexia. Les accords de Bâle III prévoient en effet un durcissement des ratios de liquidité appliqués aux banques. Dans la mesure où les collectivités ont l’obligation légale de mettre leurs dépôts au Trésor, le manque de ressources liquides risque de contracter la production bancaire de crédit aux collectivités locales. Ce raisonnement, tenu par le Trésor, le conduit à proposer à la Commission européenne de sauvegarder l’activité de prêt aux collectivités locales françaises de Dexia. L’argument porté par le Trésor consiste à faire reconnaître à l’autorité supranationale l’existence d’une défaillance de marché, seule condition juridique capable d’emporter son adhésion. La validation de l’argument par la Commission aboutit finalement à la prise de contrôle par l’État d’un nouvel établissement, la Société de financement local, dont le capital est partagé entre l’État, pour 75 %, la Caisse des dépôts, pour 20 %, et la Banque postale, pour 5 %. La résolution de la quasi-faillite de Dexia apparaît donc comme paradoxale. Alors même que l’État s’éloigne du marché du crédit local, en tant que prêteur et régulateur, au début des années 1980, son administration est conduite à reconnaître en définitive, pour assurer la continuité du crédit aux collectivités, que la régulation par le marché institutionnalisée est défaillante.

  • 15 En contrepartie, un fonds de soutien aux collectivités locales lésées est tout de même mis en place (...)

43Alors que le mode d’intervention direct de l’État au capital de la Sfil doit permettre de combler une faille de marché, le nouvel établissement rencontre pourtant rapidement de premières difficultés. Le 8 février 2013, faisant suite à l’assignation du 17 février 2011 de Dexia par le Conseil général de Seine-Saint-Denis à propos de onze prêts toxiques, le Tribunal de grande instance (TGI) de Nanterre condamne le groupe pour ne pas avoir mentionné le taux effectif global dans les contrats de prêts. Le juge ordonne le remplacement du taux contractuel par le taux d’intérêt légal. Faisant traînée de poudre dans plusieurs autres contentieux, cette jurisprudence oblige l’État à être remboursé à un taux d’intérêt bien moins important. La direction générale du Trésor est alors missionnée pour rédiger un projet de loi constitutionnelle qui prévoit une validation rétroactive des emprunts toxiques et l’annulation concomitante de la jurisprudence. Après une passe d’armes particulièrement virulente avec les collectivités locales, le Conseil constitutionnel, en sa décision du 24 juillet 2014, adopte cette loi au motif d’un intérêt général impérieux nécessitant de protéger les finances de l’État face aux risques de diffusion de la jurisprudence du TGI de Nanterre15. Cet épisode témoigne de la hiérarchisation opérée par le Trésor entre les intérêts financiers de l’État et ceux des collectivités locales. La décision de perpétuer l’activité de prêts de Dexia, bien que légitimée par la volonté de garantir une offre de crédits locaux, le porte à mettre en porte à faux les finances de certaines collectivités ayant souscrit ces emprunts toxiques (Ferlazzo, 2018).

44Le sauvetage public de Dexia souligne, de l’aveu même de la haute administration du ministère des Finances, l’échec d’un mode de régulation marchand du crédit local. Le retour en force de l’État a depuis été complété par une offre publique d’une plus ample voilure, visible dans la création d’un grand pôle financier public, en mars 2020, renforçant le rôle de la CDC et de la Poste dans le financement de l’action publique locale (voir figure 3).

Figure 3. La CDC de nouveau au cœur de l’offre publique de prêts locaux

Figure 3. La CDC de nouveau au cœur de l’offre publique de prêts locaux

Note : L’État détient 50 % du capital de Bpifrance SA et 34 % du capital de La Poste

Source : Sfil (2020), Rapport financier annuel 2020, p. 16

45Le projet transfère notamment les parts jusqu’alors détenues par la Banque postale et l’État dans le capital de la Sfil à la CDC, à l’exception d’une action ordinaire conservée par l’État. La Banque publique d’investissement participe aussi de ce renouveau, bien que plus marginalement, en finançant des investissements par projet conduits essentiellement par de grandes collectivités locales et pour des montants élevés. Cette reconfiguration des forces publiques en présence atteste du désengagement du Trésor après son intervention temporaire pour sauver Dexia et de l’intérêt renouvelé de la CDC pour le prêt public local, au travers de sa nouvelle filiale, la Sfil.

46Cette renaissance de l’offre publique de prêts aux collectivités semble indiquer la résurgence d’une forme administrée du crédit local. Elle ne doit néanmoins pas être confondue avec un renouveau de principes régulateurs similaires au compromis administré d’après-guerre. D’une part, les prêteurs publics, bien que contrôlant directement l’offre de prêts soumise aux collectivités locales, demeurent dépendants d’agencements technico-financiers où la dette publique reste financée par les marchés financiers, et non selon des circuits de financement administrés (Lemoine & Théret, 2017). La surface financière et les conditions de prêts qu’ils peuvent proposer aux collectivités sont influencées par leur capacité à s’aligner sur les exigences des investisseurs pour obtenir une ressource à faible coût. Dès lors, ces établissements se doivent de prendre en compte la solvabilité financière des collectivités auxquels ils prêtent pour garantir leur crédibilité vis-à-vis des marchés, au détriment potentiel d’une distribution du crédit répondant à une volonté de gommer les inégalités territoriales. D’autre part, cette résurgence de l’offre publique se situe dans un cadre où la liberté d’endettement et d’investissement des collectivités reste intacte, au contraire du compromis administré où les investissements locaux étaient orientés selon les desseins d’un État souhaitant aménager une cohésion territoriale. Le compromis en formation dans la période récente apparaît donc comme une forme hybride où les forces de marché demeurent, tout autant que les principes de compétitivité qui les structurent, quand bien même l’offre publique de prêts augmente. À cet égard, après son action de dernier recours auprès de Dexia pour confier la permanence d’un prêt public à deux autres opérateurs publics, la CDC et la BPI, le retrait du Trésor est un autre signe de sa volonté de ne pas bouleverser l’ordre de marché mis en œuvre dans les années 1980.

Conclusion

47La contextualisation historique de la faillite de Dexia a mis en lumière les profondes transformations qu’ont connues le crédit aux collectivités locales et sa régulation depuis la deuxième moitié du xxe siècle. D’abord administrateur, l’État s’est désengagé d’un contrôle strict de l’offre de crédit pour ne maintenir qu’une participation minoritaire, laissant toute liberté aux prêteurs, dont Dexia, de s’orienter vers une gestion financiarisée à risque. Les défaillances de ce mode de régulation, révélées par les crises financières des années 2000, n’ont pas conduit l’État à réactiver les « vieilles » recettes d’après-guerre, en instaurant une tutelle stricte sur les prêteurs du marché. Il s’est plutôt contenté de maintenir une offre de prêts publics, à côté d’une offre privée, mais dont les circuits financiers demeurent similaires. L’« État actionnaire » se donne désormais à voir à travers l’action de deux de ses satellites financiers – la CDC et la BPI –, qui demeurent des acteurs de marché parmi d’autres.

48Ce poids variable de l’État dans les configurations du crédit local justifiait l’importance d’élever l’analyse à un niveau institutionnel et d’aller au-delà de la seule histoire organisationnelle de Dexia. Pour ce faire, l’article a souhaité procéder selon un double mouvement de « descente au particulier », pour montrer comment les acteurs peuvent se saisir de ressources présentes dans les institutions et promouvoir ou dénoncer un compromis institutionnalisé, et de « montée en généralité », pour examiner les valeurs produites ou éliminées par les acteurs et les organisations en vue de transformer le cadre institutionnel (Bessy & Favereau, 2003). Dans cette optique, l’article s’inscrit dans une sociologie politique des finances publiques (Lemoine & Théret, 2017) et incite à questionner, au-delà des seules finances de l’État, les interdépendances entre ces dernières et les finances des autres acteurs publics. Interroger les circuits financiers qui structurent ces interrelations, les acteurs individuels et collectifs qui les modifient ou les durcissent, les rationalités politiques qui les animent et les instruments qui les équipent sont un prisme pour mettre à nu l’élaboration, l’application et les effets de l’action publique entre différents échelons spatiaux. Investir ce champ apparaît d’autant plus pertinent que le projet de loi de programmation des finances publiques de 2018 à 2022 prévoit d’instaurer un plafond national encadrant le ratio d’endettement pour chaque niveau de collectivité. Cet instrument doit inciter les collectivités à se conformer à la trajectoire de réduction de la dette publique dans le cadre européen pré-crise sanitaire, tout en maintenant leur liberté d’administration et d’endettement. Il reste à apprécier si inviter les collectivités à réduire leur endettement d’un côté ne risque pas parallèlement de limiter les revenus des nouveaux prêteurs publics de l’autre, aboutissant à un jeu à somme nulle sur les comptes publics.

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Notes

1 Incarné par des personnalités politiques comme Eugène Claudius-Petit et de hauts fonctionnaires tels que François Bloch-Lainé, à la tête de la direction générale du Trésor entre 1947 et 1952.

2 Malgré plusieurs discours souhaitant réduire les inégalités territoriales, le résultat des politiques menées lors des années 1950 et 1960 aboutira plutôt à renforcer l’ascendant de Paris et des métropoles régionales sur les provinces (Wendeln, 2014).

3 Ces revendications se traduisent notamment par des dispositifs législatifs portés par le ministère de l’Intérieur promouvant un assouplissement de la tutelle, tels que le projet de loi Fouchet en 1968, la loi Marcellin de décembre 1970 ou le projet de loi Bonnet de 1979, qui reprend les conclusions du rapport Guichard de 1976, en particulier concernant le maintien d’un seul contrôle de légalité a posteriori.

4 Cette loi est rapidement suivie par plusieurs autres, notamment celles du 7 janvier 1983, 22 juillet 1983 et 25 janvier 1985, qui sont déterminantes dans le transfert de certaines compétences aux échelons communal (urbanisme), départemental (action sociale, transports scolaires, construction et gestion des collèges) et régional (formation professionnelle, construction et gestion des lycées).

5 Polytechnicien, Pierre Richard intègre le corps des ingénieurs des ponts et chaussées au début des années 1960. Il est ensuite nommé à l’établissement public en charge de l’aménagement de la ville nouvelle de Cergy-Pontoise et en devient directeur général adjoint en 1970. Il rejoint le cabinet du secrétaire d’État au logement Christian Bonnet entre 1972 et 1974, au sein du gouvernement de Pierre Messmer, où il rencontre Robert Lion, directeur de la construction. Partisan de la campagne présidentielle de Valéry Giscard d’Estaing, dont Christian Bonnet est directeur, il est désigné conseiller à la présidence de la République pour les dossiers concernant les collectivités locales, l’aménagement du territoire, l’environnement, l’urbanisme et la construction quand V. Giscard d’Estaing devient président de la République, en 1974. Il co-pilote avec Robert Lion, devenu délégué général de l’Union des HLM, la réforme de la politique du logement de 1977. Nommé directeur général des collectivités locales au ministère de l’Intérieur en 1978, Pierre Richard garde son poste malgré l’alternance socialiste de 1981, en grande partie grâce au soutien de Robert Lion, désormais directeur du cabinet du Premier ministre socialiste Pierre Mauroy.

6 À partir de 1982, le contrôle de l’État sur l’endettement des collectivités s’adosse à deux dispositifs. Le premier consacre la « règle d’or » qui assure le vote à l’équilibre des sections de fonctionnement et d’investissement et que la nouvelle dette ne peut servir à rembourser l’ancienne et est exclusivement consacrée à des dépenses d’investissement. Le second dispositif concerne le contrôle de légalité des actes budgétaires produits par les collectivités locale, réalisé a posteriori par le préfet et les chambres régionales des comptes.

7 Angoulême, sous les mandats du maire (Parti socialiste) Jean-Michel Boucheron, s’est portée garante à 100 % d’emprunts de sociétés d’économies mixtes spécialisées dans la rénovation de logements. À la suite de leurs cessations de paiement, le remboursement des créances, qui s’élevaient à un milliard de francs, n’a pu être honoré. Briançon, alors sous gestion socialiste, a connu lors des années 1980 des investissements importants financés par emprunt, en particulier l’aménagement d’une station de ski, et a accordé des garanties d’emprunt à l’équipe de hockey municipale et à des entreprises ayant depuis fait faillite, la conduisant à une mise sous tutelle en 1992.

8 Cette autonomisation est aussi matérialisée dans des ressources symboliques, comme la plaque de marbre au nom de la Caecl, juste en dessous de celle de la CDC, au siège social historique de la Caisse rue de Lille à Paris.

9 Robert Lion préfère soutenir l’inspecteur général des finances Philippe Lagayette. Après cela, Pierre Richard gardera la sensation de payer le fait de ne pas appartenir au même service.

10 Les collectivités territoriales ont l’obligation légale de placer leurs excédents de trésorerie au Trésor.

11 Dexia est en fait organisée autour de trois entités principales respectivement belge, française et luxembourgeoise : Dexia Banque, Dexia Crédit Local, accompagnée de sa filiale de refinancement Dexia Municipal Agency, et Dexia Banque International.

12 Dans le même temps, Pierre Richard et Axel Miller, les deux dirigeants de Dexia respectivement côté français et côté belge, démissionnent et sont remplacés par l’ancien ministre belge Jean-Luc Dehaene et par l’ancien directeur de cabinet de Nicolas Sarkozy et ministre du Budget Pierre Mariani.

13 Lorsque les taux d’intérêt à long terme diminuent, le taux long à payer pendant une certaine période pour de nouveaux contrats de swap, en échange de la réception du flux d’un taux d’intérêt à court terme déterminé, diminue. La valeur de marché des swaps déjà noués, à un taux long supérieur en échange du même flux de taux court, se trouve négative. La partie qui paie le taux long a alors intérêt à renégocier le contrat. Pour éviter la rupture contractuelle, les contrats de swap impliquent un dépôt de collatéral correspondant à des actifs mis en garantie, pour que la contrepartie recevant le taux long puisse les récupérer en cas de défaut de l’autre partie. La contrepartie du swap réalise alors un appel de marge, c’est-à-dire qu’elle exige le dépôt d’actifs liquides en collatéral pour un montant correspondant à la valeur négative du contrat. Ce dépôt ne correspond pas à une vraie perte, car son montant évolue tout au long du contrat, mais implique un besoin de liquidité.

14 Depuis les lois de décentralisation des années 1980, l’investissement public local représente environ 70 % de l’investissement de l’ensemble des acteurs publics.

15 En contrepartie, un fonds de soutien aux collectivités locales lésées est tout de même mis en place par l’État. Les controverses autour de cette loi constitutionnelle et le rôle de ce fonds sont détaillés dans l’article de Ferlazzo (2018).

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Table des illustrations

Titre Figure 1. L’État au cœur du compromis administré
Crédits Source : Edoardo Ferlazzo, 2018
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/18900/img-1.png
Fichier image/png, 41k
Crédits Source : Guengant A. (1988), « Libéralisation du crédit et mutation du comportement d’endettement des collectivités locales », Politiques et management public, vol. 6, no 2, p. 52
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/18900/img-3.png
Fichier image/png, 33k
Titre Figure 2. L’État à distance dans le compromis marchand
Crédits Source : Edoardo Ferlazzo, 2020
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/18900/img-4.png
Fichier image/png, 119k
Titre Figure 3. La CDC de nouveau au cœur de l’offre publique de prêts locaux
Légende Note : L’État détient 50 % du capital de Bpifrance SA et 34 % du capital de La Poste
Crédits Source : Sfil (2020), Rapport financier annuel 2020, p. 16
URL http://journals.openedition.org/regulation/docannexe/image/18900/img-5.png
Fichier image/png, 45k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Edoardo Ferlazzo, « Dexia, ou la faillite d’une régulation du crédit local par le marché », Revue de la régulation [En ligne], 30 | 1er semestre/spring 2021 | 2021, mis en ligne le 07 juillet 2021, consulté le 28 juillet 2021. URL : http://journals.openedition.org/regulation/18900 ; DOI : 10.4000/regulation.18900

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Auteur

Edoardo Ferlazzo

Centre d’études des mouvements sociaux (CEMS), École des hautes études en sciences sociales, 54 boulevard Raspail 75006 Paris ; edoardo.ferlazzo@gmail.com

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